REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Cuarta de Revisión
Referencia: expediente T-11.890.340
Acción de tutela instaurada por Verónica Catalina Ríos, personera municipal de Santa Rosa de Cabal, en calidad de agente oficiosa de los estudiantes del CEBBR (Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural) de Santa Rosa de Cabal, en contra del departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – y otros
Tema: Programa de Alimentación Escolar (PAE) en establecimientos educativos rurales con metodologías pedagógicas flexibles y estudiantes en extraedad
Magistrado ponente:
Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez y los magistrados Vladimir Fernández Andrade y Juan Carlos Cortés González, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos dictados el 24 de septiembre de 2025 y el 12 de noviembre de 2025 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía y el Tribunal Superior de Pereira, Sala Civil - Familia, en primera y segunda instancia, respectivamente.
Síntesis de la decisión
| ¿Qué estudió la Corte? | La Sala Cuarta de revisión estudió la acción de tutela instaurada por la personera municipal de Santa Rosa de Cabal, a través de la cual solicitó la protección de los derechos fundamentales de los estudiantes menores de edad de una institución educativa oficial con sedes en las zonas rurales del departamento de Risaralda. La solicitud de amparo se originó en la negativa de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda de implementar el PAE (Programa de Alimentación Escolar) en el plantel educativo, con sustento en que en el colegio estudian alumnos en extraedad y a que la institución prevé jornadas y metodologías flexibles . |
| ¿Qué consideró la Corte? | La Sala abordó la jurisprudencia sobre la garantía del interés superior de niños, niñas y adolescentes en los derechos a la educación y la alimentación escolar, el PAE como instrumento para la garantía de los derechos a la educación y alimentación, y el derecho a la igualdad en las facetas de accesibilidad y adaptabilidad educativa. Al analizar el caso concreto, la Sala Cuarta de Revisión evidenció que se presentó un tratamiento diferencial injustificado en contra de niños, niñas y adolescentes que estudian en la institución educativa, debido a que la entidad accionada dejó de ejercer sus competencias y no analizó las múltiples situaciones de vulnerabilidad que presentan los estudiantes, sino que les negó el PAE de forma automática y con base en criterios discriminatorios. |
| ¿Qué decidió la Corte? | La Sala de Revisión amparó los derechos fundamentales a la educación, la alimentación y la igualdad de los y las estudiantes de la institución educativa. En consecuencia, ordenó a la entidad territorial accionada adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del PAE a niños, niñas y adolescentes que estudian en la institución rural en lo que resta del calendario académico 2026, así como evaluar la focalización del programa en favor de los jóvenes en extraedad actualmente matriculados en el colegio. Adicionalmente, ordenó a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda realizar un estudio adecuado del centro educativo para establecer planes de mejora de la calidad académica y caracterizar los requerimientos de estudiantes menores de edad para implementar de forma regular el PAE, a partir del año lectivo 2027. Asimismo, ordenó a la institución educativa realizar un estudio de los flujos de asistencia y requerimientos de sus estudiantes con el fin de que la entidad demandada pueda utilizar dicha información en aras de implementar el PAE. Finalmente, exhortó a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender para que, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional, expida parámetros específicos en relación con la priorización de jóvenes y adolescentes en entes educativos rurales en materia de PAE. |
ANTECEDENTES
1. Hechos y contexto del caso
El CEBBR (Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural) es una institución que cuenta con diez sedes en Santa Rosa de Cabal, nueve de estas ubicadas en zonas rurales y una en el área urbana del municipio. Dicha entidad territorial no está certificada en educación, por lo que las competencias en materia educativa y del PAE (Programa de Alimentación Escolar) le corresponden al departamento de Risaralda. En la demanda de tutela se indicó que, para la época de la presentación de la demanda, en el centro educativo estaban matriculados 206 estudiantes menores de edad[1], de los cuales aproximadamente el 50% se encontraban clasificados en condición de pobreza extrema y otro tanto en pobreza moderada, según los datos del SISBÉN.
La agente oficiosa señaló en el escrito de tutela que ninguno de los estudiantes del CEBBR ha sido beneficiario del PAE desde la apertura de la institución. Refirió que las directivas del CEBBR solicitaron a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda la inclusión de sus estudiantes en el PAE; no obstante, la respuesta de la entidad fue negativa y se fundamentó en que la institución ofrece el servicio de educación en la modalidad de extraedad. La personera formuló a dicha entidad una nueva petición para que los estudiantes fuesen incluidos en el PAE, pero la respuesta también fue desfavorable.
Al respecto, expuso que no existen razones que justifiquen la negativa del departamento frente a las solicitudes para la inclusión de los estudiantes del CEBBR de Santa Rosa de Cabal en el PAE, teniendo en cuenta que el establecimiento no solo presta el servicio educativo en ese municipio sino en las demás entidades no certificadas en educación del departamento de Risaralda, es decir, en todas a excepción de Dosquebradas y Pereira. Resaltó que la responsabilidad en materia del PAE le corresponde al departamento por ser la entidad certificada en educación.
Además, la personera señaló que existe un trato discriminatorio en contra de los estudiantes del CEBBR debido a que el ente territorial sí ofrece el servicio de PAE a estudiantes de otras instituciones educativas de la zona, cuya población presenta similares condiciones, pues se trata de menores de edad en estado de vulnerabilidad. Añadió que, incluso, los estudiantes de ese centro educativo en particular pueden tener mayores necesidades que otros que reciben el PAE de forma regular.
La agente oficiosa informó que, de forma previa, la personera municipal de Apía, Risaralda, había instaurado otra acción de tutela para proteger los derechos de los estudiantes de otra sede del CEBBR en aquel municipio, la cual fue resuelta de forma favorable. Señaló que, en ese proceso, el juez constitucional no solo protegió los derechos de los menores de edad que se encontraban estudiando bajo la modalidad ofrecida por la institución educativa en Apía, sino que, además, ordenó hacer extensivo el fallo a quienes se matricularan para la vigencia 2026 y en lo sucesivo[2].
2. La acción de tutela
El 6 de agosto de 2025, Verónica Catalina Ríos, en su calidad de personera municipal de Santa Rosa de Cabal, instauró acción de tutela en contra del departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental, para que se protejan los derechos fundamentales de los estudiantes menores de edad matriculados en el CEBBR y de quienes en el futuro ingresen a dicha institución.
La agente oficiosa solicitó: (i) tutelar los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la integridad personal, a la educación y a la igualdad de los estudiantes menores de edad que actualmente estudian en el ente educativo; (ii) amparar los aludidos derechos fundamentales en relación con los estudiantes menores de edad que en lo sucesivo ingresen a las diez sedes del CEBBR, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda para el PAE; (iii) ordenar a la accionada que disponga todos los recursos presupuestales y administrativos para garantizar de manera inmediata la entrega y suministro del PAE a todos los estudiantes menores de edad, que se encuentran matriculados y que en el futuro se vinculen en las sedes que tiene en Santa Rosa de Cabal el CEBBR, en condiciones de pertinencia, oportunidad y calidad similares a las que el programa es suministrado a las demás instituciones del municipio, teniendo en cuenta su condición de vulnerabilidad; y (iv) conminar a la accionada para que en el futuro se abstenga de vulnerar los derechos de la comunidad educativa del CEBBR.
3. Trámite procesal en primera instancia y respuesta de la accionada
Admisión[3]. Mediante auto del 11 de septiembre de 2025, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía admitió la demanda de tutela y vinculó al proceso a Pedro Lucas Torres Bautista, en calidad de rector del CEBBR, al CEBBR, al municipio de Santa Rosa de Cabal, a la Secretaría de Educación Municipal de Santa Rosa de Cabal, al Ministerio de Educación Nacional, al ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y a la contratista Fundalimentos (Fundación para el Fomento de la Industria de Alimentos de Risaralda)[4]. A continuación, se sintetizan las contestaciones presentadas por la accionada y por las entidades vinculadas:
Contestación de la accionada. El departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – explicó que la coordinación del PAE en los doce municipios no certificados del departamento se efectúa a través de su dirección de cobertura. Refirió que el PAE se rige por la Resolución 335 de 2021[5], cuyo artículo 3 establece lo siguiente:
Parágrafo. Educación de adultos y jóvenes en extraedad. El PAE tiene como población objetivo la matriculada desde preescolar hasta la media, diseñada para las Niñas, Niños, Adolescentes y Jóvenes (NNAJ), en razón a que legalmente su atención debe ser en presencialidad. La población en programas de adultos y jóvenes en extraedad con atención semipresencial no es objeto para el programa, en consecuencia, su atención no podrá darse con recursos de destinación específica del Programa de Alimentación Escolar para esas modalidades de educación.
Al respecto, señaló que resulta jurídicamente improcedente aplicar el PAE a los estudiantes de la modalidad educativa del CEBBR por cuanto esta constituye una alternativa flexible dirigida a jóvenes y adultos en extraedad. Argumentó que la inclusión de esta población en el PAE sería una transgresión de la normativa aplicable y que, mientras esta no sea modificada, la entidad territorial certificada tiene el deber de acatarla en su integralidad.
Asimismo, manifestó que, de insistir en un servicio aislado sin abordar la problemática estructural del modelo educativo que identifica en el plantel, se corre el riesgo de priorizar la asistencia alimentaria sobre la calidad y pertinencia de la formación. Añadió que la modalidad de bachillerato ofrecida por el CEBBR no opera bajo el esquema de educación regular y, por tanto, no está diseñada para atender a menores de edad.
De otra parte, la accionada expuso que, a partir de una visita de inspección y auditoría realizada el 16 de mayo de 2024 en las sedes Manzanillo, Samaria Baja y Potreros del CEBBR, ubicadas en Santa Rosa de Cabal, se encontraron estudiantes matriculados que no cumplían los requisitos de edad exigidos para la modalidad de educación de jóvenes y adultos, porque varios de ellos eran menores de 15 años.
Al efecto, la accionada refirió que en las visitas efectuadas en 2024 se identificó que (i) no existe un horario de clases estructurado, lo que imposibilita implementar la logística contractual necesaria para la ejecución del PAE y (ii) que los criterios de priorización previstos en el artículo 4 de la Resolución 335 de 2021[6] no incluyen al CEBBR como población beneficiaria.
La entidad informó que la auditoría arrojó, como resultados adicionales, que (i) de los 68 estudiantes verificados, 52 tienen más de 13 años (76%) y 12 están entre los 10 y 12 años (17%); (ii) los estudiantes de los grados 10° y 11° trabajan en proyectos productivos y prestan servicio social. Sin embargo, en la sede El Manzanillo, 2 de los 3 estudiantes no habían definido su proyecto a pesar de lo avanzado del calendario escolar. Y (iii) no se cuenta con un plan de estudio en las áreas de especialidad[8].
Sobre las características y ubicación del colegio la accionada expuso que la sede principal del CEBBR se encuentra en el barrio Colombia, zona urbana de Santa Rosa de Cabal. Explicó que el centro educativo también presta servicios en las sedes rurales de las veredas El Manzanillo, Fermín López, La María, ??Las Brisas, Potreros, ??Samaria Baja, ??Santa Bárbara, ??Santa Rita y Santo Domingo. Además, señaló que, a partir de la información suministrada por los operadores del servicio de transporte rural en el municipio a través de Jeeps, el tiempo de desplazamiento oscila entre 15 minutos y 1 hora y 20 minutos, dependiendo de la vereda. El ente territorial también afirmó que, en las mencionadas veredas, a excepción de Semana Baja, existen instituciones educativas oficiales desde el grado 6° hasta 11° en las que se brinda el servicio de PAE.
Asimismo, la accionada señaló que, si bien el CEBBR cuenta con el código DANE que lo habilita para la prestación del servicio educativo, carece de infraestructura física propia y adecuada para el desarrollo óptimo de las actividades académicas. Explicó que ello obliga a que las clases se impartan en salones prestados por sedes de instituciones educativas oficiales o en casetas comunales. Al respecto, afirmó que, aunque dicha modalidad es pragmática ante la ausencia de recursos propios, presenta desafíos como la dependencia de espacios ajenos y la falta de estabilidad, equipamiento pedagógico específico y ambientes diseñados para el aprendizaje.
Adicionalmente, puso de presente que la modalidad del CEBBR, con sus jornadas flexibles y adaptación a los contextos rurales, fue concebida inicialmente y es más apropiada para personas en ruralidad y en extraedad, quienes a menudo tienen responsabilidades familiares o laborales que les impiden acceder a la educación formal tradicional. Adujo que para esta población la flexibilidad en horarios y la ubicación descentralizada son ventajas que facilitan el acceso a la educación.
Sin embargo, la accionada afirmó que "la inclusión de menores de edad en esta modalidad representa un error que debe ser mitigado"[9] debido a que los niños, niñas y adolescentes requieren un entorno educativo estable, con infraestructura adecuada, recursos didácticos y un currículo que garantice la prestación óptima del servicio educativo. Agregó que es necesario garantizar la continuidad pedagógica, la seguridad y un ambiente propicio para el aprendizaje integral, el cual, según la entidad demandada, no puede ser asegurado en las condiciones actuales del CEBBR.
Finalmente, el ente territorial solicitó en su contestación al juez constitucional que, en ejercicio de su función preventiva, instara a los beneficiarios y directivos docentes de la institución para que los estudiantes sean matriculados en la modalidad regular[10]. En ese sentido, la Secretaría de Educación Departamental propuso como alternativa el traslado de los estudiantes del CEBBR a una institución educativa oficial del municipio de Santa Rosa de Cabal, con el fin de que se incorporen a un entorno educativo que ofrezca el modelo regular y se les brinde la atención y los recursos adecuados para su edad y desarrollo. De esta manera señaló que, al estar matriculados en otro establecimiento, los menores de edad adquirirían la condición de beneficiarios potenciales del PAE.
Contestación de la UApA (Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender). La entidad indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva debido a que las obligaciones sobre la implementación del PAE en relación con los hechos que dieron origen a la acción de tutela le corresponden al departamento de Risaralda como ETC (entidad territorial certificada en educación). Asimismo, presentó un contexto sobre la normativa aplicable al PAE, en relación con las funciones del ente territorial, e informó que, con corte al 30 de noviembre, el número de estudiantes matriculados en el CEBBR de Santa Rosa de Cabal fue de 263, de los cuales 19 fueron beneficiarios del PAE, lo que representaba una cobertura del 7,2%.
Contestación del Ministerio de Educación Nacional. La entidad solicitó al juez constitucional no acceder a las pretensiones de la tutela y ser desvinculada por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al efecto, señaló que la Ley 115 de 1994 estableció que a esa cartera le corresponde formular las políticas del sector y dirigir la actividad administrativa en materia educativa. Además, refirió que el Acto Legislativo 01 de 2001 modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución y que, mediante el artículo 356 de la Carta se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales para financiar adecuadamente los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de la cobertura. Asimismo, explicó que en la Ley 715 de 2001 se fijaron las competencias de las entidades territoriales en relación con las instituciones educativas, determinando que la administración le corresponde a los departamentos y a los municipios certificados. En este sentido, indicó que la administración del servicio ya no es nacionalizada, sino que este está descentralizado en las entidades territoriales certificadas en educación.
Contestación de Pedro Lucas Torres Bautista. El rector del CEBBR allegó una relación de las sedes en que se encontraban matriculados los estudiantes menores de edad del establecimiento educativo en 2025 en Santa Rosa de Cabal, con un total de 181 estudiantes. También indicó que los jóvenes tardan aproximadamente entre media hora y una hora caminando para llegar a la sede veredal relacionada, aunque explicó que algunos que viven más lejos tardan 1 hora y media caminando. En el caso de la sede urbana, indicó que los alumnos viven en los barrios contiguos a la sede Colombia. Finalmente, sostuvo que en las instituciones educativas oficiales cercanas a las sedes rurales del CEBBR sí se ofrece el PAE, y que los estudiantes de primaria también reciben alimentación escolar.
Contestación de Fundalimentos. La fundación informó que forma parte de la Unión Temporal Nutri Alimentos, la cual suscribió un contrato con el departamento de Risaralda para la operación del PAE en 2024[11]. Al respecto, solicitó ser desvinculada del proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva debido a que la implementación y cobertura del programa son un asunto de competencia de las entidades territoriales certificadas y que, como operador del PAE, no ostenta la capacidad de decisión sobre aspectos relacionados con la selección de los beneficiarios, la cobertura poblacional ni la asignación presupuestal del programa.
Contestación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El ICBF solicitó su desvinculación del proceso debido a que, desde 2016, dejó de manejar directamente los recursos presupuestales y administrativos del PAE, cuando se implementó la descentralización del programa. Refirió que, a partir de ese momento, la responsabilidad de la gestión del PAE recayó en los entes territoriales certificados, es decir, las secretarías de educación de los municipios y departamentos. Explicó que el cambio se produjo en virtud de la Ley 715 de 2001 y la Ley 1176 de 2007, que establecieron la descentralización de la administración de los recursos del SGP (Sistema General de Participaciones), incluyendo los destinados al PAE, hacia los entes territoriales, según el Ministerio de Educación Nacional.
4. Decisiones objeto de revisión
4.1. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 24 de septiembre de 2025, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía negó el amparo. Estimó que la negativa del ente territorial estuvo fundada en que la población escolar de la institución educativa no podría ser beneficiaria del PAE por cuanto, a partir de la información suministrada por la accionada sobre el funcionamiento del plantel educativo, el método académico del CEBBR no es regular sino flexible, en atención a las condiciones particulares de cada estudiante y, por ende, sus estudiantes no tienen un horario establecido ni se puede verificar la intensidad horaria. En virtud de ello, determinó que no podría ser posible la inclusión del establecimiento educativo en el PAE, cuya finalidad es garantizar la alimentación durante la jornada lectiva (presencial).
Además, indicó que no se logró demostrar que los estudiantes estuvieran dentro de los parámetros de priorización establecidos por la Resolución 335 de 2021 de la UApA, pues no cursan la jornada única, no superan el 50% de matriculados correspondientes a una población étnica, víctimas del conflicto armado o en condición de discapacidad, y no todos están categorizados como población en situación de pobreza.
Sin embargo, estimó que existían indicios de una posible afectación a los derechos fundamentales de los menores de edad matriculados en el CEBBR, debido a que podrían estar recibiendo clases bajo un modelo que posiblemente se desnaturalizó en su objeto y, por ende, podría resultarles irregular. El juez de primera instancia ordenó a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda realizar una auditoría en el centro educativo y ejecutar acciones efectivas con el fin de determinar los criterios y la naturaleza jurídica del programa escolar, así como la población a la que se encuentra dirigido y los modelos educativos que deben implementarse en la institución.
Impugnación. La parte demandante impugnó la decisión. En su recurso, la agente oficiosa argumentó que el juez de primera instancia fundamentó aquella en información suministrada por la Secretaría de Educación Departamental, la cual no fue puesta en conocimiento de las partes para su contradicción, lo que vulneró el derecho al debido proceso.
4.2. Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Superior de Pereira, Sala Civil - Familia, a través de sentencia del 12 de noviembre de 2025, modificó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción. Por una parte, consideró que la tutela no satisfizo el presupuesto de subsidiariedad, debido a que no había una petición formal de la personera en la que solicitara a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda expresamente el suministro de PAE a los estudiantes. Al respecto, determinó que, si bien la agente había presentado una solicitud del 31 de marzo de 2025 en la que requirió información sobre las razones de la exclusión del colegio en el PAE y las gestiones adelantadas para su implementación, en aquella no se solicitaba propiamente el servicio de PAE. Por otra parte, estimó que la acción no cumplió el requisito de inmediatez, debido a que la petición a través de la cual el rector del CEBBR solicitó al ente territorial la implementación del PAE, fue radicada el 20 de marzo de 2023 y, en contraste, la tutela se radicó el 6 de agosto de 2025.
Con todo, el tribunal modificó la orden impartida respecto de la entidad accionada en el sentido de ordenar que se efectúe una auditoría con el fin de determinar la viabilidad de implementar el PAE en las sedes rurales del centro educativo, así como establecer los criterios y la naturaleza jurídica del programa, la población a la que se encuentra dirigido y los modelos educativos que deben implementarse en el CEBBR.
5. Actuaciones en sede de revisión
Selección y reparto. Mediante auto del 27 de marzo de 2026[12] la Sala de Selección Número Tres de 2026 de la Corte Constitucional[13] escogió el expediente T-11.890.340 para revisión[14]. Por sorteo, el expediente se asignó a la Sala Cuarta de Revisión y el 17 de abril de 2026 la Secretaría General de esta Corporación lo remitió al magistrado ponente para la elaboración de la ponencia.
Decreto oficioso de pruebas y vinculación. El 5 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador emitió un auto en virtud del cual (i) vinculó al trámite al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y requirió a dicha entidad para que brindara información en materia presupuestal sobre el PAE, (ii) decretó la práctica de la declaración de la agente oficiosa y (iii) ofició a las entidades accionadas y vinculadas para que remitieran información necesaria para resolver el asunto. A continuación, se relaciona la información obtenida a partir del decreto oficioso de pruebas:
Diligencia de declaración de la personera municipal de Santa Rosa. En diligencia realizada el 1 de junio de 2026, la personera informó que desde inicios de 2025 tuvo conocimiento de los problemas de alimentación de los estudiantes del CEBBR, a partir de una visita realizada a una de sus sedes. Relató que los docentes de la institución le comentaron sobre la falta de PAE en la institución y de situaciones específicas existentes en el colegio, como la presencia de adolescentes en estado de gestación, con bebés de brazos y jóvenes con situaciones familiares y sociales como pobreza, problemas comportamentales, consumo de sustancias psicotrópicas o que tienen necesidad de trabajar, quienes no son recibidos por otros entes educativos.
Por otro lado, la actora señaló que ha intentado de distintas formas realizar gestiones para que los estudiantes de las sedes rurales CEBBR sean beneficiarios del PAE, entre estas, la presentación de una petición ante la Secretaría de Educación Departamental y esta acción de tutela. Explicó que recibió quejas o solicitudes del rector y de una de las docentes relacionadas con la situación del programa, así como las manifestaciones realizadas por algunos estudiantes y un profesor acompañante en una de las visitas que hizo a la institución.
Respecto a las características del modelo educativo, la personera refirió que los estudiantes reciben sus clases de 6° a 11°, están divididos por ciclos y que cada docente dicta varias materias y rota entre las distintas sedes. Añadió que en la institución se dicta clase de lunes a viernes y que sabe que la sede urbana funciona con un horario de 7:00 a.m. a 1:00 p.m., lo cual fue constatado por la personera debido a que ha asistido en tres oportunidades a dicha institución. También explicó que asistió a una de las sedes rurales aproximadamente a las 10:00 a.m. y que, a la 1:00 p.m., cuando la personera culminó su visita, vio que los estudiantes aún estaban en sus clases. La accionante también señaló que la entidad territorial sí podía tener conocimiento concreto sobre los horarios del colegio debido a que es la que designa a los docentes y paga su nómina, por lo que sí puede conocer de primera mano cuáles son los horarios que se manejan en la institución, ya que sabe cuántas horas trabaja cada docente.
Por otra parte, la personera adujo que no tiene conocimiento directo sobre las cifras de deserción escolar, pero que en conversaciones que ha tenido con el rector del colegio este le ha manifestado que algunos jóvenes han desertado del plantel educativo.
Añadió que en los dos años que ha fungido como personera en el municipio nunca ha visto que la accionada hubiese realizado una caracterización de los estudiantes ni que se hubiese tratado en los comités provinciales del PAE el tema de la implementación del programa en el CEBBR. También indicó que en su actuación respecto al programa de alimentación no ha tenido acompañamiento alguno del municipio ni de la Secretaría de Educación Departamental.
Por otra parte, la accionante indicó que en septiembre de 2025 se llevó a cabo una reunión entre el gobernador de Risaralda y los personeros municipales del departamento, en la que salió a colación el tema del PAE en el CEBBR, a propósito de la acción de tutela instaurada por la personera municipal de Apía en favor de los estudiantes del CEBBR en ese municipio. La personera resaltó que se trata de la misma institución educativa, que presta el servicio en distintos municipios del departamento.
La personera cuestionó que el mismo juzgado hubiese concedido el amparo a favor de los estudiantes del CEBBR en el municipio de Apía, pero que hubiese negado la tutela en el presente proceso respecto de aquellos que cursan sus estudios en las sedes ubicadas en Santa Rosa de Cabal, con sustento en que no se demostró la jornada continua, puesto que se trata de la misma institución educativa. Además, indicó que el gobernador le manifestó verbalmente que, debido a la tutela previa de Apía, si se ganaba la tutela en el caso de Santa Rosa de Cabal, tenía que cortarse el servicio de PAE a estudiantes de otras instituciones educativas que sí eran todos menores de edad y que sí estudiaban en jornada continua. Asimismo, la actora adujo que el funcionario afirmó en dicho espacio que no se suministraría el servicio de alimentación a los estudiantes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal, a menos que un juez lo ordenara. Al respecto, la demandante expuso que percibe un trato discriminatorio por parte de la administración del departamento en contra de los jóvenes que estudian en el CEBBR, debido a que en otras instituciones rurales del municipio el departamento sí ofrece el servicio de PAE.
La personera manifestó que las órdenes impartidas en los fallos de tutela de los jueces de instancia tienen como efecto perseguir al CEBBR, en el sentido de que se efectúen auditorías en el plantel educativo con el fin de verificar si el servicio educativo se está prestando de forma regular y, en el caso de que no fuese así, se resolviera la situación de los estudiantes y se disolviera la modalidad educativa del colegio. Recalcó que no se justifica la diferenciación respecto a los estudiantes del CEBBR en la sede de Apía, debido a que en esta la institución funciona bajo la misma modalidad, horarios y también tiene estudiantes en extraedad, al igual que en las sedes de Santa Rosa de Cabal.
Al respecto, la actora expuso que en dicha reunión el gobernador manifestó que quienes estudian en el CEBBR son adultos, lo cual no es cierto, puesto que junto con la demanda de tutela se anexó un listado de los estudiantes en el que consta que aproximadamente el 70% de ellos son menores de edad, y los que son mayores de edad están culminando el ciclo escolar.
Agregó que no está de acuerdo con el argumento referente a que no es posible el suministro del PAE por la forma como está constituido el colegio debido a que, independientemente de la ordenanza o acto de creación del plantel, se trata de estudiantes que en su mayoría son menores de edad, están escolarizados y requieren del programa, considerando que la Corte Constitucional ha señalado que el PAE es un medio para garantizar la eficacia del acceso al sistema educativo de personas en condiciones de vulnerabilidad.
La personera narró que el rector de la institución le indicó telefónicamente que, durante 2026, el ente territorial ha efectuado auditorías en el CEBBR, pero que no tiene conocimiento sobre las fechas, las sedes visitadas ni los hallazgos encontrados debido a que no se le entregó informe sobre dichas visitas.
Por otra parte, la personera afirmó que podría estarse ante posibles represalias por parte del departamento relacionadas con la insistencia de las directivas del colegio para que se implemente el PAE. También expresó que le preocupan las manifestaciones de los funcionarios de la entidad territorial en cuanto a que el suministro del PAE en el CEBBR implicaría reducir la prestación del servicio en otras instituciones educativas, por la falta de disponibilidad presupuestal. Asimismo, la accionante cuestionó que la administración no haya realizado una caracterización efectiva para determinar cuáles estudiantes realmente requieren el servicio y, al mismo tiempo, si existen otros estudiantes, debido a que ha identificado que, en instituciones que reciben el 100% del PAE, algunos de los estudiantes no reclaman los alimentos o los reclaman y los desechan debido a que no los requieren, ya que tienen redes de apoyo familiar y económico para adquirirlos. Al respecto, hizo referencia a la necesidad de que se revise detalladamente cuáles estudiantes en cada institución educativa requieren ser beneficiarios del programa.
Para finalizar, la personera explicó que el CEBBR se creó inicialmente para prestar el servicio de educación a alumnos en condición de extraedad; sin embargo, con el tiempo la dinámica del colegio fue cambiando y actualmente tiene estudiantes que están nivelados según el grado que cursan. Añadió que el colegio admite estudiantes que han presentado problemas comportamentales en otras instituciones, de manera que sus docentes y directivos asumen el reto de recibir a jóvenes que presentan diversas condiciones, entre estas, adolescentes embarazadas o con bebés en brazos, jóvenes que tienen la necesidad de trabajar en las tardes, con problemas de drogadicción o en situación de vulnerabilidad. En este sentido, sostuvo que ha evidenciado que, como se trata de jóvenes con condiciones atípicas en relación con otros estudiantes de edades similares, por estas circunstancias no se les presta el servicio de alimentación.
Secretaría de Educación Departamental de Risaralda[15]. La entidad guardó silencio.
Alcaldía Municipal de Santa Rosa de Cabal, Secretaría de Educación Municipal[16]. La entidad no presentó respuesta al auto de pruebas. Al respecto, si bien la Secretaría de Desarrollo Social del municipio remitió una comunicación a la Secretaría General de la Corte Constitucional, en el correo electrónico remisorio únicamente constan (i) la resolución de nombramiento del secretario de desarrollo social del municipio y (ii) el acta de posesión de este servidor público.
Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural[17]. Por medio de oficio remitido por el rector de la institución, el CEBBR informó que el colegio desarrolla sus labores en contextos rurales atendiendo, mediante un modelo pedagógico flexible pero presencial y regular, a la población estudiantil ubicada en diferentes veredas del municipio de Santa Rosa de Cabal. Refirió que maneja horarios claramente establecidos en horas de la mañana, de lunes a viernes, y que se orienta a garantizar la permanencia y continuidad del servicio educativo a niños, niñas y adolescentes de la zona rural.
Al respecto, señaló que el modelo está previsto en horas de la mañana de lunes a viernes, y que en las sedes rurales se presta el servicio educativo de 8:00 a.m. a 2:00 p.m., mientras la sede urbana lo hace en el horario entre las 7:00 a.m. y la 1:00 pm., con una intensidad horaria semanal de 24 horas. Refirió en este sentido que la metodología implementada es en la modalidad presencial, con flexibilidad académica, orientada a garantizar el acceso, permanencia y continuidad del servicio educativo de niños, niñas y adolescentes de la zona rural. El CEBBR está enfocado en los grados 6° a 11°, sin límites de edad, y la mayoría de sus estudiantes son menores de 18 años, los cuales nunca han sido tenidos en cuenta en el PAE. Al respecto, relacionó los siguientes datos de las sedes que se encuentran actualmente en funcionamiento y de la matrícula de estudiantes menores de edad registrada para las vigencias de 2025 y 2026:
Tabla 1. Relación de los estudiantes registrados en el CEBBR
| Sede | Zona | Ubicación | Estudiantes matriculados en 2025 | Estudiantes matriculados en 2026 |
| El Manzanillo | Rural | Cada sede se denomina con el nombre de la vereda correspondiente | 18 | 17 |
| Fermín López | 9 | 6 | ||
| La María | 19 | 17 | ||
| Las Brisas | 7 | 4 | ||
| Potreros | 22 | 16 | ||
| Santa Bárbara | 16 | 12 | ||
| Santa Rita | 30 | 27 | ||
| Santo Domingo | 11 | 9 | ||
| La Colombia | Urbana | Barrio Colombia | 62 | 60 |
Dentro de las metodologías que implementa la institución en las áreas rurales del departamento de Risaralda, explicó que existen varias de ellas de carácter flexible: escuela nueva para la primaria rural, posprimaria y media rural para bachillerato; manifestó que frente a ellas los grupos que las conforman sí reciben el PAE. A pesar de ello, señaló que los estudiantes del Bachillerato en Bienestar Rural, que atiende la misma población pero en las veredas más apartadas y vulnerables, no recibe este servicio.
Respecto de la infraestructura, el rector refirió que el centro cuenta con espacios disponibles en la vereda, como los salones de las casetas de las juntas de acción comunal y aulas no utilizadas en sedes rurales de otras instituciones educativas. Adujo que todos estos salones o aulas han sido adecuados convenientemente para impartir las clases, se cuenta con suficiente mobiliario, tableros de acrílico, computadores y huerta escolar, así como con canchas o espacios para hacer deporte. Explicó que la mayoría de las sedes cuentan con conexión a internet y que, en la sede La Colombia, se tiene una sala de sistemas, laboratorio STEM con impresora 3D, kit de robótica, tablero digital interactivo y gestor de contenidos.? No obstante, la institución no aportó evidencia, ni discriminó la totalidad de la información por sedes.
En cuanto al servicio de PAE, la institución indicó que no se han presentado nuevas solicitudes, pero que los estudiantes y acudientes esperan que el PAE sea aprobado en igualdad de condiciones con el resto de los estudiantes del municipio de Santa Rosa de Cabal porque son los únicos que no reciben el beneficio.
Por último, refirió que, con corte al 30 de abril de 2026, en el CEBBR estaban matriculados 168 estudiantes, ubicados en gran medida en zonas rurales, cuyo desplazamiento se realiza mayoritariamente a pie, con tiempos que oscilan entre 10 minutos y 2 horas. Al efecto, adjuntó un listado con la caracterización de los estudiantes matriculados, del cual se extraen los siguientes datos:
Tabla 2. Caracterización de la población estudiantil del CEBBR en Santa Rosa de Cabal
Ministerio de Educación Nacional[20]. El Ministerio de Educación informó que la UApA es la entidad encargada de emitir los lineamientos técnicos que orientan el proceso del PAE y que las ETC son las competentes para adoptar las decisiones correspondientes. También refirió que la Resolución 003 de 2026 en su artículo 5 define los criterios de priorización y establece el orden en que deben ser atendidas progresivamente las niñas, los niños, los adolescentes y los jóvenes del sistema educativo oficial.
En estos términos, el 12 de mayo de 2026, la cartera ministerial dio traslado de la solicitud a la UApA para que, en el marco de sus competencias, emitiese la respuesta al auto de pruebas.
UApA (Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender)[21]. Inicialmente, la unidad precisó que la operación contractual, la ejecución territorial, la focalización efectiva de los beneficiarios y la administración directa del PAE corresponde principalmente a las entidades territoriales certificadas en educación.
En este marco, la entidad explicó que los beneficiarios del programa son los NNAJ (niños, niñas, adolescentes y jóvenes) matriculados en el sistema educativo oficial, desde el segundo ciclo de educación inicial hasta la educación media. Refirió que el PAE constituye una estrategia estatal orientada a contribuir al acceso, permanencia y bienestar de la población estudiantil oficial, mediante el suministro de un complemento alimentario durante la jornada académica, conforme a los objetivos y criterios establecidos en la normativa vigente. Asimismo, los lineamientos técnicos vigentes establecen que la ejecución del programa debe desarrollarse bajo enfoques de derechos, diferencial, territorial e intercultural, garantizando pertinencia cultural, alimentaria y territorial en la prestación del servicio.
Respecto a la normativa aplicable, la UApA refirió que mediante la Resolución 155 de 2026 se actualizaron aspectos técnicos y operativos de la Resolución 003 de 2026, en aras de mantener la población beneficiaria del PAE y fortalecer la implementación, calidad, planeación y seguimiento del programa.
La unidad también indicó que el acceso al PAE debe interpretarse bajo criterios de progresividad, equidad y enfoque diferencial, orientados a garantizar el derecho a la alimentación y a la permanencia escolar de la población estudiantil priorizada por las ETC, entidades que deben priorizar la atención de la población estudiantil oficial teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios:
Estudiantes registrados en matrícula oficial desde el segundo ciclo de educación inicial hasta la educación media.
Población ubicada en zonas rurales y rurales dispersas.
Estudiantes pertenecientes a comunidades étnicas.
Niñas, niños, adolescentes y jóvenes víctimas del conflicto armado.
Población con mayor condición de vulnerabilidad socioeconómica.
Establecimientos educativos con jornada única.
Sedes educativas con mayores índices de inseguridad alimentaria, deserción o ausentismo escolar.
Demás criterios definidos por la UApA en los lineamientos técnicos y en los ejercicios de planeación territorial.
Con todo, la unidad clarificó que la priorización y cobertura efectiva del programa se encuentran sujetas a la disponibilidad presupuestal, la concurrencia de fuentes de financiación y la capacidad operativa definida por cada entidad territorial certificada, en el marco de los principios de progresividad, eficiencia y sostenibilidad fiscal. Añadió que las entidades territoriales tienen la obligación de reportar a la UApA, anualmente, información para la asignación de recursos y que aquellas deben cumplir las funciones previstas en el artículo 2.3.10.4.3. del Decreto 1852 de 2015[22].
En materia presupuestal, la UApA explicó que la distribución de recursos de inversión del PGN (Presupuesto General de la Nación) que realiza la unidad está condicionada a la aplicación de los criterios aprobados por el Consejo Directivo y a la focalización de beneficiarios realizada en el Simat (Sistema de Matrícula Estudiantil de Educación Básica y Media), que cada año pueden permanecer iguales o variar en las vigencias. Asimismo, refirió que la distribución de los recursos está condicionada a la aplicación de los criterios aprobados por el Consejo Directivo, los cuales incluyen variables como: población beneficiaria en Simat, cumplimiento a órdenes judiciales, atención en receso estudiantil según el INSAN (índice de inseguridad alimentaria) del DNP (Departamento Nacional de Planeación), población víctima del conflicto armado, municipios catalogados como PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial) o Zomac (Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado), vulnerabilidad territorial, capacidad de generar ingresos, entre otros, que son incluidos para los análisis de la asignación de recursos y que dependen del comportamiento de cada una de las entidades.
Adicionalmente, la entidad explicó que el PAE se financia principalmente a través de un esquema de bolsa común, que articula recursos de la Nación y las entidades territoriales a través de fuentes como: (i) recursos de inversión del PGN, distribuidos por la UApA; (ii) recursos del SGP, asignación especial de alimentación escolar y SGP Calidad, distribuidos anualmente por el DNP; (iii) recursos del SGR (Sistema General de Regalías) aportados por las ETC; (iv) recursos propios y otros recursos de las entidades territoriales; y (v) otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación.
De igual manera, indicó que los recursos que transfiera la Nación a los entes territoriales tienen destinación específica, de conformidad con el artículo 2.3.10.3.7. del Decreto 1852 de 2015[23]. Además, la entidad explicó que las ETC deben realizar las gestiones pertinentes para acceder a todos los recursos con el fin de garantizar la cobertura plena en su territorio.
Respecto del municipio de Santa Rosa de Cabal, la unidad señaló que está en cuarta categoría y que no es una entidad certificada en educación. En cuanto al departamento de Risaralda, expuso que, para el año 2025, la UApA le realizó una asignación y giro de recursos por valor de $21.829.059.000, y para la vigencia 2026 el valor asignado es de $22.942.341.000, incremento correspondiente al aumento del 5% del IPC (Índice de Precios al Consumidor). Ahora bien, la Resolución 122 de 2026 en su artículo 1 establece que el departamento podrá acceder a recursos por valor de $6.486.500.000 con el cumplimiento de metas, lo que actualmente está siendo analizado de acuerdo con la cobertura alcanzada por la entidad.
También indicó que el departamento ha remitido a la UApA la información correspondiente a 2025 y 2026, excepto el reporte de información relativa al tercer trimestre del primero de esos años. También reportó que Risaralda ha solicitado el incremento de recursos en mesas de trabajo efectuadas el 27 de febrero de 2025 y mediante un oficio radicado el 11 de mayo de 2026. Finalmente, señaló que, conforme a la información suministrada por el ente territorial, no se han realizado modificaciones a la operación, ejecución o condiciones contractuales del PAE en el departamento de Risaralda con posterioridad al inicio del proceso de tutela.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[24]. La entidad explicó que sus competencias en el proceso de programación, ejecución, seguimiento y aprobación del presupuesto público y de la Ley del PGN en cada vigencia, dependen de los anteproyectos de presupuesto presentados por las entidades, de acuerdo con los cuales se asignan los recursos consultando las disponibilidades fiscales existentes, en aplicación de las normas e instrumentos vigentes establecidos para el efecto.
En ese sentido indicó que, por disposición legal, dicho ministerio, como gestor de la política fiscal y económica del país, tiene fijadas funciones relacionadas con la asignación de los recursos, para lo cual comunica a las entidades que conforman el PGN el espacio fiscal para atender los gastos de inversión de la respectiva vigencia fiscal y, en coordinación con el DNP, le informa a cada sector el Marco de Gasto de Mediano Plazo del que dispondrá en los próximos cuatro años. De esta manera, corresponde a cada entidad territorial elaborar su anteproyecto de presupuesto, en concordancia con tal marco de acuerdo con sus prioridades y metas.
Así, la Dirección General del PGN elabora el proyecto de presupuesto y la ejecución queda en cabeza de las entidades que hacen parte del PGN, tal como ocurre con la UApA que se encuentra ubicada en la sección presupuestal 2246 de la Ley 2559 de 2025[25].
Además, el ministerio refirió que es el encargado de calcular los montos totales propios de la vigencia siguiente del SGP (artículos 356 y 357 CP), correspondiendo al DNP la asignación y distribución de los recursos a cada una de las entidades territoriales para la debida prestación del servicio de alimentación escolar en el caso.
En relación con los recursos del SGP, en su componente de alimentación escolar, por disposición del artículo 85 de la Ley 715 de 2001[26], explicó que al DNP le compete realizar la distribución de aquellos, siendo la DIFP (Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas), de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2189 de 2017[27], quien ejerce las funciones atribuidas al DNP relacionadas con la distribución de los recursos de dicho sistema.
Los recursos para cubrir el PAE no son exclusivos del SGP, también se articulan con los recursos del PGN transferidos para inversión a la UApA bajo el Decreto 218 de 2020[28]. Al respecto, señaló que los entes territoriales certificados (municipios y departamentos) aportan como contrapartida con cargo a su presupuesto recursos propios y excedentes financieros y que también está el SGR manejado por el DNP, el cual asigna los recursos a las regiones especialmente en zonas petroleras o mineras, a través de los proyectos aprobados con recursos de regalías.
CONSIDERACIONES
6. Competencia
De acuerdo con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el presente proceso.
7. Examen sobre la procedencia de la acción de tutela
Tabla 3. Cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción
8. Delimitación del objeto, problema jurídico y metodología de la decisión
Delimitación del objeto de la decisión. Como se describió en el primer apartado de esta ponencia, la personera municipal de Santa Rosa de Cabal solicitó la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la integridad personal, a la educación y a la igualdad de los estudiantes menores de edad que estudian en el CEBBR, los cuales considera vulnerados por la negativa del departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – de implementar el PAE en la institución educativa, debido a la modalidad flexible del centro educativo y a que en este se encuentran matriculados estudiantes en extraedad.
Al respecto, tanto en la demanda de tutela como en el debate efectuado en instancias y como se deriva de la información aportada en etapa probatoria en sede de revisión, el asunto ha girado en torno a la posibilidad de implementar el PAE en beneficio de niños, niñas y adolescentes vinculados al CEBBR. Por ello, a pesar de que la Sala reconoce que en la institución están inscritos algunos jóvenes mayores de 18 años, el objeto de la decisión se centrará en niños, niñas y adolescentes menores de edad.
Al respecto, es necesario advertir que el problema constitucional no gira en torno a la existencia de una reglamentación específica que establezca parámetros de implementación del PAE, sino sobre la forma como la entidad territorial demandada aplicó e interpretó la normativa de dicho programa en el caso concreto. En estos términos, de manera alguna esta Sala busca pronunciarse sobre la validez abstracta de las normas en materia del PAE; en contraste, el objeto de decisión versa sobre la forma en que la regulación fue aplicada por el departamento de Risaralda.
Por otra parte, la Corte Constitucional ha referido en múltiples oportunidades que el juez constitucional debe decidir sin ceñirse estricta y forzosamente (i) a las situaciones de hecho relatadas en la demanda[39], (ii) a las pretensiones de los accionantes[40] ni (iii) a los derechos invocados por este, como ocurre respecto de otro tipo de causas judiciales. En consecuencia, le corresponde establecer los hechos relevantes y, en caso de no tenerlos claros, indagar por ellos.
En el presente caso la Sala constata que, a pesar de que la actora solicitó la protección de las garantías antes mencionadas, el debate se ha centrado en la afectación de los niños, niñas y adolescentes del CEBBR en el municipio de Santa Rosa de Cabal por la negativa del departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – para implementar el PAE en beneficio de los estudiantes, por lo que se está ante una posible vulneración de los derechos fundamentales a la educación, a la alimentación y a la igualdad de los menores de edad estudian en el referido centro educativo.
Problema jurídico. En vista de lo anterior a la Sala Cuarta de Revisión le corresponde resolver el siguiente problema jurídico:
¿La secretaría de educación de una entidad territorial certificada vulnera los derechos a la educación, a la alimentación y a la igualdad de los niños, niñas y adolescentes menores de edad de una institución educativa rural, al negar la implementación del servicio de PAE bajo el argumento de que la metodología flexible por extraedad que se maneja constituye un impedimento jurídico para acceder a ese programa?
Metodología para la decisión. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala Cuarta de Revisión se referirá a (i) la garantía del interés superior de niños, niñas y adolescentes frente a los derechos a la educación y la alimentación escolar, (ii) el PAE (Programa de Alimentación Escolar) como instrumento para la garantía de los derechos a la educación y la alimentación, y (iii) el derecho a la igualdad educativa de estudiantes en extraedad. A partir de dicho marco (iv) analizará y resolverá el caso concreto y, de haberse presentado vulneración de los derechos fundamentales referenciados, (v) adoptará los remedios constitucionales correspondientes.
9. La garantía del interés superior de los niños, niñas y adolescentes en los derechos a la educación y la alimentación escolar. Reiteración de jurisprudencia[41]
Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha entendido la educación como un "instrumento de cambio, igualdad y democracia"[42] que permite a las personas acceder "al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura"[43] y adquirir herramientas para desempeñarse en la sociedad, contribuyendo al progreso de la misma. Con el paso del tiempo, esta Corporación ha definido su alcance en la Carta Política de 1991, abordándola como un derecho fundamental que permite el ejercicio de otras prerrogativas tales como la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad y la dignidad humana.
La jurisprudencia constitucional ha analizado que de acuerdo con el artículo 44 de la Carta, el derecho a la educación es una de las garantías constitucionales de los niños que prevalece sobre los derechos de los demás. Según el artículo 67 superior, la educación es un derecho y un servicio público con una función social que persigue "el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura". Para tal efecto, el Estado, la sociedad y la familia deben garantizar el acceso y la permanencia en el sistema educativo que se establece como obligatorio entre los 5 y 15 años de edad y que comprende un año de preescolar y nueve de educación básica.
Por su parte, el Estado tiene el deber primordial de promover y fomentar el acceso a la cultura en igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos, por medio de educación permanente, enseñanza científica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional (artículo 70 CP). Además, uno de los fines sociales del Estado es la solución de necesidades insatisfechas en la prestación de los servicios públicos de educación, salud, saneamiento ambiental y agua potable, por lo que constituyen una prioridad en los planes y presupuestos de la Nación sobre cualquier otra asignación.
A partir de tales postulados superiores, esta Corte ha desarrollado el carácter fundamental del derecho a la educación como un pilar imprescindible para el desarrollo del ser humano como individuo y como miembro de una sociedad, que contribuye a la prosperidad social y económica de la misma. Por lo tanto, ha establecido que la educación, en tanto servicio público, forma parte del catálogo de necesidades insatisfechas que debe superar el Estado[44].
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el núcleo esencial del aludido derecho se fundamenta en diferentes instrumentos internacionales[45] que permiten concluir que una educación adecuada se logra cuando se aseguran las siguientes condiciones a quienes se benefician de ella: (i) acceso al sistema educativo sin obstáculos, ya sea monetarios o de otro tipo; (ii) contar con todos los implementos necesarios para asistir a las clases; (iii) contar con los docentes o profesores adecuadamente capacitados para suplir cada una de las necesidad educativas; y (iv) garantizar una sede educativa con una adecuada infraestructura, tanto física como tecnológica.
En síntesis, la protección constitucional del ejercicio del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes se materializa cuando se aseguran las facetas de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad[47], por lo que cualquier medida que restrinja alguna de estas, sin que exista una justa causa, deriva en un acto arbitrario. Atendiendo a los hechos referidos en la presente acción de tutela, a continuación, se profundizará en las facetas de accesibilidad y adaptabilidad, por la repercusión que tienen en la resolución del presente caso las reglas y subreglas que se derivan de cada una.
La educación en su faceta de accesibilidad. En lo concerniente a la accesibilidad en la educación de niños, niñas y adolescentes, este Tribunal estableció en las sentencias T-734 de 2013, T-167 de 2019 y T-056 de 2023, entre otras, que la educación debe garantizarse en condiciones de igualdad, es decir, eliminando cualquier forma de discriminación que pueda obstaculizar el acceso al mismo y que dicha faceta comprende tres dimensiones. Su alcance se describe en la siguiente tabla:
Tabla 4. El alcance de la accesibilidad de la educación en niños, niñas y adolescentes
| Dimensión | Definición | Subreglas para garantizarla |
No discriminación | Brindar el servicio de educación sin restringir el acceso por motivos prohibidos, de manera que todos tengan cabida, en especial quienes hacen parte de los grupos más vulnerables. Tiene un vínculo estrecho con el derecho a la igualdad y la prohibición de discriminación, de manera que ninguna persona debe enfrentar barreras para acceder a la educación por sus características o condiciones socioeconómicas[48]. | (i) No emplear criterios prohibidos constitucionalmente para negar el acceso a la educación[49]. (ii) Estado y sociedad deben asegurar una educación digna, eliminando las condiciones de desigualdad y exclusión[50]. (iii) El Estado debe contar con un diagnóstico diferencial en el que se identifiquen los factores específicos que afectan a cada grupo de personas en materia de acceso a la educación. Así, en la garantía de este derecho deben considerarse las condiciones de cada individuo o grupo social[51]. (iv) Las medidas para proteger a los menores de edad no pueden partir de parámetros universales, sino que deben atender a las particularidades y afectaciones de sus contextos socioeconómicos concretos. |
Accesibilidad material o geográfica | Se logra con la existencia de instituciones de acceso razonable y herramientas tecnológicas modernas[53]. | (i) El Estado y la sociedad deben diseñar sistemas de transporte hacia los planteles educativos y si no es posible, debe garantizar que exista una escuela disponible a una distancia prudente del respectivo centro poblado[54]. (iii) Se deben remover las barreras físicas para el acceso a las instituciones educativas y se deben realizar los ajustes razonables necesarios para utilizar los espacios físicos existentes[55]. (iv) De manera progresiva, se debe asegurar el servicio de internet y computadores al interior de las instituciones educativas[56]. |
Accesibilidad económica | Permite que la educación esté al alcance de todos e involucra la gratuidad de la educación primaria, la implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior gratuita. | (i) La educación mínima debe ser gratuita. Este periodo comprende un año de preescolar y nueve años de educación básica extendiéndose desde los 5 hasta los 15 años, de tal manera que la gratuidad de la educación en Colombia incluye la básica secundaria[57]. (ii) Cuando un estudiante o su familia no pueden satisfacer los costos asociados a la educación, la sociedad y el Estado concurren para garantizar su ingreso o permanencia en el sistema educativo[58]. (iii) Ni el Estado ni los particulares deben imponer cargas económicas desproporcionadas que impidan el acceso a la educación[59]. |
Cuando alguno de estos tres elementos se incumple, se afecta la efectividad del derecho a la educación relegándolo a un nivel abstracto. Así, pierde sentido la asignación deliberada de cupos a estudiantes que no pueden acceder a dichos lugares o que no tienen capacidad para asumir las contraprestaciones que se les impone como cargas. Es por ello que la garantía del derecho a la educación debe ser material, real y efectiva, lo que se traduce en la garantía de la asistencia, permanencia y prevención de la deserción escolar por medio de medidas concretas y orientadas a obtener tal resultado.
La adaptabilidad del servicio educativo y el derecho a una adecuada alimentación escolar. Según la Observación General 13 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas[60], la adaptabilidad del servicio educativo implica que sea flexible de manera que logre adaptarse a las necesidades sociales y responda a los requerimientos de los alumnos en sus contextos culturales y sociales particulares. Así, este componente del derecho a la educación tiene una doble connotación: por una parte, exige que la educación se adapte a las necesidades de la población y, por otra, que se garantice la continuidad en la prestación del servicio.
En desarrollo de las diferentes facetas del derecho fundamental a la educación, la Sentencia T-482 de 2025 identificó una serie de deberes específicos a cargo de las autoridades públicas y de las instituciones educativas. Al efecto, sin que se trate de un listado taxativo, las autoridades públicas tienen los deberes de "(i) asegurar los medios y condiciones que les garanticen la permanencia en el sistema educativo y el cumplimiento de su ciclo completo de formación, (ii) diseñar y aplicar estrategias para la prevención y el control de la deserción escolar y (iii) prestar especial atención a los niños, las niñas y los adolescentes que se encuentren en situación de riesgo, vulneración o emergencia"[61].
Como puede observarse, la faceta de adaptabilidad implica que el sistema educativo prevea cierta flexibilidad con el fin de que los métodos y modelos de aprendizaje puedan garantizar el derecho a la educación. En este contexto cobra sentido el abordaje que ha hecho la jurisprudencia constitucional respecto de la situación de los adolescentes[62], aclarando que tanto la infancia como la adolescencia se encuentran protegidas por el principio del interés superior del niño, previsto en el artículo 44 superior. Adicionalmente, se concluyó con asiento en las cifras oficiales del Ministerio de Educación Nacional que el fenómeno de la deserción escolar impacta en mayor medida los ciclos de educación de jóvenes y adultos en las metodologías flexibles, por lo que estos casos presentan niveles de deserción superiores a los de la primaria, secundaria y educación media.
Es así como esta Corte ha entendido que la implementación y ejecución del PAE juega un rol determinante en la concreción y garantía de los derechos comentados, pues constituyen una condición necesaria para el acceso y permanencia de los niños y adolescentes en el sistema educativo. Esto es así debido a la estrecha relación entre la falta de alimentación adecuada y la inasistencia o el retiro del sistema escolar, a lo que se suma la incidencia de los déficits nutricionales en las problemáticas de aprendizaje de estudiantes en condición de vulnerabilidad. De esta suerte el acceso a la educación implica un deber de colaboración mancomunado y armónico entre las distintas autoridades del orden nacional y territorial, cada una dentro del ámbito de sus competencias, para garantizar los derechos de niños, niñas y adolescentes tanto a la educación como a la alimentación adecuada. En este sentido, esta Corporación ha señalado que, con base en la normativa nacional[63] e internacional, de no garantizarse una adecuada alimentación escolar, se conculca el acceso y la permanencia en la educación.
En la Sentencia T-641 de 2016, la Corte Constitucional especificó que las condiciones para garantizar el acceso al sistema educativo por parte del Estado no se limitan a la asignación de un cupo escolar, sino que exigen otras medidas como el restaurante escolar. "[E]l programa de alimentación escolar es una medida implementada por el Estado para promover el acceso y la permanencia en el sistema escolar de los niños, niñas y adolescentes (...). // Por lo tanto, las decisiones que adopten los actores del programa en relación con las condiciones de su prestación, afectan la protección constitucional del derecho a la educación en sus facetas de acceso y permanencia"[65].
10. El PAE (Programa de Alimentación Escolar) como instrumento para la garantía de los derechos a la educación y alimentación
En la Sentencia T-457 de 2018 esta Corporación hizo un recuento histórico del PAE recordando que este se ha definido en la normatividad como una "estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los NNAJ en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables"[66].
La Ley 1450 de 2011[67] dispuso que el Ministerio de Educación Nacional sería el encargado de la orientación, ejecución y articulación del PAE y estableció en esta cartera la obligación de definir los lineamientos técnicos – administrativos, los estándares y las condiciones para la prestación del servicio y la ejecución del programa[68]. En 2020, el Decreto 218 de 2020 asignó a la UApA el diseño y la adopción de instrumentos y herramientas para la implementación de la política de alimentación escolar, y le transfirió las competencias y funciones asignadas a aquel ministerio. En la actualidad, la Resolución 003 de 2026 establece los lineamientos técnicos y administrativos para la implementación del programa. De ellos, se destacan los siguientes aspectos que resultan relevantes para la resolución del caso concreto.
(i) El propósito general del PAE es contribuir al acceso con permanencia escolar y al bienestar de NNAJ (niños, niñas, adolescentes y jóvenes) registrados en el sistema educativo oficial desde el segundo ciclo de la educación inicial hasta la educación básica y la media, mediante un complemento alimentario adecuado, seguro, pertinente y culturalmente apropiado durante el calendario académico, que promueva el consumo de alimentos de alto valor nutricional en considerable proporción, producidos localmente, así como el fomento de hábitos alimentarios saludables, con el fin de reducir el ausentismo y la deserción escolar, fortalecer la educación con calidad y contribuir a la garantía del derecho humano a la alimentación.
(ii) Su financiación compromete recursos públicos, entre estos los provenientes del SGP, regalías, recursos propios, recursos del Presupuesto General de la Nación, fuentes de financiación del sector privado, cooperativo o no gubernamental del nivel nacional e internacional y de las cajas de compensación y deberá seguir los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación Nacional, cuya implementación será de forma progresiva, iniciando con la población priorizada y ampliándose gradualmente hasta alcanzar la universalidad.
(iii) Su operatividad depende de la coordinación, financiamiento y control. Entre estas funciones, al Ministerio de Educación Nacional le corresponde articular el PAE con los demás sectores y entidades territoriales; la cofinanciación del Programa; el acompañamiento, seguimiento y monitoreo de la operación. Las entidades territoriales deben ejecutar directa o indirectamente el PAE y garantizar la prestación del servicio de alimentación, para lo cual deben coordinar, planear, apropiar y reservar los recursos necesarios y suficientes para la financiación o cofinanciación del PAE en su jurisdicción y adelantar los trámites para comprometer vigencias futuras cuando haya lugar, con el fin de asegurar la continuidad y la progresividad de la alimentación escolar que genere el más óptimo desarrollo intelectual de los niños y las niñas del país. Los rectores, por su parte deben participar en la focalización para seleccionar a quiénes reciben el complemento alimentario. Como obligaciones conjuntas figura el seguimiento, control y evaluación de la ejecución del Programa en cada establecimiento educativo; el reporte inmediato al ordenador del gasto, al supervisor o al interventor de los contratos, así como a las autoridades competentes, de cualquier irregularidad en los alimentos o en la ejecución del contrato que afecte la adecuada y oportuna prestación del servicio.
(iv) El PAE se orienta por un conjunto de enfoques que guían todas las etapas del programa y contribuyen a la garantía de los derechos de niñas, niños, adolescentes y jóvenes. Entre estos se destaca la definición de los enfoques de derechos humanos[69], territorial[70] y diferencial, que orientan las acciones públicas desde el reconocimiento de que las diferencias individuales y sociales entre personas y colectivos, asociadas a las condiciones, trayectorias de vida, contextos y pertenencias sociales, culturales, étnicas y territoriales, los cuales inciden en el ejercicio de los derechos. Desde una perspectiva de equidad estos enfoques permiten identificar las diferencias para reducir las desigualdades, eliminar barreras estructurales, sociales y culturales y garantizar el goce efectivo de los derechos. Además, se incorpora el concepto de interseccionalidad, que permite atender con pertinencia cultural y social los entornos seguros, inclusivos y libres de discriminación.
(v) De acuerdo con el artículo 4 de la Resolución referida, los beneficiarios del PAE serán niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sistema educativo oficial desde el segundo ciclo de la educación inicial y hasta la educación básica y media (énfasis propio), cuyas familias podrán desistir, por escrito, de ser atendidos por el programa y solicitar su revinculación cuando lo consideren oportuno (parágrafo único).
(vi) Las etapas del programa comprenden, entre otras, la planeación desde las entidades territoriales, la contratación del operador y la ejecución. En la primera de estas es necesario aplicar los criterios de priorización que se describen a continuación para definir el orden el que se atenderán progresivamente los NNAJ matriculados en el sistema educativo oficial, con el fin de avanzar hacia la universalidad del PAE[71].
Tabla 5. Criterios de priorización del PAE
Por otro lado, a las entidades territoriales les corresponde el seguimiento y control del PAE, por lo que deben asignar funciones de monitoreo y control para supervisar su operación, implementar acciones para superar situaciones que afecten negativamente su ejecución e informar al Ministerio de Educación Nacional las novedades e inconvenientes que pongan en riesgo su operación.
Al estudiar el asunto, la Sala amparó los derechos a la educación, a la alimentación y la aplicación del principio de interés superior de niños, niñas y adolescentes de las instituciones educativas, al determinar que las entidades territoriales responsables efectuaron una indebida planeación presupuestal, que condujo a que el departamento de Vaupés no contribuyera con recursos para la financiación del PAE y que el municipio de Mitú no hubiese aportado presupuesto destinado a la bolsa común para dicho fin.
11. El derecho a la igualdad educativa de estudiantes en extraedad. Reiteración de jurisprudencia[73]
La Constitución Política consagra en su artículo 13 el derecho a la igualdad, en virtud del cual, "todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica".
A su vez, Corte Constitucional ha establecido que la igualdad es un derecho fundamental y una garantía que tiene tres dimensiones: (i) la igualdad formal, que implica que la ley debe ser aplicada en condiciones de igualdad a todos los sujetos hacia quienes se dirige, de modo que debe darse un trato igual a quienes se encuentran en situaciones equivalentes y de proscribir distinciones arbitrarias; (ii) la igualdad material, en el sentido garantizar la paridad de oportunidades entre los individuos, aunque admite e incluso exige, tratos diferenciados razonables y objetivamente justificados cuando las circunstancias fácticas no son homogéneas[74]; y (iii) la prohibición de discriminación, que implica que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato diferente a partir de criterios sospechosos, construidos con fundamento en razones de sexo, raza, origen étnico, identidad de género, religión y opinión política, entre otras.
En la Sentencia T-400 de 2023 esta Corporación hizo referencia a que el derecho a la educación está estrechamente relacionado con el derecho a la igualdad y a la prohibición de discriminación. En esa oportunidad, la Sala Primera de Revisión estudió el caso de una adolescente con necesidades alimenticias insatisfechas que cursaba sus estudios en un colegio oficial bajo la metodología flexible por extraedad. La demandante solicitó ser incluida en el PAE porque las autoridades educativas le negaron el acceso a ese programa bajo el argumento de que la metodología flexible por extraedad no estaba focalizada en la Resolución 335 de 2021.
Al estudiar el asunto, la Sala determinó que la estudiante no recibió alimentación del PAE a pesar de que su caso podía ser conocido por el Comité de Alimentación de su institución educativa, teniendo en cuenta que el propósito de este tipo de comités es refocalizar a los estudiantes que no son beneficiarios iniciales del PAE, pero que tienen necesidades alimenticias insatisfechas que ameritan su inclusión en el programa.
La providencia indicó que el entendimiento del Ministerio de Educación Nacional según el cual todo estudiante en extraedad está imposibilitado para recibir alimentación escolar porque el PAE debe ofrecerse de manera presencial en las sedes educativas, parte de una confusión entre jornadas y metodologías pues el caso de la accionante evidenció que hay estudiantes en la metodología flexible por extraedad que sí van presencialmente a estudiar y frente a ellos no operaría la restricción normativa sobre el lugar de entrega de los alimentos.
De este modo, la sentencia explicó que (i) la jornada hace referencia a la dedicación horaria que emplean directivos, profesores y estudiantes en el proceso formativo y se puede dar en una sola franja, lo que se conoce como jornada única, o en segmentos del día, como es el caso de las jornadas diurna y nocturna. Por su parte, (ii) la metodología, a la que corresponde la educación flexible por extraedad, corresponde a los diseños pedagógicos, que incluyen aspectos administrativos para atender las necesidades específicas de poblaciones que están en riesgo de desertar o de ver vulnerado su derecho a la educación. Frente a aquel caso concreto, la Sala determinó que se había configurado una carencia de objeto por daño consumado debido a que, para la época de la emisión del fallo, la joven estaba cursando sus estudios en un colegio privado[76].
Adicionalmente, con base en la información del Ministerio de Educación Nacional, en la Sentencia T-400 de 2023 se indicó que la metodología flexible por extraedad corresponde a los y las niñas, niños y jóvenes que tienen una edad superior por dos o tres años a la edad promedio esperada para cursar un determinado grado[77]. Asimismo, en la providencia en cita se indicó que las edades promedio por grado son las siguientes:
Tabla 6. Edades promedio por grado según el Ministerio de Educación Nacional[78]
| Grado | Edad |
| Grado 0 | 5-6 |
| Grado 1 | 6-7 |
| Grado 2 | 7-8 |
| Grado 3 | 8-9 |
| Grado 4 | 9-10 |
| Grado 5 | 10-11 |
| Grado 6 | 11-12 |
| Grado 7 | 12-13 |
| Grado 8 | 13-14 |
| Grado 9 | 14-15 |
| Grado 10 | 15-16 |
| Grado 11 | 16-17 |
La garantía de no discriminación en materia educativa. Esta dimensión exige que la educación sea accesible para todas las personas, especialmente para aquellas que han sido históricamente excluidas del servicio educativo. Este deber estatal y social es de cumplimiento inmediato. Las subreglas correspondientes a esta garantía son las siguientes:
No se deben emplear criterios constitucionalmente prohibidos para negar el acceso a la educación[79].
El Estado y la sociedad deben asegurar una educación digna para todas las personas, por lo que es necesario eliminar o reducir las condiciones de desigualdad y exclusión[80].
El Estado debe contar con un diagnóstico sobre las condiciones diferenciales de las personas en el país, con el objetivo de identificar los factores específicos que afectan a cada grupo de personas en materia de acceso a la educación. En consecuencia, las acciones encaminadas a garantizar este derecho deben partir de las condiciones particulares de cada individuo o grupo social[81].
Cuando se trata de menores de edad las medidas que se toman a su favor no pueden partir de parámetros universales. En esos casos es necesario reconocer las particularidades de sus contextos socioeconómicos y cómo les afectan en concreto[82].
Sin embargo, esta Sala destaca que el derecho a la igualdad en la educación no se circunscribe a la faceta de accesibilidad, sino que aplica a todas las demás dimensiones del derecho fundamental – incluyendo la de adaptabilidad del servicio educativo –, en la medida en que el Estado tiene la obligación de adaptar la educación a las necesidades y a las demandas de los estudiantes, así como garantizar la continuidad en la prestación del servicio.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la adaptabilidad de la educación implica que debe ser lo suficientemente flexible para "adaptarse a las necesidades de las sociedades y comunidades en transformación y responder a las realidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados"[83].
En relación con la posibilidad de inclusión de los estudiantes en extraedad en el PAE, en la Sentencia T-400 de 2023 se determinó que "los y las jóvenes en extraedad que van presencialmente al colegio pueden ser incluidos con posterioridad a la focalización inicial a través de los comités de alimentación cuando se presentan necesidades alimenticias que ameriten análisis concreto".
El test de igualdad y los niveles de escrutinio en relación con la edad y la afectación de derechos fundamentales de población vulnerable. La jurisprudencia constitucional ha unificado la metodología del juicio integrado de igualdad para el estudio de aquellos casos en que se presente una posible vulneración del derecho a la igualdad[84].
Desde la Sentencia C-093 de 2001[85], la Corte Constitucional ha implementado el test integrado de igualdad a partir de la combinación de las ventajas analíticas del juicio de proporcionalidad europeo con los niveles de escrutinio norteamericano, mediante el cual se busca determinar si en el caso concreto hubo una vulneración de este principio.
En cuanto a la metodología de aplicación del test de igualdad, la Sentencia T-214 de 2019 indicó que "el juicio integrado de igualdad se desarrolla a través de tres etapas: (i) establecer el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, esto es, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza, (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, en otras palabras, verificar si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente a la luz de la Constitución".
De advertirse esta presunta vulneración, el juez constitucional debe definir si la intensidad del escrutinio que requiere adelantar debe ser leve, intermedio o estricto. Para determinarlo, se deben apreciar como criterios orientadores "(i) la materia regulada, (ii) los principios constitucionales o derechos fundamentales comprometidos y (iii) los grupos de personas perjudicados o beneficiados con la medida sometida a escrutinio":
El test de igualdad es débil: cuando el examen de constitucionalidad tiene como finalidad establecer si el trato diferente que se enjuicia, creó una medida potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté prohibido por el ordenamiento.[87] Como resultado de lo anterior, la intensidad leve del test requiere: i) que la medida persiga un objetivo legítimo; ii) el trato debe ser potencialmente adecuado; y iii) no debe estar prohibido por la Constitución.
Se requiere la aplicación de un test intermedio de igualdad cuando: i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o ii) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia.[88] En estos eventos, el análisis del acto jurídico es más exigente que el estudio realizado en el nivel leve, puesto que requiere acreditar que: i) el fin no solo sea legítimo, sino que también sea constitucionalmente importante. Además: ii) debe demostrarse que el medio no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente para alcanzar el fin buscado con la norma u actuación objeto de control constitucional.
Por último, el test estricto de igualdad: surge cuando las clasificaciones efectuadas se fundan en criterios "potencialmente discriminatorios", como son la raza o el origen familiar, entre otros (artículo 13 C.P.), desconocen mandatos específicos de igualdad consagrados por la Carta (artículos 19, 42, 43 y 53 C.P.), restringen derechos a ciertos grupos de la población o afectan de manera desfavorable a minorías o grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta (artículos 7º y 13 C.P.)[90].
Específicamente, respecto al test integrado de igualdad de intensidad estricta, esta Corporación ha señalado que se debe identificar si "i) la medida utilizada debe perseguir ya no solo un objetivo no prohibido, sino que debe buscar la realización de un fin constitucionalmente imperioso; y ii) el medio utilizado debe ser necesario, es decir no basta con que sea potencialmente adecuado, sino que debe ser idóneo"[91].
Finalmente, el juez constitucional debe determinar si la carga o medida es proporcionada a partir de la aplicación del juicio de proporcionalidad. En estos términos, se debe valorar si esta cumple con las exigencias de los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. El contenido de cada uno de estos subprincipios varía en atención a la intensidad del escrutinio, habida cuenta de que, en el juicio integrado, "se les cualifica de conformidad con el nivel de intensidad"[92]. A su vez, en la Sentencia C-345 de 2019 esta Corte precisó que "la proporcionalidad en sentido estricto debe estudiarse por el juez constitucional con algunos matices, por regla general, tanto en el juicio intermedio como en el estricto, mas no en el débil, de manera que se sigan los pasos del test europeo, que incluye la proporcionalidad en sentido estricto, así como la lógica de las intensidades del juicio estadounidense".
Por otra parte, esta Corporación ha establecido que existen algunos criterios de diferenciación prohibidos, en principio, debido a que son potencialmente discriminatorios y resultan sospechosos. En general, se trata de rasgos permanentes de las personas, de los cuales estas no pueden prescindir por voluntad propia, a riesgo de perder su identidad, y que históricamente han estado asociados a prácticas discriminatorias. La Corte Constitucional también ha aceptado la existencia de criterios semisospechosos que no pueden considerarse radicalmente neutrales ni sospechosos.
En los casos en que la edad es utilizada como criterio de diferenciación, la Corte Constitucional ha distinguido dos escenarios para definir la intensidad del juicio[94]: (i) cuando la edad sea utilizada como un límite mínimo se aplica un escrutinio leve[95] al no resultar esta un criterio sospechoso ni semisospechoso[96]. Por el contrario, (ii) si el trato diferenciado obedece a la imposición de un tope máximo de edad lo adecuado es realizar un juicio de intensidad intermedia[97], dado que esta se torna en un criterio semisospechoso.
Al respecto, en la Sentencia T-056 de 2023 la Sala Segunda de Revisión estudió una acción de tutela instaurada por una madre para la protección de los derechos a la educación y a la igualdad de su hijo puesto que, después de que este reprobó el grado octavo y se volvió a matricular para este grado en 2020, fue declarado desertor debido a que dejó de asistir a clase y de cumplir sus compromisos académicos. El menor de edad dejó de asistir a clases porque, desde que cumplió 15 años, la institución educativa únicamente le permitió cursar el programa de educación formal para jóvenes y adultos en la jornada sabatina, lo cual no resultó adecuado para aquel durante el mes y medio que asistió a la educación formal para jóvenes y adultos.
Al analizar el asunto, la Sala concluyó que el ente educativo vulneró los derechos a la educación y a la igualdad del joven al impedirle continuar sus estudios en el programa dirigido a niños, niñas y adolescentes. Al respecto, estimó que la decisión del colegio no persiguió un fin legítimo debido a que era claro que el joven no se encontraba en extraedad cuando se matriculó en 2021 y, en ese momento, contaba con tan solo un año por encima del promedio de edad de los estudiantes de octavo grado, tanto en la institución como a nivel nacional. Además, destacó que no existieron motivos que justificaran que el colegio no adaptara el programa entre semana para procurar la continuidad escolar del joven, con el fin de darle la mayor protección posible a su derecho a la educación.
En la providencia en cita se resaltó la relevancia de la adaptabilidad del sistema educativo, el cual "debe adecuarse a las condiciones de sus estudiantes y facilitar las condiciones propicias para su aprendizaje y buen desenvolvimiento en el aula"[98]. Al respecto, se indicó que el objetivo de la adaptabilidad de la infraestructura y los programas de aprendizaje es procurar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. En consecuencia, este sistema debe flexibilizarse para garantizar la mayor protección del derecho a la educación, según las circunstancias y necesidades de cada educando.
12. Análisis y solución del caso concreto
Corresponde a esta Sala resolver la acción de tutela instaurada por la personera municipal de Santa Rosa de Cabal en contra del departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental. La personera refirió que los estudiantes inscritos en las sedes del CEBBR de ese municipio requieren el servicio alimenticio porque un gran número de ellos está categorizado en pobreza extrema y pobreza moderada, según los datos del Sisbén. Esto aunado a que presentan dinámicas sociales adversas, puesto que en el establecimiento estudian jóvenes que han tenido problemas comportamentales en otras instituciones, con embarazos en edad de adolescencia o con bebés en brazos o son personas que trabajan por no tener redes de apoyo familiar, lo que los obliga muchas veces a retirarse de la institución.
Se señaló que no se justifica que el ente territorial preste el servicio de PAE en instituciones rurales en zonas con población similar y, al mismo tiempo, niegue implementar el programa en el CEBBR. También hizo referencia a que la personera municipal de Apía había instaurado otra acción de tutela para proteger los derechos de los estudiantes de esa misma institución en aquel municipio, la cual fue resuelta de forma favorable por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, misma autoridad que en el presente caso negó el amparo. En relación con ello, la personera manifestó que existe un trato discriminatorio en contra de los estudiantes del CEBBR por parte del departamento de Risaralda.
Concretamente, la personera relató que el gobernador ha expresado que quienes estudian en el CEBBR son adultos y que la posibilidad de implementar el PAE en dicho establecimiento educativo implicaría reducir la prestación del servicio de alimentación en las demás instituciones, por falta de disponibilidad presupuestal. Asimismo, la personera indicó que el funcionario le dijo que solo se prestaría el PAE en las sedes del colegio en Santa Rosa de Cabal si mediaba la orden de un juez. A partir de lo anterior, la accionante ha manifestado que percibe una actitud discriminatoria, en general, en contra de quienes estudian en el CEBBR porque sus alumnos habitualmente presentan problemas comportamentales, por lo que no son recibidos en otras instituciones.
La Secretaría de Educación Departamental de Risaralda argumentó que la negativa para implementar el PAE en el CEBBR obedece a una restricción normativa derivada de la Resolución 335 de 2021[99], que excluye expresamente del programa a los estudiantes con jornada semipresencial para jóvenes y adultos en extraedad. En ese sentido, la entidad manifestó que asignar el PAE a los estudiantes del ente educativo sería una transgresión de la normativa vigente. Además, el ente territorial expuso que el CEBBR presenta problemas estructurales que hacen inviable implementar el PAE, entre estos, que la institución carece de infraestructura propia, no tiene horarios de clase estructurados ni planes de estudio completos. Al respecto, la entidad territorial indicó que en 2024 realizó visitas de auditoría en la institución educativa, a partir de las cuales evidenció que varios de los alumnos del colegio eran menores de edad, lo que resultaba incompatible con la modalidad del CEBBR que está dirigida a jóvenes en extraedad y adultos.
Finalmente, la demandada propuso, como alternativa de solución, trasladar a los estudiantes menores de edad matriculados en el colegio a instituciones educativas regulares del municipio de Santa Rosa de Cabal, donde sí tendrían acceso al PAE y contarían con la infraestructura, seguridad y continuidad pedagógica adecuadas para su edad. Al respecto, hizo referencia a que el modelo educativo del CEBBR resulta inadecuado para atender a la población menor de edad, y que la solución estructural consistiría en reubicar a estos estudiantes en el sistema educativo regular.
Las afirmaciones sobre los posibles actos discriminatorios en contra de los estudiantes de la institución no fueron refutadas por la Secretaría de Educación Departamental en su contestación de la demanda. Aunado a ello, pese a ser requerida por el magistrado sustanciador, la accionada guardó silencio en la etapa probatoria en sede de revisión. En consecuencia, se aplicará la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, según la cual, cuando los accionados no rinden informe sobre ciertos temas o no lo contradicen, se toman como ciertas las afirmaciones de quien demanda[100].
A partir de la aplicación de dicha norma, la Sala tendrá como ciertas las afirmaciones de la accionante sobre la actuación discriminatoria de la administración departamental en contra de los estudiantes del CEBBR, la falta de caracterización efectiva de la población estudiantil y la ausencia de acompañamiento del departamento a las directivas del centro educativo. Asimismo, la presunción de veracidad aplicará respecto de aquellos aspectos sobre los cuales la accionada omitió rendir informe en el trámite de revisión, por lo cual se tendrán como hechos probados las omisiones de la entidad territorial frente a los hallazgos identificados en el CEBBR, la inexistencia de gestiones recientes por parte del departamento para evaluar la implementación del PAE y la falta de soporte técnico o presupuestal sobre la supuesta afectación de la cobertura en otras instituciones educativas en el caso de que se suministre el servicio en el CEBBR.
En estos términos, se está ante una posible vulneración de los derechos fundamentales a la educación, la alimentación y la igualdad de los 163 niños, niñas y adolescentes menores de edad que estudian en las sedes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal, cifra que incluye tanto a aquellos que están en el grado correspondiente a su edad promedio, como a los que están en extraedad.
Para efectos de analizar y resolver el caso concreto y de acuerdo con el marco teórico delimitado previamente, en este asunto (i) se aplicará un juicio integrado de igualdad de intensidad estricta, a fin de verificar si se vulneraron los derechos a la educación, la alimentación y a la igualdad de niños, niñas y adolescentes menores de edad del CEBBR en Santa Rosa de Cabal por la negativa de la entidad territorial a implementar el PAE con sustento en que la normativa sobre la priorización del programa no permite prestar el servicio de alimentación para estudiantes en la modalidad de extraedad y con metodologías educativas flexibles; y (ii) finalmente, se anunciará la decisión a lugar.
- El departamento de Risaralda aplicó un trato diferencial injustificado respecto de niños, niñas y adolescentes que cursan sus estudios en las sedes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal, el cual derivó en la vulneración de sus derechos fundamentales a la educación, la alimentación y la igualdad
El departamento de Risaralda manifestó que no es posible implementar el PAE en beneficio de los estudiantes del CEBBR debido a que la institución maneja una modalidad educativa con metodologías y jornadas flexibles, dirigida a jóvenes y adultos en extraedad, por lo que no se podría garantizar la calidad académica ni un modelo educativo adecuado para niños, niñas y adolescentes matriculados en la institución. En este entendido, argumentó que sería jurídicamente improcedente aplicar el PAE a los estudiantes de dicha institución porque desconocería los lineamientos previstos en la Resolución 335 de 2021. Por lo anterior, la demandada propuso que se traslade a los estudiantes menores de edad a otras instituciones educativas del departamento. Asimismo, la entidad expuso que una implementación del PAE en el CEBBR comprometería la disponibilidad presupuestal del programa en el departamento.
A fin de resolver el asunto, la Sala procede a aplicar el juicio integrado de igualdad con el fin de verificar si se vulneraron los derechos de quienes estudian en el CEBBR. Ello, teniendo en cuenta que esta Corte ha precisado que el derecho y principio a la igualdad implican un concepto relacional en la medida en que siempre se analizan frente a situaciones o personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y jurídicamente relevante[101].
El criterio de comparación o tertium comparationis. La Sala identifica que en este asunto los sujetos objeto de comparación son, de una parte, quienes cursan sus estudios en las sedes urbana y rurales del CEBBR en Santa Rosa de Cabal y, de otra, aquellos niños, niñas y adolescentes que estudian en otras instituciones educativas oficiales urbanas y rurales dentro del departamento de Risaralda. Estos grupos resultan comparables entre sí debido a que se está ante estudiantes que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad equiparables y que están bajo las competencias en materia de PAE que le corresponden a la accionada, al ser la entidad certificada en educación.
Los grupos y situaciones son comparables desde la perspectiva fáctica y jurídica. En este caso, la Sala encuentra que (i) los dos grupos están compuestos por estudiantes de bachillerato en instituciones oficiales del departamento de Risaralda; (ii) ambos grupos están compuestos por estudiantes que presentan situaciones de vulnerabilidad, así como necesidades alimenticias concretas que a su vez impactan en su derecho a la educación; y (iii) a ambos les es aplicable la misma normativa en materia de priorización, focalización y refocalización del PAE, prevista en la Resolución 335 de 2021, en la cual se establecen distinciones en relación con los programas dirigidos a población en extraedad con atención semipresencial.
Al respecto, aunque la Resolución 335 de 2021 contempla criterios diferenciados para priorizar a los beneficiarios del PAE en razón de la edad de los estudiantes y la modalidad educativa, ambos grupos son asimilables al tratarse de menores de edad que asisten presencialmente al colegio y que presentan situaciones concretas de vulnerabilidad.
De este modo, el parámetro de comparación se relaciona con los requisitos normativos aplicables para la implementación del PAE en las instituciones oficiales, que en últimas atiende a la necesidad de proteger el derecho a la educación, en su faceta de adaptabilidad, y el derecho a la alimentación de niños, niñas y adolescentes inscritos en los establecimientos cuya competencia en materia educativa y de alimentación escolar recae en el departamento de Risaralda.
Una vez definido el criterio de comparación y la distinción en el trato entre los dos grupos comparables desde el plano jurídico u fáctico, se procede a establecer el nivel de escrutinio del test de igualdad y, posteriormente, a aplicarlo en el caso concreto.
El juicio de igualdad aplicable en el caso concreto debe ser de intensidad estricta. Con el fin de identificar el nivel de escrutinio del juicio integrado a efectos de determinar si la entidad accionada vulneró el derecho a la igualdad, en el caso concreto se tiene que: (i) la entidad territorial negó la implementación del servicio de PAE para los estudiantes del CEBBR debido a la metodología flexible rural del centro educativo; (ii) la negativa de implementar el servicio de PAE pudo haber sido una potencial fuente de vulneración de los derechos fundamentales a la educación y a la alimentación de los estudiantes menores de edad matriculados en el CEBBR, quienes son sujetos de especial protección constitucional; y (iii) el trato diferenciado obedeció a la imposición de un tope máximo de edad para la prestación del servicio de alimentación escolar.
En efecto, el material probatorio recaudado evidencia que en los niños, niñas y adolescentes respecto de quienes se solicitó la protección de los derechos fundamentales a la educación, a la alimentación y a la igualdad concurren distintos factores de vulnerabilidad, entre estos, que en el centro educativo están matriculados estudiantes con situaciones socioeconómicas complejas, en condición de pobreza, adolescentes embarazadas o con bebés en brazos, jóvenes que tienen la necesidad de trabajar, con problemas de drogadicción o en distintas situaciones de vulnerabilidad. Asimismo, en el proceso se ha establecido que quienes estudian en el CEBBR generalmente son niños, niñas y adolescentes que han presentado problemas comportamentales, por lo que no son recibidos en otras instituciones educativas.
De modo que, si bien en principio pareciera estarse únicamente ante una distinción en razón de la edad – criterio semisospechoso –, en el caso concreto se identifican factores adicionales en relación con el grupo de niños, niñas y adolescentes que estudian en el CEBBR y que podrían haber sido considerados también por parte de la administración local para negar el PAE, de acuerdo con lo manifestado por la demandante y a lo no desvirtuado por la accionada.
En estos términos, la aplicación de un test de intensidad intermedia por el criterio etario no sería idóneo en este asunto en particular, dado que en los estudiantes a quienes se les negó el PAE concurren una serie de circunstancias de vulneración especiales que, en las circunstancias concretas del caso, los colocan en una situación de debilidad manifiesta. Por estas razones, la Sala determina que lo procedente es realizar un juicio de igualdad de intensidad estricta, debido a la necesidad de aplicar un estándar más riguroso, en consideración a la suma de todos los factores que rodean el caso concreto.
La negativa de implementar el PAE por parte de la accionada no persiguió un fin constitucionalmente imperioso. La negativa del departamento de implementar el PAE en el CEBBR se sustentó, principalmente, en que (i) la Resolución 335 de 2021 prevé una restricción que excluye del PAE a la población en programas de adultos y jóvenes en extraedad con atención semipresencial, que imposibilitaba beneficiar del programa a los estudiantes del CEBBR debido a su metodología flexible y a que no tiene establecida la jornada única; y (ii) la falta de disponibilidad presupuestal hacía inviable asignar el PAE en el CEBBR porque ello implicaría reducir la prestación del servicio en otras instituciones educativas del departamento que sí tienen implementado el modelo educativo regular.
Al verificar las razones otorgadas por la accionada, si bien podría considerarse que existe una finalidad legítima o razonable debido a la restricción normativa derivada de la Resolución 335 de 2021 y a la falta de disponibilidad presupuestal, ninguno de estos factores estuvo orientado a satisfacer finalidades constitucionalmente imperiosas.
En primer lugar, la negativa de implementar el PAE en el CEBBR para dar cumplimiento a la normativa vigente en materia de priorización del programa se adoptó de manera automática, sin evaluar las circunstancias actuales y concretas del centro educativo y de sus estudiantes. Al respecto, el material probatorio recaudado permite determinar que la entidad territorial no valoró en detalle el modelo metodológico del centro educativo, el cual sí hacía viable considerar la posibilidad de prestar el servicio de alimentación de acuerdo con los criterios establecidos en la normativa vigente.
El rector del CEBBR explicó en la etapa probatoria que sus alumnos deberían recibir la misma atención que los demás estudiantes de Risaralda, esto es: estudiar presencialmente 30 horas semanales en la básica secundaria y 37 horas en la media técnica; contar con jornada única, PAE y profesores especializados para la media técnica agropecuaria, lo que ha solicitado la institución a la Secretaría de Educación, obteniendo respuesta negativa. Asimismo, informó que en las sedes rurales de la institución se presta el servicio en el horario de 8:00 a.m. a 2:00 p.m., mientras la sede urbana lo hace en el horario entre las 7:00 a.m. y la 1:00 p.m.[102]. Adicionalmente, el rector expuso que el año lectivo se programa en cuatro periodos académicos conforme lo dispuesto por la Secretaría de Educación Departamental.
Teniendo en cuenta lo anterior, si bien el CEBBR ofrece su programa de educación flexible, la información suministrada por el ente educativo da cuenta de que la metodología implementada en la institución presenta modalidades de presencialidad de acuerdo con su especialidad agropecuaria[103].
De acuerdo con la información pública disponible, el PEI (Proyecto Educativo Institucional) del CEBBR para el año 2025 señala que la metodología académica contempla las estrategias del SAT ("Sistema de Aprendizaje SAT Presencial") que "se desarrollan en un marco metodológico flexible, que permite dar respuesta a las necesidades y problemáticas de desarrollo de comunidades rurales, con un currículo integrado organizado alrededor del servicio a la comunidad"[104].
En dicho documento se indica que la distribución del tiempo académico varía según la modalidad en la que se encuentre matriculado el estudiante. El PEI distingue, al menos, tres modalidades: (i) educación básica secundaria y media con presencialidad de 30 horas y aprendizaje autónomo de 0 horas; (ii) educación básica secundaria y media, presencial o escolarizada, de 22 horas y aprendizaje autónomo de 8 horas; y (iii) educación básica secundaria y media, con modalidad semipresencial de 11 horas y aprendizaje autónomo de 19 horas.
En ese sentido, aunque la oferta educativa contempla metodologías flexibles, la jornada y modelo académico permite aplicar los criterios de priorización del PAE, previstos en la Resolución 335 de 2021. Así, contrario a lo señalado por la entidad demandada, una verificación más rigurosa habría arrojado que la institución educativa sí tiene previstos unos horarios establecidos para la asistencia presencial de sus estudiantes, aun cuando maneja flexibilidad metodológica en su programa académico y tiene enfoque agropecuario.
En consecuencia, aunque la Resolución 335 de 2021, vigente para la época de la negativa de la autoridad administrativa, establecía la restricción de priorizar en el PAE a la población en programas de adultos y jóvenes en extraedad con atención semipresencial – restricción que se mantiene vigente en la Resolución 003 de 2026 –, lo cierto es que la entidad no realizó gestión alguna para efectuar un diagnóstico integral sobre las condiciones del colegio, la flexibilidad en la modalidad y metodología pedagógica, o la adaptabilidad del servicio educativo en las zonas rurales de la región. Mucho menos, la accionada realizó actividades de seguimiento, planes de mejora, adecuación de la infraestructura de las sedes de la institución, ni un estudio sobre la posibilidad de priorizar el PAE en beneficio de los estudiantes del CEBBR.
En relación con lo anterior, en la Sentencia T-400 de 2023 – aludida en el apartado teórico –, esta Corporación indicó que la exclusión del PAE a niños, niñas y adolescentes que adelantan su proceso educativo mediante metodologías flexibles desconoce que no todos los estudiantes adultos o jóvenes en extraedad se encuentran en una situación de no presencialidad, en consideración a que puede haber estudiantes en extraedad con necesidades alimenticias insatisfechas y que asisten a los planteles educativos. Al efecto, en la sentencia en cita se determinó que en este tipo de casos se debe evaluar si es viable brindar el PAE a través de los comités de alimentación.
La mencionada providencia determinó que "mientras exista componente de presencialidad no hay impedimento para que los comités examinen casos como los de la accionante, pues el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007 exige que el PAE sea entregado en la sede de la institución y no que la persona estudie en determinada jornada o metodología"[105].
De modo que la respuesta negativa de la entidad fue adoptada sin evaluar en detalle la forma como está previsto el modelo académico del colegio, pues resulta claro que la Secretaría de Educación no estaba autorizada a negar el PAE para los estudiantes del CEBBR, debido a que la información del plantel educativo da cuenta de que está implementada la jornada continua y que, a pesar de las modalidades flexibles de presencialidad, los estudiantes realizan actividades académicas dentro de las sedes de la institución. Por el contrario, el modelo educativo del colegio permitía aplicar los parámetros de la Resolución 335 de 2021 a fin de evaluar la posibilidad de beneficiar del PAE a los estudiantes del CEBBR.
En segundo lugar, aunque la accionada señaló que la falta de recursos presupuestales hacía inviable implementar el PAE en una institución educativa con metodologías flexibles como las que ofrece el CEBBR, la entidad no realizó ninguna valoración sobre las necesidades alimenticias y educativas de niños, niñas y adolescentes que estudian en el colegio. En lugar de ello, la entidad territorial ha manifestado que la asignación del PAE en el CEBBR supondría reducir la prestación de servicio de alimentación a otras instituciones educativas del departamento, sin soportar tal afirmación.
Al revisar la información disponible en el expediente, la demandada no dio explicación alguna sobre las restricciones referentes a la situación presupuestal alegada. Por el contrario, el ente territorial solo dio cuenta de las conclusiones derivadas de la auditoría realizada por la Secretaría de Educación en mayo de 2024 – dos años antes de la interposición de la acción de tutela –. Concretamente, la accionada explicó que a partir de dicha auditoría identificó que la institución carecía de infraestructura propia, no tenía horarios de clases estructurados, no contaba con planes de estudio completos y funcionaba en espacios prestados, lo que hacía logísticamente inviable implementar el PAE.
También señaló que en dichas visitas se identificó que varios estudiantes matriculados eran menores de 15 años e, incluso, niños entre 10 y 12 años, lo que resultaba incompatible con la modalidad educativa del CEBBR diseñada para adultos y jóvenes en extraedad, el tipo de jornada y el modelo de la metodología educativa en la institución solicitante.
A pesar de ello, la demandada no indicó qué actuaciones administrativas desarrolló frente a los hallazgos encontrados en la auditoría efectuada en 2024, o qué tipo de medidas presupuestales o de planeación estarían previstas para atender la situación encontrada, sino que su respuesta se limitó a sostener que resulta inviable beneficiar del PAE a los estudiantes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal. Asimismo, la Sala no cuenta con información sobre gestiones recientes realizadas por la accionada debido a que la entidad territorial no dio respuesta sobre el particular en la etapa probatoria. De manera que no es posible saber qué estudios ha realizado el ente territorial frente a la situación del CEBBR ni si se prevé que en el futuro la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda tenga contemplada la ejecución de alguna política pública frente a la institución educativa o los estudiantes vinculados a esta en las zonas rurales de Santa Rosa de Cabal.
En relación con lo anterior, pese a que la entidad territorial hizo referencia a que la negativa de implementar el PAE en el CEBBR tenía como fin garantizar la disponibilidad presupuestal del programa, esta finalidad no resultaría imperiosa porque la accionada no ofreció explicación alguna sobre de qué manera resultaría desfinanciado el PAE respecto a los demás beneficiarios del programa en el departamento.
Según la información pública de la UApA, para 2025, en el departamento de Risaralda existía una cobertura del PAE del 79.1%. con 31.654 beneficiarios del PAE, de 39.995 estudiantes con matrícula oficial. Sin embargo, respecto a esta cifra es necesario advertir que la UApA explicó que el ente territorial no le reportó la información correspondiente al tercer trimestre de 2025. Para el año 2026, con corte al 31 de mayo, el departamento cuenta con una cobertura del PAE del 96.6%, que representa un número de 39.336 beneficiarios, como puede observarse a continuación.
Gráfica 1. Cobertura del PAE en el departamento de Risaralda en 2026[106]
Fuente. Tomado de: PAE en tu radar 2022-2026 SIMAT-CHIP
Asimismo, en la actualidad la entidad territorial tiene la asignación presupuestal de $55.580.253.433 para el PAE en 2026, cuyos recursos se desagregan de la siguiente manera:
Gráfica 2. Asignación presupuestal de Risaralda para el PAE en 2026[107]
Fuente. Tomado de: PAE en tu radar 2022-2026 SIMAT-CHIP
Teniendo en cuenta lo anterior, aunque la accionada manifestó que no era posible asignar el PAE a los estudiantes del CEBBR debido a la falta de disponibilidad presupuestal, el ente territorial no explicó de qué manera la posibilidad de beneficiar del programa a los 163 niños, niñas y adolescentes que estudian en la institución implicaría un impacto fiscal de tal proporción que hubiese acarreado la desfinanciación el programa en otras instituciones en perjuicio de otros estudiantes, teniendo en cuenta que las cifras oficiales de la UApA no evidencian que el estudio de la priorización del PAE en el CEBBR genere un déficit de cobertura en el departamento.
A este respecto, en la Sentencia T-364 de 2023 se hizo referencia a que, ante la falta de recursos para ampliar la cobertura del PAE o priorizar a los estudiantes beneficiarios del programa, la programación presupuestal por parte de la entidad responsable de la ejecución del programa de alimentación debe atender al principio de planeación.
Además, si bien el aseguramiento de los recursos financieros para la prestación del servicio puede ser admisible como presupuesto para implementación de políticas públicas, en el marco de un juicio estricto de igualdad, la sola invocación de la falta de disponibilidad presupuestal no constituye una justificación suficiente para restringir de manera intensa la adaptabilidad y permanencia de niños, niñas y adolescentes a la educación, máxime en un escenario como el del presente caso, en el que la entidad territorial responsable no dio cuenta sobre qué ejercicio de planeación ha efectuado para ampliar la cobertura del PAE.
Adicionalmente, es necesario considerar que la Resolución 003 de 2026 estableció una nueva justificación sobre la finalidad de este tipo de medidas que no estaba contemplada en la normativa anterior. En efecto, el parágrafo del artículo 5 de dicha resolución establece que "la población en programas de adultos y jóvenes en extraedad con atención semipresencial no podrá priorizarse dentro del programa; hasta tanto, no se cumpla con la universalidad en educación regular". En este sentido, la norma vigente prevé la finalidad de priorizar la cobertura universal de niños, niñas y adolescentes en educación regular.
En este marco, aunque la Sala comprende que el propósito de la disposición está dirigido a orientar el programa especialmente en la niñez y la adolescencia, a partir de una focalización y gestión racional de los recursos disponibles, priorizar la alimentación escolar entre distintos tipos de estudiantes según sus metodologías y jornadas no es una finalidad constitucionalmente imperiosa.
Si bien, la Constitución Política de 1991 consagra el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, el propósito de aspirar a la universalidad en la cobertura no puede enfrentarse con un fin constitucionalmente imperioso en un contexto como el que aquí se analiza, en el que está plenamente identificado que existen niños, niñas y adolescentes menores de edad a quienes se les vulneran sus derechos fundamentales y que presentan necesidades insatisfechas en materia educativa y alimenticia. Lo anterior, además, teniendo en cuenta que el constituyente también previó el fin esencial del Estado en cuanto a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, la prevalencia de sus derechos y que en este caso existen niños, niñas y adolescentes con situaciones concretas de vulnerabilidad.
De manera que, para el caso concreto, la negativa del PAE para niños, niñas y adolescentes estudiantes del CEBBR que requieren el programa no podía perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa debido a que: (i) la entidad territorial optó por no priorizar a los estudiantes sin valorar que en la institución está implementada la jornada continua y que el PEI de la institución educativa contemplaba modalidades flexibles de presencialidad, por lo cual sí era factible aplicar la normativa vigente; (ii) negó el PAE con sustento en la falta de disponibilidad presupuestal, sin haber efectuado una planeación de los recursos a fin de beneficiar del programa a la población estudiantil del CEBBR; y (ii) justificó la negativa para acceder al programa en el supuesto de que solo podrían ser beneficiarios del mismo en un escenario ideal en el que esté garantizada el 100% de la cobertura del PAE.
En suma, para la Sala resulta claro que la negativa de la entidad administrativa no persiguió una finalidad constitucionalmente imperiosa, sino que, por el contrario, desconoció finalidades de alta importancia superior, entre estas, el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los derechos (artículo 2 CP) y los propósitos superiores relacionados con la prevalencia de los derechos de niños, niñas y adolescentes (artículo 44 CP).
El medio empleado por el ente territorial no fue conducente ni necesario para garantizar la protección de niños, niñas y adolescentes. La accionada sostuvo que la negativa de implementar el PAE en el CEBBR obedeció a la necesidad de proteger los derechos de quienes estudian en la institución debido a que este no podría garantizar adecuadamente los estándares de calidad académica, infraestructura y seguridad en el ambiente que requieren niños, niñas y adolescentes. Al respecto, refirió que el CEBBR fue concebido para la educación de jóvenes y adultos en extraedad bajo metodologías flexibles, quienes a menudo tienen responsabilidades familiares o laborales que les impiden acceder a la educación formal tradicional. En este contexto, la entidad propuso el traslado de los estudiantes del CEBBR a otras instituciones educativas del departamento para que allí los menores de edad resulten eventualmente beneficiarios del PAE.
Esta Sala considera que, pese a que la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda hizo referencia a la necesidad de garantizar un servicio educativo adecuado y de calidad para niños, niñas y adolescentes, la medida consistente en negar el PAE en el CEBBR y proponer el traslado de sus estudiantes hacia otras instituciones educativas no resultaba conducente ni necesaria para tal propósito.
En primer lugar, la entidad no ha ejercido sus competencias en materia educativa a pesar de que los problemas de infraestructura y las necesidades de ajuste en la metodología académica flexible ofrecida por la institución son problemáticas de vieja data conocidos por la accionada. Por un lado, el CEBBR es una institución educativa oficial que funciona desde 2002[108], la cual está dirigida a la prestación del servicio de educación formal campesina rural, cuyo modelo educativo es de especialidad agropecuaria, calendario flexible, de carácter mixto y jornada flexible en los 12 municipios no certificados del departamento de Risaralda .
Por otro, a partir de la auditoría realizada por la Secretaría de Educación Departamental el 16 de mayo de 2024 en el CEBBR, la entidad tuvo conocimiento de las problemáticas que presenta la institución.
Ahora bien, a pesar de que han transcurrido más de dos décadas desde que funciona la institución educativa, la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda no ofreció información referente a si desde la administración local se ha buscado actualizar la modalidad su funcionamiento, si se han hecho diagnósticos con criterios técnicos, administrativos y sociales que permitan establecer si es viable la existencia de una institución como el CEBBR y si se han adoptado soluciones concretas de forma previa o posterior al proceso de tutela frente a la metodología educativa y a la jornada flexible del colegio.
El ente territorial tampoco ofreció información sobre gestiones posteriores o auditorías adicionales en cumplimiento de lo ordenado por los jueces de instancia, ni dio cuenta de haber realizado acompañamiento alguno a las instancias directivas de la institución, con el fin de resolver de fondo los problemas institucionales identificados ni de implementar reformas o actualizaciones en el colegio frente a las realidades y necesidades presentes.
Al respecto, cabe recordar que la Ley 715 de 2001[110] establece en su artículo 6 que a los departamentos les corresponde en el sector de educación, frente a los municipios no certificados, dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad (numeral 6.2.1); administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del SGP, destinados a la prestación de los servicios educativos (numeral 6.2.2); participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación (numeral 6.2.4); prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, (numeral 6.2.8), y promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad (numeral 6.2.9), entre otras funciones previstas en la citada ley y en sus decretos reglamentarios.
En este sentido, es evidente que ha habido inacción por parte de la entidad competente ante la ausencia de búsqueda de soluciones concretas y ninguna gestión de coordinación con las entidades del Gobierno nacional frente a una problemática identificada desde más de un año antes de la radicación de la acción de tutela. Al efecto, lo correspondiente para la entidad era ejercer sus funciones en materia educativa, no obstante, la aplicación de una medida dirigida a actualizar el funcionamiento del CEBBR o subsanar las fallas identificadas en el modelo educativo ofrecido habría sido menos lesiva que la negación del PAE para sus estudiantes.
En segundo lugar, la entidad accionada no efectuó un análisis de la situación concreta respecto de las condiciones socioeconómicas y de desprotección de niños, niñas y adolescentes que estudian en el centro educativo, ni de los requerimientos de los estudiantes en materia de educación o alimentación. En contraste, la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda negó la posibilidad de prestar el servicio de PAE a todos los estudiantes, sin contemplación sobre si se trataba de alumnos mayores o menores de edad, o en qué proporción el programa de alimentación podría ser implementado, o si los estudiantes realmente necesitan el alimento. Asimismo, la entidad propuso trasladar a los estudiantes que actualmente están matriculados en el CEBBR a una institución educativa oficial distinta que forme parte del sistema de educación formal para que los estudiantes puedan ser beneficiarios potenciales del PAE.
Teniendo en cuenta lo anterior, la entidad accionada no demostró que la medida propuesta resultara menos lesiva a los derechos de los estudiantes, puesto que la negativa del PAE y la alternativa de trasladarlos a otras instituciones se propuso sin realizar un diagnóstico adecuado ni someter la decisión al comité respectivo, adaptar el funcionamiento del plantel educativo, brindar apoyo a sus directivas o resolver las problemáticas de infraestructura y de desarrollo académico. De modo que lo planteado por la accionada lleva implícito el cierre de la institución educativa sin proporcionar soluciones concretas a las necesidades de los estudiantes. En ese sentido, la solución contemplada por la demandada de ninguna manera estuvo dirigida a garantizar el PAE a los alumnos del colegio.
Cabe destacar que la decisión de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda no solo se centró en los estudiantes en extraedad, sino que impactó, en general, a todos los alumnos del centro educativo, independientemente de que estuviesen o no nivelados de acuerdo con el grado que cursan. Además, el argumento de la accionada referente a que el servicio educativo del colegio está enfocado en personas adultas también se desvirtúa con las cifras y la información individualizada de los estudiantes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal pues, como se anotó previamente, (i) menos del 30% de la población escolar se encuentra en extraedad y (ii) el 97.2% de los alumnos son menores de edad. Visto desde otra perspectiva, la entidad demandada, de manera injustificada, no evaluó ni priorizó como beneficiarios del programa a 119 adolescentes entre 10 y 17 años que cursan actualmente su bachillerato de acuerdo con la edad promedio correspondiente a su grado.
La accionada tampoco tuvo en cuenta que un número significativo de los estudiantes están clasificados en el Sisbén IV (105, es decir, el 63.09%), que 27 estudiantes, es decir el 16.07% de los matriculados, reportó ser víctima del conflicto armado, y que en el colegio estudian 17 adolescentes en situación de discapacidad. En ese sentido, la decisión de la administración local fue adoptada sin considerar estas circunstancias, además de factores como la deserción escolar, la situación socioeconómca de los potenciales beneficiarios, ni hacer un estudio profundo sobre la priorización, la focalización y la refocalización del PAE, a fin de determinar si era posible la ampliación de la cobertura del programa en favor de aquellos que estudian en el CEBBR.
En estos términos, para la Sala no resulta comprensible de qué manera la negativa de la entidad de implementar el PAE en el CEBBR y proponer el traslado de sus estudiantes hacia otras instituciones podría ser un medio para proteger los derechos fundamentales de los menores de edad matriculados en el colegio.
Por el contrario, la solución planteada por el departamento de Risaralda traslada las cargas de la resolución de la problemática de fondo a los directivos y docentes del plantel educativo e, incluso, a los propios estudiantes. De hecho, frente al servicio educativo ofrecido por el CEBBR la accionada afirmó que "la inclusión de menores de edad en esta modalidad representa un error que debe ser mitigado"[111]. Precisamente, la existencia de la institución con 163 niños, niñas y adolescentes inscritos en el municipio bajo las modalidades flexibles y con enfoque agropecuario que ofrece el CEBBR permite entender que en la zona hay una necesidad de prestar el servicio de educación con una flexibilidad que permita acceder al servicio de educación del Estado, incluyendo a aquellos estudiantes en situación de extraedad.
Teniendo en cuenta lo anterior, la medida adoptada por la entidad no supera el juicio de necesidad, debido a que existían alternativas menos restrictivas de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, entre estas, (i) la caracterización de las condiciones y necesidades diferenciadas de los estudiantes, (ii) el estudio de la priorización de los estudiantes del PAE, y (iii) la actualización y adaptación de los diseños pedagógicos flexibles con los que se creó el CEBBR, teniendo en cuenta que el servicio público educativo está dirigido principalmente a la población rural. En lugar de todo ello la accionada no acreditó haber considerado o descartado de manera motivada ninguna de estas opciones, las cuales resultaban menos restrictivas de los derechos de la población escolar.
La negativa de implementar el PAE no supera el test de proporcionalidad en sentido estricto. Al evaluar el asunto, para esta Sala es claro que la restricción de los derechos fundamentales a la igualdad, la educación y la alimentación de niños, niñas y adolescentes matriculados en el CEBBR resultó particularmente intensa.
A pesar de que la accionada manifestó que la no implementación del PAE en la institución educativa y el traslado de sus estudiantes hacia otros colegios oficiales del departamento atendía a la necesidad de propender por una mejora en la calidad académica, lo cierto es que, las decisiones de la administración resultan constitucionalmente inadmisibles debido a que propiciaron la exclusión y profundización de las desigualdades estructurales de niños, niñas y adolescentes implicados, lo cual es incompatible con los valores del Estado social de derecho.
Lo anterior se evidencia en que la accionada se limitó a proponer la alternativa de traslado de los estudiantes como una solución frente al caso concreto, no obstante, el ente territorial no reportó la ejecución o implementación de medidas administrativas concretas. En lugar de ello, la información disponible en el expediente permite establecer que ha habido una inactividad administrativa en relación con las necesidades que presentan los estudiantes del CEBBR y que la negativa de la demandada pasó por alto los múltiples factores de vulnerabilidad que presenta la comunidad estudiantil.
Como se anotó previamente, en la etapa probatoria se pudo establecer que muchos de los 163 menores de edad que estudian en el CEBBR presentan diversas condiciones de vulnerabilidad, teniendo en cuenta que su mayoría están clasificados en el Sisbén IV, 27 estudiantes reportaron haber sido víctimas del conflicto armado y 17 presentan alguna condición de discapacidad. En consecuencia, resulta claro que en esos niños, niñas y adolescentes concurren una serie de factores socioeconómicos y de violencia, así como la condición de ruralidad teniendo en cuenta los lugares en que están ubicadas las sedes de la institución educativa. Estas circunstancias no fueron tenidas en cuenta por el ente territorial al negar el PAE y proponer el retiro de los estudiantes del CEBBR para trasladarlos a otros planteles educativos.
Al respecto, es necesario enfatizar que la consideración de las condiciones de los estudiantes del CEBBR era determinante para evaluar la implementación del PAE en favor de niños, niñas y adolescentes matriculados en dicha institución, y que la falta de valoración de dichas condiciones conllevó a que la entidad negara el servicio. Como se anotó previamente[112], la Resolución 335 de 2021 contemplaba, entre los criterios de priorización del PAE, que el programa se implemente en beneficio de niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto armado, en condición de discapacidad, así como aquellos cuyas sedes educativas se ubiquen en zona rural. Asimismo, de acuerdo con dicha resolución, el PAE está orientado por los enfoques de derechos humanos, territorial y diferencial, los cuales guían todas las etapas del programa.
En relación con lo anterior, en los estudiantes del CEBBR confluyen diversas situaciones de vulnerabilidad, pobreza, discapacidad, ruralidad y de víctimas del conflicto armado que ameritaban la necesidad de realizar un análisis específico de sus requerimientos educativos y alimenticios, de acuerdo con los parámetros previstos en la Resolución 335 de 2021, cuyos criterios de priorización contemplan, precisamente, el tipo de condiciones que presentan niños, niñas y adolescentes que estudian en el CEBBR.
De este modo, la accionada no tuvo en cuenta los factores de interseccionalidad que concurren en los estudiantes del CEBBR, el interés superior de niños, niñas y adolescentes, el enfoque diferencial y la territorialidad, en consideración a que el colegio fue diseñado para atender la realidad del sector rural en todo el departamento. De este modo, la exclusión de la población estudiantil del PAE produjo una afectación intensa de sus derechos a la educación y a la alimentación, la cual profundizó las vulnerabilidades que presentaban los alumnos.
A este respecto, la Sala estima necesario advertir que el reproche constitucional no recae sobre la validez abstracta de las resoluciones que regulan el PAE ni sobre la existencia de criterios de priorización y focalización, debido a que la regulación dispuesta por la UApA responde a aspectos técnicos, presupuestales y operativos que orientan la implementación progresiva del programa. En este caso, la vulneración de derechos por parte del departamento de Risaralda se debió a la interpretación y aplicación que hizo de dichas reglas para negar, sin un análisis individualizado y contextual, la posibilidad de focalizar o refocalizar el PAE en favor de los niños, niñas y adolescentes matriculados en el CEBBR. De este modo, resulta claro que, en contraposición a lo afirmado por la accionada, la Resolución 335 de 2021 no impedía por sí misma realizar un estudio concreto sobre la situación del CEBBR, ni exoneraba al departamento de Risaralda de adelantar labores de caracterización, priorización, refocalización, diagnóstico institucional y planeación presupuestal. Por el contrario, la entidad territorial debía interpretar y aplicar los lineamientos del PAE de manera compatible con el interés superior de los niños, niñas y adolescentes, el enfoque diferencial y territorial, y las facetas de accesibilidad y adaptabilidad del derecho a la educación.
En este sentido, un examen de ponderación en el caso concreto demuestra que el costo constitucional de la negativa de implementar el PAE en el CEBBR ha generado una serie de perjuicios en contra de niños, niñas y adolescentes que requieren del servicio, los cuales de ninguna manera se compensan con los beneficios que se generarían con el traslado de los menores de edad a otras instituciones educativas, pues la entidad territorial no ofreció ninguna certeza sobre si de esa manera los estudiantes serían beneficiarios del PAE. Además, la accionada no demostró de qué manera la asignación del PAE en favor de los alumnos del centro educativo impactaría en la sostenibilidad de la financiación del programa en el departamento.
La desproporción de la actuación de la entidad demandada también se puede identificar a partir de lo dicho por la personera, quien ha insistido en que ha percibido un tratamiento discriminatorio por parte de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda en contra de quienes estudian en el CEBBR. Al respecto, refirió que, en distintos espacios, el gobernador ha manifestado que dichos estudiantes son adultos y que la posibilidad de implementar el PAE en el establecimiento educativo implicaría reducir la prestación del servicio de alimentación en las demás instituciones por la falta de disponibilidad presupuestal. También relató que el funcionario le expresó verbalmente que solo se prestaría el PAE en las sedes del colegio en Santa Rosa de Cabal si mediaba la orden de un juez.
Esto se relaciona con el antecedente de la prestación del servicio de PAE en la sede del CEBBR del municipio de Apía, Risaralda, relativo a la acción de tutela promovida por la personera de ese municipio en 2025 para que la accionada implementara el PAE en beneficio de los 17 estudiantes menores de edad matriculados en la sede rural del CEBBR de la vereda Guarne[113]. En la demanda de tutela bajo estudio la actora manifestó que existe un trato discriminatorio en contra de los estudiantes de dicho colegio en Santa Rosa de Cabal debido a que el ente territorial sí ofrece el servicio de PAE a estudiantes de otras instituciones educativas rurales, en las cuales estudian menores de edad que presentan condiciones similares de vulnerabilidad.
Al contrastar aquel caso con el que aquí se estudia no se entiende por qué la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda, a sabiendas de que podría acreditarse una vulneración de los derechos de los estudiantes del CEBBR en Santa Rosa de Cabal debido a que sus condiciones eran similares a las de los alumnos de ese plantel educativo en Apía, persistió en su negativa de prestar el servicio de PAE y no realizó una evaluación concreta sobre la posibilidad de priorizar el programa en las sedes ubicadas en Santa Rosa de Cabal, considerando que el 97.2% de sus estudiantes son niños, niñas y adolescentes. Todas estas circunstancias permiten ver que la afectación de los derechos fundamentales profundizó en las desigualdades que se han presentado respecto de la comunidad estudiantil del CEBBR.
Por las anteriores razones, la Sala determina que la actuación de la entidad demandada estuvo motivada, además del criterio etario, por razones relacionadas con las múltiples complejidades que concurren en los estudiantes del colegio y en la inacción sostenida en el tiempo. Todo ello también constituyó una vulneración de los derechos fundamentales a la educación y a la alimentación de los estudiantes, pues injustificadamente se les negó el servicio de PAE pese a que el ente territorial tenía el deber legal de evaluar adecuadamente su caso.
En suma, resulta claro que: (i) la decisión adoptada por el departamento de Risaralda no persiguió un fin constitucionalmente imperioso, en relación con la necesidad de acatar la normativa aplicable en materia de priorización del PAE; (ii) la negativa para implementar el servicio del PAE en la institución educativa y proponer el traslado de los estudiantes a otros colegios oficiales del departamento no resulta conducente para garantizar la calidad del derecho a la educación que la entidad afirmó proteger; y (iii) el supuesto beneficio referido por el ente territorial sobre la mejora en la calidad de la educación de los estudiantes del plantel educativo no compensa la desprotección de los derechos fundamentales de la comunidad estudiantil.
En consecuencia, para esta Sala resulta claro que la accionada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y a la alimentación de los niños, niñas y adolescentes menores de edad del CEBBR en Santa Rosa de Cabal.
Conclusión. De conformidad con lo anterior, la Sala Cuarta de Revisión revocará la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior de Pereira, Sala Civil – Familia, en virtud de la cual se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, amparará los derechos fundamentales a la educación, a la alimentación y a la igualdad de niños, niñas y adolescentes menores de edad que estudian en las sedes del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural en Santa Rosa de Cabal.
13. Órdenes y remedios constitucionales a proferir
La Sala Cuarta de Revisión dispondrá respecto de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda dos tipos de órdenes. En primer lugar, con el fin de atender la necesidad de protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados, se ordenará que, en el término máximo de treinta días, la entidad territorial inicie y adopte las medidas presupuestales y administrativas necesarias para garantizar la prestación del PAE a niños, niñas y adolescentes menores de edad que estudian en el CEBBR para lo que resta del calendario académico de 2026. Asimismo, se ordenará al ente territorial que evalúe la focalización y refocalización del servicio de alimentación escolar en lo que resta del año 2026 para los jóvenes mayores de edad en condición de extraedad que estudian en el CEBBR, de conformidad con los estándares previstos en la Resolución 003 de 2026 y lo señalado en la presente providencia.
Al respecto, el término de treinta días para iniciar y adoptar las medidas de implementación del PAE debe atender las particularidades operativas del programa y estar conforme con la modalidad concreta de prestación del servicio de alimentación que se defina, con base en la información que suministre el CEBBR al ente territorial respecto a la caracterización de los beneficiarios, la adecuación de sus sedes y las condiciones técnicas aplicables. Lo anterior, debido a que la efectiva implementación del programa exige actuaciones administrativas, presupuestales, contractuales y logísticas que pueden variar según la modalidad de atención, el número real de beneficiarios, el flujo de asistencia diaria, la infraestructura disponible en cada sede y las condiciones de dispersión rural en que opera el CEBBR.
En segundo lugar, como medida definitiva, se ordenará a la entidad territorial que, en el término máximo de seis meses, realice un diagnóstico sobre las condiciones y requerimientos que se presentan en el CEBBR, así como una caracterización de los y las estudiantes de la institución educativa con el fin de determinar sus condiciones de vulnerabilidad, complejidades de distinto tipo y requerimientos educativos y alimenticios. Asimismo, se ordenará a la entidad que, de acuerdo con el diagnóstico realizado, efectúe las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas necesarias para (i) definir y ejecutar un plan de actualización y mejora de la calidad académica en el plantel educativo, de acuerdo con la metodología flexible que técnica y pedagógicamente resulte adecuada en relación con el enfoque rural y agropecuario del CEBBR; y (ii) implementar el servicio de PAE en el CEBBR de forma regular para los estudiantes menores de edad a partir del año lectivo 2027.
Por otra parte, con el propósito de que la entidad territorial pueda aplicar lo ordenado en la presente sentencia y tener claras las necesidades que requiere la población estudiantil, se ordenará al Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural en Santa Rosa de Cabal que, en el término de diez días, defina, determine e informe a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda el flujo de asistencia diaria de sus estudiantes, de acuerdo con la modalidad flexible de la institución, con el fin de que sea posible proyectar el número de raciones diarias que se requieren semanal y mensualmente, definir el modelo de atención y ajustar los aspectos operativos y logísticos relacionados con el servicio.
En adición a lo anterior, se conminará a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda para que actúe con mayor diligencia en el cumplimiento de sus deberes en materia de implementación, focalización y ejecución del PAE. Y para que, en el futuro, se abstenga de realizar conductas similares en los procesos de evaluación para cubrir en el programa a niños, niñas y adolescentes en el departamento.
Además, se ordenará a la Procuraduría General de la Nación que, en ejercicio de sus funciones constitucionales[114] y legales[115], adopte medidas de apoyo para los estudiantes afectados y determine si considera necesario adelantar las investigaciones correspondientes y ejercer sus facultades disciplinarias y de intervención con ocasión de los hechos que dieron origen a la acción de tutela.
Finalmente, la Sala identifica que, a pesar de que en 2026 la UApA expidió una regulación en la que se actualizan los lineamientos generales del PAE, en la actualidad no existe una normativa enfocada en la población que estudia en establecimientos rurales que, por sus condiciones particulares, pueden prever metodologías académicas flexibles para su oferta educativa. Lo anterior, teniendo en cuenta que, en virtud del artículo 15 de la Resolución 003 de 2026 se derogó la Resolución 374 de 2024[116] y la UApA no dio cuenta de que a la fecha se hubiesen emitido lineamientos enfocados en la atención del PAE para estudiantes en establecimientos educativos rurales.
Asimismo, en la Sentencia T-400 de 2023, esta Corte ya había advertido la necesidad de revisar la cobertura del PAE respecto de los adolescentes, particularmente de aquellos en condición de extraedad, por lo cual, en dicha providencia se instó al Ministerio de Educación Nacional para que, en el término de un año, estudiase cuál es el grado de cobertura de los programas de alimentación escolar respecto de los adolescentes, especialmente, los que se encuentran en extraedad, con el fin de evaluar rutas para mejorar su nivel de atención y para evitar que se repitan exclusiones injustificadas del PAE. A pesar de ello, en la información suministrada por dicha cartera no se indicó sobre las actividades administrativas adelantadas para cumplir tal orden, ni en la normativa actual se tiene dispuesta regulación específica respecto de los estudiantes en extraedad.
Estas circunstancias demuestran que persisten esas deficiencias en la implementación del PAE, particularmente respecto de poblaciones rurales, en las que puede haber estudiantes en condición de especial vulnerabilidad y en extraedad.
Por lo anterior, se exhortará a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender que, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional, en el término de un año, expida parámetros específicos en relación con la priorización de los jóvenes y adolescentes en entes educativos rurales en materia de PAE, incluyendo los criterios de focalización y refocalización de la población beneficiaria, atendiendo las condiciones específicas de la actividad campesina y agropecuaria, así como las posibilidades de educación flexible.
Además, se reiterará la orden impartida en la Sentencia T-400 de 2023 respecto del Ministerio de Educación Nacional para que estudie cuál es el grado de cobertura de los programas de alimentación escolar respecto de los adolescentes, especialmente, aquellos en extraedad, con el fin de evaluar rutas para mejorar su nivel de atención y para evitar que se repitan exclusiones contra los y las adolescentes beneficiarios del programa.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior de Pereira, Sala Civil – Familia, en virtud de la cual se modificó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, declarándose improcedente la acción de tutela. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la educación, a la alimentación y a la igualdad de los niños, niñas y adolescentes menores de edad que estudian en las sedes del Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural en Santa Rosa de Cabal.
SEGUNDO. ORDENAR al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – que, en el término máximo de treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente providencia, inicie y adopte las medidas presupuestales y administrativas necesarias para garantizar la prestación del PAE a los niños, niñas y adolescentes menores de edad que estudian en el CEBBR para lo que resta del calendario académico de 2026. Asimismo, que dicho ente territorial evalúe la focalización y refocalización del servicio de alimentación escolar en lo que resta del año 2026 para los jóvenes mayores de edad que estudian en condición de extraedad en el CEBBR, de conformidad con los estándares previstos en la Resolución 003 de 2026 y lo señalado en la presente providencia.
TERCERO. ORDENAR al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – que, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, realice un diagnóstico sobre las condiciones y requerimientos que se presenten en el CEBBR, así como una caracterización de los y las estudiantes de la institución educativa con el fin de determinar sus condiciones de vulnerabilidad, complejidades de distinto tipo y requerimientos educativos y alimenticios. Asimismo, que, de acuerdo con el diagnóstico realizado, realice las gestiones administrativas, presupuestales y técnicas necesarias para (i) definir y ejecutar un plan de actualización y mejora de la calidad académica en el plantel educativo, de acuerdo con la metodología flexible que técnica y pedagógicamente resulte adecuada en relación con el enfoque rural y agropecuario del CEBBR, y (ii) implementar el servicio de PAE en el CEBBR de forma regular a partir del año lectivo 2027.
CUARTO. CONMINAR al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental – a actuar con mayor diligencia en cumplimiento de sus deberes en materia de implementación, focalización y ejecución del PAE, y abstenerse en el futuro de realizar conductas similares a las aquí evidenciadas en los procesos de evaluación para cubrir con el programa a niños, niñas y adolescentes en el departamento.
QUINTO. ORDENAR al Centro Educativo Bachillerato en Bienestar Rural en Santa Rosa de Cabal que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, defina, determine e informe a la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda el flujo de asistencia diaria de sus estudiantes, de acuerdo con la modalidad flexible de la institución, con el fin de que sea posible proyectar el número de raciones diarias que se requieren semanal y mensualmente, definir el modelo de atención y ajustar los aspectos operativos y logísticos relacionados con el servicio.
SEXTO. EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender para que, en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional, en el término de un (1) año contado a partir de la notificación de la presente providencia, expida parámetros específicos en materia de PAE en relación con la priorización de los jóvenes y adolescentes en entes educativos rurales, incluyendo los criterios de focalización y refocalización de la población beneficiaria, atendiendo las condiciones específicas de la actividad campesina y agropecuaria, así como las posibilidades de educación flexible respecto de dicha población.
SÉPTIMO. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional para que, en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, estudie cuál es el grado de cobertura de los programas de alimentación escolar respecto de los adolescentes, especialmente aquellos en extraedad, con el fin de evaluar rutas para mejorar su nivel de atención y para evitar que se repitan exclusiones contra los y las adolescentes beneficiarios del programa, de conformidad con lo ordenado en la Sentencia T-400 de 2023.
OCTAVO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que, en ejercicio de sus funciones constitucionales (artículo 277 CP) y en las establecidas en el Decreto 262 de 2000, adopte medidas de apoyo para los estudiantes afectados y determine si considera necesario adelantar las investigaciones correspondientes y ejercer sus facultades disciplinarias y de intervención con ocasión de los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela.
NOVENO. DESVINCULAR del presente trámite constitucional a Pedro Lucas Torres Bautista, al ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) y a Fundalimentos (Fundación para el Fomento de la Industria de Alimentos de Risaralda).
DÉCIMO. LÍBRENSE por Secretaría General de la Corte Constitucional las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Esta cifra corresponde a la señalada por la agente oficiosa en la demanda de tutela. No obstante, más adelante se hace alusión a distintas cifras sobre el número de estudiantes matriculados en la institución educativa, lo cual obedece a la diversidad de fuentes y de momentos de corte respecto de la información reportada por las entidades.
[2] Se trata de una acción de tutela promovida en julio de 2025 por la personera municipal de Apía, Risaralda, en contra de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda (radicado 66045 31 89 001 2025 000124 00). La solicitud de amparo se originó en la negativa de la entidad territorial para implementar el PAE en la sede rural del CEBBR de la vereda Guarne, ubicada en ese municipio. Esta, con sustento en que no era posible prestar el servicio de alimentación porque la institución educativa estaba dirigida a mayores de edad y que, por ello, sus estudiantes carecían de un modelo de educación regular y no contaban un currículo rígido ni horarios preestablecidos. En sentencia de primera instancia del 28 de julio de 2025, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía amparó los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los 17 estudiantes menores de edad matriculados en la sede rural de Guarne del CEBBR, ordenó a la accionada adoptar las medidas presupuestales y administrativas para garantizar el cubrimiento del PAE en lo que restaba del año lectivo 2025 y la instó para garantizar de forma permanente el PAE a los NNA que acudieran a la institución educativa en la modalidad presencial a partir de 2026. En sentencia de segunda instancia del 9 de septiembre de 2025, el Tribunal Superior de Pereira, Sala Laboral, confirmó el fallo de primera instancia, a excepción de una estudiante que no estaba inscrita en el Simat (Sistema Integrado de Matrículas), respecto a la cual tuteló únicamente el derecho a la educación. En ese sentido, el tribunal adicionó una orden con el fin de que la entidad accionada verificara el caso puntual de la menor de edad que no se encontraba registrada en el Simat.
En ambas instancias, los jueces de tutela estimaron que el ente territorial negó la posibilidad de beneficiarse del servicio de PAE sin valorar las particularidades de cada estudiante, lo que constituyó una omisión que vulneró sus derechos fundamentales a la educación, a la igualdad y a los alimentos, pues no se atendieron los principios de interés superior del niño, enfoque diferencial y territorialidad, teniendo en cuenta que el CEBBR fue diseñado para atender la realidad del sector rural, en consideración a las dificultades de acceso, las limitaciones socioeconómicas de la población y la dispersión territorial.
[3] Previamente, el proceso de tutela había sido repartido al Juzgado 001 Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal, el cual emitió sentencia el 21 de agosto de 2025, en la que concedió el amparo. Esta decisión fue impugnada y, en el trámite de segunda instancia, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, mediante providencia del 5 de septiembre de 2025, dejó sin efectos dicha actuación procesal y ordenó la remisión del expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía. Lo anterior, al considerar que esa autoridad judicial era competente conforme lo dispuesto en el Decreto 1834 de 2018, por tratarse de una acción de tutela de carácter masivo, debido a que estaba relacionada con aquella que había sido instaurada por la personera municipal de Apía. Esta última autoridad judicial admitió la tutela mediante auto del 11 de septiembre de 2025.
[4] Expediente digital. Archivo "05AutoAdmisorio.pdf".
[5] "Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)". Cabe destacar que dicha normativa fue derogada en virtud de la Resolución 003 del 7 de enero de 2026 "Por la cual se establecen los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE".
[6] Resolución 335 de 2021. "Artículo 4°. Criterios de priorización de sedes y grados. Estos definen el procedimiento para atender progresivamente la población beneficiaria; ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las Entidades Territoriales Certificadas, y validado por el Comité Territorial de Planeación y Seguimiento del PAE, determinando las sedes y grados donde se implementará el Programa de Alimentación Escolar y el número de raciones asignado a cada establecimiento y sede. Para lo anterior, se deberán tener en cuenta los siguientes criterios:
- Primero: Priorizar todos los grados de las sedes educativas que tengan jornada única, los cuales deben ser cubiertos al 100%.
- Segundo: Para las demás jornadas se prioriza el nivel preescolar de todas las sedes educativas, que deben ser cubiertos al 100%.
- Tercero: Priorizar las sedes educativas ubicadas en el área rural y las sedes educativas urbanas con población mayoritariamente (más del 50% de los estudiantes matriculados) étnica, víctima del conflicto armado o en condición de discapacidad. En estas sedes, se deben priorizar progresivamente los grados inferiores, hasta llegar a cubrir el 100% de básica primaria, continuando con los grados superiores.
- Cuarto: Sedes educativas con alta participación de población con menores capacidades de generar ingresos, determinada por el grupo de Sisbén (desde grupo A hasta grupo D); priorizando progresivamente los grados inferiores hasta cubrir el 100% de básica primaria, y continuando con los grados superiores.
Parágrafo. Una vez determinada la modalidad de complemento alimentario a ser entregada en cada establecimiento y sede educativa por parte de las ETC, los rectores junto con los Comités de Alimentación Escolar (CAE) deben realizar los ajustes a las asignaciones de los complementos por estudiante, teniendo en consideración: (i) beneficiarios no interesados en recibir el PAE; (ii) variaciones en la matrícula que genera faltantes o excedentes con respecto a las raciones asignadas; (iii) condiciones especiales de algunos estudiantes que ameritan ser beneficiarios y otras que sean adecuadamente sustentadas y no contrarias a los criterios de priorización. Estos ajustes tendrán que ser claramente soportados y evidenciados en el Simat, en la estrategia correspondiente al Programa".
[7] Como observaciones generales, la entidad indicó que el docente de la sede Manzanillo informó que trabaja con un diario de campo y textos académicos adquiridos por los estudiantes, en los que se desarrollan las temáticas correspondientes a los cuatro períodos académicos. Además, refirió que el docente indicó que no maneja horario de clases y que los estudiantes avanzan individualmente según el módulo en el que se encuentren, lo que impide verificar el cumplimiento de la intensidad horaria. Añadió que, en otras sedes, los docentes trabajan con el diario de campo con el registro de las actividades, las áreas y los temas, con base en los horarios establecidos. Especificó que en la sede Semana Baja el docente afirmó llevar un cuaderno de registro de actividades por estudiante.
Por otra parte, refirió que, aunque los profesores trabajan con el modelo Sistema de Aprendizaje Tutorial, el docente de la sede Potreros señaló que el modelo no es bien recibido por los estudiantes debido a que está desactualizado. Explicó que se utilizan cartillas de FUNDAEC, materiales entregados por los docentes, guías de Secundaria Activa, Posprimaria Rural y textos de la editorial Santillana. Archivo "13Contestación Departameto.pdf", p. 4.
[8] Al respecto, explicó que "[e]l docente de Manzanillo indicó que trabaja con textos estructurados por unidades; el de Potreros manifestó desconocer el tema debido a que lleva apenas cinco semanas en la sede y no recibió inducción; y el docente de Samaria Baja indicó que trabaja con módulos". Ibidem, p. 5.
[10] La entidad justificó la solicitud con base en lo siguiente:
"a La ausencia de un horario de clases estructurado, lo que imposibilita –además de estar prohibido por la normativa vigente– implementar la logística contractual necesaria para la ejecución del PAE en esta población.
b Los criterios de priorización establecidos en la Resolución No. 335 de 2021, que no incluyen al Bachillerato de Bienestar Rural como población objeto". Sobre esto último, hizo referencia a los criterios de priorización establecidos en el artículo 4 de la mencionada resolución. Ibidem, pp. 4 y 9.
[11] De acuerdo con lo informado por la vinculada, se trata del proceso de contratación SE-LP-15-2024 cuyo objeto es el "suministro de complemento alimentario, servido en modalidades indutrializada y/o preparada en sitio y/o las modalidades diferenciales y/o transitorias que se requieran, para ser consumido por los niños, niñas, adolescentes y jóvenes registrado en la matricula educativa del sector oficial de los doce municipios no certificados del departamento de Risaralda, priorizados y focalizados acorde a los lineamientos tecnico-adminsitrativos y estandares establecidos en las resoluciones no. 0335 de 2021, no. 18858 de 2018, asi como en las demas disposiciones que actualicen, guien, modifiquen y/o ajusten la estrategia pae a nivel nacional".
[12] Notificado el 17 de abril de 2026. Expediente digital. Archivo "003 Informe_Reparto_Sala_de_Seleccion_Auto_27-Mar-2026.pdf".
[13] Dicha sala estuvo integrada por los magistrados Carlos Camargo Assis y Vladimir Fernández Andrade.
[14] Esto, con fundamento en los criterios (i) objetivo de necesidad de pronunciarse sobre una línea jurisprudencial y (ii) subjetivo de urgencia de proteger un derecho fundamental.
[15] Se le solicitó informar sobre: (i) la proporción de alumnos de instituciones educativas oficiales rurales en el departamento de Risaralda, los estudiantes entre los grados 6° y 11° que logran acceder a los servicios del PAE y en qué condiciones lo hacen; (ii) las actuaciones administrativas efectuadas por la entidad con el fin de prestar el servicio del PAE en los establecimientos educativos oficiales rurales del departamento y del municipio de Santa Rosa de Cabal; (iii) las instituciones educativas oficiales rurales del departamento de Risaralda que presten el servicio de educación en los grados 6° a 11° y ofrecen el PAE a sus estudiantes; (iv) el monto de los recursos apropiados en los presupuestos del departamento en los años de 2025 y 2026 para el cubrimiento del programa PAE; (v) las normas que rigen el PAE a nivel departamental; (iv) los criterios de priorización que el ente territorial debe seguir para el cubrimiento del PAE en los distintos municipios de Risaralda; (vii) si se han suscrito convenios interadministrativos para el cubrimiento del PAE en los años 2025 y 2026; (viii) la ejecución de los recursos destinados por la Nación para el PAE para los años 2025 y 2026; (ix) las cifras sobre la deserción escolar en las áreas urbana y rural del municipio de Santa Rosa de Cabal, en general, y en el CEBBR, en particular, de acuerdo con la información disponible en la entidad; (x) si la entidad ha identificado alguna relación entre la deserción escolar y dificultades de los estudiantes en el acceso a la alimentación en la zona donde se presentan los hechos que dieron origen a la acción de tutela; (xi) si en las veredas Manzanillo, Fermín López, La María, Las Brisas, Potreros, Samaria Baja, Santa Bárbara, Santa Rita y Santo Domingo del municipio de Santa Rosa de Cabal la entidad ha efectuado actuaciones dirigidas a ampliar el servicio de PAE; (xii) los tiempos de desplazamiento desde las mencionadas veredas hasta donde se encuentran ubicadas las sedes del CEBBR, así como la descripción de la infraestructura de transporte y senderos para el desplazamiento a pie; (xii) si la entidad ha efectuado visitas, auditorías o inspecciones en las sedes del CEBBR con el fin de evaluar la viabilidad de implementar el servicio del PAE; y (xiii) presentar un informe sobre las actuaciones administrativas y técnicas realizadas para dar cumplimiento a lo ordenado por los jueces de instancia en el presente proceso de tutela.
[16] Se le solicitó informar respecto de (i) los lugares en donde se encuentran ubicadas las sedes del CEBBR, con la especificación de si cada una de ellas está en zona urbana o rural, con la indicación de la vereda o corregimiento respectivos; (ii) el tiempo de desplazamiento desde las veredas El Manzanillo, Fermín López, La María, Las Brisas, Potreros, Samaria Baja, Santa Bárbara, Santa Rita y Santo Domingo hasta donde se encuentran ubicadas las sedes del CEBBR, así como la descripción de la infraestructura para tal fin; (iii) el tipo de políticas públicas, programas, planes y proyectos que ha efectuado la entidad para garantizar los derechos a la alimentación y a la educación de los niños, niñas y adolescentes en el municipio; y (iv) las cifras sobre la deserción escolar en las áreas urbana y rural del municipio de Santa Rosa de Cabal. Además, informar si la entidad ha identificado alguna relación entre la deserción escolar y dificultades de los estudiantes en el acceso a la alimentación.
[17] Se le solicitó informar sobre: (i) los lugares en donde se encuentran ubicadas las sedes del CEBBR, con la especificación de si cada una de ellas está en zona urbana o rural; (ii) cómo funciona el servicio de educación que presta el CEBBR, con la especificación de los horarios y períodos escolares, la intensidad horaria diaria, el tipo de jornada en la que asisten los estudiantes y la flexibilidad académica; (iii) el tipo de infraestructura con el que cuentan las sedes del CEBBR para ofrecer el servicio de alimentación a sus estudiantes durante la jornada lectiva; (iv) si la institución presentó alguna solicitud reciente para la inclusión de sus estudiantes en el PAE; (v) el número de estudiantes matriculados en el CEBBR en los años 2025 y 2026 con la indicación de su edad, la sede en la cual se encuentran matriculados y la especificación de si están en condiciones de extraedad; (vi) si los estudiantes matriculados en el CEBBR forman parte de población étnica, víctimas del conflicto armado, si presentan condición de discapacidad y si están categorizados como población en situación de pobreza; (vii) si los estudiantes han manifestado a los docentes o directivos del CEBBR dificultades para el acceso a la alimentación; (viii) los tiempos de desplazamiento reportados por los estudiantes hacia las distintas sedes de la institución; y (ix) las cifras sobre la deserción escolar de sus estudiantes.
| Entre las situaciones de discapacidad, se advierten 5 personas con condiciones de tipo intelectual, 6 con situaciones psicosociales, 2 con discapacidades múltiples, 1 psicosocial, 1 con limitación física y 2 presentan limitaciones visuales, para un total de 17 estudiantes con distintos tipos de discapacidades. |
| Los 22 estudiantes que comparten la condición de extraedad y pobreza extrema, constituyen el 13.10% de los estudiantes matriculados y representan el 44.89% de los estudiantes cuya edad supera la media por grado. |
[20] A ambas entidades se les requirió para informar sobre (i) los niños, niñas y adolescentes que tienen derecho al PAE de acuerdo con sus lineamientos técnico-administrativos y con los estándares aplicables; (ii) los criterios de priorización que las entidades territoriales deben seguir para la asignación del PAE; (iii) la participación de las entidades territoriales en la elaboración del presupuesto anual correspondiente al PAE; (iv) los documentos que deben aportar las entidades territoriales para la elaboración del presupuesto anual correspondiente al PAE; (v) el porcentaje del PAE que corresponde a recursos de la Nación y la forma como se efectúa la transferencia de los recursos a las entidades territoriales; (vi) el porcentaje del PAE que debe ser aportado por las entidades territoriales; (vii) si los recursos que reciban las entidades territoriales de la Nación para el PAE tienen destinación específica y las limitaciones de aquellas en su ejecución; (viii) las categorías dentro de las entidades territoriales para la asignación de recursos del PAE; (ix) los mecanismos distintos existentes para que los entes territoriales puedan garantizar la cobertura total del PAE; (x) si el Ministerio de Educación Nacional lleva a cabo labores de auditoría sobre los recursos transferidos a las entidades territoriales por concepto del PAE, en general, y al departamento de Risaralda, en particular; (xi) la categoría en la que se encuentran los municipios del departamento de Risaralda, en específico, el municipio de Santa Rosa de Cabal; (xii) la asignación presupuestal que se hizo para el cubrimiento del PAE en Risaralda para los años 2025 y 2026; (xiii) los documentos aportados por el departamento de Risaralda para que la Nación le trasfiriera recursos para cubrir el PAE en los años 2025 y 2026; (xiv) si el departamento del Risaralda ha solicitado que se le trasladen más recursos de la Nación para cubrir el PAE, con posterioridad a la fecha de presentación de la tutela; y (xv) si se hicieron modificaciones al PAE en el departamento de Risaralda con posterioridad a la presentación de la demanda de tutela.
[21] En el auto de pruebas del 5 de mayo de 2026 se le realizó el mismo cuestionario referido en la anterior nota al pie de página.
[22] "ARTÍCULO 2.3.10.4.3. Funciones de las entidades territoriales. Las entidades territoriales cumplirán las siguientes funciones en relación con el Programa de Alimentación Escolar - PAE:
1. Apropiar y reservar los recursos necesarios y suficientes para la financiación o cofinanciación del PAE en su jurisdicción, y adelantar los trámites para comprometer vigencias futuras cuando haya lugar.
2. Garantizar que en una institución educativa no existan dos operadores del servicio que realicen sus actividades de manera simultánea en el mismo lugar de preparación o de entrega de los alimentos, y que un mismo beneficiario no sea receptor de dos raciones en el mismo tiempo de consumo.
3. Asegurar la dotación de equipos, utensilios y menaje necesarios para la operación del programa en las instituciones educativas priorizadas, de acuerdo con la modalidad que se esté suministrando.
4. Remitir oportunamente al Ministerio de Educación Nacional la información y los documentos que establezca de manera general o que solicite específicamente para el seguimiento y consolidación de las cifras del programa y realizar el reporte de los recursos en el Sistema Consolidador de Hacienda e Información Pública - CHIP.
5. Establecer y remitir al Ministerio de Educación Nacional antes del 31 de octubre de cada año la priorización de instituciones educativas del calendario escolar siguiente. Para el año 2015 la fecha límite será fijada por ese Ministerio.
6. Registrar en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) y/o en el sistema de información que para tal efecto determine el Ministerio de Educación Nacional, la estrategia de Alimentación Escolar con el número de cupos y las Instituciones Educativas priorizadas, de acuerdo con la focalización determinada por ese Ministerio.
7. Consolidar la información del programa de los establecimientos educativos de su jurisdicción a través del Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT), generando el reporte de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes inscritos en el PAE, y remitir el respectivo reporte al Consejo de Política Social del respectivo municipio dentro de las dos semanas siguientes a la inscripción, para su conocimiento y entrega a los operadores del servicio.
8. Implementar y promover la participación ciudadana y el control social acorde con los principios de la democracia participativa y la democratización de la gestión pública.
9. Aplicar y cumplir los criterios de priorización y focalización establecidos por el Ministerio de Educación Nacional.
10. Ejecutar directa o indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional. Para el efecto debe:
a) Administrar y coordinar la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de financiación para el PAE, cuando haya cofinanciación, bajo el esquema de bolsa común;
b) Adelantar los procesos de contratación a que haya lugar para ejecutar en forma oportuna el PAE, ordenar el gasto y el pago de los mismos;
c) Garantizar la prestación del servicio de alimentación desde el primer día del calendario escolar y durante la respectiva vigencia;
d) Designar la supervisión, y en caso necesario la interventoría técnica, en los contratos que suscriba, para el adecuado seguimiento y verificación de su ejecución, así como adoptar las acciones y medidas que le otorga la ley como contratante y ordenador del gasto para garantizar el adecuado y oportuno cumplimiento de los mismos, del programa y de los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional para el PAE, en su jurisdicción.
11. Gestionar esquemas que permitan aunar esfuerzos financieros, técnicos y humanos, con el fin de ampliar la cobertura local del programa o mejorar la calidad de las minutas.
12. Realizar acompañamiento técnico a los establecimientos educativos de su jurisdicción buscando la eficiencia y eficacia del programa, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Educación Nacional.
13. Concurrir a la financiación del PAE en su territorio, para la prestación del servicio en las condiciones indicadas en este título y en los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional.
14. Garantizar que los establecimientos educativos de su jurisdicción cuenten con la infraestructura adecuada para el almacenamiento, preparación, distribución y consumo de los complementos alimentarios, y suscribir planes de mejoramiento con los establecimientos educativos que no cumplan con estas condiciones, hacerles seguimiento y apoyar su implementación y ejecución.
15. Apoyar el seguimiento y control sobre la adecuada ejecución del programa en el municipio.
16. Las demás que señale el Ministerio de Educación Nacional en los Lineamientos Técnicos- Administrativos, estándares y condiciones de operación del Programa."
[23] "ARTÍCULO 2.3.10.3.7. Destinación de los recursos. Los recursos de cofinanciación que transfiera el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar PAE a las entidades territoriales, deberán destinarse para:
1. Compra de alimentos, acorde con las características definidas en los Lineamientos Técnicos-Administrativos del programa.
2. Contratación del personal manipulador de alimentos requerido para la operación del programa.
3. Transporte de alimentos.
4. Dotación de menaje, equipos y utensilios necesarios para la prestación del servicio de alimentación escolar, así como para su reposición cuando se requiera.
5. Dotación de insumos e implementos de aseo para las instituciones educativas donde se realice la operación del programa.
6. Suministro de combustible para la preparación de alimentos, de acuerdo con la modalidad de atención suministrada.
7. Contratación para la provisión del servicio de alimentación escolar.
8. Construcción y mejoramiento de la infraestructura destinada para el almacenamiento, preparación, distribución, consumo e instalaciones sanitarias de las instituciones educativas donde se realice la operación del programa.
9. Supervisión, interventoría, monitoreo y control de la prestación del servicio del programa de alimentación escolar.
Los recursos del PAE no podrán destinarse para los fines de los numerales 4 y 8 de este artículo, si ello implica la disminución de las coberturas actuales o el detrimento en la calidad de la prestación del servicio.
PARÁGRAFO. Los recursos asignados por el Ministerio de Educación Nacional que queden sin ejecución al cierre de la vigencia, podrán ser utilizados con la destinación que establezca el Ministerio para la ejecución del PAE".
[24] Se ofició a dicha entidad para que explicara: (i) qué injerencia tiene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en los recursos trasferidos por la Nación a los departamentos para el cubrimiento del programa PAE; (ii) si los recursos que la Nación gira a los departamentos para cubrir el programa PAE hacen parte del Sistema General de Participaciones; (iii) si recursos que cubren el PAE deben entenderse como gastos de inversión o como gastos de funcionamiento; (iv) si dichos recursos deben tenerse en cuenta en los presupuestos de los departamentos o qué tipo de manejo presupuestal se les debe dar; (v) si el ministerio lleva a cabo labores de vigilancia y seguimiento a la transferencia que hace a los departamentos para el cubrimiento del programa PAE; y (vi) los recursos girados por la Nación al departamento de Risaralda para que cubra el programa PAE en 2026.
[25] "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2026".
[26] "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".
[27] "Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación".
[28] "Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender".
| Con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto Ley 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela puede ser ejercida: (i) de manera directa, es decir, que el tutelante sea la persona a la cual se le están vulnerando sus derechos fundamentales; (ii) por medio de representantes legales, caso en el cual la acción de tutela se promueve a nombre de los menores de edad, de las personas en situación de discapacidad o de las personas jurídicas; (iii) mediante apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la calidad de abogado titulado y la solicitud debe anexar el poder especial para el caso; y (iv) mediante agencia oficiosa. |
| La jurisprudencia constitucional ha reconocido de manera uniforme y reiterada la legitimación por activa de los personeros municipales, con fundamento en la habilitación referida y en las funciones constitucionales que la personería tiene asignadas para la defensa local de los derechos fundamentales. Ver: Corte Constitucional, sentencias T-085 de 2017, T-197 de 2022 y T-289 de 2022, entre otras. |
| Resolución 638 de 2008. "Artículo 17. Delegación de funciones en los personeros municipales y distritales para acción de tutela y habeas corpus. Sin perjuicio de las funciones que le atribuye la ley, delégase en los Personeros Municipales y Distritales, el ejercicio del litigio defensorial referido a las acciones de tutela y al hábeas corpus, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2591 de 1991 y los artículos 24 y 25 de la Ley 24 de 1992. En desarrollo de tal delegación, los Personeros Municipales y Distritales tendrán la facultad de: 1. Instaurar, coadyuvar e impugnar la acción de tutela, así como proponer el incidente de desacato, en los casos que proceda, a petición de parte o de oficio. En este último caso, deberá acreditarse que el afectado se encuentra en estado de indefensión o desamparo o que no puede promover su propia defensa. [...]". |
| Corte Constitucional. Sentencias T-789 de 2010 y T-085 de 2017. |
| El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela podrá promoverse en defensa de los derechos fundamentales cuando estos estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los casos previstos en la Constitución y en la ley. Asimismo, el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela puede ser ejercida para la protección inmediata de derechos fundamentales "cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares". |
| En la Sentencia SU-116 de 2018, la Sala Plena de esta Corte indicó que los terceros son aquellos que no tienen condición de partes, empero, pueden encontrarse vinculados a la situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute, por lo que a la postre pueden resultar afectados por el fallo. En consecuencia, el interés del cual son titulares los legitima para participar el proceso con el fin de que se les asegure la protección de sus derechos. A su vez, en la Sentencia SU-081 de 2020, reiterada en la Sentencia T-075 de 2025 se explicó que "[e]l tercero con interés legítimo parte de la existencia de un sujeto que, sin que forzosamente quede vinculado por la decisión, se halla jurídicamente relacionado con una de las partes o con la pretensión que se debate, de suerte que puede verse afectado desde una perspectiva o relación sustancial con los efectos jurídicos del fallo". |
| El CEBBR es una institución educativa oficial creada por el departamento de Risaralda mediante el Decreto 1192 del 23 de agosto 2002 "Por el cual se concede Licencia de Funcionamiento a un Centro Educativo de naturaleza oficial y se le asigna la respectiva Planta de Cargo". |
| Ley 715 de 2001. "Artículo 8. Competencias de los municipios no certificados. A los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.1. Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. 8.2. Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado. 8.3. Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones. 8.4. Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento". |
| La inmediatez como requisito de procedibilidad implica que la acción de tutela debe ser presentada dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del momento en que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental, de forma que el amparo responda a la exigencia constitucional de ser un instrumento de aplicación inmediata y urgente. |
| Los artículos 86 de la Constitución y 6° del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario, es decir, que sólo se puede utilizar cuando no exista otro medio de defensa judicial disponible en el ordenamiento jurídico. Ahora bien, si existiera otro mecanismo el juez constitucional deberá analizar si este medio es eficaz e idóneo, de conformidad con las especiales circunstancias del caso que se estudia. Igualmente, la tutela procederá como mecanismo transitorio cuando se presente la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que ponga en riesgo la afectación de los derechos fundamentales del peticionario. |
[39] Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 2008. Reiterada en la Sentencia T-001 de 2021.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-310 de 1995. Reiterada en la Sentencia T-001 de 2021.
[41] Este apartado se basa, principalmente, en las sentencias T-641 de 2016, T-023 de 2023 y T-400 de 2023.
[42] Corte Constitucional, Sentencia T-429 de 1992.
[44] Corte Constitucional, Sentencia T-641 de 2016.
[45] Tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC, la Convención Americana de Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – el Protocolo de San Salvador y la Convención sobre los derechos del Niño, entre otros documentos que se les relacionan.
[46] Corte Constitucional, Sentencia T-636 de 2013.
[47] En la Sentencia C-376 de 2010, la Corte Constitucional precisó el contenido de estos conceptos en los siguientes términos: (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos y que se garantice continuidad en la prestación del servicio, y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse.
| Corte Constitucional, sentencias T-734 de 2013 y T-167 de 2019, citadas en la Sentencia T-457 de 2018. |
| Corte Constitucional, sentencias C-044 de 200, T-457 de 2018 y T-400 de 2003. En estas decisiones se cita la Observación General Número 13, Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. |
| Corte Constitucional, sentencias C-044 de 200, T-457 de 2018 y T-400 de 2003. |
| Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2008, T-537 de 2017 y T-457 de 2018 referidas en la Sentencia T-400 de 2023. |
| Corte Constitucional, sentencias T-890 de 2014, T-105 de 2017 y T457 de 2018, referidas en la Sentencia T-400 de 2023. |
| Ibidem. |
| Corte Constitucional, sentencias T-105 de 2017, T-457 de 2018 y T-196 de 2021, referidas en la Sentencia T-400 de 2023. |
| Corte Constitucional, Sentencia T-400 de 2023. |
| Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2020, T-084 de 2021, T-042 de 2023 y T-400 de 2023. |
| Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 2010. |
| Corte Constitucional, sentencias T-457 de 2018 y T-537 de 2017. |
| Corte Constitucional, sentencias T-457 de 2018 y T-400 de 2023. |
[60] Según el Párrafo 2 del artículo 13 - El derecho a recibir educación, observaciones generales. Disponible en: https://www.right-to-education.org/es/resource/observaciones-generales-13-el-derecho-la-educaci-n-art-culo-13
[61] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2025, reiterada en la Sentencia T-095 de 2026.
[62] En la Sentencia T-400 de 2023, por ejemplo, la Corte estudió y resolvió el caso de una adolescente que estudiaba en la metodología flexible por extraedad en una vereda del país.
[63] En el ordenamiento jurídico interno, la Ley 7ª de 1979, artículo 6º, establece que "[t]odo niño tiene derecho a la educación, la asistencia y bienestar sociales. Corresponde al Estado asegurar el suministro de la Escuela, la nutrición escolar, la protección infantil [...]". Igualmente, la Ley 1098 de 2006, artículos 17 y 24, determina que la alimentación además de ser equilibrada debe ser nutritiva, y se reconoce como una condición para la calidad de vida esencial para el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. Igualmente, en el artículo 41.10 se establece como obligación del Estado apoyar a las familias para que estas puedan asegurar a sus hijos los alimentos necesarios para su desarrollo físico, psicológico e intelectual, por lo menos hasta los 18 años.
[64] En la Sentencia T-400 de 2023, la Corte Constitucional expuso un recuento del reconocimiento internacional de estas garantías. Al respecto mencionó, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño y los deberes de los Estados de: (a) combatir la malnutrición; (b) suministrar los alimentos nutritivos adecuados; (c) adoptar las medidas pertinentes para apoyar a los padres y a otras personas responsables del niño en la realización efectiva de su derecho a un nivel de vida adecuado y, si es necesario, proporcionar asistencia material y programas de apoyo, especialmente, en relación con la nutrición; y (d) adoptar las medidas necesarias, con el máximo de los recursos de los que disponga "para dar efectividad" a los derechos sociales, económicos y culturales de los niños, niñas y adolescentes.
[66] Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, adicionado por el Decreto 1852 de 2015, artículo 2.3.10.2.1.
[67] "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014".
[68] Ver artículo 136, parágrafo de la Ley 1450 de 2011. Con posterioridad a esta norma, los lineamientos para el funcionamiento del programa se han establecido mediante las resoluciones 16432 de 2015, 29452 de 2017 del Ministerio de Educación y posteriormente, a través de las resoluciones 335 de 2021, 051 de 2025 y finalmente en la actualidad, mediante la Resolución 003 de 2026, cuyos documentos técnicos fueron modificados a su vez, por la Resolución 0155 de 2026.
[69] Bajo esta orientación, las etapas del programa previstas en la presente resolución se orientan a contribuir al desarrollo humano integral y a la realización progresiva de los derechos, mediante la actuación articulada de las entidades del Estado y la adopción de acciones orientadas a superar desigualdades y prácticas discriminatorias, conforme al orden constitucional vigente (Resolución 003 de 2026).
[70] Este enfoque promueve la comprensión de las particularidades territoriales, la participación de los actores locales y la articulación interinstitucional, mediante su incorporación en las etapas del programa, el aprovechamiento de los recursos y capacidades del territorio, y la contribución al desarrollo integral y sostenible (Resolución 003 de 2026).
[71] Resolución 29452 de 2017, numeral 4.1.1.2. numeral 4.1.1.3
| Conforme al artículo 2.4.4.1.2 son aquellas en las que se requiere el uso de múltiples transportes, faltan vías motorizadas, existen limitaciones de transporte público y la distancia y el tiempo para llegar hasta el perímetro urbano es superior a dos horas. |
[73] En este apartado se recogen aspectos abordados, principalmente, en las sentencias T-214 de 2019, T-234 de 2023, T-056 de 2023 y T-400 de 2023.
[74] Corte Constitucional, Sentencia T-297 de 2013, reiterada en la Sentencia T-126 de 2026.
[75] Sentencias T-234 de 2023, T-030 de 2017, y T-909 de 2011, entre otras.
[76] A pesar de la carencia de objeto, en la Sentencia T-400 de 2023 se instó Secretaría de Educación del municipio y al Ministerio de Educación para que en el futuro no nieguen el acceso de los y las jóvenes en extraedad a la focalización o refocalización del PAE que se realiza a través de los comités de alimentación, bajo el argumento de que la metodología flexible por extraedad es un impedimento legal para acceder a ese programa. Adicionalmente, se instó a ambas entidades para que estudiaran cuál es el grado de cobertura del PAE respecto de los adolescentes, especialmente, aquellos en extraedad, con el fin de evaluar rutas para mejorar su nivel de atención y para evitar que se repitan exclusiones contra los y las adolescentes similares.
[77] En la Sentencia T-400 de 2023 se indicó que esta definición fue construida por el mismo Ministerio de Educación con base en que la Ley General de Educación dispone que la educación será obligatoria entre los 5 y 15 años en los grados de transición a noveno y que el preescolar es cursado por niños entre los 5 y 6 años.
[78] Ver: Corte Constitucional, Sentencia T-400 de 2023, fundamento 85.
[79] Cfr. Sentencia T-457 de 2018 y la Observación General Numero 13, Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[80] Artículo 1 de la Constitución y las sentencias C-044 de 2004 y T-457 de 2018.
[81] Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2008, T-537 de 2017 y T-457 de 2018.
[82] Corte Constitucional, sentencias T-890 de 2014, T-105 de 2017, T-457 de 2018.
[83] Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 2016, citada en la Sentencia T-400 de 2023.
[84] Corte Constitucional, sentencias C-345 de 2019 y C-433 de 2021.
[85] Reiterada en múltiples oportunidades, entre estas, en las sentencias T-214 de 2019 y T-234 de 2023.
[86] Corte Constitucional, sentencias C-433 de 2021 y SU-109 de 2022.
[87] Sentencia C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[90] Sentencia C-445 de 1995, en concordancia con la Sentencia T-030 de 2017.
[92] Corte Constitucional, Sentencia C-345 de 2019.
[93] Ibidem. Ver también la Sentencia C-838 de 2013.
[94] Corte Constitucional, sentencias C-093 de 2001, T-698 de 2012 y SU-109 de 2022.
[95] En la Sentencia SU-084 de 2020, la Sala Plena explicó que "[e]l escrutinio leve o débil está dirigido a verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y que, por ende, no se adopten decisiones arbitrarias o caprichosas. De esta forma, para que una norma sea declarada constitucional, la medida que trae un trato diferente debe ser potencialmente adecuada para alcanzar una finalidad que no esté prohibida constitucionalmente. // Por lo tanto, en este tipo de juicio el ejercicio de la Corte se dirige a establecer si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constitución, además si este último es idóneo o adecuado para alcanzar el objetivo propuesto".
[96] En la Sentencia SU-109 de 2022, se indicó que los criterios semisospechos son aquellas categorías problemáticas que no pueden considerarse radicalmente como neutrales o como sospechosas porque, de un lado, se cuenta con razones para inferir que pueden servir para generar discriminación y, de otro, "pueden reunir solamente algunas de las características que tornan un criterio sospechoso, pero no todas". Corte Constitucional, Sentencia C-112 de 2000, citada en la Sentencia C-093 de 2001.
[97] De acuerdo con la Sentencia SU-109 de 2022, "el escrutinio intermedio exige que el fin sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente. Además, debe verificarse que la medida no sea evidentemente desproporcionada. Esta intensidad del juicio se aplica cuando: i) la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o, ii) existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre competencia".
[98] Corte Constitucional, Sentencia T-056 de 2023, en la cual a su vez se hace referencia a las sentencias T-743 de 2013 y T-437 de 2021.
[99] Aunque la mencionada resolución fue derogada por la Resolución 003 de 2026, para efectos del estudio del caso concreto el análisis se centrará en la Resolución 335 de 2021, teniendo en cuenta que era la norma vigente para la época de los hechos que dieron origen a la acción de tutela y que la respuesta dada por la accionada se sustentó en dicha resolución.
[100] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-094 de 2023, T-260 de 2019 y T-214 de 2011, entre otras.
[101] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-352 de 1997, C-090 de 2001 y C-022 de 2017, entre otras.
[102] Este dato coincide con lo relatado por la personera municipal de Santa Rosa de Cabal en la diligencia rendida el 1 de junio de 2026, quien manifestó que asistió en distintas oportunidades a las sedes de la institución educativa y pudo verificar que en el colegio se imparten clases de forma continua en horas de la mañana y hasta entrada la tarde.
[103] Al respecto, según el plan de estudio aportado por el rector del CEBBR en sede de revisión, este se divide en dos modalidades: (i) "un grupo por docente (escolarizado). Educación básica Secundaria y media técnica (presencial mínimo 4 días por semana- 22 horas por docente)", y (ii) "[d]os grupos por docente. Educación básica secundaria y media (presencial 2 días -11 horas por docente en cada grupo)".
[104] Disponible en: https://bachilleratobienestar.edu.co/sitio/wp-content/uploads/2025/08/PEI-EN-REVISION-2025.pdf
[105] Corte Constitucional. Sentencia T-400 de 2023. Ver: fundamentos jurídicos 106 y siguientes.
[106] Información tomada de la página web de la UApA "PAE en tu radar 2022-2026. Con fecha de extracción el 16 de junio de 2026. Disponible en: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjQ5OGQxZjUtMjgxNi00N2ZkLWEzZmItZWU3ZWUzNzZmMTYyIiwidCI6Ijc3ODRmYTgwLTA1MTUtNDU5YS05N2UzLTQwMTEzZjllNWFiYyJ9
[108] El CEBBR fue creado por el departamento de Risaralda mediante el Decreto 1192 del 23 de agosto 2002 "Por el cual se concede Licencia de Funcionamiento a un Centro Educativo de naturaleza oficial y se le asigna la respectiva Planta de Cargo". El mencionado decreto establece que la institución es de naturaleza oficial, y que fue concebida para prestar el servicio educativo formal campesina y rural, en el ciclo de educación básica secundaria (grados 6° a 9°) y media técnica (grados 10° y 11°). Asimismo, el artículo 1 de este decreto dispone que el CEBBR es de especialidad agropecuaria, calendario flexible, de carácter mixto y jornada flexible en los 12 municipios no certificados del departamento.
[109] De acuerdo con la información pública en la red, el CEBBR surgió en el departamento de Risaralda para desarrollar un proyecto educativo que pudiese responder a las aspiraciones y necesidades reales de la población campesina y adaptarse a las condiciones de la gente del campo. Asimismo, la institución tiene publicada información sobre iniciativas productivas económicas emprendidas por estudiantes de la institución en materia de producción y comercialización de café. Ver: https://bachilleratobienestar.edu.co/sitio/
[110] "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".
[111] Expediente digital. Archivo "13Contestación Departameto.pdf", p. 10.
[112] Ver: Tabla 5. Criterios de priorización del PAE.
[113] Radicado 66045 31 89 001 2025 000124 00. 1. Dicho amparo fue concedido, en primera instancia, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Apía, autoridad que (i) protegió los derechos fundamentales a la educación y a la igualdad de los 17 estudiantes menores de edad matriculados en la sede rural de Guarne del CEBBR en Apía, (ii) ordenó a la accionada a adoptar las medidas presupuestales y administrativas para garantizar el cubrimiento del PAE en lo que restaba del año lectivo 2025, y (iii) la instó para garantizar de forma permanente el PAE a los niños, niñas y adolescentes que acudieran a la institución educativa en la modalidad presencial a partir de 2026. Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Pereira, Sala Laboral.
[114] Constitución Política. "Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: // 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. // 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. // 3. Defender los intereses de la sociedad. // 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. // 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. // 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. // 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. // 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. // 10. Las demás que determine la ley".
[115] Decreto 262 de 2000. "Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: [...]
15. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".
[116] "Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos, Administrativos, Estándares y las condiciones mínimas para el modelo de atención del Programa de Atención Escolar en las sedes educativas ubicadas en zonas rurales dispersas".
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