Puede realizar búsquedas exactas dentro de este documento, ingrese el texto a buscar en la siguiente casilla:
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ENTRE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Competencia en el control residual
El control residual únicamente surge cuando se cumplen los supuestos de la norma, esto es: las Superintendencias respectivas ejercen siempre las facultades de vigilancia y control establecidas en la ley 222 de 1995, cuando les sean expresamente asignadas por la ley. En caso contrario, la competencia se radica en cabeza de la Superintendencia de Sociedades. En todo caso, las atribuciones de inspección, control y vigilancia sobre la sociedad respectiva deben haber sido otorgadas o delegadas de forma precisa y concreta sin que sea posible deducirlas o atribuirlas a la entidad correspondiente por interpretaciones o aproximaciones.
CONTROL OBJETIVO EN IPS - Competencia por parte de la superintendencia de salud
El artículo 68 de la ley 715 de 2001, al determinar con precisión i) que la Superintendencia Nacional de Salud, inspecciona, vigila y controla el cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y sus recursos, y ii) que en cuanto a las IPS el control que ella ejerce recae sobre el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud, está definiendo un tipo de control objetivo que la excluye de controlar el cumplimiento de las normas sobre sociedades.
COMPETENCIA EN IPS EN CALCULOS ACTUARIALES - Funciones atribuidas a la superintendencia de salud y a la superintendencia de sociedades
Revisado el decreto 1259 de 1994, se constata que no existe competencia alguna que expresamente asigne la aprobación de reservas y cálculos actuariales, ni función diferente a la antes citada que mantenga relación con dicho aspecto. Lo anterior resulta comprensible teniendo en cuenta que la inspección, vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud sobre las IPS se contrae a la actividad que desempeñan, es decir, a la prestación del servicio de salud. Ahora bien, teniendo en cuenta la regla de competencia residual contenida en el artículo 228 de la ley 222 de 1995, al no existir una facultad expresamente asignada relacionada con la revisión y aprobación de los cálculos actuariales en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, dicha función le corresponde a la Superintendencia de Sociedades pues la misma normatividad se la asigna de forma expresa lo cual le confiere carácter de exclusividad. (Artículo 86, numeral 6º).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-06-000-2005-00016-00(C)
Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Superintendencia de Sociedades frente a la Superintendencia Nacional de Salud.
1) SOLICITUD.
La Superintendencia de Sociedades, a través de apoderado, mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 7 de diciembre de 2005, solicita se defina la autoridad administrativa competente para revisar y aprobar el cálculo actuarial pensional del LABORATORIO CLINICO DE CITOLOGIA Y PATOLOGIA LTDA; así como de todas las Instituciones Prestadoras de Salud.
En el escrito presentado, el apoderado de la actora señala como antecedentes fácticos del conflicto negativo de competencias, los siguientes:
2) ANTECEDENTES.
El 31 de diciembre de 2004, el Laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda.; presentó ante la Superintendencia de Sociedades el cálculo actuarial por pensiones de jubilación a diciembre de 2003 para su revisión y aprobación.
El 23 de marzo de 2005, la Superintendencia de Sociedades con base en un concepto emitido por la Oficina Asesora Jurídica de la Entidad, respondió a dicha comunicación que no era la autoridad competente para conocer sobre el cálculo actuarial del Laboratorio Clínico y remitió los documentos respectivos a la Superintendencia Nacional de Salud; fundamentó su respuesta en el artículo 68 de la ley 715 de 2001, en el artículo 3 del decreto ley 1259 de 1994 y en el numeral 18 del artículo 5° del decreto 1259 de 1994, normas que ubican la competencia en materia de Inspección Vigilancia y Control sobre las IPS en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud.
El 5 de febrero de 2005, la Superintendencia Nacional de Salud devolvió los documentos del Laboratorio Clínico a la Superintendencia de Sociedades alegando su incompetencia por las normas que se verán más adelante.
El 29 de agosto de 2005, la Superintendencia de Sociedades remite nuevamente los documentos a la Superintendencia Nacional de Salud reiterando su falta de competencia para conocer sobre el calculo actuarial del Laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda.
Mediante comunicación radicada con el número 2005-01-155805, no se indica la fecha, la Superintendencia Nacional de Salud devuelve los documentos remitidos aduciendo, una vez más, que la competencia corresponde a la Superintendencia de Sociedades (Cf. Folios 1-4 Cuaderno 1).
El 7 de diciembre de 2005, la Superintendencia de Sociedades plantea a esta Sala la definición del conflicto.
3) TRAMITE.
La presente actuación correspondió por reparto al Consejero Gustavo Aponte Santos (f.17).El 9 de diciembre de 2005, por Secretaria de la Sala el conflicto de competencias se fija en lista por tres días para que las partes presenten sus alegatos (f.59). El 11 de enero de 2006, vencido el término de fijación en lista la Secretaría de la Sala ingresa el expediente al Despacho para proveer e informa que la Superintendencia Nacional de Salud presentó sus consideraciones (f.60).
4) ALEGATOS.
Superintendencia de Sociedades:
Aunque guardó silencio en el traslado para alegar, en la solicitud a la Sala planteó en resumen los siguientes argumentos:
-La Superintendencia de Sociedades es un organismo técnico que ejerce sus funciones de Inspección, Vigilancia y Control con las atribuciones expresamente señaladas por el legislador.
-Señala que en materia de aprobación del cálculo actuarial el artículo 112 del Estatuto Tributario crea dos consecuencias: 1) la norma remite para la aprobación, expresamente a todos los organismos que ejercen vigilancia cuando complementa con la frase “a través de la respectiva Superintendencia”; 2) por tal razón, no puede la Superintendencia de Sociedades atender, ni siquiera en vía de competencia residual, la aprobación de los cálculos actuariales de otras superintendencias.
- Que el laboratorio Clínico de Citología y Patología es una IPS, cuya vigilancia corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. (fs. 4-14 cuaderno 1º ).
Superintendencia Nacional de Salud.
-El apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud, presentó su alegato el 14 de diciembre de 2005, del cual se extraen los siguientes planteamientos:
-El Laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda., es una sociedad comercial que tiene por objeto la prestación de servicios de salud, la Superintendencia Nacional de Salud ejerce la función pública de Inspección, vigilancia y control sobre las IPS, para efectos de proteger los recursos de salud y la calidad en la prestación de ese servicio, pero no puede extenderse a otros aspectos.
-El artículo 5º del decreto 1259 de 1994, señala las competencias que tiene la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en dicha norma no existe competencia relacionada con la aprobación de reservas y cálculos actuariales, pues esta labor fue asignada a la Superintendencia de Sociedades bajo lo dispuesto en el artículo 112 del decreto 624 de 1989.
-Señala que analizadas las normas del sector salud, se colige que la prestación de dicho servicio organizado como IPS constituye una actividad y no un sujeto, situación que no consideró la Superintendencia de Sociedades. Que a su vez, la competencia residual atribuida a la Superintendencia de Sociedades, no ha sido eliminada por ninguna norma y, en consecuencia, la revisión y aprobación del cálculo actuarial por pensiones de jubilación corresponde a ella.
-La competencia de la Superintendencia Nacional de Salud, en el asunto objeto de conflicto, se limita a velar porque la aprobación de los cálculos actuariales se cumplan en la forma en que fueron aprobados por la Superintendencia de Sociedades.
-Sustenta sus argumentos en pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado (Cf. fs. 21-49 cuaderno 1º.).
5) CONSIDERACIONES DE LA SALA.
5.1 Problema Jurídico.
Corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil determinar cual es la autoridad competente para revisar y aprobar el cálculo actuarial pensional del Laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda.
5.1.1 De la revisión y aprobación de los cálculos actuariales.
La obligación general de efectuar los estudios actuariales, los sujetos que deben efectuarlos y la forma en que deben hacerlo se encuentra definida legalmente así:
En el Decreto 1517 de 1998 “Por el cual se reglamenta la amortización de las reservas actuariales de pasivos pensionales, se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993 y se deroga el Decreto 2852 de 1994” se indica:
“ARTICULO 1o. El artículo 77 del Decreto 2649 de 1993, quedará así: Artículo 77. Pensiones de jubilación. Los entes económicos obligados como patronos por normas legales o contractuales a reconocer y pagar pensiones de jubilación y/o a emitir bonos y/o títulos pensionales, deberán al cierre de cada período, elaborar un estudio actuarial en forma consistente, de acuerdo con el método señalado por la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia y/o control, con el objeto de establecer el valor presente de todas las obligaciones futuras, mediante el cargo a la cuenta de resultados, conforme se establece en el presente decreto. (Resalta la Sala).
Por su parte el Decreto 624 de 1989 “Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales" señala:
ARTICULO 112. DEDUCCION DE LA PROVISION PARA EL PAGO DE FUTURAS PENSIONES. Las sociedades que están sometidas o se sometan durante todo el año o período gravable a la vigilancia del Estado, por intermedio de la Superintendencia respectiva, pueden apropiar y deducir cuotas anuales para el pago de futuras pensiones de jubilación o invalidez, en cuanto no estuvieren amparadas por seguros o por el Instituto de Seguros Sociales y siempre que en su determinación se apliquen las siguientes normas:
a. Que el cálculo se establezca sobre la última tabla de mortalidad para rentistas o de invalidez, aprobada por la Superintendencia Bancaria;
b. Que se utilice el sistema de equivalencia actuarial para rentas fraccionarias vencidas.
Como se observa la ley le impone a los entes económicos obligados a pagar pensiones, el deber de presentar los cálculos actuariales acorde a los parámetros fijados por la respectiva superintendencia. En el caso bajo estudio, conforme al certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cali, (fs.18-20) el laboratorio Clínico de Citología y patología Ltda., funciona como una sociedad comercial que tiene por objeto la prestación de servicios de salud, es decir como una Institución Prestadora de Salud (IPS). Deberá entonces, la Sala de Consulta y Servicio Civil determinar cual es la Superintendencia que conforme a sus funciones y al nivel de control ejercido (objetivo y subjetivo) sobre esta IPS debe aprobar los respectivos cálculos actuariales.
Frente a la pretensión de la Superintendencia de Sociedades relativa a que esta Sala determine por vía general la entidad competente para revisar y aprobar el cálculo actuarial de todas la Instituciones Prestadoras de Salud, es del caso aclarar, que el conflicto de competencias administrativas se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver consultas de carácter general o definir conflictos en abstracto. Por tal razón, la decisión que adopte la Sala de Consulta y Servicio Civil, atenderá únicamente la solicitud de definición de la autoridad competente para revisar y aprobar el cálculo actuarial pensional del Laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda.
Sistemas de control. Competencia residual de la Superintendencia de Sociedades.
El legislador, a través de las facultades otorgadas por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política ha creado superintendencias de diversa naturaleza, algunas asociadas a una clase de sujetos (Sociedades, Financiera) o bien delimitadas por su objeto (Industria y Comercio, Salud). A partir de esa división, es claro que el control ejercido puede ser subjetivo, es decir, cuando se controla el ente en sí mismo, u objetivo, cuando el control recae sobre la materia o asunto al cual se dedica el sujeto vigilado. Esto hace que en ocasiones, el control sea concurrente o compartido por dos o más Superintendencias. La concurrencia entonces, implica diferenciar entre el objeto y el sujeto de control, y se presenta como una consecuencia de la especialización de cada superintendencia en ciertas materias. Ya desde 1985 la Sección Primera del Consejo de Estado, al pronunciarse frente a la competencia de la Superintendencia Bancaria y de Sociedades en relación al control en enajenación de inmuebles por parte de sociedades comerciales había indicado:
“(...)
De conformidad con el análisis precedente, el numeral 4º. de la circular de las Superintendencias Bancarias y de Sociedades está ajustado a la ley: las sociedades que él menciona estén (sic) sometidas, en virtud de lo dispuesto por la misma ley, al control subjetivo de la Superintendencia de Sociedades y al objetivo de la Bancaria
(...)
Ahora bien, la concepción del sistema general de control y vigilancia de los entes privados en Colombia, se articula y consolida al prever la ley una competencia residual en cabeza de la Superintendencia de Sociedades para aquellos asuntos que no estén “expresamente” asignados a otra superintendencia.
Es así, como el artículo 228 de la ley 222 de 1995 dispone:
“ARTICULO 228. COMPETENCIA RESIDUAL. Las facultades asignadas en esta ley en materia de vigilancia y control a la Superintendencia de Sociedades, serán ejercidas por la Superintendencia que ejerza vigilancia sobre la respectiva sociedad, si dichas facultades le están expresamente asignadas. En caso contrario, le corresponderá a la Superintendencia de Sociedades, salvo que se trate de sociedades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o de Valores”. (Resalta la Sala).
Como se observa, esta norma privilegia el control subjetivo, de tal forma que la sociedad no quede sin vigilancia en ciertos aspectos de su identidad comercial. Es claro, igualmente, que este control residual únicamente surge cuando se cumplen los supuestos de la norma, esto es: las Superintendencias respectivas ejercen siempre las facultades de vigilancia y control establecidas en la ley 222 de 1995, cuando les sean expresamente asignadas por la ley. En caso contrario, la competencia se radica en cabeza de la Superintendencia de Sociedades. En todo caso, las atribuciones de inspección, control y vigilancia sobre la sociedad respectiva deben haber sido otorgadas o delegadas de forma precisa y concreta sin que sea posible deducirlas o atribuirlas a la entidad correspondiente por interpretaciones o aproximaciones.
Por tanto, para resolver el presente conflicto sea lo primero identificar si existe expresamente una competencia ubicada en la Superintendencia Nacional de Salud, o sí, por el contrario, debemos valernos de la competencia residual atribuida a la Superintendencia de Sociedades en el artículo 228 de la ley 222 de 1995 y específicamente en la atribución asignada a esa entidad en el artículo 86 numeral 6 de dicha norma que indica:
“Artículo 86. Otras funciones. Además la Superintendencia de Sociedades cumplirá las siguientes funciones:
(...)
6. Aprobar las reservas o cálculos actuariales en los casos en que haya lugar.
Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. Ley 715 de 2001 y Decreto 1259 de 1994.
La ley 715 de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, en el Título III, Capítulo IV “Disposiciones Generales en el sector Salud” dispone:
“Artículo 68. Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.
(...)
La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud...”
(...) (Resalta la Sala).
Como se observa, el artículo trascrito, al determinar con precisión i) que la Superintendencia Nacional de Salud, inspecciona, vigila y controla el cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y sus recursos, y ii) que en cuanto a las IPSs el control que ella ejerce recae sobre el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud, está definiendo un tipo de control objetivo que la excluye de controlar el cumplimiento de las normas sobre sociedades.
Por su parte, el decreto 1259 de 1994, en su artículo 4º, numeral 5º incluye como sujetos de inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, y el artículo 5º del mismo, señala las competencias que tiene la Superintendencia respecto de dichas instituciones. En el numeral 18 indica:
“Artículo 5º.
(...)
18. Velar porque se realicen adecuadamente las provisiones en materia previsional y prestacional de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las instituciones de utilidad común que contraten con el Estado;
(...)” (Resalta la Sala).
Para la Sala, esta atribución de vigilancia consiste en la verificación de que la I.P.S. respectiva realizó las provisiones como lo ordena la ley, pero no fija una competencia para aprobar los cálculos actuariales.
En fin, revisado el decreto 1259 de 1994, se constata que no existe competencia alguna que expresamente asigne la aprobación de reservas y cálculos actuariales, ni función diferente a la antes citada que mantenga relación con dicho aspecto. Lo anterior resulta comprensible teniendo en cuenta que la inspección, vigilancia y control que ejerce la Superintendencia Nacional de Salud sobre las IPSs se contrae a la actividad que desempeñan, es decir, a la prestación del servicio de salud.
Ahora bien, teniendo en cuenta la regla de competencia residual contenida en el artículo 228 de la ley 222 de 1995, al no existir una facultad expresamente asignada relacionada con la revisión y aprobación de los cálculos actuariales en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, dicha función le corresponde a la Superintendencia de Sociedades pues la misma normatividad se la asigna de forma expresa lo cual le confiere carácter de exclusividad. (Artículo 86, numeral 6º).
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
Primero. - Declárase que la Superintendecia de Sociedades es la entidad competente para revisar y aprobar el cálculo actuarial pensional del laboratorio Clínico de Citología y Patología Ltda.
Segundo. - Comuníquese el contenido de este proveído a la Superintendencia Nacional de Salud.
Tercero. - Reconócese personería al doctor Fernando González Moya como apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud en los términos del memorial poder que obra a folio 51 del cuaderno principal.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE
LIDA YANNETTE MANRIQUE
Secretaria de la Sala
