Concepto de la Sala de Consulta número 4 de 2008

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre el Archivo General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / DERECHO DE PETICIÓN - Expedición de la certificación de tiempo de servicio y bono pensional de empleada de la Veeduría del Tesoro

El 6 de agosto de 2007 la señora Mery Cecilia Delgado Martínez, ex funcionaria de la extinta Veeduría del Tesoro, presenta derecho de petición al Presidente de la República para que por su intermedio se le informe sobre su bono pensional y se ordene a la entidad que corresponda la expedición de un certificado de tiempo de servicios por su vinculación a la Veeduría del Tesoro, la cual requiere para tramitar su pensión de jubilación; según la peticionaria, ninguna entidad del Estado ha atendido su solicitud y se le informa que no se tiene conocimiento sobre quién debe hacerlo. Luego de que la Presidencia de la República enviara la petición al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, este último la remitió por competencia al Archivo General de la Nación, invocando para ello el artículo 5 del Decreto 1646 de 1994, que ordenó entregar los documentos de la extinta Veeduría del Tesoro al Archivo General de la Nación, este devolvió la petición al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informando que no era competente para resolverla, en la medida que los archivos de la Veeduría del Tesoro únicamente fueron recibidos para los efectos de su conservación histórica. Además, remite copia auténtica de la historia laboral de la peticionaria para que sea el Ministerio de Hacienda quien expida la certificación solicitada y este a su vez lo devuelve al Archivo General de la Nación y este decide solicitar a la Sala de Consulta y Servicio Civil que resuelva el conflicto negativo de competencias que existe entre esa entidad y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con la petición de la señora Mery Cecilia Delgado Martínez. Finalmente, la Sala observa que en el derecho de petición del 6 de agosto de 2007 que originó el presente conflicto de competencias, la peticionaria no solicitó únicamente su certificación de tiempo de servicios sino, además, información en relación con el trámite para obtener su bono pensional. Por tanto, si esa otra parte de la solicitud tampoco hubiere sido atendida, deberá responderse a la mayor brevedad posible -ésta vez sí a través de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio-, orientando a la peticionaria sobre la actuación que debe seguir para el reconocimiento de su pensión. Por  tanto la Sala resuelve disponer que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público atienda a la mayor brevedad el derecho fundamental de petición, como ex funcionaria de la extinta Veeduría del Tesoro, tanto en lo relativo a la solicitud de certificación de tiempo de servicios para el trámite de pensión, como  a la solicitud de información sobre el tramite de su bono pensional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Bogotá, D.C.,  siete (07) de febrero de dos mil ocho (2008)

Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00004-00(C)

Actor: MERY CECILIA DELGADO MARTINEZ

Demandado: ARCHIVO GENERAL DE LA NACION

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4º de la Ley 954 de 2005, procede a resolver el conflicto negativo de competencias que se presenta entre el Archivo General de la Nación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con la expedición de una certificación de tiempo de servicios de una ex empleada de la extinta Veeduría del Tesoro.

ANTECEDENTES

El 6 de agosto de 2007 la señora MERY CECILIA DELGADO MARTÍNEZ, ex funcionaria de la extinta Veeduría del Tesoro, presenta derecho de petición al Presidente de la República para que por su intermedio se le informe sobre su bono pensional y se ordene a la entidad que corresponda la expedición de un certificado de tiempo de servicios por su vinculación a la Veeduría del Tesoro, la cual requiere para tramitar su pensión de jubilación; según la peticionaria, ninguna entidad del Estado ha atendido su solicitud y se le informa que no se tiene conocimiento sobre quién debe hacerl.  

Luego de que la Presidencia de la República enviara la petición al Ministerio de Hacienda y Crédito Públic, este último la remitió por competencia al Archivo General de la Nació, invocando para ello el artículo 5 del Decreto 1646 de 1994, que ordenó entregar los documentos de la extinta Veeduría del Tesoro al Archivo General de la Nación.

Por Oficio AGN-SG-300-Rad.2881-07 del 1 de noviembre de 2007 (folios 10-11), el Archivo General de la Nación devolvió la petición al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informando que no era competente para resolverla, en la medida que los archivos de la Veeduría del Tesoro únicamente fueron recibidos “para los efectos de su conservación histórica”. Además, remite copia auténtica de la historia laboral de la peticionaria para que sea el Ministerio de Hacienda quien expida la certificación solicitada.

El 8 de noviembre de 2007, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público devuelve la petición al Archivo General de la Nación, señalando que ese Ministerio solamente puede expedir certificaciones laborales de sus propios funcionarios y de aquéllos respecto de los cuales normas legales o reglamentarias le asignaron esa función. Que en el presente caso, el Archivo General de la Nación, como custodio de los documentos de la Veeduría del Tesoro, es la entidad encargada de certificar el tiempo de servicio de las personas que laboraron para esa entidad (folios 12 y 13).

  

Mediante escrito radicado en esta Corporación el 15 de enero de 2008,  el Archivo General de la Nación solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil que resuelva el conflicto negativo de competencias que existe entre esa entidad y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con la petición de la señora Mery Cecilia Delgado Martínez. En dicha solicitud se hace énfasis en que el traslado de los documentos de la extinta Veeduría del Tesoro al Archivo General de la Nación (Decreto 1646 de 1994) únicamente tiene por objeto “la conservación de la memoria histórica” de esa entidad y, en esa medida, no comprende la certificación de situaciones administrativas que aún mantienen vigencia, como es el caso de la documentación laboral de quienes trabajaron para la Veeduría del Tesoro.

ALEGACIONES FINALES

Dentro del término de fijación en lista previsto en el artículo 4º de la Ley 954 de 200, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Oficina de Bonos Pensiónales- presentó sus alegaciones (folios 89-92); insiste en que la entidad competente para expedir las certificaciones de los antiguos trabajadores de la Veeduría del Tesoro es el Archivo General de la Nación, para lo cual señala lo siguiente:

1. Cada vez que se liquida una entidad pública, se establece la persona encargada de conservar sus archivos y, por ende, de certificar sus datos. En el presente caso, el Archivo General de la Nación ejerce la custodia de los documentos de la antigua Veeduría del Tesoro (Artículo 5º Decreto 1646 de 1994) y, por tanto, tiene el deber de certificar sobre la historia laboral de sus empleados.
2. Las personas que laboraron para la Veeduría del Tesoro hicieron sus aportes a CAJANAL. Por tanto, la responsabilidad de esos aportes será:

De CAJANAL si la pensión de vejez corresponde al régimen de prima media y se financia por el sistema de Cuota Parte Pensional

De la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda si la pensión de vejez que debe otorgar la administradora de pensiones (ISS; AFP Privada, Fondo del Congreso o ECOPETROL) se va a financiar con Bono Pensional.

En este último caso, la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, únicamente tiene a su cargo el reconocimiento, expedición y liquidación de los Bonos Pensionales, pero no le corresponde certificar el tiempo de servicio de los empleados del Estado; por tanto, expedir la certificación que requiere la peticionaria implicaría una extralimitación de funciones en contravía del Artículo 6º de la Constitución Política.

Concluye finalmente que “una vez que el ARCHIVO GENERAL DE LA NACIÓN expida la CERTIFICACIÓN LABORAL solicitada por la señora MERY CECILIA DELGADO MARTINEZ, por los tiempos laborados como funcionaria de la LIQUIDADA VEEDURÍA DEL TESORO, con aportes para pensión a CAJANAL, la peticionaria deberá allegar dicha certificación laboral a la Caja, Fondo o Administradora de Pensiones donde se encuentre afiliada y haya elevado petición de reconocimiento de pensión de vejez, para que esa entidad determine la forma como se va a financiar esa pensión: si con cuota parte pensional o con Bono Pensional, con el fin de adelantar el respectivo trámite administrativo ante la entidad que debe responder por dicha obligación pensional”. (Mayúsculas originales).

CONSIDERACIONES

1. La definición de competencias administrativas y su relación con el derecho fundamental de petición. Deber de las autoridades de colaborar con el administrado y de activar el mecanismo previsto en el artículo 33 del C.C.A. tan pronto se presentan sus supuestos.

El derecho de petición previsto en el Artículo 23 de }}}}la Constitución Política es un derecho de carácter fundamental y forma parte de las garantías inherentes de toda persona en el Estado Social de Derecho. Es de aplicación inmediata y preferente, tutelable incluso en caso de ser desconocido por las autoridades responsables de su atención (art. 86 C.P.).

La Administración, como las demás autoridades públicas, tiene el deber de servir a la comunidad y de hacer efectivos los derechos constitucionales y legales del ciudadano (Arts. 2 C.P. y 2 C.C.A.). Por ello, su posición frente al derecho de petición no es pasiva o de defensa, sino que se encuentra orientaba por un mandato de colaboración con el administrado, en orden a que éste pueda concretar los derechos que le concede el ordenamiento jurídico.    

En esa medida, la garantía del derecho de petición por parte de las autoridades públicas lleva implícitos deberes de facilitación y orientación del ciudadano, tanto en la recepción y trámite de las peticiones, como al momento de responder oportuna, de fondo y eficazmente. Y en el caso de que del derecho de petición dependan otros derechos fundamentales o la protección de personas sujetas a una protección constitucional reforzada -como el caso de los pensionados- las acciones afirmativas de la Administración deberán ser de un nivel todavía mayor.

En este contexto, el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo sobre remisión por competencia y definición de competencias administrativas en caso de conflicto entre entidades estatales, adquiere relevancia constitucional en materia de protección y efectividad del derecho de petición, en la medida que impide que las autoridades rechacen o devuelvan las peticiones por razón de competencia o que hagan reenvíos indefinidos de éstas, a expensas del tiempo y expectativas legítimas del peticionario.

En su lugar, la entidad no competente para atender una petición debe remitirla a la autoridad que corresponda, lo que implica que deba revisar: (i) si tiene o no competencia para responder; y (ii) en caso negativo, cuál es la entidad que tiene competencia para ello (concreción del mandato general de colaboración de la Administración). Ambos extremos del análisis, en cuanto necesarios para la protección y eficacia del derecho fundamental de petición, exigen de la respectiva entidad una ponderación seria y razonada como requisito previo a la activación del mecanismo de remisión por competencia.  

Y, para que la persona no quede sujeta a una discusión indefinida al interior del propio Estado sobre quién debe atender su petición, lo que también representaría una violación de este derecho fundamental, el artículo 33 del C.C.A. establece que la entidad que recibe de otra una petición por razón de competencia, está obligada o bien a responder oportunamente la petición, o bien a formular de manera inmediata el conflicto negativo de competencias administrativas, en orden a que se defina por los Tribunales Administrativo o por esta Sal, la autoridad que debe atender la petició

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Con estos mecanismos se descarta entonces la remisión del ciudadano de una entidad a otra, así como el aplazamiento indefinido de una respuesta al derecho de petición.  

En el presente caso, llama la atención el hecho de que una vez el Ministerio de Hacienda declaró su incompetencia para atender la petición y la envió al Archivo General de la Nación, éste no generó el conflicto negativo de competencias ante esta Sala, sino que la reenvió nuevamente a ese Ministerio para se diera una respuesta al peticionario. En el mismo sentido, una vez devuelta la petición por el Archivo General al Ministerio, éste tampoco propuso el conflicto negativo de competencias y en su lugar optó por enviarlo nuevamente a esa otra entidad, afectándose una vez más la posibilidad de la peticionaria de obtener una respuesta oportuna a su solicitud.

Esas actuaciones han dilatado innecesariamente la respuesta a que tiene derecho la peticionaria y resultan sin duda contrarias al artículo 23 constitucional y a los principios de eficiencia y celeridad que orientan la actuación administrativa. Esta situación es aún más reprochable si se tiene en cuenta que la interesada ha buscado la definición del asunto desde el año 2004 y que la certificación que requiere tiene que ver directamente con su derecho a obtener una pensión de vejez.

En consecuencia, la Sala encuentra oportuno advertir sobre el deber de tramitar oportunamente los conflictos de competencia, para evitar que el ciudadano quede sujeto a discusiones internas entre entidades del Estado, sin la certeza que requiere sobre cuándo y quién atenderá sus peticiones.

2. La solución del conflicto de competencias objeto de revisión: la atención de la petición corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Hecha la anterior advertencia, pasa la Sala a pronunciarse sobre la entidad que deberá atender la petición de la ex funcionaria Mery Cecilia Delgado Martínez, teniendo en cuenta que la desaparición de la Veeduría del Tesoro no puede implicar para sus ex funcionarios la imposibilidad de acceder a las certificaciones laborales que requieren para efectos pensionales, pues ello vulneraría sus derechos de petición y de seguridad social.

1.1. El Artículo 34 Transitorio de la Constitución Política ordenó al Presidente de la República designar, por un periodo de tres años, a una persona encargada de impedir el uso de recursos públicos en las campañas electorales que se desarrollarían durante ese lapso. El mismo artículo concedió facultades al Presidente para su reglamentación y le ordenó prestar todo el apoyo administrativo y financiero que fuere indispensable para el ejercicio de esa funció��

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1.2 En desarrollo de ese mandato se expidió el Decreto 2093 de 1991, el cual estableció que las funciones previstas en el artículo 34 transitorio de la Constitución serían ejercidas “por un Veedor del Tesoro”:

ARTÍCULO 1o. En desarrollo del artículo transitorio número 34 de }}}}la Constitución Política de Colombia, las funciones que en él se señalan, serán ejercidas por un Veedor del Tesoro, en todo el territorio nacional, en forma autónoma e independiente.

ARTÍCULO 2o. El Veedor del Tesoro, será designado, por una sola vez para un período de tres (3) años, por el Presidente de la República, quien a su vez, proveerá sus faltas absolutas y temporales.

ARTÍCULO 3o. El Veedor del Tesoro tendrá las mismas calidades, prerrogativas, categoría, y remuneración del Procurador General de la Nación.

A dicha Veeduría no se le otorgó personería jurídica ni patrimonio independiente y por ello se encargó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del apoyo administrativo y de la asignación de las partidas presupuestales necesarias para su funcionamiento:   

  

“ARTÍCULO 18. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, a través del presupuesto de cada vigencia y con cargo a la administración central, incluirá las partidas indispensables para que el Veedor del Tesoro pueda cumplir cabalmente sus funciones. �

ARTÍCULO 19. Con el objeto de garantizar el funcionamiento de la oficina a cargo del Veedor del Tesoro durante la vigencia fiscal del año 1991, el Gobierno hará los traslados presupuestales necesarios. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la ley orgánica de presupuesto y las demás disposiciones que regulan la materia, realizará las apropiaciones y traslados presupuestales y las operaciones de crédito que sean necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de la Veeduría del Tesoro.�

ARTÍCULO 20. El Gobierno le prestará al Veedor del Tesoro todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable.” �

1.3 Igualmente, el Gobierno expidió el Decreto 2281 de 1991, por el cual se estableció la planta de personal de la Veeduría del Tesor y se extendió a ella el régimen prestacional de los empleados públicos (art.5º); todo, como ya se vio, financiado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cabe indicar que según los documentos allegados al expediente, la peticionaria ocupó los cargos de Secretaria General y de Veedora Auxiliar y sobre ello no existe discusión entre las entidades que proponen el conflicto de competencia.

1.4 Posteriormente, teniendo en cuenta que las funciones asignadas en el artículo 34 transitorio de la Constitución tenían carácter temporal -por tres años, el Decreto 1646 de 1994 estableció el siguiente procedimiento para la liquidación de la Veeduría del Tesoro:

“ARTÍCULO 5o. La liquidación de la Veeduría del Tesoro se adelantará de acuerdo con las siguientes reglas:

1. En un término improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la fecha de vigencia del presente Decreto, el liquidador elaborará un inventario inicial pormenorizado de todos los bienes derechos y obligaciones de la Veeduría, en su orden de prelación, incluidos aquéllos de carácter litigioso o condicional.

2. El inventario podrá ser revisado de acuerdo con las actividades que se efectúen en desarrollo de la liquidación.

3. Ninguno de los contratos de prestación de servicios celebrados por la Veeduría con personas naturales o jurídicas, que concluyan durante el período de liquidación, podrá ser prorrogado, salvo que sea indispensable para los fines de la liquidación. En este último caso, la prórroga no podrá extenderse más allá del término de la liquidación.

4. De conformidad con el artículo 12 del Decreto 2281 de 1991, todos los bienes de la Veeduría del Tesoro deberán ser transferidos, como resultado del proceso de liquidación a la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

5. Toda la documentación relacionada con las actuaciones cumplidas por la Veeduría, deberá ser entregada al Archivo General de la Nación para los efectos de la conservación de la memoria histórica correspondiente.

6. El Auditor Fiscal de la Contraloría General de la Nación ante la Veeduría del Tesoro vigilará el cumplimiento del procedimiento de liquidación y refrendará los inventarios que deben aprobarse conforme a lo dispuesto en este artículo.”

1.5 De acuerdo con lo anterior, la sucesión patrimonial de la extinta Veeduría del Tesoro correspondió a }}}}la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que tiene relación directa con el hecho de que ese Ministerio fue el responsable de entregar el presupuesto, apoyo administrativo y demás recursos necesarios para el funcionamiento de esa oficina mientras tuvo existencia.

Por su parte el Archivo General de la Nación, quien tiene como finalidad “salvaguardar el patrimonio documental del País” -Ley 80 de 1989, recibió los documentos relacionados con las actuaciones cumplidas por la Veeduría en cumplimiento de su función constitucional, pero exclusivamente para “su conservación histórica”.

1.7 De otro lado se tiene que la función de certificación en las entidades estatales, como expresión del derecho de petición de información (Ley 57 de 198), es inherente a la función pública asignada y, por ende, corresponde a cada entidad en el ámbito de sus respectivas competencias.

Concordante con lo anterior, respecto de certificaciones laborales para efectos pensionales, la función de certificación aparece asignada a la entidad empleadora correspondiente, bien sea que, como lo informa el Ministerio de Hacienda, el reconocimiento de la pensión se vaya a financiar por el sistema de cuota part

 o con base en un bono pensiona.

Lo anterior tiene también relación directa con el hecho de que, conforme a la Ley 594 de 200 las diferentes entidades del Estado deben organizar y administrar sus propios archivos (art.10) con el fin de que “la información institucional sea recuperable para uso de la administración en el servicio al ciudadano” y que los archivos cumplan la función de “servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (art. 4º - se subraya). Así lo dispone además el artículo 315 de la misma Ley 4ª de 1913 al señalar:

“Los Secretarios de las corporaciones y autoridades públicas dan fe en los certificados que expidan relativamente a los negocios que les están confiados por razón de su empleo.

Lo propio sucede con los Jefes de las Oficinas respectivas.”

1.8 En este contexto es claro que la atención de los asuntos administrativos y financieros que pudieran surgir del funcionamiento de la Veeduría del Tesoro, como es el caso de la expedición de los tiempos de servicio de sus ex funcionarios, le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como sucesor patrimonial de esa veeduría y no al Archivo General de la Nación, quien nunca tuvo relación funcional con ella.

Si bien, el Decreto 1646 de 1994 consagró una regla de conservación documental diferente a la prevista posteriormente en la Ley General de Archivo, según la cual “las entidades públicas que se suprimen o fusionen deberán entregar sus archivos a las entidades que asuman sus funciones o al ministerio o entidad a la cual hayan estado adscritas o vinculadas” (art.20 Ley 594 de 2000), ello no implica que la atención de los asuntos administrativos y financieros derivados del funcionamiento de la Veeduría se hayan desplazado del Ministerio de Hacienda al Archivo General de la Nación por el sólo hecho de haber recibido sus documentos para proteger la memoria institucional de esa entidad.

Así, es evidente que el interés y responsabilidad por la exactitud y veracidad de los tiempos de servicio certificados a ex empleados de la Veeduría, recae en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no en razón de la función que ejerce su Oficina de Bonos Pensionales (como se argumenta para rechazar la competencia), sino en virtud del vínculo presupuestal y administrativo de ese Ministerio con el funcionamiento y extinción de ese despacho público.

En consecuencia, la Sala dispondrá que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público responda la petición de certificación presentada por la señora Mery Cecilia Delgado Martínez.

3. Advertencia final

Finalmente, la Sala observa que en el derecho de petición del 6 de agosto de 2007 que originó el presente conflicto de competencias, la peticionaria no solicitó únicamente su certificación de tiempo de servicios sino, además, información en relación con el trámite para obtener su bono pensional. Por tanto, si esa otra parte de la solicitud tampoco hubiere sido atendida, deberá responderse a la mayor brevedad posible -ésta vez sí a través de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio-, orientando a la peticionaria sobre la actuación que debe seguir para el reconocimiento de su pensión.  

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil,

RESUELVE:

PRIMERO. Disponer que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público atienda a la mayor brevedad el derecho fundamental de petición de la señora MERY CECILIA DELGADO MARTÍNEZ como ex funcionaria de la extinta Veeduría del Tesoro, tanto en lo relativo a la solicitud de certificación de tiempo de servicios para el trámite de pensión, como  a la solicitud de información sobre el tramite de su bono pensional (contenidas en el derecho de petición del 6 de agosto de 2007).

SEGUNDO. Por Secretaría, comuníquese esta decisión al Archivo General de la Nación, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora MERY CECILIA DELGADO MARTÍNEZ en la dirección que aparece en su derecho de petición (folio 2).

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

LUIS FERNANDO ALVAREZJARAMILLO

Presidente de la Sala

ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

GUSTAVO APONTE SANTOS

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO

Secretaria de la Sala