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CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Liquidación obligatoria / LIQUIDACION DE SOCIEDADES - Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la Superintendencia de Sociedades en liquidaciones a su cargo. Proceso concursal
La intervención forzosa administrativa para liquidar entidades vigiladas por la Supersalud, constituye una medida extraordinaria de naturaleza administrativa derivada de la facultad de control y vigilancia que ejerce el Estado para garantizar la adecuada prestación del servicio público de salud, la protección de los usuarios de éste y el debido funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud; así como el cumplimiento de las funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud. La liquidación obligatoria como consecuencia del proceso concursal, es ajena a la prestación del servicio, su objeto es patrimonial toda vez que ordena realizar los bienes del deudor para atender en forma ordenada el pago de las obligaciones a su cargo; es judicial y se cumple a solicitud del deudor o por decisión oficiosa de la Superintendencia de Sociedades. En síntesis el proceso concursal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la ley 222 de 1995, constituye función jurisdiccional cuya competencia respecto de todas las personas jurídicas no sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación ha sido asignada, exclusivamente, a la Superintendencia de Sociedades, y difiere sustancialmente de la función administrativa de intervención forzosa que compete a la Superientendencia Nacional de Salud.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D. C., veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00059-00(C)
Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Define la Sala el conflicto de competencias administrativas en el asunto planteado por la Superintendencia de Sociedades.
ANTECEDENTES
Mediante auto 410-9015 del 19 de junio de 2000, la Superintendencia de Sociedades decretó el trámite de liquidación obligatoria de la sociedad HIPODROMO DE TECHO S.A. Posteriormente, con base en lo dispuesto en las leyes 643 del 16 de enero de 2001, que atribuye a la Superintendecia Nacional de Salud la facultad para inspeccionar, vigilar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, y 715 de 2001, que otorga competencia a la misma Superintendencia para ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, la Supersociedades dispuso remitir, el 18 de abril de 2002, a la Supersalud el trámite liquidatorio de la referida sociedad, HIPODROMO DE TECHO S.A.
La Superintendencia Nacional de Salud en escrito del 8 de marzo de 2005, afirma que por no ser la sociedad HIPODROMO DE TECHO S.A., EN LIQUIDACION OBLIGATORIA operador de juegos de suerte y azar, según lo señalado por la Empresa Territorial para la Salud-ETESA en oficio del 14 de febrero de 2005, esa Superintendencia carece de competencia para ordenar y adelantar la intervención forzosa administrativa para su liquidación, en los términos del artículo 68 de la ley 715 de 2000; aduce igualmente, que “del contenido del artículo 53 de la ley 643 de 2001 y del artículo 68 de la ley 715 de 2001, se evidencia que el interés vigilado por la Superintendencia Nacional de Salud, más que dirigirse al funcionamiento y existencia legal de sociedades comerciales, está centrado en los recursos públicos de la seguridad social en salud, recaudados o administrados por personas jurídicas debidamente autorizadas, de suerte que, a falta de los mencionados recursos, también fenece el interés jurídico en la vigilancia”. En consecuencia, procede a devolver la documentación a la Supersociedades, con el fin de que adelante el trámite administrativo y judicial que corresponde a la liquidación obligatoria de la referida sociedad comercial.
Una vez recibido el expediente, la Superintendencia de Sociedades, habida consideración de que su intervención en los procesos de concordato o acuerdo de recuperación y liquidación obligatoria, reviste un carácter eminentemente jurisdiccional al tenor de los artículos 116 Superio, 90 y 214 de la ley 222 de 199
, decide plantear el conflicto de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante auto del 24 de mayo de 2005 y ordena remitir el expediente a la referida Sala, de conformidad con lo previsto en los artículos 256-6 de la Cart
, Estatutaria de la Administración de Justicia.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en proveído del 23 de febrero de 2006, se abstiene de desatar el conflicto formulado por considerar que si bien el mismo se suscita entre dos entidades administrativas, el asunto que lo originó sería competencia de una de ellas en virtud de facultades administrativas y de la otra en ejercicio de funciones jurisdiccionales, de manera tal que “no se dan los presupuestos de competencia para que esta Sala proceda a dirimir el conflicto planteado entre las Superintendencias en cuestión, … es decir, que ambas autoridades administrativas cumplan funciones jurisdiccionales autorizadas expresamente por la ley …” por lo cual ordena devolver el expediente a la Superintendencia de Sociedades, organismo que por auto del 16 de mayo de 2005 remitió a esta Sala el conflicto formulado y las actuaciones surtidas con ocasión del mismo.
II. COMPETENCIA
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 4o. de la ley 954 del 27 de abril de 2005 –que adiciona el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo- corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer y definir los conflictos de competencias administrativas.
TRAMITE
Por Secretaría se procedió a la fijación en lista el 30 de mayo del año en curso, por el término de tres días, con el fin de que las partes y las personas que tuvieren interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A.
Durante este término las Superintendencias, tanto de Sociedades como Nacional de Salud, presentaron sus memoriales, en los que cada una reitera los argumentos expuestos en el acápite de antecedentes de este concepto.
CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil
A. Antecedentes normativos
El artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 4o. la ley 954 de 2005, señala:
“ARTICULO 33. FUNCIONARIO INCOMPETENTE. Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días.
PARAGRAFO. Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: Recibida la actuación en la Secretaría de la Sala, se fijará por tres (3) días hábiles comunes en lista a fin de que los representantes de las entidades en conflicto y las personas que tuvieren interés en el asunto puedan presentar sus alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes”. (Negrilla fuera de texto).
Tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley que posteriormente se convertiría en la ley 954 de 2005 como en los informes de ponencia del mismo, para primero y segundo debate en la Cámara, se justificó el traslado del conocimiento de los conflictos de competencias administrativas a la Sala de Consulta, en los siguientes términos:
“1. Conflicto de Competencias Administrativas
La solución del conflicto de competencias administrativas, sea positivo o negativo, no comporta una decisión de carácter judicial y, por lo mismo, no resulta razonable ni conveniente que para resolverlo se haga necesario interponer una 'acción' y promover un 'juicio', tal como lo regula el artículo 88 del C.C.A., cuyo trámite retrasa la definición administrativa del asunto. En la actualidad estos conflictos son competencia exclusiva de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Por lo anterior, se plantea el traslado de tal competencia, típicamente administrativa, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, cuya función constitucional y legal –arts. 237 de la C.N. y 38 de la ley 270 de 1996- es la de servir de cuerpo supremo consultivo del Gobierno en materias de administración, así como en ejercicio de aquellas otras atribuciones que le asignen la Constitución y la ley.
“Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como si se tratara de una acción jurisdiccional, llamada 'Acción de definición de competencias', los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha 'acción' debe ser modificada de acuerdo con su naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo, que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional”. (Negrilla fuera de texto).
El artículo 88 del C.C.A., derogado expresamente por el artículo 4o. de la ley 954 del 2005 decía:
“ARTICULO 88. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS.
Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.
Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días.
Si ambas entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior”. (Negrilla fuera de texto)
Desde el punto de vista sustancial al comparar el parágrafo del nuevo artículo 33 con el derogado artículo 88, ambos del C.C.A., se observa que en general disponen que el conflicto de competencias administrativas se puede presentar entre dos entidades, cualquiera sea su naturaleza; lo que permite concluir que lo fundamental es que el mismo ocurra con ocasión o por motivo del ejercicio de funciones administrativas.
Ahora bien, desde el punto de vista procesal, tanto el adicionado artículo 33 como el derogado artículo 88 describen el procedimiento a seguir en el conflicto de competencias administrativas; sin embargo, en el primero se ordena remitir la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil; y en el segundo, se remitía, según las reglas de competencia, al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado.
En definitiva, no obstante las imprecisiones que puede presentar la norma vigente, el espíritu y sentido de la misma fue atribuir a la Sala de Consulta y Servicio Civil, competencia para conocer y decidir los conflictos que se susciten entre dos entidades nacionales entre si, o entre entidades nacionales y locales, cualquiera sea su naturaleza, siempre que se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa.
Es de anotar que aunque la ley 954 no derogó expresamente el artículo 131-3 del C.C.A. que se refiere a la competencia de los Tribunales Administrativos para conocer de los conflictos “de definición de competencias entre entidades públicas del orden departamental, Distrital o Municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción”, la Sala ha interpretado que dichas competencias continúan vigentes, puesto que el artículo 4° de la ley 954 de 2.005 al asignar a la Sala de Consulta del Consejo de Estado la facultad para dirimir los conflictos de competencias administrativas, sólo se refiere a funciones administrativas en cuya definición se involucre por lo menos una entidad de carácter nacional, dejando intacta la competencia de los Tribunales Administrativos para los casos de conflictos de competencias a nivel eminentemente regional o local.
Dice la norma en mención:
“ARTICULO 131. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN UNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
(…)
3. De los de definición de competencias administrativas entre entidades públicas del orden Departamental, Distrital o Municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción. (Negrilla fuera de texto)
(…)”.
B. Conflicto de competencias administrativas y jurisdiccionales
Para la Sala son claras las siguientes situaciones:
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para conocer de los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre autoridades administrativas entre si; o entre una autoridad administrativa y otra de distinta naturaleza; o entre dos autoridades que no sean de naturaleza administrativa, siempre y cuando se trate de asuntos de carácter administrativo, es decir, en ejercicio de función administrativa.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con lo establecido por el artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la ley 270 de 1.996, tiene competencia para dirimir los conflictos de competencia que “ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales”.
Dicen las normas en mención:
CONSTITUCION NACIONAL, “ARTICULO 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…)
6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. (…)”.
LEY 270 DE 1996, ARTICULO 112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: (…)
2o. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 11, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. (…)”.
Ni las disposiciones sobre las competencias de la Sala de Consulta y Servicio Civil para la solución de conflictos de competencias administrativas, ni las que regulan las que conciernen a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de solución de conflictos de naturaleza judicial, hacen referencia alguna acerca del órgano competente para dirimir un conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, una en ejercicio de función administrativa; y la otra, en ejercicio de función judicial.
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, al pronunciarse sobre su competencia para dirimir el conflicto que se presenta en el caso sub-exámine, después de invocar los artículos 256 numeral 6° de la Constitución Política y 112 numeral 2° de la ley 270 de 1.996 y la sentencia de febrero 5 de 1.996 en la que la Corte Constitucional determina que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para conocer del conflicto que pudiera suscitarse entre autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales, manifestó :
“ (...)
De acuerdo con lo anterior, sería competente la Sala para resolver el presente conflicto negativo de competencia en ejercicio de la función que le asignan los artículos 256 numeral 6° y 112 numeral 2° de la ley 270 de 1.996, en armonía con lo previsto por la Corte Constitucional en la sentencia citada, si se establece que las superintendencias trabadas en el mismo, cumplen funciones jurisdiccionales, otorgada expresamente por la ley, en virtud del artículo 116 inciso 3° de la Constitución Política.
Ahora bien, observa la Sala que las Superintendencias en comento, que se disputan negativamente el trámite administrativo de liquidación obligatoria de la Sociedad denominada HIPODROMO DE TECHO S.A. pertenecen ambas a la estructura y organización de la administración pública del orden nacional, es decir, a la rama ejecutiva.
No obstante, la ley le otorga una porción de la función jurisdiccional, cuya vigencia se mantiene para la Superintendencia de Sociedades en el artículo 90 de la Ley 222 de 1995, la cual establece explícitamente que la competencia para conocer del trámite concursal recae en la Superintendencia de Sociedades, quien asume la función jurisdiccional en uso de la facultad concebida en el artículo 116 inciso 3° de la Constitución Política, cuando dice:
'Será competente de manera privativa para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras, siempre que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación'
Sin embargo, el anterior presupuesto legal no lo ostenta la Superintendencia Nacional de Salud, puesto que la Ley 715 de 2001, fue expedida de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto legislativo 01/01) y no en virtud del artículo 116 inciso 3° de la Constitución Política, es decir, adolece de esa facultad jurisdiccional expresa que sólo se la otorga el último artículo citado.
Así las cosas, en atención a las reglas precedentes, tenemos dos autoridades administrativas integrantes de la rama ejecutiva nacional, una con funciones jurisdiccionales, es decir, la Superintendencia de Sociedades y la otra no, o sea, la Superintendencia Nacional de Salud.
En ese orden de ideas, el inciso quinto del articulo 68 de la Ley 715 de 2001, le atribuye de manera inequívoca a la Superintendencia Nacional de Salud la facultad de intervención forzosa pero “...administrativa para administrar o liquidar a las entidades vigiladas que cumplan funciones explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud...”, lo que significa que aquella función jurisdiccional no es expresa, tal como lo exige el tantas veces citado artículo 116 de la Constitución Política.
En consecuencia, como no se dan los presupuestos de competencia para que esta Sala proceda a dirimir el conflicto planteado entre las Superintendencias en cuestión, de conformidad con el artículo 112 numeral 2° de la ley 270 de 1996, y lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia del 5 de febrero de 1996, arriba citados, es decir, que ambas autoridades administrativas cumplan funciones jurisdiccionales autorizadas expresamente por la ley, la Corporación se abstendrá de tomar cualquier determinación sobre la controversia planteada.
De otro lado, existe la Ley 954 del 27 de abril de 2005, que adicionó el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de que “Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
La Sala comparte la interpretación de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, bajo el presupuesto de que cuando se trata de conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, la una en ejercicio de funciones administrativas; y la otra, en cumplimiento de atribuciones judiciales, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto propuesto.
El caso en concreto
La ley 715 de 2001 en su artículo 68 dispone:
“ARTICULO 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.
(…)
La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. (…)”. (Negrillas de la Sala).
La intervención forzosa administrativa para liquidar entidades vigiladas por la Supersalud, constituye una medida extraordinaria de naturaleza administrativa derivada de la facultad de control y vigilancia que ejerce el Estado para garantizar la adecuada prestación del servicio público de salud, la protección de los usuarios de éste y el debido funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud; así como el cumplimiento de las funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud.
Sin embargo en el presente caso, mediante Resolución No. OR-09430 del 21 de diciembre de 1983, la Superintendencia de Sociedades decretó la disolución y ordenó la liquidación de la sociedad HIPODROMO DE TECHO S.A. Posteriormente, y ante diversas irregularidades encontradas en el referido proceso liquidatorio, la Supersociedades procedió por auto 410-9015 del 19 de junio de 2000 a convocar a la Sociedad HIPODROMO DE TECHO S.A. al trámite concursal de liquidación obligatoria en los términos del numeral 2o. del artículo 89 de la ley 222 de 1995, que prescribe:
“ARTICULO 89. Modalidades del Trámite Concursal. El trámite concursal podrá consistir en:
Un concordato o acuerdo de recuperación de los negocios del deudor, o
Un concurso liquidatorio respecto de los bienes que conforman el patrimonio del deudor".
La liquidación obligatoria como consecuencia del proceso concursal, es ajena a la prestación del servicio, su objeto es patrimonial toda vez que ordena realizar los bienes del deudor para atender en forma ordenada el pago de las obligaciones a su cargo; es judicial y se cumple a solicitud del deudor o por decisión oficiosa de la Superintendencia de Sociedades.
En síntesis el proceso concursal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 de la ley 222 de 1995, constituye función jurisdiccional cuya competencia respecto de todas las personas jurídicas no sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación ha sido asignada, exclusivamente, a la Superintendencia de Sociedades, y difiere sustancialmente de la función administrativa de intervención forzosa que compete a la Superientendencia Nacional de Salud.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: Declárase competente a la Superintendencia de Sociedades para el conocimiento del trámite concursal de liquidación obligatoria de la sociedad Hipódromo de Techo S.A.
SEGUNDO: Remítase el expediente a la Superintendencia de Sociedades.
TERCERO: Comuníquese el contenido de este proveído a la Superintendencia Nacional de Salud.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE,
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO
Secretaria de la Sala
