CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RADICACIÓN No. : 11001-03-28-000-2000-0026-02(IJ-018)
FECHA : Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de
dos mil uno (2.001).
CONSEJERO PONENTE : MARIO ALARIO MÉNDEZ
ACTOR : GERMÁN BARRIGA GARAVITO
DEMANDADO : UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Cumplido el trámite establecido, se procede a dictar sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El ciudadano Germán Barriga Garavito demandó fuera declarado nulo el acto por el cual el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia designó al señor Mario Hernández Miranda como Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas de esa Universidad para el período de 1 de mayo de 2.000 a 30 de abril de 2.002, contenido en el acta 15 correspondiente a la sesión de 8 de mayo de 2.000 y en la resolución 30 de la misma fecha expedida por esa autoridad.
Dijo el demandante que, según lo establecido en el artículo 12, literal d, del decreto 1.210 de 1.993, "por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia", es función del Consejo Superior Universitario nombrar y remover decanos, según la reglamentación que expida el mismo Consejo; que, así, según lo dispuesto en el artículo 7.º, numeral 6, del acuerdo 13 de 1.999, "por el cual se adopta el estatuto general de la Universidad Nacional de Colombia", expedido por el Consejo Superior Universitario, es una de sus funciones nombrar los decanos, según reglamentación que ha de tener en cuenta como directrices básicas la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna para consideración del Consejo integrada por candidatos que hubieran recogido un volumen o grado significativo de la opinión expresada; que mediante los artículos 5.º, literales d y e, 6.º, 7.º y 8.º del acuerdo 1 de 2.000, "por el cual se reglamenta el nombramiento de los decanos de facultad", expedido por el mismo Consejo, se estableció el procedimiento a través del cual se consultaría a la comunidad académica, se consolidaría la información como factor integrado de opinión, consideraría el Consejo a los aspirantes que hubieran obtenido los tres mayores factores integrados de opinión en cada facultad y haría el nombramiento de decanos de entre esos tres aspirantes.
Y alegó el demandante, en síntesis, que esas normas fueron violadas, por falta de aplicación, por cuanto la designación del señor Mario Hernández Miranda como Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas no se hizo de terna integrada con aspirantes que hubieran recogido los tres mayores factores integrados de la opinión expresada por los profesores y estudiantes de esa Facultad, sino que fueron puestos a consideración del Consejo Superior Universitario los nombres de solo dos aspirantes, de entre los cuales se hizo el nombramiento.
2. La contestación a la demanda
El señor Mario Hernández Miranda, por conducto de apoderado, dio contestación a la demanda, explicando que fue elegido Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas, sede Medellín, por el Consejo Superior Universitario en ejercicio de la competencia que le otorga a esa autoridad el artículo 12, literal d, del decreto 1.210 de 1.993; que la ausencia de la terna a que se refiere el artículo 7.º del acuerdo 13 de 1.999 para el nombramiento de decanos no indica que el Consejo pierda competencia o no pueda hacer la designación cuando de la consulta previa a la comunidad académica de la respectiva facultad solo resulten dos candidatos si, por lo demás, los requisitos exigidos para la consulta se cumplieron a cabalidad; que el raciocinio del demandante implicaría una indefinición en la designación de decanos, que contraría la finalidad del decreto 1.210 de 1.993 y la reglamentación expedida por el Consejo para su elección; que la conducta del Consejo no solo obedece concretamente al cumplimiento de la normativa reglamentaria, sino al ejercicio de su competencia al obrar, además, como intérprete auténtico de sus propios estatutos; que los artículos 5.º, 6.º, 7.º y 8.º del acuerdo 1 de 2.000 fueron cumplidos dentro del proceso de designación del señor Mario Hernández Miranda como Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas y dentro del procedimiento llevado a cabo en la consulta a la comunidad académica; y que el Consejo procedió a elegir decanos en algunas facultades con dos aspirantes solamente, por no haberse inscrito más candidatos en la consulta estamentaria.
Propuso la que denominó excepción de fondo de inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaración de nulidad impetrada, que dijo fundar en la alegación expuesta.
También la Universidad Nacional de Colombia, por medio de apoderado, contestó la demanda.
Dijo que la acción electoral "no es aplicable al caso", por cuanto no se trataba de plantear ninguna de las causales de nulidad señaladas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo, sino de controvertir la aplicación indebida o la falta de aplicación de normas superiores, que solo es posible en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; que, por otra parte, no ha existido esa indebida aplicación o falta de aplicación, por cuanto por razones materialmente insuperables el proceso organizado por las normas no pudo ni podía arrojar como resultado la conformación de ternas, ya que la ausencia de candidatos en número igual o superior a tres no permitió su conformación, y en las disposiciones correspondientes no se encuentran establecidos mecanismos que permitan resolver esa situación de hecho; que el Consejo Superior Universitario ejerció la competencia que le fue atribuida mediante el decreto 1.210 de 1.993, y que la ausencia de ternas se explica exclusivamente por la falta de voluntad de los profesores que reúnen las calidades exigidas para aspirar a cargos de decanos.
3. Los alegatos de conclusión
El apoderado de la Universidad Nacional alegó, básicamente, las mismas razones expuestas al contestar la demanda, respecto de la cual dijo que era inepta, porque la acción ejercida era improcedente.
Y el apoderado del demandado alegó extemporáneamente.
4. La opinión del Ministerio Público
El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en este proceso.
Dijo el Procurador que el artículo 69 de la Constitución dotó a la Universidad Nacional de autonomía, pero que esa autonomía está sometida al régimen estatutario que la misma Constitución autoriza para que establezca su gobierno y administración y señale su régimen interno, los mecanismos referentes a la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores, las reglas sobre selección y denominación de profesores, los programas de su propio desarrollo y la aprobación y manejo de su presupuesto, entre otros aspectos fundamentales; que, por otra parte, mediante los artículos 62 y 64 de la ley 30 de 1.992, "por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", fue establecido que la dirección de las universidades estatales u oficiales corresponde al consejo superior universitario, al consejo académico y al rector, y que el máximo organismo de dirección y gobierno es el consejo superior universitario, al que corresponde darse su propia reglamentación; que son funciones del Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, entre otras, nombrar y remover a los decanos según la reglamentación que expida el mismo Consejo, y que lo concerniente a los decanos fue regulado mediante los artículos 12, literal d, y 20 del decreto 1.210 de 1.993; que en ejercicio de la facultad de expedir sus propios reglamentos el Consejo Superior Universitario profirió el acuerdo 13, publicado en la Gaceta Universitaria el 17 de junio de 1.999, mediante el cual asignó al Consejo la facultad de nombrar a los decanos previa la consulta a la comunidad académica de la respectiva facultad y la elaboración de una terna que se someta a su consideración, integrada por candidatos que hubieran recogido un volumen significativo de la opinión expresada; y que por medio del acuerdo 1, publicado en la Gaceta Universitaria el 18 de febrero de 2.000, se reglamentó el procedimiento para la designación de los decanos de facultades.
Dijo también que de conformidad con los medios de prueba allegados al proceso, la elección demandada se realizó sin consideración a lo dispuesto en los mencionados reglamentos, visto que solo se consideraron dos candidatos, hecho que vicia de nulidad esa elección.
Y de los referidos acuerdos del Consejo Superior Universitario dijo que su falta de publicación en el Diario Oficial no es obstáculo para su aplicación, "por cuanto los actos administrativos de contenido general aunque no sean publicados son oponibles a la propia administración, porque a pesar de la falta de publicación esta los conoce, debido precisamente a que ella los profirió, y naturalmente la vinculan a su cumplimiento, aunque por razones inversas no sean obligatorios para los particulares".
Así, solicitó el Procurador se declarase nulo el acto demandado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Cuestión previa
Dice el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en que se encuentra establecida la acción de nulidad, que toda persona puede solicitar se declare la nulidad de los actos administrativos cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencias y de defensa, estén falsamente motivados o hayan sido expedidos con desviación de las atribuciones propias del funcionario que los profirió.
La acción electoral es modalidad de la acción de simple nulidad, en cuyo ejercicio se controvierte solo la validez de actos de elección o de nombramiento, como resulta de lo establecido en los artículos 128, numeral 1, 132, numeral 8, 134A, numeral 9, 136, numeral 12, 227, 228, 229 y 231 del Código Contencioso Administrativo, principalmente, solo que, a más de la simple declaración de nulidad, en los procesos electorales hay lugar, en ciertos eventos, a disponer la práctica de un nuevo escrutinio, y su ejecución corresponde al Consejo de Estado o a los tribunales administrativos, según los casos, y a otorgar nuevas credenciales y cancelar las expedidas, conforme a lo establecido en los artículos 247 y 248 del mismo Código.
Además, la acción de nulidad puede ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, según lo dispuesto en el artículo 136, numeral 1, del Código Contencioso Administrativo, y las demandas que en su ejercicio se presenten han de recibir el trámite propio del procedimiento ordinario, establecido en el libro cuarto, título XXIV, artículos 206 a 214, del mismo Código, en tanto que la acción electoral caduca en 20 días contados a partir del siguiente a aquel en el cual se notifique el acto por medio del cual la elección se declare o se expida el nombramiento de que se trate, según lo dispuesto en el artículo 136, numeral 12, del Código Contencioso Administrativo, y las demandas presentadas en su ejercicio deben tramitarse por el procedimiento especial señalado en el libro cuarto, título XVI, capítulo IV, artículos 223 a 251 del Código.
En general, son causas de nulidad de los actos de elección y de nombramiento, como lo son respecto de la generalidad de los actos administrativos, las establecidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, aunque, desde luego, hay causas de nulidad especiales, referidas a la materia electoral, establecidas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo.
De todo lo anterior resulta que es infundada la censura según la cual la acción electoral "no es aplicable al caso" porque no se alegó ninguna de las causales de nulidad señaladas en los artículos 223 y 227 del Código Contencioso Administrativo, sino de controvertir la aplicación indebida o la falta de aplicación de normas superiores. El demandante, en ejercicio de la acción electoral, solicitó se declarase nulo el acto de nombramiento del señor Mario Hernández Miranda como Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas, Sede Medellín, de la Universidad Nacional, e invocó la violación de normas superiores, por falta de aplicación, y bien podía hacerlo.
2. La excepción propuesta
El demandado, señor Mario Hernández Miranda, ya se dijo, al contestar la demanda, propuso la que denominó excepción de "inexistencia absoluta de fundamentos jurídicos procedentes para la declaratoria de nulidad impetrada".
Ocurre que el demandado bien puede oponerse a la demanda simplemente negando el derecho invocado o los hechos de los que se diga deriva ese derecho, o bien planteando hechos distintos de los alegados por el demandante, para destruir sus pretensiones, modificarlas o diferir sus efectos. Solo estos últimos constituyen excepciones, que son de fondo, en los términos del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, cuando se oponen a la prosperidad de las pretensiones.
De manera que la alegada inexistencia de fundamentos jurídicos no constituye excepción, según lo expuesto, pero es esa materia sobre la que versa el asunto y que habría de ser considerada para decidirlo.
3. El asunto de fondo
Según lo establecido en el artículo 12, literal d, del decreto 1.210 de 1.993, "por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia", es función del Consejo Superior Universitario nombrar y remover a los decanos, según la reglamentación que expida el mismo Consejo.
Esa reglamentación es, dijo el demandante, la expedida mediante los artículos 7.º, numeral 6, del acuerdo 13 de 1.999, y 5.º, literales d y e, 6.º, 7.º, 8.º y 9.º del acuerdo 1 de 2.000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, según los cuales le corresponde nombrar a los decanos de terna elaborada previa consulta a la comunidad académica de la respectiva facultad, y que así no se hizo, porque para la elección del señor Mario Hernández Miranda como Decano de la Facultad de Ciencias Humanas y Económicas, solo fueron considerados dos nombres.
Ocurre que en virtud del principio de publicidad establecido en el artículo 3.º, séptimo inciso, del Código Contencioso Administrativo las autoridades deben dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones, notificaciones o publicaciones ordenadas en la ley; y según fue dispuesto en el artículo 43 del mismo Código los actos administrativos de carácter general no eran obligatorios para los particulares mientras no fueran publicados en el Diario Oficial o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinaran a ese objeto o en un periódico de amplia circulación en el territorio en que fuera competente quien pronunció el acto.
Posteriormente fue expedida la ley 57 de 1.985, "por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales", en cuyo artículo 1.º se dispuso que la Nación, los departamentos y los municipios incluyeran en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debiera conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley debían publicarse para que produjeran efectos jurídicos.
En el artículo 2.º de la misma ley se señaló qué actos debían publicarse en el Diario Oficial y, entre otros, en los literales e y f, los actos de autoridades nacionales creadores de situaciones jurídicas impersonales o de alcance o interés generales, pero se estableció también, en el artículo 3.º, que cuando el volumen de publicaciones obligatorias así lo justificara el Gobierno podría autorizar a los distintos sectores administrativos la edición de sendos boletines o gacetas para la divulgación de los actos del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallaran adscritos o vinculados a estos, y en el artículo 4.º que la dirección de esos boletines o gacetas estaría a cargo del ministerio o departamento administrativo correspondiente y que serían publicados por lo menos una vez al mes.
Según el artículo 8.º, los actos señalados en los literales e y f del artículo 2.º, entre otros, regirían solo después de la fecha de su publicación.
Estas disposiciones, como se advierte, modificaron el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, así en lo relativo a la publicación de los actos administrativos de carácter general en cualesquiera periódicos de amplia circulación, que desde entonces no es posible; y en cuanto hace a los boletines o gacetas distintos del Diario Oficial se dispuso que estos fueran autorizados por el Gobierno, que antes no requerían de autorización alguna y eran simplemente aquellos que las autoridades destinaran a la publicidad de sus actos administrativos de carácter general, además de que cada una de tales autoridades podía disponer, a su arbitrio, de su propio boletín o gaceta, pero a partir de entonces se trataba de boletines o gacetas para la divulgación de los actos de los distintos sectores administrativos, o sea un boletín o gaceta para cada sector administrativo, y no uno para cada uno de los organismos integrantes de esos sectores, por separado, como hubo de explicar la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 18 de julio de 1.991(1).
Mediante el artículo 95 del decreto 2.150 de 1.995, "por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la administración pública", se estableció, que solo se publicaran ciertos actos en el Diario Oficial, y entre estos, en el literal c, los actos administrativos de carácter general expedidos por las entidades u órganos del orden nacional.
Finalmente, en el artículo 119, literal c, de la ley 489 de 1.998, "por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional […] y se dictan otras disposiciones"(2), se estableció que debían publicarse en el Diario Oficial, entre otros, todos los "actos administrativos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado"; y, en el parágrafo del mismo artículo, que únicamente "con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad"(3).
Son actos administrativos de carácter general aquellos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo mismo referidos a una pluralidad indeterminada de personas, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales supuestos. Desde luego que la indeterminación no resulta del mayor o menor número de los destinatarios del acto, sino de la circunstancia de que no aparezcan determinados, y por ello puede existir un acto general referido, en los hechos, solo a algunas pocas personas o a ninguna; y, viceversa, puede existir un acto individual referido a muchas personas concretamente determinadas.
Pues bien, la Universidad Nacional de Colombia, según lo establecido en el artículo 1.º del decreto 1.210 de 1.993, es un ente universitario autónomo, del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, y en razón de ese régimen especial, dice el artículo 3.º del mismo decreto, es una persona jurídica autónoma, con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos.
Siendo así que la Universidad Nacional es entidad del orden nacional, que integra la estructura del Estado, conforme a lo establecido en los artículos 113 de la Constitución y 40 de la ley 489 de 1.998, los actos administrativos de carácter general que expida, para regir, deben publicarse en el Diario Oficial, y en ello no se establecieron excepciones.
Entonces, según lo expuesto, los acuerdos 13 de 1.999 y 1 de 2.000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, que son actos de carácter general, deben publicarse en el Diario Oficial para su vigencia y oponibilidad.
Por ello, no puede examinarse la validez del acto acusado frente a los artículos 7.º, numeral 6, del acuerdo 13 de 1.999 y 5.º, literales d y e, 6.º, 7.º y 8.º del acuerdo 1 de 2.000 expedidos por el Consejo Superior Universitario, porque no estaban vigentes cuando fue expedido aquel.
Y tampoco frente al artículo 12, literal d, del decreto 1.210 de 1.993, cuya violación resultaría de la violación de aquellas disposiciones.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla:
Deniéganse las pretensiones de la demanda.
En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE.
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Presidente
MARIO ALARIO MÉNDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA
TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRíQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LÓPEZ DÍAZ
ROBERTO MEDINA LÓPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Ausente
NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
DARÍO QUIÑONES PINILLA GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
Ausente
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL - Acuerdo del Consejo Superior de la Universidad Nacional se publica en la Gaceta Universitaria / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL - Publicación en la Gaceta Universitaria lo hace oponible / NULIDAD ELECCIÓN DE DECANO DE UNIVERSIDAD NACIONAL - Improcedencia por inexistencia de infracción de normas señaladas como violadas
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
ACLARACION DE VOTO DEL DOCTOR DARIO QUIÑONES PINILLA A LA SENTENCIA DEL 24 DE JULIO DE 2001 PROFERIDA CON PONENCIA DEL CONSEJERO DE ESTADO DOCTOR MARIO ALARIO MENDEZ.
Radicación número: IJ-0026
Actor: GERMAN BARRIGA GARAVITO
Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala, atentamente me permito exponer las razones de mi aclaración de voto al fallo de la referencia.
Discrepo en todo de la motivación expuesta en la sentencia para denegar las pretensiones de la demanda, pues considero que, al contrario de lo planteado en ella, sí resultaba posible el examen de validez del acto acusado frente a los artículos 7º., numeral 6, del Acuerdo 13 de 1999 y 5º, literales d y e, 6º, 7º y 8º del Acuerdo 1 de 2000, expedidos por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, y, por tanto, una decisión como la adoptada se ha debido tomar como resultado de ese examen y no como consecuencia de la imposibilidad de realizarlo.
Considero que los Acuerdos del Consejo Superior Universitario se encontraban vigentes cuando fue expedido el acto demandado, pues su publicación se hizo en el órgano de divulgación dispuesto, con suficiente fundamento legal, para la publicación de los actos de carácter general expedidos por la Universidad Nacional.
En efecto. Es verdad que, de conformidad con el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, los actos de carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado deberán publicarse en el Diario Oficial para cumplir con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. Y, por consiguiente, en cuanto a la Universidad Nacional de Colombia, como se deduce de los artículos 1º y 3º del Decreto 1210 de 1993, es una entidad del orden nacional que integra la estructura del Estado, en principio, con fundamento en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, se podría afirma que se encuentra obligada a publicar sus actos de carácter general en el Diario Oficial para que éstos tengan vigencia y sean oponibles.
Sin embargo, se debe tener en cuenta que la misma Ley 489 de 1998 en su artículo 40 preceptúa que "El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes".
Esa norma es aplicable a la Universidad Nacional de Colombia, pues, de conformidad con el artículo 69 de la Carta Política, desarrollado por el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 y los artículos 1º y 3º del Decreto 1210 de 1993, es un ente universitario autónomo del orden nacional, con régimen especial.
El artículo 69 de la Carta Política en su inciso primero garantiza la autonomía universitaria que le permite a las universidades darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. Y en su inciso segundo dispone que la ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.
Ahora, en desarrollo de esas disposiciones constitucionales, el legislador, mediante la ley 30 de 1992, organizó el servicio público de la educación superior y desarrolló el principio de la autonomía universitaria para reconocer a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (artículos 28 y 29). Igualmente desarrolló el régimen especial de las universidades del Estado y de las otras instituciones de educación superior estatales u oficiales (artículos 57 a 95).
Ese carácter especial del régimen de las universidades estatales y oficiales comprenderá la organización y elección de directivos, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con esa ley. Y en relación con la Universidad Nacional de Colombia el parágrafo del artículo 142 le otorgó facultades al Gobierno Nacional para que la reestructurara. Esto se cumplió cumplido mediante la expedición del Decreto 1210 de 1993, por el cual se reestructura el régimen orgánico especial.
Dicho decreto en su artículo 3º preceptúa que "En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto" (El subrayado es del salvamento). Y según los artículos 10 y 11 el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad, el que tiene las funciones señaladas en el artículo 12, dentro de las cuales el literal b) señala la de "Aprobar o modificar, en dos sesiones verificadas con intervalo no menor de 30 días, los estatutos general, de personal académico, de personal administrativo y de estudiantes, con arreglo a lo previsto en este decreto".
En ejercicio de esas facultades conferidas por el decreto 1210 de 1993, el Consejo superior Universitario expidió el Acuerdo 13 del 13 de mayo de 1999, "Por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia", en cuyo artículo 51 dispuso que "La Universidad Nacional de Colombia tendrá una Gaceta Universitaria en la cual se publicarán todas las normas de carácter general que adopte el Consejo Superior Universitario ...".
Y fue en ese órgano de divulgación de la Universidad Nacional de Colombia -Gaceta Universitaria- en la que se publicaron los Acuerdos del mismo Consejo Superior Universitario que contienen las normas señaladas por el demandante como infringidas -las de los Acuerdos 13 de 1999 y 001 de 2000-.
De manera que esas norma fueron publicadas en el órgano oficial de divulgación establecido en disposiciones especiales dictadas con apoyo legal para un ente universitario autónomo, con régimen especial otorgado por la Constitución Política. Por consiguiente, procedía la confrontación del acto demandado con las normas señaladas como violadas para deducir, entonces, que no se produjo infracción de las mismas y que, por tanto, no hay lugar a la declaración de nulidad de la elección solicitada.
Cordialmente,
DARIO QUIÑONES PINILLA
Consejero de Estado
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil uno (2001)
Radicación número: 1100103280002000002602
Actor: Germán Barriga Garavito
Referencia: 2411
Salvamento de Voto
Electoral única instancia
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala, me permito consignar por escrito las razones que me llevaron a discrepar de la decisión mayoritaria.
Los entes universitarios, de conformidad con los artículos 69 de la Constitución Política y 40 de la Ley 489 de 1998, están sometidos a un régimen especial y, como tales, no están sujetas a la exigencia del artículo 119, literal c. De la ley citada que ordena a las entidades del orden nacional publicar en el Diario Oficial los actos de contenido general que expidan. En efecto, el decreto 1210 de 28 de junio de 1998 por el cual se establece "el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia" autoriza, en su artículo 1°, al Consejo Superior Universitario la expedición de normas que regulen su administración y gobierno y, en ese orden, el Acuerdo 13 de 1999 "por el cual se adopta el Estatuto General de la universidad Nacional de Colombia", artículo 51, la existencia de la Gaceta Universitaria 2...en la cual se publicarán todas las nornas de carácter general, los rectores, vicerrectores o directores de sede, los consejos de sede y los consejos de facultad, centro o instituto".
Los actos administrativos cuya violación se invoca fueron publicados en la Gaceta Universitaria, se encuentran por tanto en vigencia y, como consecuencia de ello, procedía el estudio de fondo del asunto, en relación con las causales de impugnación invocadas contra los mismos.
Contrario a ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió que los actos invocados como violados debían ser publicados en el Diario Oficial y como no cumplen tal requisito por haber sido expedidos y puestos en vigencia con arreglo al régimen especial que los rige, no es posible obviamente el juicio de legalidad de los actos acusados. Las restantes razones de mi disentimiento fueron consignadas en el proyecto de fallo de mérito que presenté a consideración de la Sala y que ésta no acogió.
H.H. Magistrados, con toda consideración.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
Consejero de Estado
Fecha Up supra.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Publicación de Acuerdos en Gaceta Universitaria / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL - Acuerdo del Consejo Superior de la Universidad Nacional se publica en la Gaceta Universitaria / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL - Publicación en la Gaceta Universitaria lo hace oponible
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REF.: Expediente Nro. 11001-03-28-000-2000-0026-02
Actor: GERMAN BARRIGA GARAVITO
Con todo respeto me permito plasmar las razones de mi disentimiento de voto en relación con fallo fechado el veinticuatro de julio del presente año.
En al decisión en la cual me aparté no se estudia el cargo relativo a la infracción del Acuerdo 13 de 1999 "por la cual se adopta el Estatuo General de la Universidad Nacional de Colombia" por considerar que el mismo no se encuentra vigente y no es oponible por cuanto no fue publicado en el Diario Oficial.
A mi juicio por ser la Universidad Nacional una entidad de naturaleza especial, con capacidad de gobernarse, designar sus propias autoridades y dictar normas y reglamentos, no se requería la publicación en el Diario Oficial del Reglamento de dicha Universidad para efectos de su eficacia, cabe, por lo tanto, la excepción a que se refiere el artículo de la Ley 489 de 1998.
Bogotá, D.C. Octubre 4 del año 2001
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
CONSEJERA DE ESTADO
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Publicación de Acuerdos en Gaceta Universitaria / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL - Acuerdo del Consejo Superior de la Universidad Nacional se publica en la Gaceta Universitaria / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL - Publicación en la Gaceta Universitaria lo hace oponible
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE A LA PROVIDENCIA DICTADA EL 24 DE JULIO DE 2001 EN EL EXPEDIENTE N° 11001-03-28-000-2000-0026-02, ACTOR: GEMMAN BARRIGA GARAVITO. CONSEJERO PONENTE, DR. MARIO ALARIO MENDEZ.
Bogotá, 16 de octubre de 2001.
Con mi acostumbrado respeto por la posición mayoritaria me aparto de la tesis acogida por la sentencia porque comparto los argumentos expuestos por el señor Consejero, Dr. DARIO QUIÑÓNEZ PINILLA, en asunto similar, que no fueron aceptados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En mi concepto, como lo expuse en salvamento de 17 de septiembre de 20001, actor GERMAN BARRIGA GARAVITO, exp. 11001-03-28-000-2000-0029-01, debió abordarse el fondo del asunto confrontando el acto acusado con las normas aducidas como violadas para determinar si existió o no su violación.
En mi criterio los acuerdos del Consejo superior de la Universidad Nacional de Colombia señalados como violados por el acto acusado no requerían publicación el el diario Oficial, como lo impone, de manera general, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 para efectos de su vigencia y oponibilidad, porque la Universidad Nacional, como ente universitario autónomo, en virtud de los dispuesto por el artículo 69 de la Carta, desarrollado por los artículos 57 de la Ley 30 de 1992 y 1 y 3 del decreto 1210 de 1993, está sujeta para estos efectos a lo que determinen las respectivas leyes especiales.
Ahora bien, en acatamiento de este mandato, la Universidad nacional dispuso en al Acuerdo 13 del 13 de mayo de 1999, estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia, que todos las normas de carácter general que adopte el Consejo superior Universitario deberán publicarse en la Gaceta Universitaria.
Como los acuerdos que contienen las normas señaladas como violadas, Acuerdo 13 de 1999, artículos 7°, num. 6 y Acuerdo 1 de 2000, artículos 5°, literales d) y e), 6°, 7° y 8°, se publicaron en la Gaceta Universitaria, se cumplió el requisito legal de publicidad y se imponía abordar el fondo del asunto para su decisión de mérito.
Con todo comedimento,
JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Publicación de Acuerdos en Gaceta Universitaria / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL - Acuerdo del Consejo Superior de la Universidad Nacional se publica en la Gaceta Universitaria / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL - Publicación en la Gaceta Universitaria lo hace oponible
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO
DEL DOCTOR GERMAN AYALA MANTILLA
Ref: Expediente N° 11001-03-28-000-2000-0026-02
Actor: GERMÁN BARRIGA GARAVITO
Providencia del 24 de julio de 2001.
Electoral. Consejero Ponente:
Dr. Mario Alario Méndez.
Bogotá, D.C., dieciséis de octubre de dos mil uno.
Con todo respeto me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala, por considerar que los entes universitarios autónomos, según la Constitución política (artículo 69) y la Ley 489 de 1998 (artículo 40), se encuentran sometidos a un régimen especial, como tales, no están sujetas a la exigencia del artículo 119, literal C de la Ley antes mencionada que ordena a las entidades del orden nacional publicar en el Diario Oficial los actos de contenidos general que expidan.
Ahora bien, el decreto 1210 de 28 de junio de 1998 por el cual se establece "El régimen Orgánico Especial de la Universidad Nacional de Colombia", autoriza, en su artículo 1°, al Consejo Superior Universitario la expedición de normas que regulen su administración y gobierno y, el Acuerdo 13 de 1999 "por el caul se adopta el estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia", artículo 51, la existencia de la Gaceta Universitaria "... en la cual se publicarán todas las normas de carácter general que adopten el consejo General, el Consejo Académico, el rector general, los rectores, vicerrectores o directores de sede, los consejos de sede y los consejos de facultad, centro o instituto.
En efecto, los actos administrativos cuya violación se invoca fueron publicados en la Gaceta Universitaria, se encuentran por tanto en vigencia y como consecuencia de estos, procedía el estudio de fondo del asunto, en relación con las causales de impugnación invocadas contra los mismos.
No obstante lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió que los actos invocados como violados debían ser publicados en el Diario Oficial y como no cumplen tal requisito por haber sido expedidos y puestos en vigencia con arreglo al régimen especial que los rige, no es posible obviamente el juicio de legalidad de los actos acusados.
Atentamente
GERMÁN AYALA MANTILLA
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Publicación de Acuerdos en Gaceta Universitaria / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL - Acuerdo del Consejo Superior de la Universidad Nacional se publica en la Gaceta Universitaria / ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL - Publicación en la Gaceta Universitaria lo hace oponible
SALVAMENTO DE VOTO
Radicación número: 11001-03-28-000-2000-0026-02
Actor: GERMAN BARRIGA GARAVITO
Radicado interno número: 018
ELECTORAL
Providencia del 24 de julio de 2001
A continuación expongo las razones por las cuales no comparto la decisión mayoritaria.
Los Acuerdos 13 y 001 expedidos por el Consejo Superior dela Universidad Nacional, actros de carácter general cuyo desconocimiento se denuncia en la demanda, fueron publicados en la Gaceta Universitaria, ediciones del 17 de junio de 1999 y 18 de febrero de 2000. Pero no lo fueron en el Diario Oficial, formalidad que se califica de indispensable para considerarlos vigentes (artículo 52 del C. de R.P.M.), hacerlos pasibles de la acción de nulidad electoral y poder examinar su validez, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 que en el artículo 119, en su parte pertinente dispone:
"Publicación en el Diario Oficial.- A partir de la vigencia de la presente ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:
a).-...
b).-...
c).- Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional y los demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas del poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del estado.
Parágrafo.- Únicamente con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad."
La Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo del orden nacional, con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional (artículo 1 del Decreto 1210 de 1993) y de otra parte, los acuerdos a que se alude en la demanda regulan situaciones generales, impersonales y objetivas.
Pero ocurre que el régimen especial del claustro universitario, nace en la Constitución que garantiza y considera la autonomía universitaria como la facultad de darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos (artículo 69), punto que desarrollan concretamente el artículo 142 de la Ley 30 de 1993 y el Decreto 1210 de 1993, el primero otorgando facultades al Gobierno Nacional para expedir ese régimen especial y el segundo adoptando el de la Universidad Nacional de Colombia, que en el artículo tercero dispone:
"Régimen de autonomía.- La Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto".
De manera que gozando la Universidad Nacional de Colombia de autonomía y que dentro de ella está la condición de gobernarse y organizarse de acuerdo con sus propios estatutos y por sus propias directivas, es obvio que sea incluida entre las entidades cometidas a régimen especial, como lo señalan en forma expresa las normas constitucionales y legales antes citadas, y, que, por tanto, debe quedar excluida dela obligación de publicar en el Diario Oficial sus decisiones. Así se desprende de la lectura del artículo 40 de la Ley 489 de 1998, ley que en el artículo 119 centralizó la información en ese diario, con las excepciones siguientes:
"Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial.- El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes".
Y así lo ha establecido la Universidad Nacional de Colombia pues en su respectiva ley, la destinada a ese objeto (artículo 43 del C.C.A.), que es el Acuerdo 13 de 1999, artículo 55, se crea la Gaceta Universitaria y se ordena la publicación en ella de las normas de carácter general que adopten sus autoridades, como lo es el Consejo Superior Universitario. Lo cual forma arte del ejercicio de los conceptos de autogobierno y organización interna que contribuyen a garantizar la autonomía universitaria
Cordialmente,
ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Consejero
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 "El texto anterior (ley 57 de 1.985, artículo 3.º) no exige mayores esfuerzos para su interpretación ya que su claridad y sencillez no dan pie para hacer interpretaciones diferentes a la que surge espontáneamente del mismo, en el sentido de que el Gobierno Nacional está facultado para autorizar, cuando haya justificación, que los distintos sectores administrativos editen sendos boletines o gacetas en donde se divulguen los actos 'del respectivo ministerio o departamento administrativo y de los organismos que se hallen adscritos o vinculados a estos'. De ninguna manera la ley faculta al Gobierno para que autorice la publicación de boletines o gacetas a cada uno de los muchos organismos del orden nacional que integran la administración pública". (Anales del Consejo de Estado, t. CXXIV, primera parte, págs. 411 y 412).
2 La Corte Constitucional, mediante sentencias C-957 de 1 de diciembre de 1.999 (expediente D-2.413) y C-646 de 31 de mayo de 2.000 (expediente D-2.652), se ha pronunciado sobre la exequibilidad de esta disposición.
3 "La ley 489 de 1.998 rescata para el Diario Oficial con carácter exclusivo, la tarea de colocar en vigencia y hacer oponibles las normas legales de carácter general, terminando así con la incertidumbre generada por la proliferación de boletines de diversas entidades con los que se suplía tal requisito". (MARTÍNEZ NEIRA, Néstor Humberto, Ministro del Interior, "El cambio es ahora: vigente nuevo estatuto de la administración pública", en El cambio en la administración pública; Bogotá, Ministerio del Interior, Serie Documentos 4, 1.999, pág. xii).
