REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Cuarta de Revisión-
Sentencia T-304 de 2026
Referencia: expediente T-11.791.229
Asunto: acción de tutela instaurada por Carlohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/seleccion/autos/SALA-4-2024-AUTO-SALA-DE-SELECCION-DEL-30-DE-ABRIL-DE-2026-NOTIFICADO-EL-15-DE-MAYO-DE-2026 en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP)
Tema: derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, enfoque diferencial, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal. Deber de motivación en actos administrativos que evalúan medidas de protección
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela dictado el 10 de octubre de 2025 por el Juzgado 02 Laboral del Circuito de Árbol, que denegó la acción de tutela interpuesta por Carlos en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP).
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
| ¿Qué estudió la Corte? | La Sala Cuarta de Revisión estudió una acción de tutela en contra de la UNP, relacionada con la adopción de actos administrativos que evaluaron el nivel de riesgo y establecieron medidas de protección a favor del accionante. El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal. Asimismo, solicitó la suspensión de los efectos de las dos resoluciones que valoraron su riesgo y otorgaron la medida de protección, a fin de que se le concedieran un esquema de acuerdo con su riesgo extraordinario, en concreto, que incluyera un vehículo y un segundo hombre de protección para su conducción. |
| ¿Qué consideró la Corte? | Luego de encontrar acreditado el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela, la Sala planteó el siguiente problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal al reducir y mantener el esquema de protección asignado a una persona protegida, pese a calificar su riesgo como extraordinario, sin motivar de manera integral dicha decisión ni aplicar un enfoque diferencial frente a nuevas amenazas a su vida e integridad personal? Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala abordó los siguientes aspectos: (i) el derecho a la seguridad personal, (ii) la protección especial de la población líder y defensora de derechos humanos y la presunción del riesgo por razón de las actividades desempeñadas, (iii) los riesgos asociados a la población LGBTIQ+, (iv) el Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP, (v) el debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección y el deber de motivación, y (vi) los remedios constitucionales por adoptar ante su incumplimiento. Por último, estudió el caso en concreto. |
| ¿Qué decidió la Corte? | La Sala estimó que la UNP desconoció el deber de motivación en los actos administrativos que evaluaron el riesgo del accionante. En concreto, encontró que la entidad accionada desconoció ese deber porque: (i) omitió y valoró de forma defectuosa variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, (ii) incurrió en ausencia de motivación en la calificación individual y ponderada del nivel de riesgo, (iii) no justificó la idoneidad del esquema de protección mantenido frente a las circunstancias particulares del caso y (iv) no aplicó el enfoque diferencial ni la presunción de riesgo según la jurisprudencia constitucional. |
| ¿Qué ordenó la Corte? | La Corte revocó la sentencia de única instancia que negó el amparo y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales del accionante. Dejó sin efectos los actos administrativos que ratificaron las medidas de protección. Ordenó a la UNP realizar una nueva valoración del riesgo en cumplimiento de las exigencias de motivación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional, concretamente, para (i) aplicar el enfoque diferencial, (ii) llevar a cabo una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todos los factores de amenaza que presenta el accionante, (iii) precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación y (iv) justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y del esquema de seguridad que disponga. |
ANTECEDENTES
Carlos, en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la UNP (Unidad Nacional de Protección) por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y el derecho de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal.
Hechos y pretensione
Quien propone la acción de tutela manifestó ser concejal del municipio de Azul, líder social, miembro de la población LGBTIQ+ y víctima del conflicto armado. En ese sentido, añadió que es integrante de la mesa municipal de víctimas, de la mesa municipal LGBTIQ+ de Azul, así como de la mesa departamental de víctimas de Amarillo, e indicó que ejerce activismo social y político.
El actor expresó que, como consecuencia directa de las actividades descritas previamente, ha sido víctima de amenazas, seguimientos y presiones desde enero de 2024 por parte del grupo armado “Clan del Golfo”. Concretamente, refirió la divulgación de un panfleto amenazante, por lo que acudió a las autoridades competentes para su denuncia. Posteriormente, señaló que el 3 de marzo de 202, recibió una amenaza por parte del mismo grupo en la que se le informaba que contaba con “36 horas para abandonar el municipio de Azul, lo que lo obligó a salir de este.
A partir de lo expuesto, indicó que el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) categorizó su riesgo como extraordinario, por lo que la Unidad Nacional de Protección (UNP) emitió la Resolución DGRP-123 de 2024, por la cual asignó al accionante un esquema de seguridad consistente en un escolta, un chaleco blindado y un botón de pánico.
Inconforme con la medida adoptada, al considerarla insuficiente, el actor interpuso recurso de reposición y, subsidiariamente, apelación. Sin embargo, mediante la Resolución DGRP-456 de 2024, la UNP resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición y rechazó por improcedente el recurso de alzada.
Así las cosas, aseguró que interpuso acción de tutela en la que pretendió la aplicación del enfoque diferencial en la evaluación de riesgo, así como la asignación de un vehículo y de un segundo hombre de protección, frente a la cual el Juzgado 01 Promiscuo Municipal de Azul, en sentencia del 25 de octubre de 2024, accedió parcialmente a sus pedimentos.
Posteriormente, la parte actora manifestó que el 23 de febrero de 2025 fue nuevamente contactada por integrantes del Clan del Golfo, quienes le ordenaron presentarse en el corregimiento de San Diego, ubicado en el municipio de Samaná, reunión en la que se le obligó a abandonar el municipio de Azul. Bajo tal circunstancia, solicitó junto con la Defensoría del Pueblo, la reevaluación del esquema de protección asignado, pero la UNP, a través de la Resolución DGRP-789 de 2025 negó la petición de ampliación y, en su lugar, le retiró el botón de pánico. Esta decisión fue confirmada por la Resolución DGRP- 1098 de 2025.
Posteriormente, con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, el 9 de mayo de 2025 se realizó una reunión en la que participaron dicha entidad, la Procuraduría General de la Nación y la UNP. De acuerdo con la parte actora, durante ese encuentro puso nuevamente de presente las situaciones de riesgo que enfrentaba, las cuales, además de comprometer su integridad personal, obstaculizaban el ejercicio de sus labores como líder social y concejal. Asimismo, señaló que el Ministerio Público solicitó la garantía plena de sus derecho.
Bajo tales consideraciones, el promotor de la acción afirmó encontrarse desplazado en el municipio de Árbol, dada la imposibilidad de retornar al municipio de Azul. Al tiempo, refirió que el escolta asignado no le brindaba acompañamiento en la zona rural, por no existir condiciones de seguridad para ninguna de las dos personas. Sobre esto último, comentó que el 7 de agosto de 2025 acudió a la vereda Planes Mirador con ocasión de su labor como concejal y, posteriormente, a Las Delicias- ambas del municipio de Azul- con el objetivo de visitar a sus padres, pero que, al retornar el escolta, este fue abordado por tres sujetos que se movilizaban en moto, diciéndole que “no querían verlo más en la zona y que sabían que era [su] hombre de protección.
Así las cosas, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y el derecho de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal. Como consecuencia de ello, pidió la suspensión de los efectos de las resoluciones DGRP-789 y DGRP-1098 de 2025, así como ordenar a la UNP la asignación de un vehículo y un segundo escolta, con observancia de un enfoque interseccional aplicable a su caso.
Trámite de la acción de tutela
El 11 de agosto de 2025, el Juzgado 02 Laboral del Circuito de Árbol admitió la tutela. Además, ordenó a la entidad accionada rendir informe sobre los hechos que motivaron la acción constituciona. De igual manera, requirió a la Fiscalía General de la Nación y a la Policía Nacional para que informaran si habían adelantado investigaciones relacionadas con los hechos expuestos en la solicitud de amparo y, en caso afirmativo, indicaran el estado de dichas actuacione.
Respuesta de la UN
La entidad solicitó declarar improcedente la acción y, subsidiariamente, negar el amparo. Lo anterior, por considerar que la entidad había desplegado las actuaciones necesarias tendientes a brindar protección a la parte accionante. En concreto, explicó que aquella contaba con un esquema de protección integrado por un chaleco blindado y un hombre de protección, medidas que fueron adoptadas con fundamento en los estudios técnicos de nivel de riesgo practicados por la entidad, los cuales concluyeron que el solicitante se encontraba expuesto a un riesgo extraordinario. Indicó que, mediante la Resolución DGRP-789 de 2025, mantuvo dichas medidas y que esa decisión fue confirmada al resolver el recurso de reposición mediante la Resolución DGRP-1098 de 2025. Asimismo, informó que, con ocasión de la solicitud elevada por el accionante y del requerimiento efectuado dentro del trámite de tutela, inició una nueva reevaluación del nivel de riesgo mediante la Orden de Trabajo No. x1x de 2025, cuyo resultado se encontraba pendiente al momento de rendir el informe.
De otro lado, afirmó que las denuncias penales presentadas por el accionante no constituyen, por sí solas, prueba de la existencia de amenazas ni determinan el nivel de riesgo, pues dicha valoración corresponde exclusivamente a la UNP mediante el estudio técnico respectivo. En esa línea, sostuvo que la determinación de las medidas de protección corresponde a la UNP y al CERREM, por lo que consideró improcedente ordenar por vía de tutela medidas distintas a las definidas mediante el procedimiento ordinario.
Respuesta de la Fiscalía General de la Nació
La entidad informó que adelanta dos investigaciones penales derivadas de las denuncias presentadas por la parte accionante por presuntas amenazas recibidas en su condición de concejal y líder social del municipio de Azul. Señaló que, dentro de dichas actuaciones, se celebró un consejo de seguridad, se formuló el correspondiente programa metodológico, se solicitaron medidas de protección ante la autoridad judicial competente y se impartieron órdenes a la Policía Judicial para el esclarecimiento de los hechos. Asimismo, indicó que la SIJIN entrevistó a la parte demandante, documentó nuevos hechos de amenaza e intentó identificar testigos y posibles responsables, sin que ello hubiera sido posible. Finalmente, precisó que las investigaciones permanecían en etapa de indagación y que al solicitante le habían sido otorgadas medidas de protección policivas.
Respuesta de la Policía Naciona
Solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación por pasiva, al considerar que las pretensiones de quien promovió el amparo estaban dirigidas a controvertir las decisiones adoptadas por la Unidad Nacional de Protección respecto de su esquema de seguridad, materia que excedía sus competencias institucionales. Explicó que, tratándose de riesgos derivados de la actividad de la parte accionante como líder social y concejal, la autoridad competente para valorar el riesgo y definir las medidas de protección era la UNP, sin perjuicio de las competencias que corresponden a la Fiscalía General de la Nación en el marco del programa de protección a víctimas y testigos cuando el riesgo se origina en un proceso penal. Asimismo, informó que, pese a no ser la entidad competente para decidir sobre la modificación del esquema de protección, había adelantado diversas actuaciones preventivas a favor del promotor de la acción, entre ellas charlas de autoprotección y trámites de emergencia ante la UNP.
Sentencia de primera instanci. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Árbol profirió sentencia de primera instancia el 22 de agosto de 2025 en la que no concedió el amparo de los derechos invocados en el escrito de tutela por considerar que la entidad accionada se encontraba reevaluando el nivel de riesgo de la parte accionante, con fundamento en la orden de trabajo No. x1x. Asimismo, estableció que quien promovió el amparo no se encontraba desprotegido, toda vez que contaba con medidas de protección vigentes.
Impugnación. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte accionante impugnó. En primer lugar, sostuvo que existió una “[f]alta de análisis integral y con enfoque diferencial de los derechos vulnerados, pues, aunque el juzgado expuso en la providencia las implicaciones que tendría un esquema de protección insuficiente para el ejercicio de sus derechos políticos y de la garantía de no repetición, finalmente circunscribió el análisis al procedimiento de valoración del riesgo adelantado por la UNP, sin examinar la presunta vulneración de los demás derechos fundamentales invocados. En segundo lugar, cuestionó la “[a]ctitud pasiva y tolerante respecto de la respuesta estatal para la protección de lideres a cargo de la UNP, al estimar que el juez omitió valorar el reciente abordaje y las amenazas dirigidas a su escolta, hecho que, a su juicio, evidenciaba la persistencia del riesgo y la insuficiencia de las medidas de protección
Sentencia de segunda instanci. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales en sentencia del 25 de septiembre de 2025 decidió declarar parcialmente la nulidad del trámite a partir de la notificación del auto admisorio, por indebida integración del contradictorio al no haber sido vinculado al trámite de tutela el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR ni el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.
En cumplimiento de la decisión del Tribunal, el juzgado de primera instancia en auto del 29 de septiembre de 202 integró debidamente el contradictori y continuó con el trámite de la acción de tutela, en el cual, en esta ocasión, se recibieron las siguientes respuestas:
Respuesta de la Unidad Nacional de Protecció
La accionada solicitó la desvinculación del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR) por sostener que ambos carecen de personería jurídica y constituyen instancias técnicas del Programa de Prevención y Protección. Explicó que el CERREM cumple funciones consultivas mediante la formulación de recomendaciones sobre las medidas de protección, mientras que el CTAR elabora los estudios técnicos de nivel de riesgo que sirven de insumo para dichas recomendaciones. En consecuencia, afirmó que la UNP es la única entidad con capacidad para representar judicialmente las actuaciones relacionadas con el programa de protección y solicitó mantener en reserva la información correspondiente a las deliberaciones internas del CERREM.
Asimismo, solicitó que se declarara la inexistencia de vulneración de derechos, al considerar que en garantía de la parte accionante adelantó el estudio sobre su nivel de riesgo y recomendó medidas de protección idóneas, de modo que habían sido aplicados los procedimientos contenidos en el Decreto 1066 de 2015, conforme al marco legal del programa de protección.
Respuesta del Ministerio del Interio
La cartera pidió ser desvinculada del trámite constitucional. Explicó que las pretensiones de la parte accionante recaen sobre la modificación de las medidas de protección individual y del esquema de seguridad, competencia que desde la creación de la Unidad Nacional de Protección fue trasladada a esa entidad, la cual cuenta con autonomía administrativa y es la encargada de valorar el riesgo, definir las medidas de protección y expedir los actos administrativos correspondientes.
Además, precisó que, aunque la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio hace parte del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), su participación se limita a integrar ese órgano colegiado, cuya secretaría técnica está a cargo de la UNP. En todo caso, las decisiones sobre el nivel de riesgo y la adopción, modificación o implementación de las medidas de protección son competencia exclusiva del Director General de la UNP, quien puede acoger o apartarse de las recomendaciones formuladas por el CERREM.
Finalmente, sostuvo que la Dirección de Derechos Humanos no implementaba medidas de protección individual, no realizaba valoraciones ni revaloraciones del nivel de riesgo, no adoptaba medidas de emergencia ni coordinaba la ejecución de los esquemas de seguridad. Por ello, afirmó que no existía nexo causal entre las actuaciones del Ministerio y la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegada por el accionante.
Por su parte, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR), pese a haber sido vinculados dentro del presente trámite constitucional, guardaron silencio.
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de instanci. El 10 de octubre de 2025, el Juzgado 02 Laboral del Circuito de Árbol negó el amparo invocado. En sustento de esta decisión sostuvo que la inconformidad de la parte accionante recaía en las medidas de protección recomendadas por el CERREM, las cuales estimaba insuficientes. En ese contexto, señaló que correspondía al actor presentar una nueva solicitud ante la Unidad Nacional de Protección (UNP), con el fin de que se adelantara una nueva caracterización de su situación y, de ser procedente, el caso fuera sometido nuevamente al Grupo de Valoración Preliminar. Lo anterior, por cuanto estimó que el estudio de riesgo “sólo puede tener un resultado confiable cuando se hace por las autoridades encargadas de la seguridad de los ciudadanos.
De igual manera, precisó que la acción de tutela no constituye “un mecanismo que pueda utilizarse para solicitar la valoración del riesgo individual de una persona, pues para eso el Estado ha dispuesto a través del legislador, un procedimiento reglado al cual debe ceñirse el proceso de valoración del riesgo de una persona para determinar si es o no candidata de medidas de protección de la entidad accionada (…).
Finalmente, concluyó que la entidad accionada no había vulnerado los derechos fundamentales del actor por cuanto, de manera oficiosa, se encontraba adelantando una nueva valoración de su nivel de riesgo mediante la orden de trabajo No. x1x. Asimismo, destacó que la parte accionante contaba con un esquema de protección vigente al momento de proferirse la decisión.
El fallo no fue impugnado, por lo que el asunto no contó con decisión de segunda instancia.
2. Actuaciones en sede de revisión
Selección del expediente. El 30 de abril de 2026, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro seleccionó el expediente para revisió. Este fue repartido a la Sala Cuarta de Revisión de Tutela y remitido el 15 de mayo de 2026, por la Secretaría General de la Corte Constitucional, al despacho del magistrado sustanciador para lo de su competencia.
2.1. Decreto oficioso de pruebas
Mediante auto del 1 de junio de 202 el magistrado sustanciador solicitó información adicional sobre los hechos que dieron lugar a la acción de tutela a la parte accionante, a la UNP y a la Fiscalía General de la Nación.
2.2. Respuestas de la parte accionante y de las entidades oficiadas en sede de revisión
Tabla 1. Resumen de las pruebas recaudadas en sede de revisión
| Respuesta de Carlo |
| Manifestó que actualmente cuenta con las mismas medidas de protección que motivaron la acción de tutela, esto es, un chaleco antibalas y un hombre de protección, pues la última vez que se ratificaron estas medidas fue el 24 abril de 2026, mediante resolución DGRP-151617 de 2026. Frente a esta decisión interpuso recurso de reposición el 14 de mayo de 2026. Del mismo modo, refirió que la última amenaza sufrida fue el 27 de enero de la presente anualida, en tanto vía WhatsApp le dijeron que no querían verlo haciendo política en la vereda donde reside. Manifestó haber denunciado estos hechos ante la Fiscalía el 28 de enero de 2026, pero de lo cual no ha obtenido información reciente. Con ocasión a los anteriores acontecimientos, informó que se llevó a cabo una sesión extraordinaria del Consejo de Seguridad Municipa, con participación de la UNP, respecto de la cual aseguró que el representante de dicha entidad estableció que robustecer sus medidas de seguridad podrían elevar su riesgo. |
| Respuesta de la UN |
| Informó que mediante la resolución DGRP-151617 de 2026 la entidad validó el nivel de riesgo extraordinario del actor en su condición de concejal del municipio de Azul y, en consecuencia, ratificó la medida de protección consistente en un chaleco blindado y una persona de protección. Respecto de la negativa a incrementar las medidas de protección, la entidad afirmó que desde 2024 (año en que el accionante entró al programa), se le han realizado 3 evaluaciones de riesgo. Y que, si bien estas habían calificado el riesgo como extraordinario, la matriz técnica ha arrojado una ponderación constante del 52.22%, lo que ha impedido el incremento de tales medidas. Asimismo, indicó que el retiro del botón de pánico obedeció al informe técnico MEM23-00057777, en el cual se incluyeron análisis y encuestas a los mismos protegidos, demostrando que dicho elemento de apoyo resultaba ineficaz y obsoleto, por lo que se realizó una sustitución tecnológica consistente en la implementación de la “Línea Vida 103”. De otro lado, sobre la falta de cobertura del escolta en zona rural, la entidad indicó que, de acuerdo con la revisión del caso, no se evidenciaban restricciones, limitaciones o negativas que afectaran la prestación del servicio de protección. En ese sentido, señaló que el esquema se presta de manera continua, conforme a las condiciones operativas, logísticas y de seguridad propias de su ejecución, las cuales corresponden a criterios técnicos y no constituyen una limitación injustificada para el acceso o la cobertura del servicio. En consecuencia, afirmó que no se advertía afectación alguna a la cobertura, continuidad o cumplimiento de las obligaciones derivadas del esquema de protección. Al tiempo, la entidad informó que con ocasión de la solicitud formulada por la Defensoría del Pueblo el 9 de mayo de 2025, fortaleció el seguimiento del caso, lo que dio lugar a nuevos estudios técnicos y a la expedición de actos administrativos durante los años 2025 y 2026. Indicó que la ruta de protección diseñada para quien promovió el amparo obedecía a su condición de concejal y líder del municipio de Azul, así como que las modificaciones introducidas al esquema de protección no implicaron una disminución de las medidas de seguridad, sino una optimización de estas mediante coberturas dinámicas. Del mismo modo, precisó que los desplazamientos urbanos y regionales del protegido cuentan con el acompañamiento del escolta y el uso del chaleco balístico, mientras que, para las zonas rurales de difícil acceso o con restricciones operativas, la cobertura se complementa con la priorización de la Línea Vida 103 y la articulación con los cuadrantes de la Policía Nacional, con el fin de garantizar la seguridad integral de la parte accionante. Finalmente, indicó que durante el año en curso se presentaron seis nuevos radicados con solicitudes recibidas con anterioridad a la expedición y notificación de la Resolución DGRP-151617 de 2026. Señaló que tales reportes de amenazas, junto con los informes de la Defensoría del Pueblo y de la Policía Nacional, fueron incorporados como insumos técnicos para la valoración adelantada por la Dirección de Evaluación del Riesgo y tenidos en cuenta para la expedición de dicha resolución. Agregó que, con posterioridad a su expedición, no se habían recibido nuevas solicitudes. |
| Fiscalía General de la Nació |
| Manifestó que, una vez realizada la búsqueda en base de datos, se tiene que el accionante radicó las siguientes denuncias: Radicado Delito Seccional Despacho Estado Etapa 1234 Amenazas art. 347 C.P.. Amarillo Fiscalía 1 Activo Indagación 4567 Amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos Art. 188e Amarillo Fiscalía 1 Activo Indagación 78910 Extorsión. Art. 244 c.p. menor cuantía Amarillo Fiscalía 2 Activo Indagación 111213 Amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos Art. 188e Amarillo Fiscalía 1 Inactivo Indagación 141516 Amenazas contra defensores de derechos humanos y servidores públicos Art. 188e Amarillo Fiscalía 1 Activo Indagación Del mismo modo, sobre el punto dos refirió que le corresponde responder al despacho que adelanta la investigación, por lo que se le corrió traslado a la seccional Amarillo para que sea esta la que allegue la respuesta correspondiente. Por último, sobre el tercer interrogante indicó que no se encontró ninguna PQRS radicada a nombre del peticionario. |
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedencia de la acción de tutela
La Sala evidencia que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos para su procedencia, conforme a lo establecido en la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, tal y como se explica a continuación:
Tabla 2. Análisis de procedencia de la acción de tutela
| Requisito | Acreditación |
| Legitimación por activa | El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona que considere que la actuación u omisión de una autoridad pública o, en ciertos casos, de un particular, amenaza o vulnera sus derechos fundamentales puede promover acción de tutela “por sí misma o por quien actúe en su nombre. En desarrollo de lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 199 define los titulares de la acción y establece que podrá ser ejercida: (i) directamente por el interesado; (ii) por intermedio de un representante legal, por ejemplo, cuando se trata de menores de edad y de personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial; (iv) por medio de un agente oficioso; o (v) a través de la Defensoría del Pueblo o del personero municipa. En el presente asunto se encuentra satisfecho tal requisito, toda vez que el accionante actúa en nombre propio para la protección de las garantías fundamentales a la vida, la integridad personal, debido proceso y el derecho de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y el derecho a la participación política. Lo anterior, por la determinación de la accionada de no ampliar el esquema de seguridad asignado. |
| Legitimación por pasiva | La legitimación por pasiva se refiere a la aptitud legal que tiene una persona para responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado como violad. Según el artículo 86 de la Constitución y los artículos 1 y 5 del Decreto 2591 de 1991, por regla general, dicha aptitud se predica de las autoridades públicas. La UNP se encuentra legitimada por pasiva al ser una entidad pública con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, a la que se le endilga la afectación de las garantías fundamentales del actor. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo 1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015, la UNP tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades en situación de riesgo extraordinario o extrem. Esto implica, entre otras cosas, que es la autoridad competente de recibir y tramitar las solicitudes de protección e información, así como de adoptar e implementar las medidas de protección de quienes son titulares de una garantía especial por parte del Estad. Por lo demás, la Sala advierte que el Director General de la UNP fue quien suscribió y expidió las resoluciones DGRP-789 de 2025 y DGRP-1098 de 2025 cuestionadas en la presente acción de tutela. De otro lado, se tiene que el CERREM y el CTAR carecen de personería jurídica propia, en tanto constituyen instancias técnicas y de coordinación interinstitucional que hacen parte de la estructura funcional de la Unidad Nacional de Protección, conforme con lo previsto en los artículos 2.4.1.2.38 y 2.4.1.2.26 del Decreto 1066 de 2015, por lo que de ellas no se puede predicar una legitimación por pasiva diferente a la de la UN. Así, pues, a pesar de que ambas instancias participaron en el procedimiento ordinario de reevaluación de medidas de protección de la parte accionante, lo cierto es que estas no tienen la competencia para calificar el riesgo y ordenar la adopción o reducción de los esquemas de seguridad, toda vez que dicha decisión es de competencia exclusiva de la UN. En consecuencia, la Sala declarará que estas carecen de legitimación en la causa por pasiva y las desvinculará del trámite, apartándose de la decisión de nulidad decretada en la sentencia de segunda instancia del proceso de tutela, en la cual se entendió que era necesaria su vinculación, cuando la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido lo contrario. |
| Subsidiariedad | El Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que solo procede la tutela cuando “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”. Bajo esa perspectiva, la tutela no puede desplazar los recursos judiciales ordinarios o extraordinarios de defens, salvo que estos no resulten idóneo o eficace para el caso concreto o, cuando aun siéndolo, se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y se usa como mecanismo transitori. De allí que, en términos generales, “la tutela no es un medio adicional o complementario [de protección]. La inobservancia de este presupuesto es causal de improcedencia del ampar. Por tanto, ante la existencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz, la consecuencia directa es que el juez constitucional no pueda entrar al fondo del asunto planteado. En ese sentido, aunque en principio la acción de tutela no resulta procedente frente a las decisiones de la UNP relacionadas con los esquemas de protección, toda vez que tales actos administrativos pueden ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, también es cierto que este Tribunal ha señalado que dichos medios no son idóneos porque esas controversias trascienden el examen de mera legalidad, cuando comprometen de manera directa la salvaguarda urgente de la vida y la seguridad personal de los accionante. Por lo tanto, el medio de control ordinario resulta ineficaz si, atendiendo las circunstancias concretas del demandante, no es lo suficientemente expedito para garantizar los derechos de est. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ello ocurre en aquellos casos en los que se comprueba que, entre otras situaciones, los accionantes (i) son sujetos de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad, (ii) se encuentran en una situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación y (iii) a partir de un examen prima facie, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que se encontraba el accionant. En estos eventos se ha señalado que resulta imperativa la intervención inmediata del juez constitucional. De ahí que resulte desproporcionado exigir al solicitante agotar este tipo de trámites, cuando su situación de seguridad eventualmente puede agravarse, ante el considerable tiempo que los mismos pueden tardar en resolverse, incluso si se solicitan medidas cautelare. Además, en este ámbito se impone al Estado el deber de brindar una respuesta inmediata y eficaz, por lo que la acción de tutela, en escenarios como los expuestos, se torna en un medio definitivo de protecció. Bajo tales consideraciones, en el presente asunto la Sala encuentra satisfecho el presupuesto de subsidiariedad y determina que la acción de tutela procede como mecanismo principal de protección. En primer lugar, la controversia gira en torno a la suficiencia de las medidas de protección adoptadas por la UNP a pesar de haber puesto en conocimiento de esta las amenazas recibidas de forma directa, así como los ataques en los bienes e integridad del accionante. En concreto, este explicó que, en razón de las actividades que realiza, ha recibido panfletos, mensajes escritos y de audio con contenido intimidante, intromisiones a su propiedad privada y amenazas a su escolta. Lo que se traduce en situaciones que podrían ocasionar una afectación irreparable de los derechos fundamentales invocados. En segundo lugar, el accionante es concejal, líder social y político, integrante de la comunidad LGBTIQ+ y víctima del conflicto armado, condiciones que lo ubican como sujeto de especial protección constitucional y que, además, fueron reconocidas por la propia UNP dentro del procedimiento administrativo de evaluación del riesgo. Instrumento que, además, lo calificó dentro del nivel de riesgo extraordinario. Esta condición incide directamente en el análisis de idoneidad y eficacia del mecanismo judicial ordinario y refuerza la conclusión, según la cual, la acción de tutela se erige como el mecanismo definitivo para la protección de sus derecho. En tercer lugar, la Sala considera que la solicitud de amparo cumple las tres condiciones que permiten afirmar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en estos casos. En efecto, (i) el accionante manifestó ser concejal, líder social y político, miembro de la comunidad LGBTIQ+ y víctima del conflicto armado, calidades que fueron reconocidas por la entidad accionada en sus actos administrativos; (ii) los actos administrativos proferidos por la UNP evidencian que el accionante se encuentra frente a hechos que lo colocan en situaciones de riesgo y (iii) el actor tiene la calidad de denunciante en diferentes causas penales por hechos relativos a amenazas, por lo que las eventuales modificaciones realizadas por la UNP a su esquema de seguridad podrían incidir de forma directa en su situación de seguridad. Finalmente, conforme a la jurisprudencia constitucional, la Sala estima que la tutela procede como mecanismo definitiv de protección respecto de estas pretensiones. Lo anterior, en atención al nivel de riesgo al que se enfrenta el accionante y la probada falta de idoneidad e ineficacia en concreto del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho en este caso. Estas circunstancias demuestran la necesidad de intervención inmediata del juez de tutela. |
| Inmediatez | La jurisprudencia constitucional ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducida. Sin embargo, esta Corte también ha sido consistente al señalar que la misma debe presentarse en un término razonable y proporcionado a partir de los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentale. La Sala encuentra acreditado el presupuesto. Los actos administrativos a los que se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, esto es, las resoluciones DGRP 789 de 2025 y 1098 datan del 15 de abril y del 16 de junio de 2025, respectivamente. Por su parte, la acción de tutela fue presentada el 8 de agosto de 2025, esto es, un mes y medio después del último acto administrativo señalado por el accionante. Adicionalmente, la Sala advierte que la presunta vulneración alegada no constituye un hecho agotado en el tiempo, sino una situación que se proyecta de manera continua mientras subsistan las medidas de protección cuya suficiencia se controvierte. En efecto, durante el trámite de revisión la UNP expidió la Resolución DGRP-151617 de 2026, mediante la cual mantuvo el esquema de protección previamente asignado. En esa medida, la controversia planteada por el accionante conserva actualidad y la afectación alegada continúa produciendo efectos, razón por la cual el requisito de inmediatez también se encuentra satisfecho. |
En estos términos, la Sala constata que en el asunto estudiado se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela, por lo cual continuará con el estudio correspondiente.
3. Cuestiones previas
En primer lugar, la Sala advierte que el accionante promovió con anterioridad una acción de tutela en la que cuestionó la Resolución DGRP-123 de 2024. Dicho trámite concluyó con sentencia del 25 de octubre de 2024, confirmada en segunda instancia el 4 de diciembre de la misma anualidad. En esas decisiones, los jueces de instancia consideraron que la Unidad Nacional de Protección no había tenido en cuenta el enfoque diferencial que le asistía al accionante ni efectuado un análisis que incorporara dicha circunstancia en la evaluación de su riesgo. En cumplimiento de lo ordenado, la UNP expidió la Resolución DGRP-101010 de 2025, “[p]or medio de la cual se corrige un error formal de transcripción de palabras presentado en la Resolución DGRP-123 de 2024”, mediante la cual modificó las expresiones utilizadas para referirse al accionante, con el propósito de incorporar lenguaje inclusivo.
Ahora bien, las resoluciones cuestionadas en el presente trámite no fueron expedidas en cumplimiento de aquella decisión judicial. Estas tuvieron origen en una nueva actuación administrativa adelantada por la UNP con ocasión de la reevaluación del nivel de riesgo del accionante por hechos sobrevinientes. Como resultado de dicho procedimiento, la entidad profirió la Resolución DGRP-789 de 2025 y, posteriormente, la Resolución DGRP-1098 de 2025, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera.
En ese contexto, la Sala considera que no hay lugar a efectuar un análisis sobre una eventual temerida'' pues, aunque ambas acciones guardan relación con la situación de seguridad del accionante, no existe identidad de causa y objeto entre ellas. Mientras la primera acción estuvo dirigida contra la Resolución DGRP-123 de 2024 y dio lugar a las órdenes anteriormente descritas, la presente solicitud de amparo cuestiona actos administrativos distintos, esto es, las Resoluciones DGRP-789 de 2025 y DGRP-1098 de 2025, expedidos como resultado de una nueva evaluación del riesgo motivada por hechos sobrevinientes.
En segundo lugar, la Sala observa que, durante el trámite de revisión, la UNP profirió la Resolución DGRP-151617 de 2026 relacionada con las medidas de protección del accionante. Por tal razón, antes de abordar el estudio de fondo, resulta necesario establecer si es procedente que esta Sala examine dicho acto administrativo, pese a que no fue cuestionado expresamente en la acción de tutela. Para ello, la Sala analizará el alcance del principio iura novit curia y de las facultades del juez constitucional para fallar extra y ultra petita reconocidas en la jurisprudencia constituciona.
3.1. La aplicación del principio iura novit curia
Esta Corporación ha reconocido que el principio general del derecho iura novit curia, conforme al cual 'el juez conoce el derecho', se erige como una de las columnas vertebrales de la acción de tutel. Ello obedece a la naturaleza informal de la acción, que puede ser interpuesta por personas que desconocen el derecho, por lo que le corresponde al juez de tutela, en principio, analizar el caso más allá de lo alegado por quien acciona, especialmente cuando esta es promovida por un sujeto de especial protección constitucional o por una persona que, por sus particulares circunstancias, ve limitado su derecho de defens.
En consecuencia, dicha prerrogativa constituye un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente, previo calificar autónomamente la realidad del hecho y subsumirlo en las normas jurídicas que lo rige. No obstante, esta facultad debe ejercerse con observancia del principio de congruencia, el cual imposibilita efectuar interpretaciones más allá de lo probado por las partes, es decir, sin que pueda modificar el encuadre fáctico proveniente de la liti.
Bajo tales consideraciones, las posibles deficiencias en las que incurra la parte accionante en la determinación del fundamento jurídico-constitucional en que sustenta sus pretensiones no impiden al juez de tutela interpretar razonablemente los argumentos expuestos y subsumirlos en las instituciones jurídicas pertinentes, con el propósito de garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales comprometido.
3.2. La facultad del juez para fallar extra y ultra petita
Asimismo, atendiendo al carácter informal, preferente y sumario de la acción de tutela, el juez constitucional puede proferir decisiones extra y ultra petita cuando ello resulte necesario para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales, aun cuando no haya sido solicitado por el peticionari. En ese sentido, si bien el accionante puede señalar los derechos fundamentales que considera vulnerados, lo cierto es que a quien corresponde la carga de determinar los derechos comprometidos y, consecuentemente amparar, es al juez de tutela a través del fall.
Dicha facultad encuentra fundamento en la función de guarda de la integridad y supremacía de la constitución confiada a la Corte Constitucional (art. 241 superior), en la primacía de los derechos inalienables del ser humano (art. 5 superior) y en la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 superior. De ahí que esta Corporación haya advertido que una interpretación distinta desconocería los fundamentos del Estado Social de Derech y conduciría a que la administración de justicia incumpliera su deber de impartir justicia de manera oportuna y efectiva, pues es al juez a quien se le ha encomendado, entre otras, la inexorable labor de hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, así como la de procurar la defensa y eficacia de los derechos constitucionale.
En aplicación de las anteriores consideraciones, la Sala examinará la Resolución DGRP-151617 de 2026 aunque esta no haya sido expresamente cuestionada por el accionante. Lo anterior, por cuanto dicho acto administrativo reproduce las medidas de protección contenidas en las resoluciones inicialmente controvertidas y forma parte del mismo contexto fáctico sometido a consideración del juez constitucional. En consecuencia, su análisis resulta necesario para determinar si persisten las presuntas vulneraciones alegadas y, de ser el caso, adoptar las medidas que garanticen una protección efectiva de los derechos fundamentales del accionante.
Precisado lo anterior, la Sala procederá a formular el problema jurídico respectivo.
4. Planteamiento del problema jurídico y metodología de la decisión
Conforme a lo expuesto, la Sala resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal al reducir y mantener el esquema de protección asignado a una persona protegida, pese a calificar su riesgo como extraordinario, sin motivar de manera integral dicha decisión ni aplicar un enfoque diferencial frente a nuevas amenazas a su vida e integridad personal?
Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala abordará la consideración de los siguientes asuntos: (i) el derecho a la seguridad persona, (ii) la protección especial de la población líder y defensora de derechos humanos y la presunción del riesgo por razón de las actividades desempeñada, (iii) los riesgos asociados a la población LGBTIQ, (iv) el Programa de Prevención y Protección a cargo de la UN, (v) el debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección y el deber de motivació, (vi) los remedios constitucionales por adoptar ante su incumplimiento, y (vii) finalmente, resolverá el caso concreto.
5. El derecho a la seguridad personal. Reiteración de jurisprudenci
La seguridad personal es un derecho fundamental que no se encuentra expresamente consagrado en el texto de la Constitución. Esta Corporación ha reconocido su existencia bajo el entendido de que tiene una relación intrínseca con la dignidad humana (artículo 1° superior) y que surge del deber estatal de proteger la vida y la integridad personal (artículos 2 y 11 de la Carta). Esta Corte ha definido dicho derecho como “aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que [su existencia, integridad o libertad] estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad. Al tiempo, se ha destacado su relevancia en múltiples instrumentos internacionales de derechos humano.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la protección al derecho a la seguridad personal tiene como finalidad mitigar los peligros que se presenten respecto a la integridad de un sujeto, más allá de las dificultades comúnmente asociadas a la convivencia dentro de cualquier comunidad. En esa medida, asegura que todas las personas deben tener una protección adecuada por parte de las autoridades cuando se encuentran expuestos a riesgos excepcionales, que no deben tolerar por rebasar los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en socieda. De ahí que el Estado asuma el deber de “diseñar, adoptar e implementar medidas necesarias para proteger a las personas y reducir los riesgos a los que se vean expuestas.
Concretamente, esta Corte ha identificado siete obligaciones de respeto, protección y garantía que recaen sobre las autoridades estatales y que conforman el contenido protegido del derecho a la seguridad personal. Estas son:
Tabla 3. Derecho fundamental a la seguridad personal. Obligaciones del Estado
| 1. Identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. 2. Valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. 3. Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo identificado se materialice. 4. Asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. 5. Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. 6. Dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario y adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. 7. La prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas |
Fuente: Cuadro tomado de las Sentencias T-432 de 2024, T-305 de 2025 y T-179 de 202
Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que en el ámbito de protección del referido derecho se “garantiza la adopción de medidas para precaver los riesgos extraordinarios y extremos, que son aquellos que se derivan de una amenaza. En ese sentido, este Tribunal ha señalado que existen amenazas cuando se constatan hechos reales que de por sí implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que suponen que la integridad o libertad del sujeto corren verdadero peligr.
6. La protección especial de la población líder y defensora de derechos humanos y la presunción del riesgo por razón de las actividades desempeñadas. Reiteración de jurisprudenci
De manera consistente, la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades encargadas de valorar el riesgo y definir las medidas de protección deben atender las circunstancias específicas de la persona afectada, particularmente cuando se trate de (i) líderes sindicales, (ii) líderes campesinos y comunitarios, (iii) líderes indígenas y afrodescendientes, (iv) operadoras y operadores de justicia, (v) mujeres defensoras de Derechos Humanos, (vi) defensores y defensoras del derecho al medio ambiente sano y (vii) defensores de derechos de las personas LGTBIQ.
En el mismo sentido, la Sentencia SU-546 de 2023 reiteró que la protección de las personas líderes y defensoras de derechos humanos constituye un imperativo propio del Estado Social y Democrático de Derecho, toda vez que la labor de aquellas contribuye, entre otros aspectos, a identificar y denunciar violaciones de derechos humanos, advertir a las autoridades sobre las consecuencias de sus acciones u omisiones y participar en la formulación de políticas públicas orientadas a garantizar el cumplimiento de las obligaciones estatales y la efectividad de los derechos. De modo que, dicha labor “ha sido determinante para visibilizar las necesidades de grupos más vulnerables.
En la misma providencia, esta Corte precisó el alcance de los derechos de los que son titulares las personas que integran la población líder y defensora de derechos humanos. Al respecto, señaló que “esos derechos deben ser articulados en una política pública participativa, con enfoque étnico y de género y con adecuados sistemas de seguimiento”, por cuanto su garantía supone el cumplimiento de deberes ineludibles a cargo del Estado. En particular, sobre el derecho a la seguridad personal delimitó su contenido como se expresa en la siguiente tabla:
Tabla 4. Contenido del derecho a la seguridad personal de la población líder y defensora de los derechos humanos
| Garantías específicas que componen el derecho a la seguridad personal |
| A la implementación oportuna de las recomendaciones de las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo y a la definición de una metodología para la adopción de planes de acción dentro de las Comisiones Intersectoriales para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT). A la adopción de rutas colectivas de protección cuando se encuentren satisfechas las condiciones para ello. A la existencia e implementación de un plan que garantice la presencia efectiva de las instituciones estatales con competencia para la prevención del riesgo. A la existencia e implementación de un enfoque de seguridad en el que la Fuerza Pública, en especial la Policía Nacional, fortalezca su rol de prevención y protección de la sociedad civil ante las diversas formas de violencia. A la existencia e implementación de mecanismos (Chat de reacción inmediata) de atención y respuesta ante emergencias para prevenir y proteger la vida, integridad y libertad de la población líder y defensora de derechos humanos en situación de riesgo. A la identificación del riesgo extraordinario o extremo al cual una persona, familia o grupo de personas están sometidos, a que se advierta oportuna y claramente a los afectados el riesgo identificado y a que se adopten de oficio las medidas de protección necesarias. A la valoración, con base en un estudio detallado de cada situación, de la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado. A la definición oportuna de las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo identificado se materialice. A la adopción de medidas con enfoque diferencial tomando en consideración, entre otras cosas, el género, la orientación sexual o la pertenencia a comunidades étnicamente diferenciadas. A la asignación de los medios y medidas de protección de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso. A la evaluación periódica de la evolución del riesgo extraordinario y a que se tomen las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. A la actuación efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario y a que se adopten acciones específicas para mitigarlo o aminorar sus efectos. A la proscripción de cualquier decisión que cree un riesgo extraordinario o extremo para las personas en razón de sus circunstancias. A la protección de las mujeres lideresas ante el riesgo de violencia sexual. |
Fuente: Sentencia SU-546 de 2023, reiterada en T-179 de 2026
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado la existencia de poblaciones que requieren medidas especiales de protección a las que se les atribuye una presunción de riesgo por razón del ejercicio de sus actividades. Concretamente, esta Corporación ha destacado a los líderes sociales, pues “al ser de alguna manera directa o indirectamente, la cara visible de una comunidad u organización, pueden ver afectada su integridad y seguridad personal. De modo que “gozan de una presunción de riesgo, que sólo podría ser desvirtuada por las autoridades luego de los estudios técnicos de seguridad.
Igual postura se ha adoptado respecto de la población defensora de derechos humanos, la cual recibe “el reconocimiento de su comunidad para dirigir, orientar y coordinar procesos colectivos que mejoran la calidad de vida de la gente, defienden sus derechos con el fin de construir sociedades más justas e igualitarias, a través de iniciativas diversas, como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o los derechos de las víctimas. En atención a lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido de manera reiterada que las personas defensoras de derechos humanos gozan de una presunción de riesgo respecto de su seguridad personal, derivada del ejercicio de las labores que desempeña.
De esta presunción se deriva el deber de la UNP de asumir la carga probatoria y adoptar un papel “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona. De ello se sigue que la presunción del riesgo solo “puede ser desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad y, de existir alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP debe, en aplicación del principio pro persona, privilegiar la interpretación más favorable a los derechos a la seguridad, la vida y la integridad personal, especialmente cuando la persona cuenta con un esquema de protección derivado de la calificación de un riesgo extraordinari.
7. Los riesgos asociados a la población LGBTIQ+ y el enfoque diferencial en la calificación del riesgo. Reiteración de jurisprudenci
A la protección reforzada reconocida a las personas líderes y defensoras de derechos humanos se suma el deber de las autoridades competentes de incorporar un enfoque diferencial cuando el solicitante pertenece a grupos que, por sus condiciones particulares, enfrentan riesgos específicos o una mayor exposición a amenazas. En efecto, la Corte Constitucional ha advertido, con fundamento en los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que existen determinados grupos de personas defensoras de derechos humanos que se encuentran expuestos a una mayor situación de riesgo y que, por esa razón, requieren una protección reforzada y diferenciada. Entre ellos se encuentran las personas defensoras de los derechos de la población LGBTIQ.
En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH ha advertido que las personas LGBTIQ+ enfrentan riesgos específicos asociados a distintas formas de violencia y discriminación, entre ellas aquellas motivadas por prejuicios relacionados con la orientación sexual, la identidad o la expresión de género diversa. Explica que muchas de estas agresiones responden al propósito de "castigar" identidades, expresiones o comportamientos que se apartan de los roles tradicionales de género o del sistema binario hombre/mujer, al percibirse como “sospechosa, peligrosa para la sociedad, o amenazante contra el orden social y la moral pública. Asimismo, precisa que la exposición a estos riesgos no depende exclusivamente de la orientación sexual o identidad de género asumida por la persona, sino también de la percepción que terceros tengan sobre ella, circunstancia que puede dar lugar a actos de discriminación o violencia.
En ese contexto, la CIDH ha señalado que el concepto de violencia por prejuicio constituye una herramienta útil para comprender las distintas formas de violencia que afectan a las personas LGBTIQ+, pues las agresiones no responden a hechos aislados, sino que se inscriben en contextos sociales marcados por estereotipos, generalizaciones y percepciones negativas sobre las orientaciones sexuales, las identidades o las expresiones de género diversa. Sobre el particular, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetició ha señalado que el prejuicio puede entenderse como “una creencia, una racionalización terca e infundada, que opera y se justifica de diversas maneras para tratar de resistir, renaturalizar y reinstalar los órdenes de privilegio”, traduciéndose en tratos discriminatorios y en distintas manifestaciones de violencia. Asimismo, ha advertido que esta violencia puede perseguir diversos propósitos, entre ellos “la «corrección», el castigo, la instrumentalización y la aniquilación. Por su parte, la doctrina ha explicado que la violencia por prejuicio también puede cumplir fines simbólicos y adoptar usos jerárquicos o excluyente. En ese sentido, se ha señalado que el favorecimiento o complicidad social del que gozan estas violencias encuentra explicación en las condiciones históricas de exclusión y estigmatización que han enfrentado las personas LGBTIQ+, las cuales pueden verse acentuadas cuando concurren otros factores de vulnerabilidad, como la pobreza o la racialización, circunstancias que contribuyen a que esta población sea percibida como un sector social indeseabl.
Adicionalmente, la CIDH ha señalado que los delitos cometidos en contra de esta población se caracterizan por sus altos niveles de violencia y crueldad, donde "en algunos casos supera[n] al que se encuentra en otros crímenes de odio. Asimismo, señaló que los bajos niveles de denuncia contribuyen a invisibilizar las formas de violencia cotidiana que la afecta. En particular, explicó que amenazas, agresiones físicas, hostigamientos y otras manifestaciones de violencia suelen permanecer fuera de los registros oficiales debido al temor de denunciar, a la normalización de estas conductas y a que la atención institucional y mediática tiende a concentrarse en los hechos de mayor graveda.
En consonancia con lo anterior, el artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 201 contempla ciertos principios para la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad la integridad y la seguridad de personas grupos y comunidades. Entre ellos se encuentra el enfoque diferencial conforme al cual la evaluación y adopción de medidas de protección deben considerar las especificidades y vulnerabilidades por edad, etnia, género, discapacidad, orientación sexual, y procedencia urbana o rural de las personas bajo protecció.
Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el enfoque diferencial es un principio a través del cual se reconoce que existen poblaciones con características particulare. En consecuencia, impone al Estado el deber de adoptar medidas afirmativas para reconocer y valorar dichas características específicas en los diferentes grupos poblacionales al momento de adoptar una determinación respecto de esta.
Por su parte, la Sentencia SU-546 de 2023 reiteró que los esquemas de protección deben incorporar enfoques diferenciados que atiendan las particularidades de la población protegida. En relación con la comunidad LGBTIQ+, retomó las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos conforme a las cuales “[e]sta población debe ser actora en el proceso de diseño y adopción de medidas de protección”, las que, además, “deben contemplar un enfoque que tome en consideración la expresión de género, la identidad de género y la orientación sexual de las personas que acuden al Estado en busca de protección”.
8. El Programa de Prevención y Protección a cargo de la UNP. Reiteración de jurisprudenci
Mediante el Decreto 4065 de 2011 se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad encargada de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protecció, así como de garantizar la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas adoptadas. En desarrollo de dichas funciones, la UNP tiene a su cargo la implementación del Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia del ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o con ocasión del desempeño de su cargo. Dicho programa, creado mediante el Decreto 4912 de 2011 y compilado en el Decreto 1066 de 201, es desarrollado conjuntamente con el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.
En desarrollo de dicho programa, este último decreto desarrolla, entre otros, los conceptos de: (i) amenaza, riesgo y las diferentes clases de riesgo; (ii) los sujetos beneficiarios del programa y (iii) los esquemas de seguridad a los que tienen derecho los beneficiarios. Asimismo, establece los principios que orientan las acciones en materia de prevención y protección, dentro de los cuales se encuentra el de enfoque diferencia.
En ese marco, el numeral 3 del artículo 2.4.1.2.3 define la amenaza como el factor del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad de causar daño a una persona, grupo o comunidad a través de una acción intencionada o por cualquier medio. Asimismo, el numeral 15 de la misma disposición establece que el riesgo corresponde a la “probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar”. Finalmente, el mismo decreto distingue las diferentes categorías de riesgo y precisa las características de cada una de ellas, como se aprecia en la siguiente tabla:
Tabla 5. Clasificación de los tipos de riesgo según el Decreto 1066 de 2015.
| Tipos de riesgo | Caracterización |
| Ordinario | Es el riesgo al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad. El riesgo ordinario solamente genera para el Estado el deber de adoptar medidas de seguridad pública, pero no comporta la obligación de adoptar medidas de protección individualizadas. |
| Extraordinario | Es el riesgo que las personas no están obligadas a soportar, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo. Para ser calificado como extraordinario, el riesgo debe ser: 1. Específico e individualizable. 2. Concreto, con base en acciones o hechos particulares y manifiestos, no en suposiciones abstractas. 3. Presente, no remoto ni eventual. 4. Importante, al amenazar bienes jurídicos protegidos. 5. Serio, de materialización probable de acuerdo con las circunstancias del caso. 6. Claro y discernible. 7. Excepcional, es decir, que la “generalidad” de los individuos no lo deba soportar. 8. Desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación que genera el riesgo. |
| Extremo | Es aquel que se presenta al confluir todas las características señaladas para el riesgo extraordinario y que, además, sea “grave e inminente”. |
Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.
En ese mismo sentido, el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 determinó quiénes son beneficiarios de protección por parte de la UNP en virtud del riesgo extraordinario y extremo. Además, el artículo 2.4.1.2.11 de la misma disposición precisó los tipos de esquema de seguridad o protección que pueden ser otorgados a los beneficiarios de dichas medidas. El siguiente cuadro ilustra tales categorías:
Tabla 6. Clasificación de los tipos de esquema de seguridad.
| Clase | Caracterización |
| Tipo ligero | Brinda seguridad a una sola persona. • 1 escolta. • 1 apoyo de transporte hasta por dos (2) SMLMV. |
| Tipo 1 | Brinda seguridad a una sola persona. • 1 vehículo corriente. • 1 conductor. • 1 escolta. |
| Tipo 2 | Brinda seguridad a una sola persona. • 1 vehículo blindado • 1 conductor • 1 escolta |
| Tipo 3 | Brinda seguridad a una sola persona. • 1 vehículo corriente o blindado. • 1 conductor. • 2 escoltas. |
| Tipo 4 | Brinda seguridad a una sola persona • 1 vehículo blindado • 1 vehículo corriente • 2 conductores • Hasta 4 escoltas |
| Tipo 5 | Brinda protección a un grupo de 2 o más personas. • 1 vehículo corriente o blindado. • 1 conductor. • 2 escoltas |
Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.
De igual forma, el Decreto 1066 de 2015 establece el procedimiento ordinario aplicable al programa de protección, conformado por las etapas de solicitud, evaluación y otorgamiento de una medida de protección, como se especifica a continuación:
Tabla 7. Procedimiento ordinario del Programa de Prevención y Protección.
| Recepción de la solicitud | El proceso inicia con la recepción de la solicitud del peticionario, por medio del diligenciamiento del formato de caracterización. |
| Evaluación del CTAR | La información aportada por el peticionario se traslada al CTA, que se encarga de la recopilación de información en distintas fuentes tanto oficiales como de la sociedad civil. El CTAR recopila y analiza la información “in situ” y presenta sus conclusiones al GVP (Grupo de Valoración Preliminar). El Grupo de Valoración Preliminar examina la petición de forma inicial. |
| Examen del grupo de valoración preliminar (GVP) | El informe del CTAR es remitido al GVP. El GVP estudia la situación de riesgo del peticionario según la información que, para ese efecto, haya sido remitida por los analistas de base. Luego, el GVP presenta ante el CERREM “la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar”. |
| Recomendaciones del CERREM | El CERREM valora integralmente el riesgo, valida la “determinación del nivel de riesgo de manera motivada” y emite recomendaciones de medidas de protección y complementarias al Director de la UNP. |
| Acto administrativo | 1. Mediante resolución, la UNP: (i) califica el nivel de riesgo y (ii) ordena la adopción de las medidas que correspondan. Los criterios y factores para la calificación del riesgo fueron sistematizados por la UNP en un instrumento denominado “matriz de calificación”. La UNP implementa las medidas de protección mediante la suscripción de un acta de entrega de estas al protegido. 2. La resolución se notifica al peticionario quien podrá interponer el recurso de reposición |
| Seguimiento y revaluación | Los artículos 2.4.1.2.44, 2.4.1.2.45 y 2.4.1.2.46 regulan las causales y procedimientos para la suspensión y la finalización de las medidas de protección. Por otra parte, imponen a la UNP el deber de revaluar, anualmente, el nivel de riesgo de las personas beneficiarias de medidas de protección. Por regla general, el nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Prevención y Protección es objeto de revaluación una vez al año, salvo si ocurren hechos nuevos que puedan generar una variación del riesgo antes de que finalice ese período. |
Fuente: Sentencia T-432 de 2024, reiterada en T-305 de 2025 y T-179 de 2026.
Así las cosas, La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que la “la UNP es la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia. Este proceso implica un trámite en el que se deben agotar varias etapas y en el cual intervienen diferentes actores. En tal sentido, tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, “son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y en algunos casos particulares”. No obstante, la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que corresponda.
Finalmente, el ejercicio de esta competencia debe desarrollarse con observancia de las garantías propias del debido proceso, como pasará a exponerse.
9. El debido proceso en los trámites de adopción de medidas de protección y el deber de motivación. Reiteración de jurisprudenci
El Decreto 1066 de 2015 atribuye a la Unidad Nacional de Protección (UNP) la competencia para adelantar los estudios y actuaciones orientados a garantizar el derecho fundamental a la seguridad personal de quienes se encuentran expuestos a riesgos extraordinarios o extremos que no están obligados a soportar. En desarrollo de dicha función, corresponde a esa entidad determinar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesta la persona solicitante y definir las medidas de protección que resulten adecuadas para conjurarl. No obstante, si bien la Corte Constitucional ha reconocido que la UNP cuenta con un margen técnico para adoptar dichas decisiones, también ha precisado que este debe respetar las garantías mínimas del debido proceso, a saber, (i) el principio de legalidad, (ii) el derecho de defensa y contradicción, (iii) el deber de motivación, (iv) la publicidad de las decisiones, (v) el derecho a impugnarlas y (vi) el plazo razonabl.
En igual sentido, esta Corporación ha precisado que dicho trámite debe observar las siguientes obligacione: (i) identificar y valorar el riesgo extraordinario, a partir de estudios contextuales y técnicos de la situación individual del afectado; (ii) definir e implementar las medidas de protección adecuadas, suficientes y eficaces para evitar la concreción de la amenaza; (iii) evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección adoptadas; (iv) mitigar los efectos de las amenazas que lleguen a materializarse; y (v) abstenerse de tomar decisiones que creen nuevos riesgos o aumenten los existentes.
Dentro de esas garantías, la jurisprudencia constitucional ha otorgado especial relevancia al deber de motivación en cuanto a las decisiones que se adoptan en el procedimiento aplicable al Programa de Prevención y Protección, esto es, los actos con los que se evalúa el riesgo de un ciudadano y se instauran, modifican o disminuyen las medidas de protección correspondientes. En virtud de esta exigencia, la entidad debe sustentar de manera clara, suficiente y específica los actos administrativos, de forma que el interesado tenga la posibilidad real de conocer y controvertir las razones por las cuales dicha entidad consideró que su situación ameritaba o no la adopción de mecanismos orientados a garantizar su segurida.
En atención a lo anterior, la Sentencia T-432 de 202 sistematizó cuatro subregla relativas a las exigencias probatorias y sustanciales que debe observar la UNP para cumplir adecuadamente el deber de motivación en el marco del Programa de Prevención y Protección, las cuales pasan a exponerse.
Tabla 8. Subreglas jurisprudenciales del deber de motivación a cargo de la UNP.
| Subregla No. 1 |
| La evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario. La UNP debe tener en cuenta todas las variables de la matriz de calificación. La omisión injustificada de alguna de las variables en el estudio y/o el análisis defectuoso de los medios de prueba, constituyen una violación al debido proceso. El archivo de las investigaciones por el delito de amenaza o la falta de avance en aquellas no pueden, de ninguna manera, ser un criterio determinante para concluir que el peticionario no está en una situación de riesgo. |
| Subregla No. 2 |
| La UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación. No basta con hacer una referencia a las conclusiones del informe del CTAR ni a las recomendaciones de la sesión técnica del CERREM. La UNP debe presentar todas las razones que soportan su decisión y debe valorar de manera técnica y específica las particularidades del caso concreto. |
| Subregla No. 3 |
| La UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces. Las medidas adoptadas deben ser (i) adecuadas a la situación de riesgo y propias de las condiciones particulares del protegido y (ii) tendientes a prevenir la materialización de los riesgos o a mitigar sus posibles efectos. Si en el trámite de reevaluación la UNP pretende finalizar algunas de las medidas debe motivar de forma suficiente y objetiva (i) la procedencia de la reducción de los esquemas de seguridad y (ii) la idoneidad y eficacia de las medidas de protección que se mantengan. La reducción de los esquemas de seguridad debe fundarse en una disminución relevante y probada del nivel de riesgo. En consecuencia, las reducciones de esquemas de seguridad que respondan a disminuciones no sustanciales del nivel de riesgo, en principio desconocen el derecho fundamental al debido proceso y, en algunos casos, amenazan los derechos a la seguridad e integridad personales de los peticionarios. |
| Subregla No. 4 |
| La UNP debe aplicar el principio de enfoque diferencial cuando los peticionarios tengan la calidad de defensores de derechos humanos. Este enfoque implica, entre otras cosas, una presunción de riesgo a favor de ciertas personas o grupos. En estos casos la UNP debe asumir la carga probatoria y solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este grupo poblacional luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad. Si existe una duda sobre el nivel de amenaza de la persona, la entidad deberá aplicar una interpretación favorable a sus derechos fundamentales a la seguridad, la vida y la integridad; en especial, si la persona ya tenía un esquema de protección por riesgo extraordinario. |
Fuente: Cuadro elaborado en la Sentencia T-305 de 202, de acuerdo con las reglas sistematizadas en la Sentencia T-432 de 2024.
De igual manera, la Sala considera que el deber de motivación comprende la obligación de valorar la incidencia de las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo. En consecuencia, la UNP debe contrastar la información consignada en la alerta temprana con la situación del peticionario y, con fundamento en dicho examen, determinar su incidencia en la calificación del riesg.
Esta exigencia encuentra sustento en la función preventiva que el ordenamiento jurídico asigna a la Defensoría del Pueblo. En efecto, de conformidad con el Decreto 2124 de 2017, el Sistema de Alertas Tempranas tiene por finalidad “advertir oportunamente los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con enfoque de género, territorial, diferencial, étnico, y orientación sexual e identidad de género, con el fin de contribuir al desarrollo e implementación de estrategias de prevención por parte de las autoridades, así como el desarrollo de capacidades sociales para la autoprotección. En esa medida, las alertas tempranas constituyen un insumo relevante para la valoración del riesgo y la adopción de medidas de protección.
10. Remedios constitucionales por adoptar cuando se incumple el deber de motivación. Reiteración de jurisprudenci
Esta Corporación mediante Sentencia T-432 de 2024 expuso que en caso de comprobarse el incumplimiento de las subreglas sobre el deber de motivación enunciadas, el juez debe amparar los derechos del peticionario, dejar sin efectos las resoluciones cuestionadas y adoptar los siguientes remedios:
Tabla 9. Remedios constitucionales para adoptar cuando se incumpla el deber de motivación.
| Remedio 1 | Ordenar a la UNP expedir nuevos actos administrativos en los que lleve a cabo una revaluación del riesgo, conforme a las exigencias de motivación previstas en la ley, las subreglas de decisión fijadas por la jurisprudencia constitucional y una valoración integral de los factores y criterios de riesgo. La Corte Constitucional ha señalado que (a) no es competente para determinar, motu proprio, el nivel de riesgo y las medidas de protección a las que tiene derecho el accionante y, (b) por regla general, no es procedente ordenar el restablecimiento de medidas de protección y esquemas de seguridad que hubieren estado vigentes antes de la expedición de las decisiones atacadas. Lo anterior, con el objeto de preservar la autonomía y competencias legales de la UNP. |
| Remedio 2 | En casos excepcionales, la Corte Constitucional ha dispuesto que mientras se expiden los nuevos actos administrativos, la UNP restablezca las medidas de protección y esquemas de seguridad que estaban vigentes con anterioridad a las decisiones que se dejan sin efecto. Conforme a la jurisprudencia constitucional, este remedio sólo es procedente si se demuestra que: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgo ; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) la adopción de medidas de protección por organismos como la CID y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativ. |
Fuente: Cuadro elaborado en la Sentencia T-305 de 202, de acuerdo con los remedios sistematizados en la Sentencia T-432 de 2024.
III. CASO CONCRETO
Metodología de la decisión. La Sala decidirá el asunto bajo examen de la siguiente manera: (i) expondrá las reglas y subreglas jurisprudenciales que serán aplicadas para resolver el caso concreto; (ii) hará referencia a los hechos probados y (iii) resolverá el problema jurídico planteado. Finalmente, de ser procedente, se presentarán los remedios constitucionales a adoptar.
En cuanto a la resolución del problema jurídico planteado, se advierte que la Sala analizará separadamente cada uno de los actos administrativos cuestionados, para posteriormente exponer las conclusiones a que haya lugar respecto de la actuación de la UNP.
1. Reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto
La Sala precisa que las controversias planteadas en esta acción de tutela se concentran en la forma en que la UNP realizó la valoración del riesgo del accionante y en la suficiencia de la motivación de los actos administrativos mediante los cuales mantuvo las medidas de protección. Por tal razón, el análisis del caso se desarrollará a partir de las reglas jurisprudenciales aplicables a estas materias, las cuales permiten establecer si la entidad efectuó una valoración integral e individualizada del riesgo, motivó adecuadamente la calificación técnica obtenida, adoptó medidas de protección idóneas y aplicó un enfoque diferencial acorde con las condiciones particulares del accionante. Por tal razón, las resoluciones cuestionadas serán evaluadas a la luz de las 4 reglas jurisprudenciales que se reiteran en la siguiente tabla:
Tabla 10. Reglas jurisprudenciales aplicables al caso concreto
| • La evaluación del nivel del riesgo del solicitante debe estar fundada y soportada en un examen integral e individualizado de todos los factores de riesgo y amenaza relevantes a los que se enfrenta el peticionario. • La UNP tiene la obligación de precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación y especificar el “porcentaje de riesgo ponderado” que arroje la evaluación. • La UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces • La UNP debe aplicar el principio de enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo del peticionario. De igual manera, los solicitantes gozan de una presunción de riesgo cuando ejercen labores de líderes sociales y defensores de derechos humanos. |
2. Hechos probados
A partir del material probatorio recaudado, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:
Tabla 11. Hechos probados
| • El accionante es un concejal, líder político y social, víctima del conflicto armado y miembro de la comunidad LGBTIQ+ del municipio de Azul. • El actor se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas (RUV) por el hecho victimizante de desplazamiento forzado declarado con el radicado NF000403613 bajo el marco normativo de la Ley 1448 de 201. • Desde enero de 2024 el actor ha recibido amenazas en contra de su integridad, tales como panfletos amenazantes, irrupción en propiedad privada y mensajes a su teléfono privado, que fueron puestas en conocimiento de las autoridades competente. Dichas amenazas hacen referencia a su actividad de control político, a las denuncias formuladas contra grupos armados y a su condición de persona LGBTIQ+. • En evaluación realizada en 2024, el CERREM de Servidores y Exservidores Públicos validó el riesgo de la accionante como extraordinario y asignó esquema de protección conformado por una persona de protección, un chaleco blindado y un botón de pánico, el cual fue adoptado mediante Resolución DGRP -123 de 2024. • El actor interpuso recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente por la UNP mediante Resolución DGRP 456 de 2024. • El 15 de octubre de 2024, el actor interpuso acción de tutela contra la UNP por considerar que la resolución DGRP -123 de 2024 violentaba el enfoque diferencial que le asistía como miembro de la comunidad LGBTIQ+. • El 25 de octubre de 2024, el Juzgado Promiscuo Municipal de Azul en primera instancia, decidió tutelar los derechos a la dignidad humana, igualdad material, libre desarrollo de la personalidad e identidad de género del accionante, y no su derecho de petición. Así las cosas, ordenó a la entidad accionada proferir una nueva resolución que tuviera en cuenta el enfoque diferencial del actor. • Inconforme con la decisión, la UNP la impugnó. No obstante, en sentencia de segunda instancia del 4 de diciembre de 2024, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento confirmó la sentencia del a quo. • El actor denunció ante la Policía Nacional haber sido contactado el 23 de febrero de 2025 por personas pertenecientes al Clan del Golf. • La UNP practicó reevaluación por hechos sobrevinientes (sesión CERREM de Servidores y Exservidores Públicos del 6 de febrero de 2025) y mediante Resolución DGRP-789 de 2025 ratificó la medida de protección consistente en un escolta y un chaleco blindado y finalizó el uso del botón de pánic. El nivel de riesgo se mantuvo como extraordinario, sin indicar en la parte considerativa del referido acto administrativo el puntaje asignado a cada variable ni el porcentaje ponderado de riesgo. • El accionante interpuso recurso de reposición contra la Resolución DGRP 789 de 2025, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución DGRP 1098 de 202. En esta última, la entidad accionada mencionó que la calificación del riesgo era extraordinario, con ponderación en la matriz de 52,22%. • En sede de tutela, el actor reportó hechos sobrevinientes graves, entre ellos, que su escolta fue abordado en la Vereda Las Delicias por el grupo armado referido, con el ánimo de amenazarl, así como que recibió amenazas por WhatsApp. • Durante el trámite de revisión, la UNP practicó reevaluación por hechos sobrevinientes (sesión CERREM de Servidores y Exservidores Públicos del 12 de febrero de 2026) y mediante Resolución DGRP-151617 de 2026 ratificó la medida de protección consistente en un escolta y un chaleco blindad. |
3. Resolución del caso en concreto
La Sala encuentra que la UNP vulneró los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición y a la seguridad personal del accionante. Lo anterior, porque desconoció el deber de motivación en los actos administrativos que revaloraron los niveles de riesgo de aquel. En concreto, la Sala evidencia que la entidad: (i) omitió y valoró de forma defectuosa variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, (ii) incurrió en ausencia de motivación en la calificación individual y ponderada del nivel de riesgo, (iii) omitió referirse a la idoneidad de las medidas de protección adoptadas y (iv) no aplicó el enfoque diferencial ni la presunción de riesgo según la jurisprudencia constitucional.
3.1. Resolución DGRP-789 de 2025
3.1.1. La valoración probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad
La Sala advierte que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la UNP no cumplió con este deber. Esto porque: (i) fundó parcialmente su decisión en la falta de avances en las indagaciones penales, (ii) no tuvo en cuenta la información presentada por el actor sobre los hechos que presuntamente ponen en riesgo su vida e integridad personal y (iii) no examinó la incidencia de las alertas tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo en la evaluación individual del peticionario. A continuación, se desarrollan estos argumentos.
Las razones fundadas en la falta de avances en las indagaciones penales. En la Resolución DGRP-789 de 2025 la UNP sostuvo que las denuncias conocidas por la Fiscalía General de la Nación no habían determinado una relación real, directa y concreta entre las amenazas denunciadas y el ejercicio de las funciones públicas del accionante como concejal. Con ello, la entidad supeditó parte de la valoración del riesgo a la inexistencia de una determinación por parte de la Fiscalía sobre dicho vínculo, cuando señaló:
“Sumadas a las anteriores actividades, se revisaron los medios abiertos, donde no se encontró información puntual de las amenazas y/o de las actividades desarrollados (sic) en torno a las funciones que desempeña actualmente [CARLOS].
De esta manera, el cotejo integral a los elementos de información obtenidos en el marco de la respectiva evaluación frente a las diferentes entrevistas, el trabajo de campo, los elementos de información proporcionados por los organismos de seguridad e inteligencia del Estado permiten establecer que frente a su situación de amenazas, fue objeto de intimidaciones por parte de dos (2) sujetos que llegaron a su casa, realizándole advertencias. Situación que no fue reportada a las autoridades locales, adicional en el consejo de seguridad desarrollado en el municipio, donde se debatió el caso de la persona valorada y el Ejército de Colombia y la Policía Nacional (PONAL), desvirtúan presencia de grupos al margen de la ley en el municipio de Azul o en la zona. En cuanto a denuncias por parte de la Fiscalía General de la Nación (FGN), estas no han determinado una relación real, directa y concreta referente a sus funciones públicas o sobre algunas acciones o proyectos que este impulsando como concejal del municipio.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que un razonamiento de esa naturaleza desconoce el debido proceso toda vez que: (i) ante los altos índices de impunidad y las capacidades limitadas de la Fiscalía General de la Nación, no es razonable inferir que la falta de avance en las indagaciones penales desvirtúe la situación de riesgo y (ii) ese argumento traslada al peticionario de medidas de protección la lentitud o ineficacia del proceso pena. Lo anterior adquiere mayor relevancia en el caso concreto, frente al cual las propias autoridades consultadas por la UNP, como el Concejo Municipal de Azul, reportaron amenazas y situaciones de riesgo sobre líderes sociales en la zona donde han ocurrido los hechos objeto de la presente acción, lo que hace plausibles los hechos relatados por el actor con independencia del estado de las investigaciones penales.
La ausencia de valoración de hechos que podrían poner en riesgo al accionante. Este Tribunal encuentra que la UNP no valoró la condición del actor como víctima del conflicto armado incluido en el RUV por hechos victimizantes reiterados desde 2003, ni su condición de desplazado activo como factor de vulnerabilidad. Estas circunstancias debieron ser tenidas en cuenta en el análisis del riesgo. Tal situación cobra relevancia, más aún cuando la jurisprudencia constitucional ha señalado que la inscripción en el RUV, en sí misma, es un factor relevante en el análisis diferencial del riesgo de quienes solicitan medidas de protecció.
En el mismo sentido, la accionada omitió referirse a las amenazas que el accionante había denunciado de manera reiterada, entre ellas la circulación de panfletos, los mensajes intimidatorios, los disparos dirigidos contra su vivienda y las extorsiones. Asimismo, guardó silencio frente a uno de los hechos más significativos ocurridos antes de la expedición de la resolución: el desplazamiento forzado del actor. Para la Sala, este hecho constituye precisamente la materialización del riesgo cuya prevención correspondía a la UN. No obstante, la entidad no realizó consideración alguna sobre las circunstancias que obligaron al accionante a abandonar el municipio de Azul y trasladarse a la ciudad de Árbol por sus propios medios, ni explicó la incidencia de este hecho en la valoración individual del riesgo.
La insuficiente valoración de las alertas tempranas expedidas por la Defensoría del Pueblo. La Sala advierte que la Resolución DGRP-789 de 2025 refirió haber tenido en cuenta las alertas tempranas AT-004/22, AT-030/23, AT-019/23, AT-041/20, y la AT-001/23 emitidas por la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, en el acto administrativo cuestionado, la entidad se limitó a afirmar que dichas alertas fueron tenidas en cuenta, sin desarrollar un análisis que permitiera comprender cuál era su contenido, su relación con la situación particular del accionante o la incidencia que tuvieron en la específica determinación del nivel de riesgo. Concretamente, la accionada señaló:
“Para el presente estudio del nivel del riesgo estudio del nivel del riesgo, se tuvo en cuenta su perfil y visibilidad en el municipio de Azul, donde realiza desplazamientos en zonas rurales y urbanas las cuales no se han visto afectados, sin presencia destacada de actores armados. No obstante, se valoró su vulnerabilidad relacionada con su factor diferencial con enfoque de género, por su orientación sexual, habiendo sufrido algunos episodios de discriminación. Además, se tiene en cuenta las Alertas Tempranas (AT), emitidas por la Defensoría del Pueblo como la AT-004/22, AT-030/23, AT-019/23, AT-041/20, AT-001/23 y la AT- 019/23 (sic).
Lo anterior resulta insuficiente para acreditar el deber de motivación que gobierna las actuaciones de la UNP. Como se expuso en la parte considerativa de esta providencia, aquella entidad no solo debe identificar las alertas tempranas aplicables, sino contrastar la información contenida en ellas con las circunstancias particulares del solicitante y explicar de qué manera ese contexto territorial influye en la evaluación específica del riesgo. En el presente asunto, la UNP omitió exteriorizar ese razonamiento, pues se limitó a mencionar las alertas referidas sin explicar cómo la información allí consignada fue ponderada dentro del estudio técnico del caso.
3.1.2. La motivación en la calificación individual y ponderada del nivel del riesgo
De acuerdo con lo obrante en el expediente, en concreto en la Resolución DGRP-789 de 2025, la Sala concluye que la accionada no cumplió con esta exigencia de motivación. Lo anterior, en razón a que dicho acto administrativo, en su parte considerativa, no indicó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación. Tampoco enunció el “porcentaje del riesgo ponderado”. Por el contrario, (i) se limitó a referir de forma general los rangos de porcentajes que da cada tipo de riesgo (ordinario, extraordinario y extremo), (ii) destacó que no todas las personas que se encuentran en situación de riesgo extraordinario se enfrentan al mismo nivel de riesgo porcentual ponderado, y (iii) señaló que el nivel de riesgo del accionante era extraordinario, como pasa a exponerse:
“Que posterior a las actividades de campo, el analista encargado del desarrollo de la evaluación de riesgo, sistematizó la información analizada en el Instrumento Técnico Estándar de Valoración del Riesgo, que es el mecanismo concebido para valorar el riesgo, según lo expresado por la honorable Corte Constitucional, en cual determina tres tipos de resultados: ordinario, extraordinario o extremo, de acuerdo con la siguiente escala: hasta 49% (Riesgo Ordinario), de 50% a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80% a 100% (Riesgo Extremo); en tal sentido, es pertinente resaltar que en los rangos de extraordinario y de extremo hay diferentes niveles de intensidad del riesgo, por ello, no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protección, ya que las medidas a implementar, ratificar, ajustar o finalizar dependen del resultado de aplicación del instrumento estándar, así como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales el o la evaluado (a) realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades derivadas de la condición poblacional por la cual fueron valorados; para lo cual se consideró la información recolectada en la entrevista y demás actividades de campo.
(…)
Que el citado cuerpo colegiado en virtud a lo dispuesto en el numeral 2o. del artículo 2.4.1.2.38C. de la norma pluricitada, validó el nivel del riesgo del (de la) señor(a) [CARLOS], como EXTRAORDINARIO.
Así las cosas, para la Sala la actuación de la accionada desconoce lo sostenido de manera reiterada por la Corte Constitucional según la cual, en cumplimiento del deber de motivación, la UNP debe precisar el puntaje asignado a cada una de las variables que integran la matriz de calificación –riesgo, amenaza y vulnerabilidad–, así como especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroja la evaluació.
En ese sentido, este Tribunal considera que dicha deficiencia en la motivación vulneró el derecho al debido proceso del accionante, pues le impidió conocer las razones que sustentaron la decisión adoptada y, en consecuencia, controvertir de manera efectiva la decisión adoptada mediante los recursos procedente.
3.1.3. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo del peticionario y la presunción de riesgo
La Sala reitera que el enfoque diferencial constituye uno de los principios que orientan la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades, previsto en el artículo 2.4.1.2.2. del Decreto 1066 de 2015. En virtud de este principio, la autoridad encargada de valorar el riesgo debe considerar las particularidades y factores de vulnerabilidad asociados, entre otros, a la edad, la pertenencia étnica, el género, la discapacidad, la orientación sexual y la procedencia urbana o rural del solicitante, con el fin de realizar la evaluación, recomendación y adopción de medidas de seguridad de las personas bajo protección.
En el presente asunto, el accionante además de líder social y político, pertenece a la comunidad LGBTIQ+ y es víctima del conflicto armado inscrita en el Registro Único de Víctimas (RUV), que desarrolla sus actividades de liderazgo y control político tanto en zonas urbanas como rurales. No obstante, aunque la Resolución DGRP-789 de 2025 hizo referencia a que “se valoró su vulnerabilidad relacionada con el factor diferencial con enfoque de género, por su orientación sexual, habiendo sufrido algunos episodios de discriminación”, lo cierto es que dicha circunstancia no fue objeto de un análisis que permitiera establecer su incidencia en la evaluación individual del riesgo. Del mismo modo, la entidad omitió toda consideración respecto de su condición de víctima del conflicto armado. En efecto, el análisis desarrollado por la UNP se circunscribió a la condición del accionante como concejal del municipio de Azul, sin explicar cómo su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ y su condición de víctima podían incidir en la valoración del riesgo.
Tal omisión reviste especial relevancia. Como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la aplicación del enfoque diferencial comporta, entre otras consecuencias, la operancia de una presunción de riesgo a favor de determinados sujetos o grupos especialmente vulnerable. En estos eventos, corresponde a la UNP asumir una carga probatoria reforzada y desplegar un papel “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona, de manera que dicha presunción solo puede ser desvirtuada mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad. En el presente caso, aunque la entidad hizo referencia a la orientación sexual del accionante, no expuso de qué manera efectuó esa valoración ni cuál fue su incidencia concreta en el análisis de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad, en la calificación asignada o en la determinación de las medidas de protección. Asimismo, omitió toda consideración respecto de su calidad de víctima del conflicto armado. En consecuencia, la UNP no aplicó materialmente el enfoque diferencial y desconoció la presunción de riesgo que la jurisprudencia constitucional reconoce en favor de esta población. Pues, como se explicará más adelante, no basta con la simple constatación de que el accionante pertenece a la comunidad LGBTIQ+, así como tampoco con la sola mención de esta en los actos administrativo.
La anterior omisión, además, merece especial atención, teniendo en cuenta que varias de las amenazas sufridas por el accionante hacen referencia a su orientación sexual. En consecuencia, correspondía a la UNP evaluar si tales circunstancias constituían un factor relevante para la aplicación del enfoque diferencial y cuál era su incidencia en la valoración individual del riesgo. Sin embargo, la resolución cuestionada guardó silencio frente a este aspecto.
3.2. Resolución DGRP-1098 de 2025
3.2.1. La valoración probatoria de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad.
La Sala advierte que la Resolución DGRP-1098 de 2025 reprodujo, en lo sustancial, las mismas deficiencias advertidas en la Resolución DGRP-789 de 2025. En efecto, en ella la entidad no realizó una valoración de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del accionante. Por el contrario, al resolver el recurso de reposición la UNP: (i) estableció que no se habían observado situaciones diferentes a las ya valoradas, ni se allegaron nuevas pruebas, y (ii) conminó al accionante para que aportara soportes sobre acontecimientos recientes y acreditara su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protección. Concretamente, en dicha ocasión, expuso:
“En conclusión, los argumentos esbozados por el recurrente en su escrito de Reposición no son conducentes para modificar la decisión adoptada a través de la Resolución No. DGRP 789 de 2025, pues no se observan situaciones diferentes a las ya valoradas en la evaluación del riesgo y tampoco se aportaron pruebas por hechos de amenazas nuevos o sobrevinientes que requiera activar nuevamente una ruta de acuerdo con lo contemplado en el numeral 2o del artículo 2.4.1.2.40 del marco legal de este programa de Prevención y Protección.
Por todo lo anteriormente expuesto, esta Dirección General en aras de ser garante de los derechos fundamentales del mencionado recurrente, lo conmina para que dé a conocer con sus correspondientes soportes (pruebas), los acontecimientos (amenazas, riesgos y vulnerabilidades) recientes que hayan sucedido en contra de su humanidad, como también, para que acredite pertenecer a alguna (s) de la (s) población (es) objeto de protección en razón del riesgo o del cargo (teniendo en cuenta lo establecido en los artículo 2.4.1.2.6 y 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015) y, el nexo causal, con la finalidad de que se inicie nuevamente su respectivo proceso y por lo tanto una nueva ruta de su evaluación de riesgo.
En primer lugar, la Sala observa que la decisión de confirmar la Resolución DGRP-789 de 2025 parte de una premisa que no resulta acertada. En efecto, la UNP sostuvo que no se observaron situaciones diferentes a las ya valoradas durante la evaluación del riesgo. Sin embargo, como quedó expuesto en el acápite anterior, el acto administrativo recurrido omitió valorar circunstancias relevantes para la determinación del riesgo del accionante, entre ellas, las amenazas que había denunciado reiteradamente, su condición de víctima del conflicto armado y su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+. En consecuencia, no era posible afirmar que no existían hechos distintos frente a aquellos ya valorados, cuando precisamente se alegaba la ausencia de la valoración de dichas circunstancias.
En segundo lugar, llama la atención que al resolver el recurso de reposición la UNP hubiera conminado al accionante a acreditar su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protección. Para la Sala, dicha exigencia desconoce que la propia entidad ya había reconocido su condición de concejal como fundamento para incorporarlo al Programa de Prevención y Protección. Además, desconoce que para ese momento ya habían sido puestas en conocimiento de la entidad otras circunstancias relevantes para la valoración del riesgo, como su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ y su condición de víctima del conflicto armado.
En ese contexto, no resultaba suficiente trasladar nuevamente al accionante la carga de acreditar condiciones personales que ya eran conocidas por esa autoridad, sino que correspondía a la UNP valorarlas de manera integral y explicar su incidencia en la determinación del nivel de riesgo y de las medidas de protección adoptadas.
Finalmente, la Sala observa que la UNP tampoco subsanó la omisión relacionada con las Alertas Tempranas emitidas por la Defensoría del Pueblo. En efecto, la resolución se limitó a confirmar la decisión recurrida, sin explicar la incidencia que tales alertas tenían en la evaluación individual del riesgo del accionante.
3.2.2. La motivación en la calificación individual y ponderada del nivel del riesgo
De acuerdo con lo obrante en el expediente se tiene que en la resolución DGRP-1098 de 2025, la accionada (i) refirió el porcentaje de riesgo ponderado en el que se encontraba el actor- esto es, del 52.22%-, pero (ii) no indicó el puntaje que asignó a cada una de las variables de la matriz de calificación. En ese sentido, afirmó:
“En aras de obtener un amplio espectro del caso que nos ocupa, en cumplimiento de lo reglado dentro del marco normativo de este Programa de Prevención y Protección, y, con fundamento en el resultado de las actividades de campo realizadas por el analista del riesgo individual, sustentó el caso de revaluación del riesgo por hechos sobrevinientes del señor [CARLOS], el día 06 de febrero de 2025, en sesión de trabajo ante los funcionarios y/o colaboradores competentes del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo – CTAR, dicho grupo determinó un nivel del riesgo como extraordinario, con ponderación en la matriz de 52,22% en cumplimiento del artículo 8 del Decreto 1139 de 2021 que modificó el artículo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 de 2015.
(…)
Los elementos mencionados ut supra fueron considerados por parte de los miembros del Cuerpo Técnico de Análisis del Riesgo – CTAR y con fundamento en ellos, determinaron el riesgo como Extraordinario, dicho esto, es acertado indicar que, el procedimiento de evaluación del riesgo fue adelantado de manera pertinente, conducente y concluyente, respetando los parámetros para la adecuada valoración del riesgo del recurrente.
Por lo cual, se infiere que, no puede desconocerse, de acuerdo al resultado de las actividades de recopilación y análisis de la información en el desarrollo de la evaluación del nivel de riesgo, que la intensidad de la amenaza se evidencio en 52,22 %. Por lo cual se motivó el ajuste de las medidas de protección, de acuerdo al resultado del Instrumento Estándar de Valoración de riesgo individual, avalado por la Honorable Corte Constitucional.
En este punto, el Despacho considera oportuno aclarar que dentro del estudio de nivel de riesgo la matriz puede arrojar tres tipos de resultados (ordinario, extraordinario o extremo) Escala 0 a 49% (Riesgo Ordinario), 50 a 79% (Riesgo Extraordinario) y 80 a 100% (Riesgo Extremo); en tal sentido, es pertinente resaltar que en el rango extraordinario o extremo hay diferentes niveles, por ello, no todas las personas que enfrenten un riesgo extraordinario o extremo van a tener la misma medida de protección ya que las medidas a implementar dependen del resultado de la matriz, así como de las condiciones de modo, tiempo y lugar dentro de las cuales las personas realizan sus desplazamientos y ejercen sus actividades diarias, lo anterior es alimentado por la recolección de información, la entrevista y el análisis que presenta el analista de riesgo ante el CTAR y luego se estudia dentro del CERREM o del ComitéÌ Especial – según corresponda –. Los cuales consideraron ajustar las medidas de protección. Es decir, el señor [CARLOS], es beneficiario de medidas de protección por parte de esta Unidad, pero ajustadas conforme al resultado del estudio del nivel del riesgo teniendo en cuenta el resultado del nivel de la matriz ponderada”.
No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta Sala advierte que dicha mención al porcentaje ponderado no subsana la ausencia de motivación advertida. Esto, porque de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la UNP debe explicitar el porcentaje de riesgo ponderado en la resolución que califica el riesg. Lo anterior, con el objeto de que el peticionario cuente con todos los elementos de juicio para controvertir la calificación. Por esta razón, ha dicho la jurisprudencia, este deber no se suple cuando este porcentaje es comunicado al peticionario en el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición. Así las cosas, dicha circunstancia limitó las posibilidades de defensa del accionante.
3.2.3. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo del peticionario y la presunción de riesgo
La Sala advierte que la Resolución DGRP-1098 de 2025 tampoco subsanó las deficiencias advertidas respecto de la aplicación del enfoque diferencial. En efecto, la entidad mantuvo inalterada la valoración contenida en la Resolución DGRP-789 de 2025, sin efectuar consideración alguna sobre la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+, su condición de víctima del conflicto armado o la incidencia que tales circunstancias tenían en la evaluación individual del riesgo.
Por el contrario, en esta instancia desconoció por completo dichas condiciones. En efecto, como se expuso en el acápite anterior, al resolver el recurso de reposición la UNP conminó al accionante a acreditar su pertenencia a alguna de las poblaciones objeto de protección. Tal actuación evidencia que la entidad tampoco incorporó dichas condiciones dentro del análisis del recurso ni las valoró como factores relevantes para la aplicación del enfoque diferencial, pese a que tales circunstancias ya habían sido puestas en su conocimiento.
3.3. Resolución DGRP-151617 de 2026
A diferencia de las Resoluciones DGRP-789 y DGRP-1098 de 2025, la Sala advierte que la Resolución DGRP-151617 de 2026 incorporó dentro de su motivación un conjunto más amplio de elementos relacionados con la situación de seguridad del accionante. En efecto, la entidad consideró diversas circunstancias puestas en su conocimiento, entre ellas los panfletos amenazantes recibidos por el actor, mensajes con contenido intimidante, el abordaje sufrido por su escolta por parte de presuntos integrantes de un grupo armado organizado, así como las denuncias formuladas ante la Fiscalía General de la Nación y la Policía Nacional. Asimismo, señaló que constató que el accionante se encontraba inscrito en el Registro Único de Víctimas por hechos de desplazamiento forzado, amenazas y delitos contra la libertad e integridad sexual cometidos en el marco del conflicto armado. Asimismo, incorporó dentro de la matriz de valoración el hecho relacionado con el abordaje del escolta por parte de dos presuntos integrantes de un grupo armado organizado. Finalmente, incorporó algunas de estas circunstancias en la matriz de valoración del riesgo elaborada por la entidad.
De otro lado, la Sala observa que la mencionada resolución indicó el porcentaje asignado a cada una de las variables que integran la matriz de valoración, así como el porcentaje ponderado correspondiente al nivel de riesgo del accionante, lo que permitió conocer el fundamento técnico de la calificación adoptada.
No obstante, esta Sala estima que la resolución aún presenta falencias en cuanto a la aplicación del enfoque diferencial y a la idoneidad de las medidas, las cuales comprometen la suficiencia de la valoración realizada. En consecuencia, pasa a examinar dicho aspecto.
3.3.1. El deber de aplicar un enfoque diferencial al realizar la valoración del riesgo del peticionario y la presunción de riesgo
Si bien la Resolución DGRP-151617 de 2026, al exponer el instrumento de valoración técnica, reconoció expresamente la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+ e incorporó dicha circunstancia dentro de algunos apartados de la matriz de valoración, lo cierto es que ese reconocimiento no se tradujo en una aplicación efectiva del enfoque diferencial. En efecto, aunque la entidad mencionó esa condición y le asignó una ponderación dentro de la matriz, no explicó de qué manera incidía concretamente en la determinación del nivel de riesgo o en la suficiencia de las medidas de protección adoptadas. Asimismo, pese a que constató la condición del accionante como víctima del conflicto armado y los hechos victimizantes registrados en el RUV, no explicó la incidencia de estas circunstancias en la valoración de las variables de riesgo, amenaza y vulnerabilidad ni en la determinación de las medidas de protección. En consecuencia, la entidad no efectuó una valoración integral de las condiciones diferenciales e interseccionales del accionante.
En aquella oportunidad dijo la UNP:
“En la verificación efectuada ante las autoridades locales, la Defensoría del Pueblo indicó que el día 10 de enero de 2024 denunció amenazas mediante panfletos relacionadas con su labor como concejal; igualmente, el día 07 de febrero de 2025, reportó nuevas conductas que atentaban contra su integridad personal debido a su rol como concejal y representante de la comunidad LGTBI; asimismo, el día 05 de marzo de 2025 denunció amenazas presuntamente del Grupo Armado Organizado (GAO) Clan del Golfo, quienes le dieron un plazo de 36 horas para abandonar el municipio, así como un confinamiento forzado producto de una amenaza directa de dicho grupo; del mismo modo, el día 12 de marzo de 2025 informó sobre amenazas dirigidas hacia él y su núcleo familiar”
Asimismo, en la matriz de valoración se expuso:
“2,1 Condición
DESCRIPTORES CALIFICACIÓN:
1. persona del común
2. se encuentra en una o dos condiciones
3. tres o más condiciones
Se seleccionó el descriptor (2), que pondera (3,33%).
Concejal del municipio de Azul (…) Miembro de la Mesa de Víctimas departamental, delegado con enfoque LGTBIQ+ y líder social.
2,2 Factor diferencial y de género
DESCRIPTORES CALIFICACIÓN:
0. Sin carga adicional por factor diferencial
1. cumple uno de los factores que le generan carga adicional.
2. cumple dos factores que le generan carga adicional
3. cumple de tres o más factores que le generan carga adicional
Se seleccionó el descriptor (1), que pondera (1,67%). Se tiene en cuenta su factor diferencial LGTBIQ+.
(…)
2,6 Riesgo de afectación de los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad personales
DESCRIPTORES CALIFICACIÓN:
0. Nulo
1. Bajo
2. Medio
3. Alto
Se seleccionó el descriptor (2), que pondera (5,56%).
Podría verse afectada su seguridad y libertad.
Con relación al riesgo en su situación particular, se tiene en cuenta su factor diferencial como persona LGTBIQ+, así como su reconocimiento y visibilidad como Concejal del municipio de Azul, electo por el Partido Agua para el periodo 2024-2027, desempeñando funciones relacionadas con maquinaria, espacio público y otros ámbitos. Además, es líder social desde hace varios años, miembro de la Mesa de Víctimas municipal y departamental, y presidente del Comité LGTBIQ+, cargos por los cuales ha recibido amenazas.
Asimismo, se tuvieron en cuenta las alertas tempranas AT 02 de 2019 (que menciona a Azul), AT 035 de 2019, AT 041 de 2020; así como AT 001, 019 y 030 de 2023, y AT 004 de 2022, en las que se hace referencia a líderes sociales, comunales y población electoral. Bajo estas consideraciones se ponderó el factor de riesgo en un total del: 20,55%.”
A juicio de la Sala los apartados transcritos evidencian que la entidad identificó la pertenencia del accionante a la comunidad LGBTIQ+, así como su condición de concejal y líder social. Sin embargo, la resolución no explicó la incidencia concreta que dichas circunstancias tuvo en la evaluación individual del riesgo ni de qué manera justificaron la calificación finalmente asignada o las medidas de protección que decidió mantener la entidad. Tampoco precisó de qué manera se desvirtuaba la presunción de riesgo por dichas condiciones.
En este punto, la Sala recuerda que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, corresponde a la UNP asumir la carga probatoria y adoptar un papel “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona. Por lo que la aplicación del enfoque diferencial no se satisface con la simple constatación de que el accionante pertenece a la comunida LGBTIQ+, ni con la sola mención de ello en los actos administrativos, pues tal obligación implica que la entidad accionada reconozca que el deber de protección y respuesta del Estado es de naturaleza reforzada dada la situación de riesgo particula.
La aplicación del enfoque diferencial exige: (i) identificar los riesgos específicos que derivan de su condición (particularmente aquellos asociados a posibles actos de violencia o discriminación motivados por prejuicios relacionados con su orientación sexual, identidad o expresión de género); (ii) ponderar esos riesgos diferenciados en la matriz de calificación, de modo que el resultado numérico refleje la interseccionalidad de su situación (miembro LGBTIQ+, concejal, líder social, víctima de desplazamiento); y (iii) justificar por qué las medidas de protección adoptadas responden a esa valoración diferenciada y no únicamente al porcentaje ponderado genera––.
Esta exigencia resultaba particularmente relevante en el presente asunto, pues como se ha puesto de presente en esta providencia, las amenazas denunciadas por el accionante contenían referencias expresas a su orientación sexual. En consecuencia, la UNP no podía limitarse a registrar su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+ como un dato descriptivo dentro de la matriz de valoración, sino que debía examinar si esas manifestaciones permitían evidenciar la existencia de riesgos específicos asociados a dicha condición, lo que se acentuaba a partir de hechos objetivos amenazantes con referencia expresa a su orientación sexual.
3.3.2. La idoneidad y eficacia de las medidas de protección
El accionante sostuvo de manera reiterada que las medidas de protección asignadas por la UNP no resultaban idóneas para enfrentar los riesgos a los que se encontraba expuesto. En particular, explicó que el esquema dispuesto no le brindaba protección durante la totalidad de sus desplazamientos, pues el escolta no lo acompañaba hasta su lugar de residencia, ubicado en zona rural, debido a las condiciones de seguridad de la zona, circunstancia que lo obligaba a recorrer sin protección este trayecto. Asimismo, manifestó que dicha limitación comprometía el ejercicio de sus funciones como concejal y líder socia.
La Sala recuerda que, de conformidad con el Decreto 1066 de 2015, las medidas de protección deben satisfacer los principios de idoneidad y eficacia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la idoneidad exige que las medidas sean adecuadas a la situación concreta de riesgo y se adapten a las condiciones particulares del beneficiario, mientras que la eficacia implica que estas tengan la capacidad real de prevenir la materialización de los riesgos identificados o, al menos, mitigar sus efecto.
En el presente asunto, la UNP no justificó en ninguno de los actos administrativos cuestionados por qué el esquema de protección mantenido resultaba suficiente para afrontar las circunstancias específicas expuestas por el accionante. En efecto, aunque este advirtió que el escolta no podía acompañarlo hasta su residencia, que debía transitar sin protección parte del recorrido y que dicha circunstancia comprometía su seguridad en un contexto de amenazas persistentes, la entidad se limitó a mantener las medidas previamente asignadas sin explicar por qué estas continuaban siendo adecuadas para neutralizar los riesgos identificados. De esta manera, la UNP incumplió su deber de motivar la idoneidad y eficacia del esquema de protección frente a las particularidades del caso.
Ahora bien, en sede de revisión la UNP manifestó que no evidenció restricciones, limitaciones o negativas que afectaran la prestación del servicio y que el esquema se desarrolla de manera continua, sujeto a condiciones operativas, logísticas y de seguridad que responden a criterios técnicos propios de su ejecución. Asimismo, indicó que tales circunstancias no han generado una afectación a la cobertura general ni a la continuidad del servicio. Sin embargo, estas explicaciones, allegadas durante el trámite de revisión, son genéricas y no responden en su totalidad a lo alegado por el accionante, ni subsanan la falta de motivación advertida en los actos administrativos cuestionados, pues las razones que sustentaban la idoneidad y eficacia del esquema de protección debían constar en dichas decisiones, de manera que el accionante pudiera conocerlas y controvertirlas.
De otro lado, la Sala considera que las falencias advertidas en la actuación de la UNP también comprometieron el derecho a la participación política del accionante. Al respecto, esta Corporación ha sostenido que la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocada por sujetos que, con ocasión de su pertenencia a determinados grupos minoritarios, se encuentran sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías política. En estos escenarios, la protección trasciende la esfera individual de la persona amenazada, pues se amplía el espectro de derechos fundamentales involucrados, “a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema democrático.
Lo anterior obedece a que la protección de quienes ejercen actividades de liderazgo y representación política constituye, a su vez, una garantía del pluralismo y de la posibilidad de que concurran distintas alternativas en el debate público. De ahí que las amenazas dirigidas contra quienes representan opciones políticas minoritarias no solo puedan restringir el ejercicio individual de sus derechos, sino también afectar las condiciones necesarias para una participación política libre y efectiva. En efecto, la reducción o eliminación mediante la violencia de alguna de las alternativas que concurren al debate público compromete el pluralismo y, con ello, la legitimidad democrática de las decisiones adoptadas por la mayoría en la socieda.
Esta afectación se concreta en el presente asunto. El accionante ejerce actividades de liderazgo y control político, tanto en zonas urbanas como rurales y ha denunciado amenazas relacionadas, entre otras circunstancias, con el ejercicio de dichas actividades. A ello se suma su manifestación relacionada con que en parte de sus desplazamientos no cuenta con el acompañamiento de su escolta, debido a las amenazas que este también ha recibido. En estas condiciones, las deficiencias en la valoración del riesgo y en la determinación de la idoneidad de las medidas de protección inciden directamente en las condiciones de seguridad en las que el accionante puede desarrollar sus actividades políticas y de liderazgo, comprometiendo el ejercicio efectivo de su derecho a la participación política como concejal del municipio de Azul.
Por todo lo expuesto, la Sala concluye que la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, la integridad personal, la seguridad personal, la participación política y los derechos de las víctimas del conflicto armado a la no repetición de Carlos. Lo anterior, debido a que la entidad incumplió su deber de motivar de manera integral las decisiones adoptadas respecto de la situación del accionante y desconoció el enfoque diferencial que debe ser tenido en cuenta frente a su condición de líder social y a su pertenencia a la comunidad LGBTIQ+, lo que condujo a mantener un esquema de seguridad que podría no ser acorde con sus necesidades de protección derivadas del riesgo al que se encuentra sometido. De esta manera, se puso en un alto riesgo su vida, integridad y seguridad personal, pues el accionante puede ser objeto de un acto violento que materialice las amenazas que ha denunciado.
Al mismo tiempo, se afectó su derecho a la participación política porque parte de su labor de liderazgo la ejerce en zonas en las que denuncia no cuenta con el acompañamiento de su escolta por las amenazas que aquel también ha recibido. Finalmente, también se le vulneraron los derechos de las víctimas del conflicto armado pues, aunque dicha condición fue identificada en la Resolución DGRP-151617 de 2026, la entidad no explicó su incidencia concreta en la valoración del nivel de riesgo ni en la determinación de las medidas de protección.
En tal sentido, la Sala advierte que las deficiencias identificadas no se presentaron de igual manera en los tres actos administrativos examinados. La Resolución DGRP-789 de 2025 presentó falencias en la valoración integral e individualizada de los factores de riesgo, amenaza y vulnerabilidad del accionante y omitió informar tanto los puntajes asignados a las variables de la matriz como el porcentaje ponderado del nivel de riesgo. Por su parte, la Resolución DGRP-1098 de 2025 informó este último porcentaje, pero no los puntajes individuales y mantuvo las demás deficiencias advertidas en el acto inicial. Finalmente, la Resolución DGRP-151617 de 2026 incorporó mayores elementos relacionados con la situación de seguridad del accionante e indicó tanto los puntajes asignados a las variables como el porcentaje ponderado del nivel de riesgo. Sin embargo, persistieron en esta las falencias relacionadas con la aplicación material del enfoque diferencial y con la justificación de la idoneidad y eficacia de las medidas de protección frente a las circunstancias particulares del accionante.
4. Remedios constitucionales
Por lo anterior, la Sala con fundamento en la jurisprudencia constitucional, y tal y como lo ha hecho en otras oportunidade, adoptará los siguientes remedios constitucionales:
En primer lugar, se dejarán sin efectos las Resoluciones DGRP-789 de 2025, DGRP-1098 de 2025 y DGRP-151617 de 2026 proferidas por la entidad accionada. En su lugar, se ordenará a la UNP realizar un nuevo estudio sobre el riesgo a favor del accionant. En dicho estudio deberá tener presente y aplicar los requisitos legales y jurisprudenciales establecidos por esta Corporación, en especial el relativo al enfoque diferencial que considere los factores integrales de carácter personal, contextual y de la naturaleza de las amenazas recibidas por el accionante. En ese sentido, la Sala dispondrá el mantenimiento de las medidas de protección actualmente vigentes a favor del accionante hasta tanto quede en firme el acto administrativo que resuelva la nueva valoración del riesgo. Cabe resaltar que dicho mantenimiento no supone un pronunciamiento sobre su idoneidad o suficiencia definitiva, aspectos que deberán ser determinados por la UNP a partir del nuevo estudio de riesgo. Lo anterior, sin perjuicio de las medidas de emergencia que corresponda adoptar ante la ocurrencia de nuevos hechos o la variación de las circunstancias de riesgo del accionante.
De igual manera, desvinculará del trámite de tutela al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM por carecer de legitimación por pasiva.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo de tutela de única instancia, proferido el 10 de octubre de 2025 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Árbol, que resolvió no amparar los derechos fundamentales invocados por el accionante. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, debido proceso, seguridad personal, participación política y de las víctimas del conflicto armado a la no repetición de Carlos.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones DGRP-789 de 2025, DGRP-1098 de 2025 y DGRP-151617 de 2026 dictadas por la Unidad Nacional de Protección (UNP). En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección (UNP) que en el término de treinta (30) días, contados a partir de la comunicación de esta sentencia, realice un nuevo estudio del nivel de riesgo del accionante, el cual deberá tomar en consideración los requisitos previstos en el Decreto 1066 de 2015 y las consideraciones señaladas en esta providencia.
La resolución que la Unidad Nacional de Protección (UNP) expida en virtud de este nuevo estudio de riesgo deberá cumplir con las exigencias de motivación desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En particular, deberá (i) aplicar el enfoque diferencial, (ii) llevar a cabo una valoración integral, individualizada, suficiente y congruente de todos los factores de riesgo, amenaza y vulnerabilidad que presenta el accionante, (iii) precisar el puntaje que asignó a cada una de las variables y especificar el porcentaje de riesgo ponderado que arroje la evaluación y (iv) justificar de forma completa, clara y expresa la idoneidad y eficacia de las medidas de protección y esquema de seguridad que disponga.
TERCERO. MANTENER las medidas de protección actualmente vigentes a favor del accionante hasta tanto quede en firme el acto administrativo que resuelva la nueva valoración del riesgo.
CUARTO. DESVINCULAR al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM del trámite de la acción de tutela por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO. Por la Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
