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CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura /COBRO COACTIVO DE MULTAS IMPUESTAS POR INFRACCIONES AL ESTATUTO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES / DECISION INHIBITORIA – Por referirse a situación de carácter general o abstracto
El objeto del presente conflicto de competencias consiste en determinar cuál es la autoridad competente para ejercer la función administrativa de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes, en el caso de los procesos que se encuentran en trámite y a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho. (...) Encuentra la Sala que en el caso objeto de estudio no se satisfacen la totalidad de los requerimientos que demandan los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia, pues, tal como se indicó en el acápite anterior, para que la Sala pueda decidir de fondo un conflicto de competencias administrativas es fundamental que se esté en presencia de una situación concreta o particular. El conflicto que se somete en esta oportunidad a la Sala no cumple con este requisito, pues lo que se evidencia de lo manifestado por las partes en el expediente, es que se trata de una controversia de carácter general o abstracto, como lo es la determinación de la autoridad competente para continuar los procesos de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes, que se encuentran en trámite.
FUENTE FORMAL: DECRETO 723 DE 2015 / LEY 1743 DE 2014 / DECRETO 272 DE 2015
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Requisitos / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Finalidad / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Clases
Por competencia se ha entendido: "[L]a esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente". La competencia, además de ser fundamental en la materialización de los principios de seguridad jurídica y el debido proceso, constituye un presupuesto de validez de los actos proferidos por la autoridad. En este contexto, las autoridades públicas solamente están facultadas para ejercer las atribuciones que le hayan sido asignadas por la ley o la Constitución y, en consecuencia, un servidor público será responsable por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Ante una determinada situación, puede ocurrir que dos o más autoridades consideren que tienen competencia para conocer de esta. Sin embargo, también es posible que, por el contrario, juzguen que son incompetentes. Frente a esta posibilidad, y para el caso de una competencia de naturaleza administrativa, el ordenamiento jurídico colombiano establece un procedimiento para superar esta problemática. Así, los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011 otorgan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la atribución de resolver los conflictos de competencia administrativa que se generen: "[E]ntre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo". Estas normas buscan asegurar que: i) un asunto de naturaleza administrativa sea resuelto por la autoridad que, de acuerdo a la ley, se encuentre facultada para ello, ii) la actividad administrativa no se detenga o paralice, y iii) no se obstaculice la atención de los derechos de los administrados. El referido artículo 39 determina tres aspectos en particular: i) cuándo se está en presencia de un conflicto de competencia administrativa, ii) cuál es la autoridad llamada a resolverlo y iii) cuál es el procedimiento que debe ser satisfecho. Bajo estas consideraciones, en virtud del artículo 39, surge para toda entidad nacional o territorial el deber de establecer o determinar de manera seria y razonada, y con fundamento en el ordenamiento jurídico, su competencia. Si concluye que no es competente, nace el deber para esta de: i) enviar la actuación a la entidad que considere que sí lo es (para el caso de la entidad que recibe inicialmente la petición), o ii) promover el conflicto de competencias ante la Sala o el Tribunal (para el caso de la entidad a la que se remite la actuación por incompetencia de quien recibe la petición). De otra parte, a partir de la lectura de los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta lo sostenido por la jurisprudencia, la resolución de un conflicto de competencia por parte de esta Sala, requiere la satisfacción de los siguientes requisitos: i) El conflicto debe existir entre autoridades. El concepto de autoridad debe entenderse a la luz del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011, el cual califica como tales a las entidades y organismos que hacen parte del poder público, a los órganos autónomos e independientes, y a los particulares cuando cumplen o ejercitan funciones administrativas. ii) El conflicto debe involucrar al menos una autoridad de carácter nacional, o envolver dos entidades de carácter territorial que no correspondan a la jurisdicción territorial de un mismo Tribunal Administrativo. Cuando el conflicto existe entre autoridades departamentales, distritales o municipales, la autoridad competente para resolverlo es el Tribunal Administrativo correspondiente. iii) Deben existir al menos dos autoridades que acepten o rechacen expresamente su competencia para conocer y resolver un asunto particular o específico. De ahí entonces que se califiquen los conflictos de competencia administrativa en negativos y positivos. Los primeros tienen ocurrencia cuando al menos dos autoridades, estiman o juzgan que no son competentes para resolver una determinada cuestión. (...) iv) El conflicto debe recaer sobre una competencia o asunto de naturaleza administrativa que tenga a su cargo la entidad u organismo. En efecto, los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, se refieren expresamente a conflictos de competencia administrativa. Adicionalmente, el artículo 39, no solamente integra la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual, por mandato del artículo 2º, aplica a los organismos y entidades del poder público, a los órganos autónomos o independientes del Estado y a los particulares cuando ejerzan funciones administrativas, sino que también hace parte del Título III, referido al procedimiento administrativo general. De esta suerte, se encuentran excluidos los conflictos de naturaleza jurisdiccional o legislativa. Frente a este último requisito, es importante destacar que la definición de un conflicto de competencias no depende de la naturaleza de las entidades, sino de la naturaleza del conflicto, es decir, que este envuelva el ejercicio o cumplimiento de funciones administrativas. (...) v) Finalmente, el conflicto debe recaer sobre situaciones concretas. En consecuencia, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no es posible resolver controversias o asuntos de naturaleza abstracta, hipotética o general, los cuales corresponderían a la función consultiva de la Sala.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 39
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00164-00(C)
Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló en el escrito presentado a la Sala lo siguiente:
1. La extinta Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) tenía a su cargo la función de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracciones a la Ley 30 de 1986 (Estatuto Nacional de Estupefacientes).
2. En virtud de la supresión de la DNE, el Decreto Ley 2897 de 2011 asignó al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de:
"Dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro a través de este proceso de las multas impuestas a favor de la Nación por parte de las autoridades competentes a quienes sean declarados responsables de infringir el Estatuto Nacional de Estupefacientes o hacer efectivo ante las autoridades judiciales competentes, los derechos de crédito que a su favor tiene y velar porque este se desarrolle de acuerdo con la normatividad vigente"[1].
3. Posteriormente el numeral 7º del artículo 3º de la Ley 1743 de 2014 estableció que las multas impuestas por los jueces en el marco de los procesos judiciales y arbitrales de todas las jurisdicciones, integran el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, fondo especial sin personería jurídica administrado por el Consejo Superior de la Judicatura[2].
4. Adicionalmente, el artículo 11 de la misma ley trasladó al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para ejercer la función de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes[3].
5. Para el cumplimiento de lo anterior, el artículo 20 del Decreto 272 de 2015[4] determinó:
"Procesos de cobro coactivo.�Todos los procesos de cobro coactivo que estén siendo adelantados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y que versen sobre multas impuestas en procesos judiciales con ocasión de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, serán transferidos al Consejo Superior de la Judicatura dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Decreto".
El Decreto 723 de 2015 prorrogó el plazo establecido para finalizar la entrega de los procesos de cobro coactivo que versan sobre multas impuestas en procesos judiciales con ocasión de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, por el término de 4 meses, contados a partir de la fecha de vencimiento del plazo inicial establecido en el artículo 20 del Decreto 272 de 2015, es decir, hasta el 17 de agosto de 2015.
6. De acuerdo con el Ministerio de Justicia y del Derecho, desde el año 2015 la entidad ha realizado las gestiones pertinentes ante el Consejo Superior de la Judicatura para realizar la transferencia o entrega de los procesos de cobro coactivo. Asimismo, el Ministerio ha insistido sobre la necesidad de iniciar las actividades interinstitucionales tendientes a la transferencia de los expedientes y remitido toda la información solicitada por el Consejo Superior de la Judicatura.
7. Manifiesta igualmente el Ministerio que el número de expedientes objeto del traslado es de aproximadamente 80.000, los cuales corresponden a aquellos recibidos de la extinta DNE, junto con los posteriormente construidos por la entidad.
8. A 31 de agosto de 2017, los equipos de trabajo de ambas entidades han revisado 22.967 expedientes de cobro coactivo, de los cuales 8.305 no han sido recibidos por el Consejo Superior de la Judicatura, con fundamento en su falta de competencia. Esta cifra puede aumentar, toda vez que la revisión de los procesos se encuentra actualmente en un 28%.
9. Mediante el Acuerdo PCSJA17-10637 del 3 de febrero de 2017, por el cual se crean unos cargos con carácter permanente para cobro coactivo, el Consejo Superior de la Judicatura definió unilateralmente unos "criterios de exclusión" de expedientes. Específicamente, alegando la prescripción de algunos procesos, determinó que no serían recibidos aquellos que estuvieran prescritos para el 17 de febrero de 2015 y frente a los cuales no se hubiere efectuado tal declaración.
10. De forma posterior, a través del Acuerdo No. PCSJA17-10674 del 10 de mayo de 2017, se modificó el Acuerdo anterior, estableciendo que no se recibirían los procesos que estuvieren prescritos y no se hubiere hecho tal declaración a la fecha de su "recepción efectiva".
11. Otra de las circunstancias aducidas por el Consejo Superior de la Judicatura para no recibir algunos procesos de cobro coactivo está relacionada con el estado de los títulos ejecutivos contenidos en los respectivos expedientes, frente a los que ha manifestado que dichos documentos supuestamente no cumplen los requisitos exigidos en los artículos 828 del Estatuto Tributario y 11 de la Ley 1743 de 2014. Adicionalmente, el Consejo se ha negado a recibir los procesos ante supuestos "vacíos en la gestión de esta Cartera".
12. Ante estas afirmaciones, el Ministerio de Justicia y del Derecho ha manifestado:
"[E]l Consejo Superior de la Judicatura, "...revestido de la prerrogativa de cobro coactivo y como director del procedimiento administrativo pueda adoptar todas las medidas y decisiones que estime conducentes y pertinentes, como la corrección `de las irregularidades que se hayan presentado en la actuación administrativa (...) y [tomar] las medidas necesarias para concluirla", así como los de aquellos para evitar su paralización y dilación injustificada. Lo anterior ante la falta de competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho para adelantar cualquier actuación relacionada con la función de cobro coactivo"[5].
13. A pesar de lo anterior, mediante Oficio DEAJPRO17-2778 de 28 de junio de 2017, la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura rechazó nuevamente su competencia y se negó a recibir y tramitar los expedientes remitidos alegando que "persisten las causas para la no recepción de los procesos". De acuerdo con el Consejo Superior, el traslado de la competencia:
"[V]ersa únicamente sobre la prerrogativa para "asumir o continuar con el cobro", es decir para hacer recaudos" efectivos, más no para "garantizar el lleno de los requisitos de la documentación que está transfiriendo, ya que de no hacerlo se estaría impactando negativamente la labor de cobro, que en virtud de la normativa ampliamente citada es propia del Consejo Superior de la Judicatura". [M]al podría inferirse de la pérdida de competencia, que aquellos vacíos en la gestión de esta cartera, deban impactar negativamente la naciente labor del Consejo Superior de la Judicatura, (...) por lo que el Ministerio de Justicia debe adoptar las estrategias necesarias que apunten a normalizar situaciones administrativas que debieron ser previstas durante el tiempo transcurrido entre los años 2013 y 2015"[6].
14. Posteriormente, mediante oficio DEAJPPRO17-3644 de 14 de agosto de 2017, el Consejo Superior de la Judicatura manifestó su falta de competencia para recibir los expedientes en los cuales se advierta la prescripción de la multa. En su criterio, la referencia a "todos los expedientes" que trae el Decreto 272 de 2015 hace alusión únicamente a aquellos que favorezcan a la financiación y provisión de "nuevos recursos a la Administración de Justicia que contribuyan a su financiamiento"[7].
15. Señaló igualmente el Ministerio, que para el Consejo Superior de la Judicatura los expedientes en los cuales ha transcurrido el término de la prescripción, pero esta no se ha declarado:
"[S]e trata de registros que por el paso de tiempo en inactividad, representan en sí mismo un `pasivo´ que de ninguna formó (sic) contempló el legislador como contribución al financiamiento de la administración de justicia"[8].
16. De otra parte, se indicó que la Contraloría General de la República ha señalado frente a las funciones de cobro coactivo del Consejo Superior de la Judicatura lo siguiente:
"...el Ministerio de Justicia y del Derecho perdió de manera definitiva la competencia para asumir o continuar con el cobro coactivo de las multas impuestas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, pues la misma le corresponde ejecutarla al Consejo Superior de la Judicatura, en virtud de la citada Ley 1743 de 2014".
17. Con fundamento en todo lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicita:
"PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencias que actualmente existe entre el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, respecto del ejercicio de la función administrativa de cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes sobre la totalidad de los procesos en trámite por este aspecto, que fueron iniciadas por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes y por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA es la autoridad competente para ejercer la función administrativa de cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes sobre la totalidad de los procesos en trámite por este aspecto y, por tanto, debe recibir todos los procesos que se cursen actualmente con tal objeto y efectuar frente a los mismos todas las actuaciones inherentes al ejercicio de dicha función.
TERCERO: ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA recibir todos los procesos que cursen actualmente respecto del cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, en el estado en que se encuentren"[9].
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos.
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Consta también que la Secretaría de la Sala informó del presente asunto a: i) el Ministerio de Justicia y del Derecho, ii) el Consejo Superior de la Judicatura, iii) la Sociedad de Activos Especiales (SAE) y iv) la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
1. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho presentó a la Sala los siguientes argumentos:
i) En virtud de la supresión de la Dirección Nacional de Estupefacientes, el Decreto Ley 2897 de 2011 otorgó al Ministerio la facultad de "dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro a través de este proceso de multas impuestas a favor de la Nación por parte de las autoridades competentes a quienes sean declarados responsables de infringir el Estatuto Nacional de Estupefacientes o que a su favor tiene y velar porque este se desarrolle de acuerdo con la normatividad vigente" (numeral 5 artículo 11 del Decreto Ley 2897 de 2011).
ii) El numeral 7 del artículo 3º de la Ley 1743 de 2014 determinó que las multas impuestas por los jueces a las partes y terceros en el marco de los procesos judiciales y arbitrales de todas las jurisdicciones, componen o están destinados al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, el cual es administrado por el Consejo Superior de la Judicatura.
iii) El artículo 11 de la Ley 1743 de 2014 trasladó al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para ejercer la función de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracción al Estatuto General de Estupefacientes.
iv) El artículo 20 del Decreto 272 de 2015 del 17 de febrero del mismo año derogó el numeral 5º del artículo 11 del Decreto 2897 de 2011, y en consecuencia, eliminó la competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho en materia de cobro coactivo de las multas referidas.
Por lo tanto, a partir del 17 de febrero de 2015 el Consejo Superior de la Judicatura es la única autoridad competente para ejercer todas las funciones inherentes al cobro coactivo de las multas derivadas de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes. Luego de la referida fecha, el Ministerio no tiene competencia para tramitar, decidir o llevar actuaciones propias del ejercicio de esa función.
v) Una interpretación sistemática de la Ley 1743 de 2014 y del Decreto 272 de 2015 permite concluir que se presentó un traslado integral, pleno y absoluto de la competencia para el cobro coactivo de las multas impuestas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, al Consejo Superior de la Judicatura, entidad que es la única competente para adelantar y adoptar las acciones, actividades y decisiones correspondientes en materia de cobro coactivo.
vi) De la interpretación sistemática de la Ley 1743 de 2014 y el Decreto 272 de 2015 se evidencia que no hubo una distribución de competencias entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura, sino que hubo un traslado integral, pleno y absoluto de la facultad.
vii) Ni el legislador, ni el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad reglamentaria, establecieron condicionamientos o requisitos para el traslado de la función y la entrega de todos los expedientes por parte del Ministerio. En consecuencia, la expresión "todos los procesos de cobro coactivo" del artículo 20 del Decreto 272 de 2015 implica que se realice la entrega de los expedientes sobre el universo de los procesos, sin distinciones de ningún tipo, pues ni la ley ni el decreto reglamentario determinaron parámetros de exclusión para la transferencia, ni requisitos que debían satisfacer los expedientes para que fueran recibidos por el Consejo Superior de la Judicatura, diferentes al que se trate de expedientes contentivos de procesos de cobro coactivo por multas impuestas por los jueces por violaciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes.
viii) La expresión procesos "adelantados" que utiliza el Decreto 272 de 2015 hace referencia a aquellos en los que existe un procedimiento administrativo en curso, en los cuales no ha concluido la gestión procesal, al no haberse declarado la terminación del cobro coactivo por parte de la autoridad facultada para ello, por medio de un acto administrativo. Por lo tanto, al no estar terminado el proceso de cobro coactivo, se trata de procedimientos administrativos en curso, es decir, en trámite o "adelantados" por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Por este motivo, todos los procesos de cobro coactivo que no hayan finalizado por las causales establecidas en el ordenamiento jurídico, son objeto del traslado señalado en la Ley 1743 de 2014.
ix) La Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado que una vez se ha trasladado una función de una entidad a otra, la destinataria es la competente para resolver en adelante todo lo relacionado con la función trasladada, por cuanto la primera carece de competencia para ello. En esta dirección, no se ajusta a la ley lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura cuando indica que su competencia se limita a "asumir o continuar con el cobro, es decir, para hacer recaudos" efectivos, pues la facultad de cobro coactivo conlleva todas las gestiones propias del agotamiento de un trámite administrativo y adoptar todas las medidas procesales necesarias si se considera que existen "vacíos" en el procedimiento correspondiente[10].
Por consiguiente, el Consejo Superior de la Judicatura debe recibir la totalidad de los expedientes que le transfiera el Ministerio para que evalúe y tome las determinaciones que considere necesarias.
x) El Consejo Superior de la Judicatura se ha negado a recibir expedientes bajo el criterio de exclusión denominado "causación de prescripción", a pesar de que en estos no se ha declarado la configuración de la prescripción extintiva de las obligaciones, de tal suerte que desde la perspectiva procesal, el recaudo se está adelantando al no haberse declarado la terminación del proceso.
xi) Los actos administrativos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, que fundamentan su negativa a recibir y tramitar los procesos en los que se advierta prescripción de la multa, son de jerarquía inferior a los preceptos normativos que trasladaron la competencia para el cobro coactivo de dichas obligaciones. Es decir, la definición unilateral de "criterios de exclusión" contenidos en los actos administrativos no se ajusta a la regla sobre el traslado de competencias establecida por el legislador y reglamentada por el Gobierno Nacional.
xii) La autoridad competente para decretar el acaecimiento de la prescripción, ordenar el levantamiento de las medidas cautelares, si a ello hay lugar, y ordenar la terminación del proceso, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura. Si se acoge la interpretación de esta última de que su competencia no recae sobre la "masa de los expedientes prescritos", estos procesos quedarían en situación de indefensión, pues el Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene la competencia para pronunciarse sobre la prescripción extintiva y menos aún, adelantar cualquier gestión o trámite sobre ese aspecto. En consecuencia, la postura del Consejo Superior de la Judicatura atenta contra el principio de seguridad jurídica y el deber de las entidades de definir las situaciones puestas a su consideración.
xiii) En consecuencia, el Ministerio solicita dirimir el conflicto de competencias y declarar que es el Consejo Superior de la Judicatura el titular exclusivo de la facultad de cobro coactivo de las multas impuestas a favor de la Nación por parte de las autoridades competentes a quienes sean declarados responsables de infringir el Estatuto Nacional de Estupefacientes, en virtud del traslado de competencias establecido en la Ley 1743 de 2014 y el Decreto 270 de 2015. En línea con lo anterior, el Ministerio de Justicia y del Derecho no tiene competencia alguna respecto de los procesos de cobro coactivo más allá de hacer la entrega de la totalidad de los expedientes al Consejo Superior, independientemente del estado procesal en que estos se encuentren.
2. Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial
La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial presentó en sus alegatos a la Sala, las siguientes consideraciones:
i) La Ley 1743 de 2014 buscó establecer alternativas de financiamiento para la Rama Judicial. Con este objetivo, consagró una serie de nuevos recursos, entre los que se encontraban las multas impuestas por los diferentes despachos judiciales del país.
ii) Aunque el artículo 11 de la Ley 1437 de 2014 atribuye a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a las oficinas de cobro coactivo del Consejo Superior de la Judicatura la función de adelantar el procedimiento de cobro coactivo de todas las multas impuestas en el marco de procesos judiciales, no es cierto que en alguno de sus artículos se hubiese consagrado que dentro de la señalada competencia se incluyeran "las multas que hasta antes de la vigencia de la Ley 1743 de 2014 debían ser cobradas por el Ministerio de Justicia y del Derecho con ocasión de la comisión de delitos por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes de acuerdo con el numeral 5 del artículo 11 del Decreto 2897 de 2011".
De esta suerte, la competencia del artículo 20 del Decreto 272 de 2015 incluye una reglamentación sobre un asunto no previsto en la Ley 1743 de 2014, razón por la cual podría impetrarse una acción de nulidad[11].
iii) La División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial ha aplicado una serie de criterios con el fin de determinar si un proceso debe recibirse o no. Estos quedaron establecidos en el "Instructivo de Recepción de Expedientes", redactado entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
iv) La remisión que hace el artículo 11 de la Ley 1743 de 2014 al artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 implica que al momento de adelantar el cobro coactivo se aplique al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario. Asimismo, el traslado de la función de cobro coactivo no puede llevarse a cabo al margen de las especificaciones que fueron previstas por el legislador, es decir, pasando por alto el cumplimiento de los requisitos necesarios para efectuar el cobro, asunto que compromete la totalidad de los procesos que hacen parte de la entrega. De esta forma, de la lectura del artículo 20 del Decreto 272 de 2015 se deriva que:
"[L]a norma extiende su alcance a todos aquellos procesos que en pretéritas oportunidades encontraron su génesis procedimental bajo la competencia del Ministerio de Justicia y del Derecho para cuya apertura, muy seguramente exigió los requisitos legales que han sido ampliamente expuestos y sin los cuales no hubiera podido adelantar la gestión, bajo el entendido que un proceso de cobro coactivo requiere para ser tal (coactivo), de un Título Valor con el lleno de las exigencias de Ley.
(...)
De esta manera, si bien es patente que la competencia para asumir y adelantar el cobro de tales multas, rece actualmente en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura por virtud de la citada Ley 1743 de 2014 y de sus decretos reglamentarios, cierto es que el traslado de los procesos depende, en gran modo, de la diligencia con que el Ministerio de Justicia haya actuado durante el tiempo que duró su competencia, circunstancia que se hace necesaria para garantizar que, durante el traslado de la competencia, coexistan las condiciones de exigibilidad de los títulos ejecutivos en transferencia, señaladas ampliamente; mal podría inferirse de la pérdida de la competencia, que aquellos vacíos en la gestión de esa cartera, deban impactar negativamente la naciente labor del Consejo Superior de la Judicatura, siendo necesario entonces – como parte de la labor conjunta entre Entidades – que el Ministerio de Justicia adopte las estrategias necesarias que apunten a normalizar situaciones administrativas que debieron ser previstas durante el tiempo transcurrido entre los años 2013 y 2015"[12].
Asimismo, la entidad solo abre y adelanta un proceso de cobro coactivo en aquellos casos en que el deudor está plenamente identificado. Por esta razón, la entidad también se ha negado a recibir expedientes en los que no se cumple esta condición, aspecto que quedó plasmado en el Instructivo de Recepción de Expedientes.
v) En la interpretación de las normas que regulan el traslado de la función de cobro coactivo ha predominado el sentido literal. Con todo, la norma debe interpretarse atendiendo los otros mecanismos de hermenéutica.
Así, bajo una interpretación sistemática de las normas, deben tomarse en consideración los artículos 1º, 9 y 11 de la Ley 1743 de 2014 y 1º, 12 y 20 del Decreto 272 de 2015.
vi) El objetivo perseguido por el legislador consiste en que las multas que resulten o se obtengan de la aplicación del Estatuto Nacional de Estupefacientes, que se recaudaron y manejaron por la DNE en liquidación, luego por el Ministerio de Justicia y del Derecho, posteriormente por la Sociedad de Activos Especiales SAS – SAE SAS, financien y provean de nuevos recursos a la Administración de Justicia para que contribuyan a mejorar su funcionamiento.
vii) La interpretación que realiza el Ministerio de Justicia de la palabra "todos" en el texto del artículo 20 del Decreto 272 de 2015 se encuentra descontextualizada, pues por el paso del tiempo y la inactividad, los expedientes representan en sí mismos un pasivo que de ninguna forma contempló el legislador como contribución al financiamiento de la administración de justicia.
Igualmente agregó:
"Lejos de ser caprichosa la devolución de las obligaciones que fueron afectadas por el fenómeno de la prescripción, el traslado de la función de cobro coactivo no puede llevarse a cabo al margen de las especificaciones que fueron previstas por el legislador, es decir, pasando por alto el paso del tiempo que imposibilita el cobro, asunto este que compromete la totalidad de los procesos que nos remiten con el escrito objeto del presente pronunciamiento.
Como bien lo afirma el artículo 20 del Decreto 272 de 2015 (...) la norma extiende su alcance a todos aquellos procesos que en pretéritas oportunidades encontraron sus génesis procedimental bajo el entendido que un proceso de cobro coactivo requiere para ser tal (coactivo), de un Título Ejecutivo con el lleno de las exigencias de Ley y de actuaciones procesales tendientes a interrumpir los términos de la prescripción que de haber sido llevadas a cabo, en muchos procesos no se hubiera consolidado la prescripción"[13].
viii) El Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo No. PCSJA17-10674 del 10 de mayo de 2017 que indicó:
"ARTÍCULO 1º. Precisar el alcance del Parágrafo del Artículo 1º del Acuerdo 10637 de 2017, el cual quedará así:
PARÁGRAFO – Dentro de la etapa de remisión de procesos por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho y de recepción que debe realizar la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el grupo designado para dichos efectos, deberá proceder a la revisión y clasificación de los procesos, con miras a determinar cuáles de ellos al momento de la recepción efectiva de cada uno están prescriptos, los que no serán recibidos por la DEAJ".
En conclusión la competencia atribuida a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el Decreto 272 del 17 de febrero de 2015 no incluye el recibir aquellos expedientes en los que no se cumplan los requisitos de exigibilidad del título ejecutivo y aquellos en los cuales al momento del recibo se haya configurado el fenómeno jurídico de la prescripción.
- CONSIDERACIONES
1. Aclaración Previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
2. Problema jurídico
El objeto del presente conflicto de competencias consiste en determinar cuál es la autoridad competente para ejercer la función administrativa de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes, en el caso de los procesos que se encuentran en trámite y a cargo del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Con este propósito, la Sala estima pertinente referirse en primer término a los requerimientos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de su conocimiento, y en segundo lugar, a la aplicación de las reglas precedentes al caso concreto. En la eventualidad que se cumplan tales requisitos, procederá la Sala a solucionar el conflicto de competencias, de lo contrario deberá declararse inhibida para resolver el asunto.
3. Requerimientos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas de conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil
Por competencia se ha entendido:
"[L]a esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente"[14].
La competencia, además de ser fundamental en la materialización de los principios de seguridad jurídica y el debido proceso, constituye un presupuesto de validez de los actos proferidos por la autoridad[15].
En este contexto, las autoridades públicas solamente están facultadas para ejercer las atribuciones que le hayan sido asignadas por la ley o la Constitución[16] y, en consecuencia, un servidor público será responsable por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Ante una determinada situación, puede ocurrir que dos o más autoridades consideren que tienen competencia para conocer de esta. Sin embargo, también es posible que, por el contrario, juzguen que son incompetentes. Frente a esta posibilidad, y para el caso de una competencia de naturaleza administrativa, el ordenamiento jurídico colombiano establece un procedimiento para superar esta problemática.
Así, los artículos 39[18] y 112 de la Ley 1437 de 2011 otorgan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la atribución de resolver los conflictos de competencia administrativa que se generen:
"[E]ntre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo"[19].
Estas normas buscan asegurar que: i) un asunto de naturaleza administrativa sea resuelto por la autoridad que, de acuerdo a la ley, se encuentre facultada para ello, ii) la actividad administrativa no se detenga o paralice[20], y iii) no se obstaculice la atención de los derechos de los administrados[21].
El referido artículo 39 determina tres aspectos en particular: i) cuándo se está en presencia de un conflicto de competencia administrativa, ii) cuál es la autoridad llamada a resolverlo y iii) cuál es el procedimiento que debe ser satisfecho[22].
Bajo estas consideraciones, en virtud del artículo 39, surge para toda entidad nacional o territorial el deber de establecer o determinar de manera seria y razonada, y con fundamento en el ordenamiento jurídico, su competencia[23]. Si concluye que no es competente, nace el deber para esta de: i) enviar la actuación a la entidad que considere que sí lo es (para el caso de la entidad que recibe inicialmente la petición), o ii) promover el conflicto de competencias ante la Sala o el Tribunal (para el caso de la entidad a la que se remite la actuación por incompetencia de quien recibe la petición).
De otra parte, a partir de la lectura de los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta lo sostenido por la jurisprudencia[24], la resolución de un conflicto de competencia por parte de esta Sala, requiere la satisfacción de los siguientes requisitos:
i) El conflicto debe existir entre autoridades. El concepto de autoridad debe entenderse a la luz del artículo 2º de la Ley 1437 de 2011, el cual califica como tales a las entidades y organismos que hacen parte del poder público, a los órganos autónomos e independientes, y a los particulares cuando cumplen o ejercitan funciones administrativas.
ii) El conflicto debe involucrar al menos una autoridad de carácter nacional, o envolver dos entidades de carácter territorial que no correspondan a la jurisdicción territorial de un mismo Tribunal Administrativo[25].
Cuando el conflicto existe entre autoridades departamentales, distritales o municipales, la autoridad competente para resolverlo es el Tribunal Administrativo correspondiente.
iii) Deben existir al menos dos autoridades que acepten o rechacen expresamente su competencia para conocer y resolver un asunto particular o específico.
De ahí entonces que se califiquen los conflictos de competencia administrativa en negativos y positivos[26]. Los primeros tienen ocurrencia cuando al menos dos autoridades, estiman o juzgan que no son competentes para resolver una determinada cuestión[27], tal como se desprende del inciso primero del artículo 39, el cual establece:
"La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado...".
Por su parte, el conflicto será de naturaleza positiva cuando dos o más autoridades entienden o consideran que son competentes para decidir sobre un asunto determinado[28]. Esto en consideración a lo señalado por el mismo artículo 39 cuando indica:
"De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado".
iv) El conflicto debe recaer sobre una competencia o asunto de naturaleza administrativa que tenga a su cargo la entidad u organismo. En efecto, los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, se refieren expresamente a conflictos de competencia administrativa. Adicionalmente, el artículo 39, no solamente integra la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cual, por mandato del artículo 2º, aplica a los organismos y entidades del poder público, a los órganos autónomos o independientes del Estado y a los particulares cuando ejerzan funciones administrativas, sino que también hace parte del Título III, referido al procedimiento administrativo general. De esta suerte, se encuentran excluidos los conflictos de naturaleza jurisdiccional o legislativa[29].
Frente a este último requisito, es importante destacar que la definición de un conflicto de competencias no depende de la naturaleza de las entidades, sino de la naturaleza del conflicto, es decir, que este envuelva el ejercicio o cumplimiento de funciones administrativas. Así, señaló anteriormente la Sala:
"La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para conocer de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre autoridades administrativas entre si; o entre una autoridad administrativa y otra de distinta naturaleza; o entre dos autoridades que no sean de naturaleza administrativa, siempre y cuando se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa"[30].
Consecuentemente es posible resolver un conflicto de competencias entre una entidad pública y un particular que tenga a su cargo el ejercicio de una función administrativa[31].
v) Finalmente, el conflicto debe recaer sobre situaciones concretas. En consecuencia, con fundamento en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, no es posible resolver controversias o asuntos de naturaleza abstracta, hipotética o general[32], los cuales corresponderían a la función consultiva de la Sala.
4. El caso concreto
Encuentra la Sala que en el caso objeto de estudio no se satisfacen la totalidad de los requerimientos que demandan los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia, pues, tal como se indicó en el acápite anterior, para que la Sala pueda decidir de fondo un conflicto de competencias administrativas es fundamental que se esté en presencia de una situación concreta o particular.
El conflicto que se somete en esta oportunidad a la Sala no cumple con este requisito, pues lo que se evidencia de lo manifestado por las partes en el expediente, es que se trata de una controversia de carácter general o abstracto, como lo es la determinación de la autoridad competente para continuar los procesos de cobro coactivo de las multas impuestas por los jueces de la República por infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes, que se encuentran en trámite.
Así, en el escrito presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de su Director Jurídico se indicó:
"PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencias que actualmente existe entre el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, respecto del ejercicio de la función administrativa de cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes sobre la totalidad de los procesos en trámite por este aspecto, que fueron iniciadas por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes y por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA es la autoridad competente para ejercer la función administrativa de cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes sobre la totalidad de los procesos en trámite por este aspecto y, por tanto, debe recibir todos los procesos que se cursen actualmente con tal objeto y efectuar frente a los mismos todas las actuaciones inherentes al ejercicio de dicha función.
TERCERO: ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA recibir todos los procesos que cursen actualmente respecto del cobro coactivo de multas por infracción al Estatuto Nacional de Estupefacientes, en el estado en que se encuentren"[34].
Por su parte la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó en sus alegatos lo siguiente:
"PRETENSIÓN
Se dirima el conflicto de competencia negativo propuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho indicando que el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no obstante la competencia atribuida por el Decreto 272 de 17 de febrero de 2015 de recibir los procesos de cobro coactivo del Ministerio de Justicia y de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes de multas que tienen como sustento sentencias penales por infracciones al Estatuto Nacional de Estupefacientes, no está obligada a recibir aquellos procesos aperturados por dichas entidades en los que no se cumplan los requisitos de exigibilidad del título ejecutivo y aquellos en los cuales al momento de recibo se haya configurado el fenómeno jurídico de la prescripción"[35].
En consecuencia, al no encontrarse satisfechos los requisitos señalados por la ley y la jurisprudencia, debe la Sala inhibirse de conocer sobre el conflicto de competencia administrativa suscitado entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura.
Sin embargo, es necesario destacar que lo anterior no excluye la posibilidad de que a través de una consulta elevada a la Sala en los términos del artículo 112, numeral 1º[36] de la Ley 1437 de 2011, es decir, por intermedio de un Ministerio o Departamento Administrativo, se resuelva la inquietud planteada. Por lo tanto, invita la Sala a los interesados a realizar la respectiva consulta.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer sobre el conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Consejo Superior de la Judicatura, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: ENVIAR la actuación al Ministerio de Justicia y del Derecho.
TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S.- SAE y a la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala�������������������������� ������ Consejero de Estado
�GERMÁN BULA ESCOBAR��� ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado���������� ������������������������ Consejero de Estado
LUCIA MAZUERA ROMERO
Secretaria de la Sala
[1] Decreto Ley 2897 de 2011, artículo 11, numeral 5º. Este artículo fue derogado por el artículo 21 del Decreto 272 de 2015.
[2] Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. El artículo 192 de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 21 de la Ley 1285 de 2009, quedará así: "artículo 192. El Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia será un fondo especial administrado por el Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, integrado por los siguientes recursos:
(...)
"7. El dinero recaudado por concepto de las multas impuestas por los jueces a las partes y terceros en el marco de los procesos judiciales y arbitrales de todas las jurisdicciones".
[3] "Cobro coactivo. La Dirección Ejecutiva y las Oficinas de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, adelantarán el cobro coactivo de las multas, conforme a lo establecido en el artículo anterior, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 136 de la Ley 6ª de 1992 y siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006.
Las multas que con anterioridad a la vigencia de esta ley no hayan sido cobradas, deberán ser enviadas por el despacho judicial competente a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial correspondiente, quienes a través de las Oficinas de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, o quien haga sus veces, deberán iniciar el proceso correspondiente.
En el caso en que se inicie el proceso de cobro, el juez competente deberá enviar al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial correspondiente, o quien haga sus veces, la primera copia auténtica de la providencia que impuso la multa y una certificación en la que acredite que esta providencia se encuentra ejecutoriada, la fecha en que Esta cobró ejecutoria y la fecha en que se venció el plazo que tenía el obligado para pagar la multa, de lo cual dejará constancia en el expediente".
[4] "Por el cual se reglamenta la Ley 1743 de 2014 y los procedimientos necesarios para el recaudo y la ejecución de los recursos que integran el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia".
[14] Citando a Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Artes Gráficas Buschi S.A. Edición 2009, p. 345. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 20 de enero de 2011, Rad. No.: 76001-23-31-000-2002-02168-01(2274-08). Véase también Memorias 2009. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, p. 51.
[15] "La competencia, que ha sido definida como el grado o la medida de la jurisdicción, tiene por finalidad delimitar el campo de acción, función o actividad que corresponde ejercer a una determinada entidad o autoridad pública, haciendo efectivo de esta manera el principio de seguridad jurídica (...) La competencia es parte esencial del debido proceso y presupuesto de validez de los actos que se profieren, pues si una autoridad expide un acto sin tener facultades para hacerlo, éste es nulo". Corte Constitucional, Sentencia del 21 de enero de 2005, C-1079/05.
[16] "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". C.P., artículo 121.
[18] "Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado....".
[19] Ley 1448 de 2011, artículo 112. Num. 10.
[20] "La regulación de los conflictos de competencia administrativas, se dirige entonces a solucionar aquellas discusiones que se pueden presentar entre dos o más entidades respecto del conocimiento de un asunto administrativo, con el fin de garantizar que el mismo sea resuelto, únicamente y sin dilaciones, por aquella autoridad que está legalmente facultada para hacerlo. Además, para que la actividad administrativa no se paralice y los servicios a cargo del Estado puedan cumplir su finalidad". Memorias 2009. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, p. 45.
[21] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 29 de abril de 2008, Ref: 11001-03-06-000-2008-00028-00.
[22] Enrique José Arboleda Perdomo. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo. Legis Editores S.A., 1ª. edición, 2011, p.69.
[23] "la entidad no competente para atender una petición debe remitirla a la autoridad que corresponda, lo que implica que deba revisar: (i) si tiene o no competencia para responder; y (ii) en caso negativo, cuál es la entidad que tiene competencia para ello (concreción del mandato general de colaboración de la Administración). Ambos extremos del análisis, en cuanto necesarios para la protección y eficacia del derecho fundamental de petición, exigen de la respectiva entidad una ponderación seria y razonada como requisito previo a la activación del mecanismo de remisión por competencia". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 7 de febrero de 2008, Ref: 11001-03-06-000-2008-00004-00.
[24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia del 16 de abril de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00015-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de octubre de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2006-00102-00.
[25] "La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional...En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado". CPACA, artículo 39; "La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: ...10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo". CPACA, artículo 112.
[26] "De acuerdo con el primer inciso del artículo 39, los conflictos de competencia administrativa pueden ser negativos o positivos. Son negativos aquellos en los cuales al menos dos autoridades dicen no tener competencia para decidir una petición o asunto, y positivos aquellos en relación con los cuales las mismas manifiestan tener dicha atribución para tomar la decisión de fondo sobre el procedimiento". Enrique José Arboleda Perdomo. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo. Legis Editores S.A., 1ª. edición, 2011, p. 71. Véase también Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 18 de noviembre de 2010, Ref: 11001-03-06-000-2010-00116-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de junio de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2009-00029-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 16 de abril de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00015-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 23 de julio de 2009, Ref: 11001-03-06-000-2009-00037-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de septiembre de 2007, Ref: 11001-03-06-000-2007-00067-00.
[27] "Esto implica que las entidades se abstienen o se rehúsan a tramitar o asumir el conocimiento de un asunto específico, es decir, expresamente manifiestan su incompetencia para conocer de él y resolverlo". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de octubre de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2006-00102.
[28] "El conflicto positivo se presenta entonces, cuando dentro del ejercicio de la función administrativa en un determinado asunto, distintas autoridades actúan bajo el entendido de que lo hacen dentro del campo de sus competencias constitucionales, legales o reglamentarias y que dicha actuación no invade competencias de otra autoridad; en este evento surge la confrontación cuando cada una manifiesta tener la competencia para el conocimiento del asunto". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de octubre de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2006-00102.
[29] "4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 16 de abril de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00015-00. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de octubre de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2006-00102.
[30] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 22 de junio de 2006, Ref: 11001030600020060005900. Véase también Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 14 de noviembre de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00095-00.
[31] "Por último, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha aclarado que el conflicto de competencias puede surgir incluso entre una entidad pública y una persona de derecho privado que tenga asignado el cumplimiento de una función administrativa, como sucede en materia pensional con los fondos privados de pensiones7, o en asuntos urbanísticos con los curadores urbanos". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 14 de noviembre de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00095-00.
[32] "3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 16 de abril de 2012, Ref: 11001-03-06-000-2012-00015-00. "El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el Código Contencioso Administrativo, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definirlos en abstracto. En conclusión debe estar individualizada la actuación respecto de la cual se produce la controversia". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 4 de octubre de 2006, Ref: 11001-03-06-000-2006-00102.
[33] En esta dirección, la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver conflictos de competencia administrativa es diferente a la función consultiva que la Sala también ejerce. Así se ha indicado: "Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene su regulación propia tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, y se ejerce de manera exclusiva y excluyente para responder las consultas que realice el Gobierno Nacional3; es decir, el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos. Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 26 de noviembre de 2008. Ref: 11001-03-06-000-2008-00064-00.
[36] "La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:
1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo."
