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CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Invima y Superintendencia Nacional de Salud. Reembolso por devolución de medicamentos / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Competencia de la Supersalud para avocar conocimiento de queja instaurada frente a entidades de salud / PETICION EN INTERES PARTICULAR - Deber de las entidades de informar al peticionario mecanismos de defensa administrativos en orden a proteger sus derechos / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Trámite de queja relacionada con el ejercicio de su funciones
La Sala, luego de analizar integralmente la queja interpuesta, considera que para resolver el conflicto de competencias, deben tenerse en cuenta las siguientes conductas jurídicamente relevantes: 1) La actuación de la fundación clínica Valle de Lili, quien se negó a venderle a la familia el medicamento que se requería para la atención urgente de un niño, cuyo derecho a la salud está especialmente protegido en la Constitución Política. 2) La actuación de los responsables de la atención en cuidados intensivos de la clínica Rafael Uribe Uribe, que trasladó a los padres la carga de conseguir el medicamento requerido para garantizar el derecho a la salud y la vida de un niño que ingresó por urgencias a la institución hospitalaria. 3) La actuación de la clínica de Marly frente a la petición de reembolso de lo pagado por concepto de los medicamentos que no se requirieron en el tratamiento médico del menor que motivó la actuación de la quejosa. Pues bien, aunque la queja instaurada por la señora Valencia Alonso se centró en la negativa de la clínica de Marly a reembolsarle el valor de un medicamento, que tuvo que adquirir para salvar la vida de su hijo de dos años de edad, que estaba siendo atendido en urgencias en una clínica del ISS de la ciudad de Cali es necesario, que la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en las normas que la rigen, investigue las presuntas irregularidades que se pudieron presentar frente a las actuaciones de la fundación clínica Valle de Lili al negarse a vender un medicamento que se requería para salvar la vida de un niño y, de la unidad de cuidados intensivos del hospital donde el menor de edad fue tratado, al trasladar a la familia la carga económica y de diligencia de conseguir el “antídoto” de la enfermedad, con el fin de que se determine por esta vía si existe o no posibilidad de reembolso de las erogaciones que hicieron con base en la orden médica y si el medicamento estaba o no incluido dentro del plan al que éste pertenecía etc. Atendiendo los factores objetivo –materias sobre la cual versa la queja integralmente considerada- y subjetivo - las entidades o instituciones de salud que de acuerdo con los hechos narrados por la quejosa pueden haber incurrido en una presunta irregularidad-, la Superintendencia Nacional de Salud debe avocar el conocimiento de los hechos relacionados con sus funciones (Decreto ley 1259 artículos 4° y 5°). En consecuencia, no basta afirmar como lo hizo esta entidad, que la queja no es de su competencia pues se trata de un mero problema de carácter contractual entre particulares, sin detenerse a analizar el fondo de los hechos que la generaron. Ahora bien, en relación con el problema relativo a la devolución del valor del medicamento que no cuenta con el soporte de compra, considera la Sala que es deber de la Superintendencia de Salud, informarle en forma clara y precisa los mecanismos de defensa administrativos, como los de la superintendencia de industria y comercio, extrajudiciales o judiciales con que cuenta la ciudadana, en una operación que pertenece al tráfico comercial. De otra parte, en relación con la competencia del Invima para conocer sobre el asunto, considera la Sala, a la luz de las normas que rigen esa entidad, carecer de competencia para conocer de la queja. Finalmente del análisis de la queja, se infiere con claridad que no existió ninguna irregularidad en relación con la calidad y seguridad del medicamento que le vendió la clínica de Marly, por el contrario, su venta oportuna permitió salvar la vida del menor.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá, D. C., doce (12) de abril de dos mil siete (2007)
Radicación: 11001-03-06-000-2007-00021-00(C)
Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Decide la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -Invima- y la Superintendencia Nacional de Salud.
ANTECEDENTES
La Subdirectora de Medicamentos y productos biológicos del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -Invima-, mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 23 de febrero de 2007, solicitó definir cuál es la entidad competente para conocer de una queja formulada contra la clínica de Marly.
El 14 de noviembre de 2006, la señora Adriana Valencia Alonso, instauró ante la Superintendencia Nacional de Salud, una queja por la presunta violación de su derecho al reembolso del valor de un medicamento adquirido por ésta en la clínica de Marly, sección farmacia, con destino a la atención de urgencias de su hijo de dos años de edad.
La quejosa señala que el 1º de febrero del año 2006, su hijo tomó un medicamento denominado HERREX-FOL, que le produjo una intoxicación por ingestión de hierro.
El niño fue llevado alrededor de las 3 p.m. a la Clínica Santa Isabel de Hungría del Instituto de Seguros Sociales, en Palmira, Valle, donde se le practicaron una serie de lavados intestinales. A las 3:15 p.m., remitieron al menor a la clínica Rafael Uribe Uribe de la misma ciudad, en donde ingresó a urgencias pediátricas y se le suministró la atención médica. Al día siguiente, es decir, el 2 de febrero, trasladaron al paciente a la unidad de cuidados intensivos Pediátrica.
En la unidad de cuidados intensivos (UCI), el médico ordenó la compra de diez ampolletas de un medicamento denominado “Desferal”, necesario para el tratamiento de la intoxicación de que fue víctima el menor, el cual debía adquirirse por los padres pues el ISS no lo proporcionaba.
Según narra la peticionaria, la fundación clínica Valle de Lili de Cali, se negó a venderle el medicamento so pretexto de que las existencias del mismo eran exclusivamente para sus pacientes. Finalmente, pudo adquirirlo en la clínica de Marly de Bogotá. Cabe señalar que, aunque la prescripción médica fue de diez ampolletas, sólo fue necesaria la aplicación de una unidad.
Como quiera que no fue necesario suministrarle al paciente todas las unidades del medicamento prescrito por el médico, la señora Valencia Alonso formuló una solicitud a la clínica de Marly, con el fin de que le recibieran las nueve ampolletas restantes. Esta clínica le reembolsó, únicamente, el valor de cinco unidades del medicamento, cuya compra estaba respaldada con el recibo de pago aportado por la solicitante y le devolvió el resto de las ampolletas por carecer de soportes.
Finalmente, la quejosa manifiesta la necesidad apremiante que tiene de que le reembolsen el dinero del medicamento que sobró para poder cubrir la deuda que adquirió por el tratamiento que le salvó la vida a su hijo, pues de acuerdo con los conceptos médicos, de diez niños que ingieren medicamentos que contienen hierro sólo se salva uno.
La Superintendencia Nacional de Salud, a través del oficio del 9 de enero de 2007, trasladó la queja citada al Invima, argumentando su falta de competencia.
ACTUACION PROCESAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente el 23 de febrero de 2.007, el cual fue repartido al Magistrado Ponente. La Secretaría de la Sala, el 12 de marzo ordenó la fijación en lista por tres días, con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaren sus alegatos o consideraciones.
El Invima mediante escrito recibido por la Secretaría de la Sala, el 14 de marzo de 2006, presentó los argumentos de hecho y de derecho en que fundamentó la falta de competencia de esa entidad para conocer de la queja, en los siguientes términos:
“El Invima es el ente encargado de vigilar y controlar entre otros productos la calidad y seguridad de los medicamentos con el fin de que los mismos no generen riesgos a la salud de los habitantes del territorio nacional, tal como lo establece el artículo 4º del decreto 1290 de 1994 (…)
“El Invima es el encargado de la expedición de los registros sanitarios y de la vigilancia y control sanitarios, no tiene a su cargo aspectos netamente comerciales como la devolución o no de un dinero de productos consumidos.
“En los hechos relatados por la señora Adriana Valencia Alonso en el escrito presentado ante la Superintendencia de Salud en ningún momento se cuestionan aspectos relacionados con la vigilancia y control de los productos objeto de tutela del Invima, allí no se cuestiona que los medicamentos consumidos por su hijo (…) presentaran alguna falla o problema de calidad o seguridad (…) el Invima no es el ente encargado de resolver el asunto planteado por la señora Valencia (…)”
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud en el escrito presentado ante la Secretaría en el término de traslado (folio 12), afirma que tampoco tiene competencia para conocer de la queja que motivó el conflicto negativo de competencia, con fundamento en los siguientes argumentos:
Las superintendencias han sido concebidas para velar por la adecuada prestación de servicios públicos, en aspectos tales como la naturaleza y organización de los prestadores de los mismos. Como punto común a todas ellas está el propósito de brindar confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que allí se establecen.
Es preciso diferenciar entre el control de los entes vigilados para que se ajusten a las leyes y decretos, del control objetivo de las actividades que éstos desarrollen
El decreto ley 1259 de 1994 y la ley 1122 de 2007, le confieren a la Superintendencia Nacional de Salud, la responsabilidad de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre dos frentes principales, la prestación de los servicios de salud y los recursos que financian el sector.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 49 de la Carta, la atención en salud es un servicio público, al Estado le corresponde garantizar el cumplimiento de las normas que regulan el sector salud y ejercer la vigilancia y control de las entidades privadas y públicas autorizadas para el efecto.
Entre las normas que regulan el sector salud, no se encuentran las relativas a las sociedades comerciales, su organización, funcionamiento, etc, cuya regulación está comprendida en el Código de Comercio.
En consecuencia, la Superintendencia Nacional de Salud concluye que “no es competente para dirimir las diferencias contractuales presentadas por la Señora Adriana Valencia Alonso y la farmacia de la Clínica Marly, por la compra de las diez (10) ampollas denominadas DESFERAL y que la citada señora no aportó la factura de compra de seis (6) de ellas (…) se trata de un negocio entre particulares de unas ampollas que no se utilizaron en un tratamiento médico que requería el menor (…) de dos años de edad”.
Mediante auto del 21 de marzo de 2007, se ordenó citar al representante legal del Invima, con el fin de acreditar la debida representación de esa entidad en el trámite administrativo de la referencia, teniendo en cuenta que está de por medio el derecho constitucional de petición de la señora Valencia Alonso.
La jefe de la oficina asesora jurídica, mediante oficio del 29 de marzo de 2007, actuando en su calidad de representante legal de la entidad, según consta en la resolución 5848 de 2005 y el acta de posesión No. 08 de 2004, ratificó lo actuado hasta la fecha. En consecuencia la Sala pasa a resolver el fondo del asunto.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Con el fin de fijar la competencia para conocer de la queja instaurada por la peticionaria es procedente identificar, en primer término, los hechos descritos en la misma, así como las actuaciones de las instituciones de salud mencionadas por la quejosa en su escrito.
Como quiera que todo ciudadano tiene derecho a formular quejas y a que las autoridades públicas instituidas por la ley protejan sus derechos constitucional y legalmente establecidos, considera la Sala, que es deber de la administración analizar y estudiar integralmente las peticiones y quejas que se presenten ante sí, examinando los hechos en que se fundamentan, las actuaciones de las autoridades e instituciones enunciadas en las mismas, antes de declararse inhibida para pronunciarse sobre un asunto sometido a su conocimiento y dar traslado al que considere competente (articulo 33 C.C.A.).
En consecuencia, la declaración de falta de competencia del funcionario a quien se dirigió la petición debe estar precedida del análisis integral de la misma, pues el particular que la formuló no está en la obligación legal de conocer el Derecho y determinar en una situación particular, las actuaciones que pueden ameritar una investigación o constituir una conducta irregular.
Bajo este presupuesto, la Sala, luego de analizar integralmente la queja interpuesta por la señora Valencia Alonso, considera que para resolver el conflicto de competencias, deben tenerse en cuenta las siguientes conductas jurídicamente relevantes:
La actuación de la fundación clínica Valle de Lili, quien se negó a venderle a la familia el medicamento que se requería para la atención urgente de un niño, cuyo derecho a la salud está especialmente protegido en la Constitución Política. Así:
“ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social (...).
“La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.
Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. (Resalta la Sala).
La actuación de los responsables de la atención en cuidados intensivos de la clínica Rafael Uribe Uribe, que trasladó a los padres la carga de conseguir el medicamento requerido para garantizar el derecho a la salud y la vida de un niño que ingresó por urgencias a la institución hospitalaria.
La actuación de la clínica de Marly frente a la petición de reembolso de lo pagado por concepto de los medicamentos que no se requirieron en el tratamiento médico del menor que motivó la actuación de la quejosa.
Así las cosas, aunque la queja instaurada por la señora Valencia Alonso se centró en la negativa de la clínica de Marly a reembolsarle el valor de un medicamento, que tuvo que adquirir para salvar la vida de su hijo de dos años de edad, que estaba siendo atendido en urgencias en una clínica del ISS de la ciudad de Cali es necesario, que la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en las normas que la rigen, investigue las presuntas irregularidades que se pudieron presentar frente a las actuaciones de la fundación clínica Valle de Lili al negarse a vender un medicamento que se requería para salvar la vida de un niño y, de la unidad de cuidados intensivos del hospital donde el menor de edad fue tratado, al trasladar a la familia la carga económica y de diligencia de conseguir el “antídoto” de la enfermedad, con el fin de que se determine por esta vía si existe o no posibilidad de reembolso de las erogaciones que hicieron con base en la orden médica y si el medicamento estaba o no incluido dentro del plan al que éste pertenecía etc..
En efecto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 4º y 5º del decreto ley 1259 de 1994, con base en el cual la Superintendencia formuló sus consideraciones para declarase inhibida para conocer de la queja, a esta entidad le corresponde, entre otras funciones:
- Ejercer la inspección, la vigilancia y el control, entre otros, de las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud;
- Velar porque dichas entidades cumplan con el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención en salud y,
- Sancionar a las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud que “no suministren la atención inicial de urgencias a cualquier persona que lo necesite, sea cual fuere su capacidad de pago”
En concordancia con lo anterior, el decreto 452 de 200, prevé como uno de los objetivos primodiales de esta entidad, afianzar la “calidad de la atención en salud al cliente mediante la inspección, vigilancia y control del aseguramiento, la prestación de los servicios y la satisfacción del usuario”.
Por su parte, la ley 1122 de 2007, precisó que en desarrollo de las funciones de vigilancia asignadas a esta entidad, la Superintendencia debe “advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas (…) de la prestación del servicio de salud, atención al usuario (…) cumplan con las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud para el desarrollo de éste” (artículo 35) y señaló entre los ejes centrales del sistema de vigilancia y control, el cumplimiento de: a) Los derechos derivados de la afiliación o vinculación de la población a un plan de beneficios de salud; b) Los derechos de los usuarios en el sistema de seguridad social en salud y, c) Los deberes por parte de los diferentes actores del sistema general, son ejes centrales del sistema de vigilancia y control a cargo de esta entidad.
Concretamente, el artículo 39 de la ley 1122, prevé entre los objetivos de esta entidad:
“Artículo 39. Objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos:
c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud y promover el mejoramiento integral del mismo.
d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.” (Resalta la Sala).
Así las cosas, atendiendo los factores objetivo –materias sobre la cual versa la queja integralmente considerada- y subjetivo - las entidades o instituciones de salud que de acuerdo con los hechos narrados por la quejosa pueden haber incurrido en una presunta irregularidad-, la Superintendencia Nacional de Salud debe avocar el conocimiento de los hechos relacionados con sus funciones.
En consecuencia, no basta afirmar como lo hizo esta entidad, que la queja no es de su competencia pues se trata de un mero problema de carácter contractual entre particulares, sin detenerse a analizar el fondo de los hechos que la generaron.
Ahora bien, en relación con el problema relativo a la devolución del valor del medicamento que no cuenta con el soporte de compra, considera la Sala que es deber de la Superintendencia de Salud, informarle en forma clara y precisa los mecanismos de defensa administrativos, como los de la superintendencia de industria y comercio, extrajudiciales o judiciales con que cuenta la ciudadana, en una operación que pertenece al tráfico comercial.
De otra parte, en relación con la competencia del Invima para conocer sobre el asunto, considera la Sala, que desde todo punto de vista –objetivo o subjetivo- , a la luz de las normas que rigen esa entidad, le asiste plena razón a su representante, cuando afirma su falta de competencia para conocer de la misma.
En efecto, el decreto ley 1290 de 1994, por el cual, se precisaron las funciones de este establecimiento público del orden nacional, señala que su misión y funciones están orientadas a la vigilancia sanitaria y de control de calidad de los productos que señala el artículo 245 de la ley 100 de 1993, entre los cuáles se cuentan, los medicamentos.
Disponen los artículos pertinentes del decreto en comento:
“Artículo 2º. Objetivo del Invima. (…) Ejecutar las políticas formuladas por el Ministerio de Salud en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de los productos que señala el artículo 245 de la ley 100 de 1993 y de las demás normas pertinentes.
Artículo 4º. Funciones. En cumplimiento de sus objetivos el Invima realizará las siguientes funciones: 1. Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el artículo 245 de la ley 100 de 1993 y en las demás normas pertinentes, durante todas las actividades asociadas a su producción, importación, comercialización y consumo”.
Del análisis de la queja, se infiere con claridad que no existió ninguna irregularidad en relación con la calidad y seguridad del medicamento que le vendió la clínica de Marly, por el contrario, su venta oportuna permitió salvar la vida del menor.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
DECLARASE competente a la Superintendencia Nacional de Salud, para conocer de los hechos contenidos en la queja instaurada por la señora Valencia Alonso, relacionados con el ejercicio de su función de inspección, control y vigilancia de la prestación del servicio de salud. Adicionalmente, deberá informar a la quejosa sobre las acciones judiciales o extrajudiciales procedentes frente a la compra realizada en la farmacia de la clínica de Marly.
REMITASE el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su cargo.
COMUNIQUESE esta decisión a la Superintendencia Nacional de Salud y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA-
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO
Ausente con permiso
LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO
Secretaria de la Sala
