Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 68329 de 2025

Radicación: Demandante: Demandado: Referencia:

Decisión:

08-001-23-33-000-2016-00240-01 (68.329)

Mario Enrique Varón Olarte

Municipio de Puerto Colombia - Atlántico medio de control de reparación directa

declara falta de legitimación activa en la causa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 7 de febrero de 2025

Radicación: 08-001-23-33-000-2016-00240-01 (68.329)

Demandante: Mario Enrique Varón Olarte

Demandado: Municipio de Puerto Colombia - Atlántico

Referencia: Medio de control de reparación directa

Temas: reparación directa - ocupación de inmueble por obra pública - presupuestos procesales

- legitimación en la causa - falta de legitimación activa en la causa - fallo inhibitorio

Síntesis del caso: el demandante solicita que un municipio responda por los daños ocasionados a un predio del que alega ser propietario, producto de la ejecución de obras públicas.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la Sentencia de 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección B, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al actor¹.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante -1.2. Posición de la parte demandada - 1.3. Posición de los terceros con interés en el proceso - 1.4. Sentencia recurrida - 1.5. Recurso de apelación.

1. Posición de la parte demandante

El 10 de marzo de 2016, Mario Enrique Varón Olarte (en adelante, el demandante) presentó demanda², en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Municipio de Puerto Colombia – Atlántico (en adelante, el Municipio), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

“PRIMERA: Que se reconozca y pague los perjuicios causados por parte de las obras públicas adelantadas por el municipio de Puerto Colombia, obras que han causado daño o afectación al inmueble de mi propiedad ubicado en el casco urbano de esa municipalidad, más exactamente en la calle 2 No. 10C - 121, trabajos estos que sacaron del mercado inmobiliario el predio antes enunciado, limitando su comercialización, perdiendo el uso al que lo tenía destinado su propietario.

¹ El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

² Folios 1 a 8 del cuaderno 1.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se disponga que MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA - ATLÁNTICO, disponga el reconocimiento y pago la indemnización y lucro cesante por la ocupación de hecho, así como el haber limitado comercialización del citado inmueble ubicado en la calle 2 No. 10C - 121.

TERCERA: Que, en virtud de la presente solicitud, se grave al MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA - ATLANTICO, a pagar los intereses comerciales desde la ejecutoria de la decisión y moratorios como lo dispone el Art. 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CUARTA: Que el valor que se llegare a conciliar se tomará desde la fecha de la iniciación de las obras ejecutadas por el MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA - ATLÁNTICO, mediante contratos de obras celebrado entre ese ente territorial y el consorcio Puerto Colombia, el día 26 de octubre de 2010; así como el contrato de obra pública 001 del 2010 CANALIZACIÓN DEL ARROYO GRANDE EN EL

MUNICIPIO DE puerto Colombia, suscrito con la sociedad JPG y COMPAÑÍA S.A., al igual que el contrato de obra pública No. 2013-02-15-001, celebrado entre el MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA – ATLÁNTICO y la empresa CUG DISEÑOS Y

CONSTRUCCIONES S.A.S., el día 15 de febrero de 2013.

QUINTA: Que, de llegar a acuerdo conciliatorio favorable a las pretensiones de esta solicitud, se le dé cumplimiento en los términos del Art. 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

La parte demandante fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en las siguientes afirmaciones y hechos^3-4:

1) El demandante ejercía de forma pacífica su propiedad sobre un inmueble, ubicado en la calle 2 No. 10C-121 del municipio de Puerto Colombia – Atlántico, hasta que el 26 de octubre de (se trascribe) “(…) 2010, [el Municipio] (…) comenzó a adelantar obras públicas en inmediaciones del inmueble (…) [y] al iniciar la obra de estabilización ambiental de las playas del [Municipio] (…) el material a utilizar para dichos trabajos fue depositado [en el predio del demandante], sin existir orden expresa por parte de mi poderdante”. En total se ocupó un área de 1.759 m2.

2) Igualmente, el 15 de febrero de 2013, el Municipio celebró contrató (se trascribe) “(…) con la empresa GUC DISEÑOS Y CONSTRUCCIONES S.A.S, cuyo objeto e[ra] la construcción de pavimento de concreto rígido (…) de la calle 11 entre carreras 3 y 5 del barrio La Loma (…) con la ejecución de los contratos de pavimentación (…) se restringió el acceso al inmueble en un 61%, con la construcción de estribos y rampas”.

3) El demandante tenía proyectado (se trascribe) “(…) una unidad residencial de 11 viviendas y con las obras (…) no [se] permitió el desarrollo del

³ Mediante escrito de subsanación de 5 de junio de 2017, el demandante adicionó y corrigió los hechos planteados en la demanda inicial. Folios 54 y 55 del Cuaderno 1.

⁴ En la demanda se refirió que también se generaron daños por el (se trascribe) “(…) contrato [celebrado] con JPG Y COMPAÑÍA S.A. [para] la canalización del Arroyo Grande, obras que al ser ejecutadas afectaron el costado norte del inmueble, disminuyendo el área programada por mi representado para ejecutar las obras por él proyectadas.” Sin embargo, mediante Auto de 31 de julio de 2017 (Folios 59 a 62 del Cuaderno 1), a través del que se admitió la demanda, luego de haberse subsanado, el Tribunal decidió (se trascribe) “2. Rechazase la demanda respecto de la pretensión por los perjuicios que se habrían ocasionado por las obras del canal del Arroyo Grande (…)”. Lo anterior, (se trascribe) “(…) teniendo en cuenta que la liquidación del contrato de obra pública No. 001 de 2010 (Canalización del Arroyo Grande) cuya ejecución habría ocasionado perjuicios que el accionante pretende sean resarcidos, se efectuó en septiembre de 2013 (…)” y, si la demanda se radicó el 10 de marzo de 2016, operó la caducidad.

proyecto concebido, limitando su comercialización, pues quedó con un área menor, por lo que es evidente la existencia de un daño como consecuencia [de] los trabajos de obra realizados (…)” por el Municipio.

2. Posición de la parte demandada

El Municipio contestó la demanda⁵ y se opuso a las pretensiones. Alegó que (se trascribe) “(…) exist[ía] total ausencia de acervo probatorio para demostrar la presunta ocupación del inmueble afectado y la imposibilidad material de esa ocupación de conformidad con la ubicación geográfica del inmueble y [aquella] de la ejecución del contrato No. 2015-02-15-001 (…) de la Calle 11 entre carreras 3 y 5 del barrio Loma Fresca (…) por la localización geográfica de la ejecución de la obra e[ra] imposible que afect[ara] por ocupación un inmueble ubicado en la calle 2 No. 10C-121 (…)”. En relación con el contrato para construcción de obras para la estabilización y recuperación ambiental de las playas del Municipio, alegó que en la (se trascribe) “(…) demanda no se hac[ía] referencia alguna con respecto de los daños causados (…) [y] al no solicitarse indemnización alguna (…) oficiosamente no se pueden otorgar (…)”.

En relación con los perjuicios que se alegaron, indicó que también carecían de soporte probatorio pues el demandante(se trascribe) “(…) nunca radicó en la Secretaría de Desarrollo Territorial del Municipio documentos, ni estudios, ni planos solicitando la licencia de uso de suelo y menos licencia de construcción del referido proyecto (…) a la demanda anexo (…) planos y fichas de la idea preliminar del proyecto, pero en ningún momento presentaron siquiera radicado de la solicitud de otorgamiento de licencia de construcción (…)”, lo cual hace que el demandante tuviera una mera expectativa de proyecto. Con base en lo anterior, propuso la excepción que denominó “inexistencia de responsabilidad de la demandada”.

3. Posición de los terceros con interés en el proceso⁶

La sociedad G.U.C. DISEÑOS Y CONSTRUCCIONES S.A.S. contestó la demanda⁷ y se opuso a las pretensiones. Alegó que (se trascribe) “(…) no se enc[contraba] acreditado en el expediente que el inmueble al que hac[ía] referencia la parte demandante (…) sea de su propiedad (…) careciendo de objeto en la causa activa (…)”. Afirmó que, en todo caso, las obras de pavimentación realizada no generaron daño alguno porque (se trascribe) “(…) se enc[ontraban] muy alejadas del inmueble al que hac[ía] referencia el

⁵ Folios 115 a 127 del cuaderno 1.

⁶ Mediante Auto de 31 de julio de 2017 (Folios 59 a 62 del Cuaderno 1), a través del que se admitió la demanda, luego de haberse subsanado, el Tribunal decidió (se trascribe) “(…) 1.3. Notifíquese al representante legal del Consorcio Puerto Colombia, señor Alberto Munarriz Salcedo y al señor Gildardo Usma Cortés, en su condición de representante legal de Guc Diseños y Construcciones S.A.S, como terceros con interés en el resultado del proceso, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.”

⁷ Folios 93 a 98 del Cuaderno 1.

demandante, de hecho, ni siquiera est[aban] en barrios aledaños, y los separa[ba] una distancia de tres (3) kilómetros entre el predio y las obras ejecutadas (…)”. Propuso las excepciones que denominó “inexistencia de nexos de causalidad”; “falta de legitimación en causa por pasiva” y la “genérica”.

El Consorcio Puerto Colombia y la sociedad Canteras Munarriz S.A.S., miembro del consorcio, contestaron la demanda⁸ y se opusieron a las pretensiones. Alegaron que el demandante no era dueño del predio presuntamente dañado pues en el folio de matrícula No. 040-141510, correspondiente al predio, que fue aportado con la contestación y no con la demanda, se evidenciaba que (se trascribe) “(…) Inversiones Verloz en comandita simple (…) adquirió mediante compra celebrada con Mario Varón Olarte [demandante] en fecha diecinueve (19) de marzo de 2013, en los términos contenidos en la escritura pública número 391, otorgada en la notaría séptima de Barranquilla.” Por lo tanto, no era cierto que el demandante (se trascribe) “(…) [fuera] el actual titular de los derechos de dominio y posesión material sobre el inmueble antes indicado.” Propuso las excepciones que denominó “ausencia de daño”; “ausencia e inexistencia de nexo causal”; “ausencia absoluta de culpa del demandado”; “ausencia de daño cuantificable”; “mala fe y temeridad”; “falta de legitimación en la causa por activa”; “actuación conforme a derecho”; “ausencia de requisito de procedibilidad” y la que resulte probada.

4. Sentencia recurrida

El 12 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección B, profirió Sentencia de primera instancia⁹, en la que decidió (se trascribe):

“Falla:

Negar en su totalidad las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Condenar en costas a la parte demandante.

Notificar la presente providencia a las partes y al agende del Ministerio Público.”

El Tribunal consideró que (se trascribe) “(…) el demandante no logró acreditar con precisión o claridad la ocurrencia del daño que habría ocasionado los perjuicios de carácter patrimonial que pretend[ía] [fueran] resarcidos. En efecto, las fotografías aportadas en la demanda (…) y en conjunto con los demás medios de prueba (...) no e[ra] posible identificar con certeza que se trat[aba] del predio objeto de esta demanda y mucho menos las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la ocupación de hecho que le acusa al Municipio (…)”.

⁸ Folios 93 a 98 del Cuaderno 1.

Además, consideró que (se trascribe) “(…) tampoco se lograron acreditar las afectaciones del inmueble que estuvo bajo dominio del demandante por las obras de pavimentación (…) pues la parte actora se limitó a hacer relato frente a la presunta imposibilidad de disponer del inmueble (…)”. Por tanto, concluyó que no se demostró que las obras públicas hubieran frustrado facultades de uso y goce del inmueble.

5. Recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación¹⁰. Alegó que la acción se fundó, principalmente, en los trabajos de estabilización de las playas del Municipio, las cuales afectaron su terreno. Ello (se trascribe) “(…) se enc[ontraba] debidamente demostrado en el proceso y probado con la experticia aportada (…) prueba que no fue objeto de controversia, por lo que e[ra] válida y de pleno derecho, lo cual contrad[ecía] en forma abrupta lo considerado por el despacho en su decisión, en el sentido [de] que no se enc[ontraba] debidamente demostrado el hecho o hechos que ocasionaron perjuicios a mi representado (…)”. Alegó que las conclusiones del perito, que acompañó la inspección judicial, no tuvieron en cuenta la actualización de área y linderos del inmueble, inscritas desde 2008, por lo que no podían ser tenidas en cuenta.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Síntesis de la controversia - 2.2 Presupuestos procesales - 2.3. Sobre la condena en costas.

1. Síntesis de la controversia

La Sala revocará la Sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará probada la excepción de la falta de legitimación en la causa del demandante porque, para el momento de presentación de la demanda, no era el propietario del inmueble presuntamente dañado con la ocupación. En consecuencia, la Sala se inhibirá para pronunciarse de fondo.

2. Presupuestos procesales

El Tribunal negó las pretensiones porque consideró que no estaba acreditado el daño alegado pues, de las pruebas obrantes en el expediente, (se trascribe) “(…) no [era] posible identificar con certeza que se trat[ara] del predio objeto de esta demanda y mucho menos de las circunstancias de

tiempo, modo y lugar de la ocupación de hecho (…)”. Por su parte, el apelante alegó que el Tribunal no efectuó una valoración adecuada de los dictámenes periciales porque, contrario a su conclusión, el daño quedó demostrado.

No obstante, la Sala encuentra que no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, toda vez no se encuentran reunidos todos los presupuestos procesales para dictar sentencia, en específico, porque para el momento de presentación de la demanda el demandante no era dueño del predio presuntamente ocupado y, por tanto, carece de legitimación en la causa para reclamar daños que solo podía sufrir mientras ostentaba la calidad de propietario.

El Tribunal concluyó que en el expediente obraba (se trascribe) “certificado de libertad y tradición del inmueble con matrícula No. 040-141510, el cual correspond[ía] a la dirección Calle 2 No. 10C-121 del municipio de Puerto Colombia, en el cual se da[ba] cuenta [de] que el demandante hasta el 19 de marzo de 2013 ostentó la calidad de propietario del inmueble”; consideración que la Sala comparte, en virtud del documento que obra en el expediente. Por tanto, según el referido certificado de tradición¹¹, es claro que para la fecha de presentación de la demanda (10 de marzo de 2016) el demandante carecía de derecho de dominio sobre el inmueble, porque mediante Escritura Pública 391 de 19 de febrero de 2013, inscrita el 19 de marzo de 2013 (anotación 9), vendió el inmueble. A pesar de lo anterior, el Tribunal decidió de fondo y negó las pretensiones.

La Sala no comparte esa decisión porque solo hasta el 19 de marzo de 2013 se le podían causar daños derivados de la ocupación del inmueble y, para el momento de presentación de la demanda no tenía dominio sobre el inmueble presuntamente dañado, lo cual implicaba que el demandante carecía de legitimación en la causa pues, según lo ha considerado esta Corporación, no existía identidad entre las partes del proceso y los titulares de la relación jurídica debatida¹². Es decir, si la presente controversia, según la demanda, versa sobre un daño consistente en la afectación patrimonial por ocupación permanente de un predio, que el demandante alegó de su propiedad (fundamentos de hecho y derecho), el legitimado en la causa para solicitar (pretensiones) la reparación correspondiente debía ser titular del inmueble, calidad de la que

¹¹ Certificado de Tradición del folio de matrícula inmobiliaria No. 040-141510, expedido el 5 de junio de 2018. Folios 165 a 169 del Cuaderno 1.

¹² La legitimación en la causa es un elemento procesal “(…) relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona (natural o jurídica), como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda (…) se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo (…)” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 31 de enero de 2019, Exp. 43.511. Reiterada, en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 23 de septiembre de 2024, Exp. 63.249; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de septiembre de 2024, Exp. 68.632; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 11 de septiembre de 2024, Exp. 70.617; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de julio de 2023, Exp. 54.997; entre otras.

carece el demandante¹³. Además, este último tampoco demostró tener algún otro tipo de relación jurídica con el bien inmueble (posesión, tenencia, ocupación), de forma tal que estuviera legitimado en la causa para pretender reparación por la ocupación que alegó.

Por lo tanto, al quedar demostrada la falta de legitimación en la causa del demandante no se encuentran configurados todos los presupuestos procesales necesarios para obtener una decisión de fondo y, por tanto, se debe revocar la decisión de primera instancia. En su lugar, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación activa en la causa y se inhibirá para decidir de fondo¹⁴, sin que ello implique denegación de justicia, en contra del demandante, pues el juez de segunda instancia también tiene un deber legal de verificar la configuración de los presupuestos procesales¹⁵. En este sentido, se revocará el numeral primero de la Sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se confirmarán los restantes, por no haber sido objeto de apelación.

3. Condena en costas

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 numeral 1 del CGP, la Sala condenará en costas y agencias en derecho de esta instancia a la parte demandante, toda vez que se resolvió desfavorablemente su recurso de apelación. Ambas deberán ser tasadas y liquidadas, de forma concentrada, por el Tribunal de primera instancia, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP.

¹³ “Sin perjuicio de la falta de claridad respecto del inmueble que la demandante identificó como objeto de ocupación y del inmueble respecto del cual se solicitó la licencia de construcción, se advierte que la actora no allegó el respectivo folio de matrícula inmobiliaria ni el certificado de libertad y tradición de ninguno de los predios de los que aduce ser la propietaria y sobre los cuales habría recaído la afectación temporal y la afectación por la expedición del nuevo POT. (…) La Sala Plena de esta Sección, en relación con la prueba idónea de la propiedad de bienes inmuebles o sujetos a registro, en providencia de unificación de su jurisprudencia, puntualizó que la inscripción o el registro del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye prueba suficiente para acreditar el derecho de dominio, en especial cuando se pretenda demostrar este derecho en un proceso judicial que se tramite ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para efectos de tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble, respecto del cual se fundamenten las pretensiones de la demanda.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 22 de octubre de 2021, Exp. 52.449.

¹⁴ En casos similares, en donde se encuentra probada la no configuración de presupuestos procesales, como la legitimación en la causa, se ha indicado que la decisión debe ser inhibitoria. En efecto, “(…) se advierte que en la parte dispositiva el a quo no deja expresa la decisión de inhibirse por haber comprobado la falta de legitimación en la causa de la parte demandante y, aunque estableció la ausencia de ese presupuesto procesal, negó las pretensiones de la demanda, lo cual es impropio dado que no existió un análisis de fondo sobre estas, razón por la cual se modificará en lo pertinente la providencia.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 25 de noviembre de 2011, Exp. 24.587. Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 23 de agosto de 2024, Exp. 67.246; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 8 de agosto de 2024, Exp. 28.476; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 17 de junio de 2024, Exp. 47.632; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 24 de abril de 2024, Exp. 53.403; entre otras.

¹⁵ Si la ausencia de presupuestos procesales no fue advertida por el juez de primera instancia, ello no impide su análisis en esta instancia, pues la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al unificar su jurisprudencia en relación con el marco de competencia del juez ad quem en virtud del recurso de apelación, reiteró que la legitimación en la causa por pasiva o por activa se puede analizar de manera oficiosa. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, Exp. 46.005.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la Sentencia de 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección B, que negó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA EN LA CAUSA y, por tanto, INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo, según las consideraciones expuestas.

TERCERO: CONFIRMAR los restantes numerales de la parte resolutiva de Sentencia de 12 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Sección B, según las consideraciones expuestas.

CUARTO: CONDENAR en costas de segunda instancia al demandante, las cuales deberán tasarse de manera concentrada por el tribunal de primera instancia.

QUINTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

(aclaración de voto)

Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente

2 de 7