CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
RADICACIÓN No. : 11001-03-25-000-1999-0095-01(1236-99)
FECHA : Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de
dos mil dos (2002)
CONSEJERO PONENTE : NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
ACTOR : FEDERACION NACIONAL DE COLEGIOS DE
JUECES Y FISCALES
DEMANDADO : NACION – RAMA JUDICIAL – CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA
TEMA : AUTORIDADES NACIONALES
Por intermedio de apoderada y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A. la Federación Nacional de Jueces y Fiscales solicitó a esta Corporación declarar la nulidad del Acuerdo N° 198 del 3 de septiembre de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o en su defecto la de los Artículos 20, 21, 27 literal b), 46 inciso 1° y parágrafo 1° y 49 de dicho acuerdo, "o los que fueron modificados en el acto acusado: Artículos 2, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 46, 49 y 56, acuerdo mediante el cual se reglamentó la calificación o evaluación de servicios de los funcionarios y empleados del sistema de carrera de la Rama Judicial.
Expresa la demandante que un documento diferente al Acuerdo N° 198 del 3 de septiembre de 1996 aprobado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, firmado por su Presidente y por la Secretaria Ejecutiva, fue publicado en la Gaceta de la Judicatura año III. Vol. III, extraordinaria N° 07, del 20 de noviembre de ese año; que en el Artículo 20 de dicho documento se establecieron unos porcentajes para medir el índice de evacuación, con base en una carga estándar que contempla su parágrafo 2°, determinable por la Sala mencionada, lo que ésta hizo el 16 de diciembre de 1997, pese a que en el Artículo 49 ibídem se estableció que a los actuales funcionarios y empleados judiciales en carrera, se les efectuaría la primera calificación o evaluación por el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1996 y la consolidación de los correspondientes factores en los meses de enero y febrero de 1997, fechas para las cuales se carecía de base para calificar ese factor, por cuanto la carga estándar sólo se fijó el 16 de diciembre del año últimamente citado.
Señala que entre los subfactores para calificación o evaluación del factor "organización del trabajo", se encuentra la incorporación de tecnología referida a "los recursos informáticos", cuando no todos los despachos judiciales cuentan con los mismos elementos de trabajo, sin que ello se haya sopesado para sustituir este subfactor, en forma tal, que no afecte el principio constitucional de la igualdad; que sólo se autoriza la interposición de recursos contra las calificaciones insatisfactorias, lo que es violatorio del ordenamiento superior y que se dio efecto retroactivo al acto acusado, sin tener los elementos de juicio suficientes a la época de su publicación, lo que impedía hacer la primera calificación o evaluación en el momento en que allí se ordenaba.
En el capítulo "Fundamentos de derecho de las pretensiones", se invocan como tales los Artículos 125 incisos 1° y 4°, 233 y 256 de la Constitución Política y Artículos 85 numerales 17 y 22; 130 inciso 5°; 158; 160; 169; 172 incisos 2° y 3°; 173 y 174 inciso 2° de la Ley 270 de 1996.
En el titulado "Normas violadas y Concepto de Violación" manifiesta que el acuerdo acusado adolece del vicio denominado "falta de competencia", por cuanto el publicado no fue expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como lo disponen los Artículos 160, 172 y 174 de la ley mencionada, pues su texto es diferente al aprobado y no hay constancia de que éste último haya sido modificado, ya que ambos ostentan la misma fecha.
Agrega que en la expedición del acto enjuiciado no se observaron las formalidades prescritas en el Acuerdo N° 113 de 1993 de la Sala citada, acuerdo que en sus Artículos 5° numeral 4° y 7° numerales 2° y 9° disponen que es función del Presidente de la misma, firmar las actas y los acuerdos en la fecha de su aprobación, y de su Secretario Ejecutivo, suscribir los acuerdos y directivas firmados por aquél y establecer el texto definitivo de los acuerdos y demás documentos y actos emanados de la Sala. Empero, agrega, como el texto definitivo del acuerdo suscrito por dichos funcionarios es diferente a aquél que con el mismo número y fecha se publicó en la Gaceta de la Judicatura, se puede concluir que no fue aprobado por la Sala Administrativa en la forma exigida por el reglamento, que fue expedido irregularmente, que está viciado de falta de competencia, y que no obstante ello, es aplicado y ejecutado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para la calificación y evaluación de servicios de funcionarios y empleados del sistema de carrera de la Rama Judicial.
A continuación transcribe los apartes de los artículos de los acuerdos distinguidos con el N° 198, firmado uno y publicado el otro, que presentan diferencias en su texto, señalando que se desconoce en qué momento histórico entre su expedición y publicación el texto original fue objeto de modificaciones, por lo cual debe concluirse que el acuerdo publicado no contiene la manifestación de la voluntad administrativa, pues las modificaciones de que fue objeto no fueron adoptadas por el órgano competente ni aprobadas en la forma exigida por el reglamento, irregularidades que tienen relación con uno de los elementos del acto administrativo, como lo es la legitimidad, la cual a su vez tiene elementos esenciales y accidentales, estando entre los primeros la voluntad, la causa, la forma y el contenido, cuya inobservancia rompe el nexo de causalidad entre el acto expedido y la norma de derecho que prescribe cómo hacerlo, lo que determina la procedencia de declarar su nulidad.
A continuación destaca que el Artículo 2° de la Constitución Política establece como fin esencial del Estado facilitar la participación ciudadana en las decisiones que los afectan y el 174 de la Ley 270 de 1996 atribuye la competencia para administrar la carrera judicial a las Salas Administrativas de los Consejos Superiores Seccionales de la Judicatura, con participación de las Corporaciones Judiciales y de los Jueces de la República y que para la determinación de los estándares de carga de trabajo previstos en el acuerdo demandado, sus destinatarios no fueron convocados como lo establece la norma últimamente citada, cuya vulneración determina la prosperidad de la demanda.
Hasta aquí los cargos generales contra el Acuerdo N° 198 de 1996.
Cargos individuales
-Artículos 20 y 21.
Según la demandante estos artículos son violatorios del principio de igualdad consagrado en el Artículo 113 (sic) de la Constitución Política y 156 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, por cuanto para fijar los estándares de eficiencia el Consejo Superior de la Judicatura no tuvo en cuenta las diferencias de los sujetos pasivos a quienes iba dirigido, pues para ello tomó como base la información suministrada por los Jueces del país de acuerdo con las distintas categorías que ostentan, dejando de lado otras consideraciones que impiden medir la carga estándar de todos los Tribunales del país con el mismo rasero.
Agrega que dichos estándares contemplan márgenes escasos de desviación que no se acercan a la realidad de los despachos judiciales y por ello se tornan injustos y contrarios al principio de igualdad, ya que mientras unos juzgados cuentan con 6 empleados, otros sólo con un secretario, escribiente o citador, como sucede en la mayoría de los juzgados promiscuos municipales, ni tienen acceso a la tecnología por igual, pues algunos ni siquiera cuentan con los códigos necesarios para su labor, mientras que otros disponen de bases de datos con legislación, jurisprudencia y doctrina no solo nacional sino extranjera, además de que cada juzgado posee características propias según la región a que pertenezca, el índice de población y criminalidad con que cuente la misma, la actividad económica predominante, etc., elementos todos que inciden en la carga laboral.
Denuncia igualmente la violación de los Artículos 125 de la Carta Política y 156 de la Ley 270 de 1996, que prescriben que el acceso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se efectuarán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades del aspirante, por cuanto al disponerse en el Artículo 21 del acuerdo demandado que para obtener el índice de evacuación de trabajo se dividirá el total de egresos durante el período, por la carga de negocios con trámite en el mismo lapso, el alcance que se le da al término "egresos" no toma en cuenta la sustancia o esencia de las actuaciones judiciales, para enlistar como tales, tres categorías: los negocios que se encuentran para archivar o hayan sido archivados en forma definitiva por terminación, los remitidos a otros despachos con sentencia o decisión definitiva o aquéllos en que se haya dictado sentencia o decisión que resuelva de fondo el asunto en la respectiva instancia, aun cuando se encuentren con un trámite posterior a la misma, con excepción, en primera instancia, de los procesos ejecutivos en que existan bienes embargados y secuestrados que deban ser objeto de remate.
Indica entonces que el factor "egresos", base para obtener el índice de evacuación, no tiene en cuenta el trámite dado a los negocios que por circunstancias ajenas a la voluntad del juez no pueden ser objeto de archivo definitivo a pesar de que en ellos haya desplegado toda la actividad necesaria a ese efecto, como sucede en los procesos ejecutivos en los cuales el impulso por parte del funcionario judicial llega sólo hasta la aprobación de la liquidación, lo que trae como consecuencia que se vulneren las normas que consagran el mérito como factor determinante de la permanencia y ascenso en el régimen de carrera, al descalificar la labor del juez por no haber obtenido un porcentaje de evacuación fijado de manera arbitraria e inconsulta de su labor real y de las dificultades legales para evacuarla.
Advierte que en el parágrafo 1° de dicho artículo se enlistan los negocios que no se tienen en cuenta para determinar el índice de evacuación, entre los que se hallan los rechazados, retirados o remitidos a otros despachos sin sentencia o decisión que resuelva de fondo el asunto, exclusión que también desconoce el mérito del funcionario en actividades tales como el rechazo in límine de demandas, o la remisión por competencia a otros despachos, que en ocasiones requieren de un estudio concienzudo y profundo e indica que en materia civil algunos procesos quedan paralizados si las partes no pagan las expensas necesarias o no suministran las direcciones o cambios que hayan sufrido, o no peticionan o publicitan los emplazamientos; que en materia penal la Fiscalía ha intronizado la costumbre de proferir resolución de acusación con fundamento en una prueba mínima, desplazando toda la actividad probatoria al juez, actividad que incluye la realización de varias audiencias, haciendo que la etapa del juicio supere los límites temporales señalados para su culminación; que en los negocios que ingresan en los meses de noviembre y diciembre del período por calificar, sólo se alcanza a proferir auto admisorio o decretar la apertura del proceso, y que mientras no se notifique a instancia de parte, no puede desplegarse ninguna actividad judicial, sin embargo, estos procesos se suman al volumen de carga, resultando un menor índice de evacuación.
Sostiene que en virtud de que innumerables actividades judiciales no se contabilizan en los índices de gestión, tales como diligencias relacionadas con la práctica de pruebas anticipadas, el trámite de contravenciones especiales con responsables, los informes de accidente de tránsito en los que hay que desarrollar una serie de actuaciones para determinar el grado de incapacidad de los lesionados, etc. y al consagrarse solamente en el Artículo 21 como egreso para la evaluación del factor eficiencia o rendimiento, los procesos archivados con sentencia o decisión definitiva y los demás negocios finiquitados en la forma ya establecida, se desconoce lo preceptuado en el Artículo 170 de la ley 270 de 1996, que prevé que la evaluación de los servicios deberá ser motivada y resultante de un control de desempeño del funcionario o empleado.
Artículo 27.
Sostiene que el subfactor "incorporación de tecnología" integrante del factor de calificación o evaluación denominado "factor organización del trabajo", sólo debe tenerse en cuenta cuando se haya dotado a todos y a cada uno de los despachos judiciales de computadores y demás elementos necesarios para el cabal cumplimiento de sus funciones, ya que el mismo se evalúa teniendo en cuenta la iniciativa, la activa participación y debida utilización por parte del funcionario de los recursos informáticos suministrados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, tales como computadores, procesadores de palabra, programas de gestión, etc.
Artículo 46.
Esta norma, en concepto de la demandante, transgrede el Artículo 29 de la Constitución Política, consagratorio de los derechos al debido proceso y a la defensa y el numeral 17 del Artículo 85 de la Ley Estatutaria, que dispone que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura administrará la carrera judicial de acuerdo con las normas constitucionales y lo previsto en esa ley, por cuanto sustrae de los recursos por la vía gubernativa a las calificaciones satisfactorias, desconociendo el derecho de defensa en cuanto restringe a quienes están en desacuerdo con ellas, la posibilidad de impugnarlas a través de los recursos en sede administrativa.
Advierte que tal omisión puede implicar para dichos funcionarios la privación de los reconocimientos, distinciones y estímulos en consideración a su buen desempeño, a los cuales podía acceder si a través de dichos recursos mejoraran la calificación satisfactoria obtenida inicialmente.
Artículo 49.
Se considera violatorio del Artículo 29 de la Constitución Política y 85 de la Ley 270 de 1996 que determinan que la calificación o evaluación de méritos debe hacerse de acuerdo con las normas constitucionales y legales reguladoras de la materia, por cuanto estableció que a los actuales funcionarios y empleados judiciales en carrera, se les efectuaría la primera calificación entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1996, y la consolidación de los correspondientes factores se haría en los meses de enero y febrero de 1997, sin embargo, el Acuerdo N° 198 fue publicado el 20 de noviembre de 1996, su texto enviado posteriormente a los Tribunales y la carga estándar sólo se determinó el 16 de diciembre de 1997, lo que implica la extemporaneidad de la calificación o evaluación que se hizo a dichos funcionarios, pues por estas circunstancias fue imposible en el tiempo físico hacer la consolidación de los correspondientes factores en los meses de enero y febrero de ese año.
Alude luego a que, si por excepción a la regla general, conforme a la cual la ley rige hacia el futuro, algunas disposiciones legales proyectan sus efectos hacia el pasado para regular actos cumplidos con antelación a su vigencia, en esos eventos se requiere una disposición especial que lo autorice, pero que la norma en comento no regula actos cumplidos antes de entrar a regir, sino que en ella se ordenó su aplicación retroactiva a sabiendas de que no existían los elementos de juicio indispensables para efectuar la calificación o evaluación que ordenaba; así en el parágrafo 2° del Artículo 21 del acuerdo demandado se consagró una carga estándar que sería determinada oportunamente por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, lo que sólo se dio el 16 de diciembre de 1997, cuando ya el Artículo 49 ejusdem había perdido vigencia por el mero transcurso del tiempo.
Mediante providencia del 28 de octubre de 1999 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional del acto acusado por las razones que en ella se explicitan (fls. 160 a 164)
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado del Consejo Superior de la Judicatura se opone a las pretensiones de la demanda manifestando que conforme con lo dispuesto en el Artículo 56 de la Ley 270 de 1996, la fecha que ostenta el Acuerdo N° 198 de ese año corresponde a la de la sesión ordinaria de la Sala Administrativa de esa Corporación en la cual se acordó expedir el Reglamento de Calificación o Evaluación de Servicios de los Funcionarios y Empleados de Carrera de la Rama Judicial con base en el proyecto presentado, sin perjuicio de los ajustes que acordara introducirle la autoridad que lo adoptaba antes de publicarlo, por lo que el mismo quedó a disposición de las corporaciones judiciales para estudio y presentación de las sugerencias que a bien tuvieran, como se dejó constancia en el acta respectiva y se indica, entre otros, en el oficio PCSJ N° 1925 del 8 de noviembre de 1996, dirigido por el Presidente del Consejo Superior al Presidente de la Corte Suprema de Justicia.
Así mismo señala que el hecho de que en el texto del acuerdo publicado en la Gaceta de la Judicatura no aparezca la rúbrica del Presidente y del Secretario de esta Corporación, no constituye fundamento para presumir que el acuerdo original carezca de ellas y que la copia del mismo que allega, demuestra lo contrario; que el acuerdo calificado en la demanda como definitivo corresponde al proyecto sometido a análisis y discusión de la Sala Administrativa que luego se convirtió en el N° 198; que el Artículo 20 del acto acusado establece que la calificación del factor eficiencia o rendimiento se efectuará con base en el índice de evacuación y, sólo por excepción, para los titulares de despachos en los que se presente congestión se hará teniendo en cuenta la carga estándar que determine esa Sala.
Sostiene que por ser ajeno a su formación, el hecho de que en su Artículo 49 se haya ordenado que a los funcionarios y empleados judiciales inscritos en carrera judicial se les efectuaría la primera calificación entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1996, nada afecta la validez del acto enjuiciado; que la duración del proceso de calificación para ese lapso y la determinación de la carga estándar, no se originó en causa atribuible al Consejo Superior de la Judicatura, sino a la falta de diligencia de los jueces en el reporte de la información estadística; que la fecha de expedición del acto demandado corresponde a la de la sesión en que se acordó expedirlo, esto es el 3 de septiembre de 1996, sin que por ello el respectivo proyecto se haya tornado inmodificable, máxime si como se advirtió en la reunión respectiva, quedaba sujeto a las variaciones sugeridas por los miembros de la Sala y que el único texto oficial del acuerdo con fuerza vinculante para los administrados, es el que se insertó en la Gaceta de la Judicatura en la edición señalada en la demanda, pues antes de su publicación no podía ponerse en ejecución dicho reglamento.
Precisa que la Ley 270 de 1996 no confiere participación o facultad reglamentaria a corporación o despacho diferente a la Sala Administrativa en lo que a la administración de la carrera judicial concierne; que el Artículo 174 ibídem prevé que ésta será administrada por las Salas Administrativas del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, con la participación de las Corporaciones Judiciales o los Jueces de la Republica, lo que quiere decir que éstos participan en la evaluación de los servicios de quienes pertenecen a ella, como quiera que son los que califican a sus empleados y reportan los resultados en los formularios diseñados al efecto y que para la expedición del acto enjuiciado se tuvieron en cuenta las sugerencias del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales del país, aunque la Ley Estatutaria de la Justicia no contempla esta exigencia.
Considera que los Artículos 20 y 21 de dicho acuerdo no transgreden el principio a la igualdad, sino que lo salvaguardan, ya que establecen que la calificación del factor eficiencia o rendimiento se realice con base en el índice de evacuación, es decir, en el número de procesos tramitados por un funcionario frente a su propia carga, mas como algunos despachos presentan congestión, en aras de la igualdad, en el parágrafo del Artículo 21 se estableció que el índice de evacuación base para la calificación del servicio, no se mide enfrentando los egresos del servidor a su excesiva carga sino a una estándar, es decir al volumen de negocios que razonablemente se puede exigir a un funcionario terminar definitivamente durante el período, porque está en capacidad de atenderlos.
Agrega que la ausencia de defensores de oficio y los problemas de orden público que generan la suspensión de diligencias, son circunstancias que deben ser analizadas y solucionadas en cada caso particular, pero que no influyen en el establecimiento del volumen de procesos que los funcionarios de determinada especialidad y categoría están en capacidad de atender y que las condiciones socioeconómicas solamente pueden incidir en la cantidad o complejidad de los negocios, caso el primero que se enmarca en las bondades de la carga estándar, en cuanto para la calificación de servicios no puede exigirse al funcionario la terminación de un número de procesos superior a aquella, y el segundo solamente en forma excepcional influye, siendo necesario entonces proceder a estudiar el asunto conforme al Artículo 25 del acuerdo demandado, en virtud del cual los funcionarios a calificar reportan los procesos que le han demandado especial tiempo y dedicación, para que el calificador, si es del caso, realice los ajustes necesarios en la evaluación del factor.
Puntualiza que en términos del parágrafo 2° del Artículo 21 del acuerdo demandado, para el establecimiento de la carga estándar se tomaron en cuenta solamente los juzgados de una misma categoría y especialidad, sin que se permita involucrar otros.
En lo tocante a la violación de los Artículos 125 de la Constitución Política y 156 de la Ley 270 de 1996, que según la actora se presenta porque los Artículos 20 y 21 no tienen en cuenta el mérito como factor determinante de la permanencia y ascenso en el régimen de carrera judicial, pues establecen que la calificación del juez debe efectuarse con base en el índice de evacuación sin tener en cuenta negocios que por circunstancias ajenas a la voluntad de éste, no pueden ser objeto de archivo definitivo, el apoderado del Consejo Superior indica que si un proceso no es objeto de decisión definitiva dentro del período por causas ajenas a la actividad del juez, de conformidad con lo establecido en el Artículo 25 del acto demandado, debe reportar este hecho a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que ésta pueda verificar tal circunstancia, y si es del caso, hacer los reajustes necesarios en la calificación del factor, situaciones que por su carácter excepcional no pueden convertirse en la norma general para el establecimiento de la carga estándar.
En lo atinente a la violación del Artículo 170 de la citada ley, señala que la calificación del factor eficiencia o rendimiento conlleva el control de movimiento de los negocios y actuaciones judiciales durante todo el período a evaluar y en lo tocante a la impugnación del Artículo 27 ibídem advierte que si bien conforme a él debe evaluarse la iniciativa, la participación y la debida utilización de los recursos informáticos suministrados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a los titulares de despachos que no cuentan con estos recursos se les ha asignado el máximo puntaje porque un proceder contrario significaría disminuir sin justa causa 7 puntos en su evaluación; que en el Artículo 46 ejusdem, se reitera, que contra la calificación de servicios insatisfactoria pueden interponerse los recursos de la vía gubernativa establecidos en la Ley, y que no se da aplicación retroactiva del acuerdo, pues fue la Ley 270 de 1996 la que en su Artículo 174 ordenó realizar la primera evaluación de los empleados y funcionarios en carrera dentro del año siguiente a su entrada en vigencia, según los criterios, directrices y efectos previstos en la misma, es decir, de acuerdo con el reglamento que expidiera la Sala Administrativa, lo que está indicando que fue la misma Ley Estatutaria de la Justicia la que previó que la expedición de ese reglamento se hiciera con posterioridad a su entrada en vigencia y, por ende, a la iniciación del primer período a evaluar.
Al alegar de conclusión la Federación demandante insiste en que el acuerdo enjuiciado adolece de falta de competencia por las razones que expuso en la demanda, destacando que según el acta de la sesión celebrada el 10 de octubre de 1996, uno de los Magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior se refirió, no al proyecto de acuerdo sino al Acuerdo N° 198, lo que quiere decir que el que se publicó el 20 de noviembre de 1996 es un texto diferente, no aprobado por esa Sala en la forma exigida por la ley y el reglamento y que el acuerdo originalmente presentado a ésta si fue firmado por el Presidente y el Secretario de ella.
A continuación señala que lo indicado, en caso de que el proyecto requiriera modificaciones, era aplicar el literal c) del Artículo 29 del reglamento interno que prevé la presentación de una moción de aplazamiento del asunto que se discute, lo cual asegura no se hizo porque ya el Presiente y el Secretario habían firmado el primer texto del acuerdo mencionado.
El apoderado de la parte demandada en su alegato reitera los razonamientos que expuso en la contestación de la demanda para defender la legalidad del acto enjuiciado.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Segunda del Consejo de Estado solicita que se declare la nulidad de la publicación del Acuerdo N° 198 de 1996 en la Gaceta de la Judicatura año III. Vol. III, extraordinaria N° 07 del 20 de noviembre de 1996, y que en subsidio se declare la nulidad de las expresiones "Excepto" contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del Artículo 21 del citado acuerdo y de los vocablos "a excepción de" y "no" de la parte final del mencionado parágrafo.
De igual manera pide que se declare nulo el literal b) del Artículo 27 y la expresión "insatisfactorias" contenida en el Artículo 46 ibídem, así como el Artículo 49 ejusdem.
Indica que revisadas las actas anteriores y posteriores al 3 de septiembre de 1996, se establece que en algunas sesiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se discutieron y aprobaron asuntos referentes a la calificación y evaluación de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial; que no hay prueba de que el publicado en la Gaceta de la Judicatura sea el acuerdo definitivo N° 198 de ese año, por cuanto en el acta del 3 de septiembre se dejó la posibilidad de modificarlo, constancia que por sí sola carecía de la facultad de ajustarlo a las sugerencias de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales, pues éstos no ostentaban competencia para realizar dicha modificación y además no obra ningún documento que acredite la aprobación de las sugerencias planteadas por esas corporaciones judiciales.
Considera desacertada la aseveración del Consejo Superior de la Judicatura en el sentido de que podían efectuarse tales modificaciones con base en lo dispuesto en el Artículo 56 de la Ley 270 de 1996, por cuanto esta norma regula lo concerniente a los salvamentos o aclaraciones de votos de los miembros de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Sala Disciplinaria de aquél Consejo, mas no de su Sala Administrativa y que el texto del Acuerdo N° 198 de 1996 publicado en la Gaceta de la Judicatura no fue expedido por la autoridad competente, por cuanto no hubo voluntad expresa de ésta de adicionar su texto inicial de conformidad con las decisiones adoptadas en las sesiones anteriores y posteriores al 3 de septiembre de ese año, de la Sala últimamente mencionada, con base en las sugerencias propuestas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales.
La Agencia Fiscal estima que asiste razón a la demandante en lo que respecta a la impugnación de los Artículos 20 y 21 del Acuerdo N° 198 de 1996, por cuanto para efectos de evaluación no se tuvieron en cuenta circunstancias tales como que los despachos judiciales no cuentan con el mismo número de empleados; que en muchas partes del país hay escasez de defensores calificados; ni los problemas de orden público; ni la diversidad étnica, geográfica y de costumbres que marcan la idiosincrasia de los pobladores de cada región del país; ni las diferentes posibilidades de acceso de los funcionarios a las nuevas tecnologías de informática, pues mientras unos despachos cuentan con equipos de sistematización y conexión a redes de Internet, otros no tienen ni siquiera máquinas eléctricas.
Así mismo señala que no sólo deben ser objeto de medición cuantitativa y cualitativa las sentencias o los procesos que se ordene archivar por su culminación, pues muchas otras actividades que se realizan en un despacho judicial requieren la atención directa de su titular y de los demás empleados, por ello considera que la eliminación de las expresiones "Excepto", "a excepción de" y "no" contenidas en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del Artículo 21 del acuerdo acusado ameritan infirmarse.
Señala que no es cierto que la falencia que presenta el Artículo 27 del acto enjuiciado en lo concerniente a la evaluación de la forma como se utilizan los recursos informáticos suministrados por la administración, se haya corregido con la Resolución N° 729 de 1999 que dispuso que a los servidores de los juzgados que no estuvieran dotados con tecnología de sistemas se les otorgaría la máxima calificación en el subfactor "incorporación de tecnología", por cuanto dicha resolución es un acto particular a través del cual se resolvió un recurso de apelación a una decisión judicial y no un acto de contenido general y que si la voluntad del Consejo Superior de la Judicatura fue acoger como doctrina esa decisión, ello debió consignarse en un acto de carácter general.
Propone la infirmación del término "insatisfactorias" que aparece en el Artículo 46, por cuanto a pesar de que las calificaciones en general en materia de notificación se regulan por lo dispuesto en el C.C.A., el hecho de que en ese artículo se haga referencia sólo a la calificación insatisfactoria, podía dar lugar a dubitaciones en el sentido de que contra las satisfactorias, no se pueden interponer los recursos por dicha vía.
En lo referente al Artículo 49 ejusdem que se impugna por prever efectos retroactivos de lo que en él se dispone, el Ministerio Público dice que conforme a lo prescrito en el Artículo 194 de ese acuerdo la evaluación de los servicios de las personas que se encontraban vinculadas a la Rama Judicial al momento de entrar en vigencia la Ley 270 de 1996, se realizaría en el año siguiente a ese evento, de acuerdo con los criterios, directrices y efectos previstos en ese estatuto, de manera que como la vigencia de la misma comenzó el 5 de marzo de esa anualidad, la primera calificación debía realizarse a más tardar en ese mes de 1997, por lo cual estima que el Consejo Superior de la Judicatura se excedió en su función reglamentaria al expedir ese artículo.
CONSIDERACIONES
De conformidad con el acta visible a folios 114 a 123, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en la sesión del 3 de septiembre de 1996 decidió expedir un acuerdo mediante el cual reglamentaba la evaluación de servicios de los empleados y funcionarios del sistema de carrera de la Rama Judicial, con las modificaciones señaladas por los Magistrados.
En dicha acta se consignó: "El señor Presidente anotó que el formato de evaluación del factor calidad se enviará a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado y a los Tribunales para su conocimiento y si las tienen, considerar sus observaciones, las cuales quedarán incluidas en el texto definitivo del acuerdo aprobado." (fl. 119)
De lo anterior se colige que esa Sala impartió su aprobación al acuerdo que reglamentaba la evaluación de servicios de los funcionarios mencionados con el aval anticipado de las eventuales observaciones que las corporaciones judiciales citadas pudieran formular, ya que decidió que las mismas quedarían incluidas en el texto definitivo del acuerdo aprobado.
No obstante que la aludida, no es la forma técnica ni la más adecuada de impartir aprobación a un acto administrativo, pues da lugar a elucubraciones como las que se hacen en el escrito introductorio del proceso acerca de si el texto definitivo del mismo es el del proyecto original presentado, o el que surgió luego de incluidos los ajustes pertinentes, no puede estimarse que el proyecto de acuerdo llevado inicialmente a consideración de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura el 3 de septiembre de 1996 y que, obviamente, no refleja las observaciones que posteriormente formularan la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales del país, luego de que aquél se les dio a conocer, sea el verdadero texto de dicho reglamento, vale decir, del Acuerdo N° 198 de 1996.
En cambio, a pesar de la ausencia de técnica en el trámite de la aprobación a esos posibles ajustes a que se ha hecho mención, esto es, de su aval anticipado, lo cierto es que el publicado en la Gaceta de la Judicatura que los contiene, según se desprende de su comparación con el proyecto, constituye realmente el Acuerdo N° 198 de 1996, pues contó con la aprobación de la autoridad administrativa competente, por lo que resultaría inconsecuente sostener que el documento que no contiene las observaciones que esos cuerpos colegiados formularon -el proyecto-, fuera el citado acuerdo, por cuanto a pesar de que ostente ese número y fecha y las firmas del Presidente y Secretario de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, es evidente que no es el acto autorizado por dicha Sala, no sólo porque éste recibió su aprobación pero con las observaciones que le hicieran las referidas corporaciones judiciales y por ende, no conteniéndolas, por sustracción de materia, no podría ser, sino porque admitirlo equivaldría a dar prevalencia a tales hechos -numeración y firma del proyecto de acuerdo-, que son meramente adjetivos, no sustanciales y cuya razón de ser no se demostró habiendo podido hacerse, sobre lo evidenciado a través de lo que se consignó en el acta de la sesión en que el acuerdo demandado se aprobó.
De otra parte no es dable admitir que esa Sala aprobó primero el proyecto sometido a su consideración con el tenor literal que el mismo ostentaba y por tanto ese fue el texto original del Acuerdo N° 198 de 1996, como lo sugiere la demandante, porque ello implicaría desconocer lo precedentemente dicho, es decir, que la autoridad administrativa competente al momento de expedirlo expresó que en el reglamento aprobado quedaban incluidas las eventuales observaciones que dichos cuerpos colegiados le hicieran.
En estas condiciones es claro que el verdadero texto del Acuerdo N° 198 del 3 de septiembre de 1996 es el publicado en la Gaceta de la Judicatura año III, Vol. III, extraordinaria N° 07 de noviembre 20 de ese año, por cuanto si la Sala Administrativa del Consejo Superior, en la sesión celebrada en la fecha inicialmente mencionada, decidió aprobarlo incluyendo las observaciones que formularan la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales y si de la comparación del texto del acuerdo allegado con la demanda (fls. 87 a 100), con el del insertado en la gaceta mencionada (fls. 102 a 113) y con la copia del mismo aportada al plenario por la entidad demandada, debidamente suscrito por el Presidente y el Secretario de la Sala Administrativa (fls. 175 a 188), se desprende que estos dos últimos coinciden entre si y en su integridad, pero en cambio varios de sus artículos difieren en su redacción y contenido del texto de los mismos artículos que aparecen en la copia que la demandante pretende que se tenga como el acuerdo definitivo, fuerza concluir que el publicado, y no aquél, es en verdad el texto de ese acuerdo.
Y ello, porque el publicado contiene las modificaciones introducidas al proyecto original por las corporaciones judiciales precedentemente citadas, es decir, éste y no otro constituye el acto administrativo que reglamenta la calificación y evaluación de servicios de los empleados y funcionarios de carrera de la Rama Judicial, único, que por lo mismo, puede, válidamente, ser demandado ante esta jurisdicción.
Como quiera que la impugnación contra el acto enjuiciado basada en los planteamientos analizados en los párrafos anteriores, en los cuales y por las razones que en ellos se explican se concluyó que no es de recibo, se impone negar su infirmación.
De igual manera se desestimará la pretensión de nulidad de los Artículos 2°, 13, 14, 15, 16, 17, 18, y 56, por cuanto se fundamenta exclusivamente en la no coincidencia del tenor literal de los mismos que aparece en el proyecto de acuerdo, con el que figura en el Acuerdo N° 198 de 1996 publicado en la Gaceta de la Judicatura, en razón de que tal discrepancia obedece justamente a que el referido proyecto fue objeto de ajustes conforme a las observaciones formuladas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales, ajustes que por haber recibido el aval anticipado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que autorizó su incorporación al texto definitivo de dicho acuerdo, forman parte de éste y por ende, no pueden erigirse en motivo válido para cuestionar su legalidad.
Así las cosas, se proseguirá con el estudio de la censura que individualmente se formula contra varios de los artículos del Acuerdo N° 198 de 1996, entre los cuales se encuentran los Artículos 20, 21, 27, 46 y 49 cuya nulidad se impetró en bloque con la de los citados en el párrafo precedente, la cual como se dijo, no procede ser admitida por la razón anotada también en ese párrafo. Sin embargo se establecerá si con base en el cuestionamiento que en forma individual se formula contra ellos, hay lugar o no a infirmarlos.
Artículos 20 y 21
"Artículo 20.- La calificación o evaluación de servicios del factor eficiencia o rendimiento de los funcionarios del régimen de carrera judicial se efectuará así:
a) Los funcionarios que logren un índice de evacuación igual o superior al 90% obtienen 40 puntos.
b) Los funcionarios cuyo índice de evacuación sea inferior al 90%, serán evaluados proporcionalmente al índice de evacuación obtenido, hasta un máximo de 39 puntos.
Parágrafo: La calificación o evaluación de este factor para los jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, se hará mediante la ponderación de las actuaciones cumplidas y las providencias de fondo proferidas durante número de días hábiles trabajados en el período".
Artículo 21 . - Para obtener el índice de evacuación se dividirá el total de egresos por la carga de negocios con trámite durante el mismo lapso. Para este efecto se consideran como egresos los negocios que se encuentren para archivar o hayan sido archivados en forma definitiva por terminación, los remitidos a otros despachos con sentencia o decisión definitiva y aquellos en que se haya dictado sentencia o decisión que resuelva de fondo el asunto en la respectiva instancia, aun cuando se encuentren con un trámite posterior a la misma, excepto en primera instancia los procesos ejecutivos en que existan bienes embargados y secuestrados que deban ser objeto de remate.
Parágrafo primero: Los negocios rechazados, retirados o remitidos a otros despachos por competencia sin sentencia o decisión, que resuelvan el fondo del asunto, los que culminen con decisión inhibitoria excepto en materia penal y disciplinaria, aquellos que durante el período no hayan tenido trámite siempre que no sea posible su impulso oficioso y no proceda su terminación por perención y los negocios en los cuales se haya proferido en períodos anteriores la sentencia o decisión, que resuelva de fondo el asunto en la respectiva instancia, a excepción de los ejecutivos en que hubieren bienes embargados y secuestrados que deban ser objeto de remate, no serán tenidos en cuenta para determinar este índice.
Parágrafo Segundo: La carga estándar corresponde al número de negocios con trámite que un funcionario está en capacidad de atender, teniendo en cuenta su especialidad y categoría y será determinada oportunamente por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con base en el promedio aritmético obtenido sobre el volumen real de negocios, excluidos los extremos, que durante el período estuvieron a cargo de los despachos que lograron un índice de evacuación igual o superior al 90%.
Parágrafo Tercero: Para los funcionarios de despachos que tengan a su cargo un volumen de procesos superior a la carga estándar, ésta será tenida en cuenta para determinar su índice de evacuación."
Estos artículos se censuran en forma conjunta, pero en realidad la impugnación se dirige contra el último, el cual se considera ilegal porque al precisarse en él qué debía tomarse como "egresos" con el fin de obtener el índice de evacuación de procesos, sólo se hizo referencia a los negocios que se encuentran para archivar o hayan sido archivados en forma definitiva por terminación, los remitidos a otros despachos con sentencia o decisión definitiva y aquellos en que se haya dictado sentencia o decisión que resuelva el fondo del asunto en la respectiva instancia, y no se tuvo en cuenta el trámite dado a los negocios que por circunstancias ajenas a la voluntad del juez no pueden ser objeto de archivo definitivo, no obstante haber desplegado en ellos la actividad necesaria.
Igualmente dicho artículo se objeta tanto por la forma en que debe determinarse la carga estándar, la cual aparece detallada en el Oficio DACJ-0830 del 30 de marzo de 1998 de la Dirección de la Administración de la Carrera Judicial, documento que según la actora demuestra que la misma se fijó con base en la información suministrada por los jueces de acuerdo con las distintas categorías, sin incluir a los tribunales, lo que permite concluir que se dejaron de lado otras consideraciones que impiden medir dicha carga respecto de todos los tribunales con el mismo rasero, como por no tener en cuenta las diferencias de los sujetos pasivos a quienes va dirigido el acuerdo.
La determinación que se hace en el Artículo 21 de lo que ha de considerarse como "egresos" en orden a obtener el índice de evacuación de procesos, en sí misma considerada no implica violación de norma alguna, pues es apenas obvio que se incluyan como tal, los negocios que se encuentran para archivar o los archivados por terminación, los remitidos a otros despachos con sentencia definitiva y aquellos en que se haya dictado sentencia que resuelva el fondo del asunto en la respectiva instancia; por consiguiente, no existe razón para infirmar el inciso primero de ese artículo.
La Sala encuentra que la no catalogación como "egreso" de los negocios rechazados, retirados o remitidos a otros despachos por competencia, de aquellos que durante el período no hayan tenido trámite siempre que no sea posible su impulso oficioso y no proceda su terminación por perención y los negocios en los cuales se haya proferido en períodos anteriores la sentencia o decisión que resuelve el fondo del asunto en la respectiva instancia, por cuanto es mucho menor el esfuerzo intelectual y el tiempo utilizado para adoptar la determinación de rechazar un negocio o remitirlo a otro despacho por competencia; porque tampoco se pueden considerar como evacuados los procesos que durante el período que se evalúa no hayan tenido trámite si su impulso no es oficioso y no haya lugar a decretar su perención, pues no puede considerarse como sustraído de un despacho un negocio que permanece en él, que no recibió impulso o que respecto de él no se pudo decretar la aludida terminación anormal del mismo, o aquellos en que la decisión o sentencia que resuelve el fondo del asunto se haya proferido en períodos anteriores, en el cual sí fue tenido como egreso, pero que continúa en el despacho por cualquier circunstancia que impide sea finiquitado.
Esto, por cuanto en puridad de verdad, tales negocios no han sido descargados del despacho sino que continúan en él para su finiquitación, independientemente de que esta situación sea imputable a las partes en litigio y no al juez del conocimiento.
La Sala acoge la censura esgrimida contra lo dispuesto en el parágrafo 1° de ese artículo en lo tocante a la no inclusión como egreso de los negocios que culminen con decisión inhibitoria en materia administrativa, por cuanto al igual que en lo penal y disciplinario, las decisiones de esta naturaleza en aquella materia implican para el operador jurídico el estudio y el análisis pormenorizado e integral del proceso, porque solo así puede concluir que se dan los presupuestos fácticos o jurídicos que según el ordenamiento legal determinan la procedencia de la correspondiente decisión.
El no considerar los procesos aludidos dentro de la sumatoria de actuaciones a efecto de precisar el factor "egresos" de los operadores judiciales en materia contencioso administrativa, implica no solo dejar de valorar un alto porcentaje de sus actividades, que si bien no conducen a la terminación del proceso con un fallo de mérito, no pueden catalogarse como labor sencilla que no requiera ningún esfuerzo intelectivo ni empleo de tiempo por parte de quien la realiza, sino porque al disponerse que los procesos que culminan con fallo inhibitorio en materia penal y disciplinaria, sí pueden incluirse dentro de tal sumatoria, se quebranta el principio de igualdad entre congéneres, pues la misma razón que existe para considerar válida la labor realizada por los operadores jurídicos en esas materias -penal y disciplinaria- en orden a proferir esas determinaciones, deben tenerse en cuenta para otorgar la misma significación y valor a la que ejecutan los juzgadores en la jurisdicción contencioso administrativa para adoptar decisiones de tal carácter.
Aunase a lo anterior el hecho de que la referida normativa implica el quebranto del derecho a la igualdad que ostentan los operadores judiciales en materia contencioso administrativa frente a los que actúan en materia penal y disciplinaria, pues no existe razón que justifique otorgar significación en lo que a egresos se refiere a la labor que realizan estos últimos operadores judiciales para proferir un fallo inhibitorio y despojar de la misma a la que ejecutan aquéllos en orden a adoptar idéntica determinación, pues una y otra actividad debe ser igualmente juiciosa y dispendiosa.
La ausencia de justificación de ese trato desigual frente a pares, evidencia la injuricidad de la norma acusada, por cuanto no dispensar igual tratamiento a quienes se hallan en idéntica situación, sólo es permitido cuando se dan circunstancias justificativas del mismo.
Por esas razones, a juicio de la Sala, las decisiones inhibitorias adoptadas en un proceso administrativo deben ser tenidas en cuenta cuando se evalúa el desempeño del calificado, pues ameritan contarse dentro de aquéllas que evidencian el volumen de trabajo evacuado durante el período a calificar, y a su vez sirven para determinar los méritos y calidades que aquél posee, en orden a establecer su permanencia o ascenso en la carrera judicial con base en el mérito, como lo prescribe el Artículo 156 de la Ley 270 de 1996.
Abstenerse de incluir en el factor "egresos" dichas decisiones, evidencia que al reglamentar el sistema de evaluación de quienes realizan la labor de juzgamiento en lo contencioso administrativo, se tomó como punto de referencia los términos en que se explicita la decisión judicial, mas no lo que la misma representa a nivel de estudio y de análisis de la cuestión litigiosa frente a las normas sustantivas y adjetivas que gobiernan el desarrollo de los procesos, ni a nivel del tiempo que esta labor requiere, es decir, que no se valoró adecuadamente dicha actividad, por lo cual, ha de concluirse que el Consejo Superior de la Judicatura para tales efectos –calcular los egresos- categorizó las decisiones que aquéllos profieren únicamente desde la óptica de si conducían o no a finiquitar el proceso, cuando los criterios para determinar la calidad de las providencias que tales operadores emiten, deben sopesarse de manera integral, a través del análisis ponderado no sólo de su parte resolutiva sino, fundamentalmente, de la motiva, ya que únicamente así puede establecerse si la decisión adoptada corresponde o no a los fundamentos fácticos y jurídicos que se exponen en aquélla y que cuentan con el debido sustento probatorio.
La exclusión de tales decisiones del factor "egresos", explica por qué en ocasiones a pesar de que el análisis que se hace en el cuerpo de la providencia conduzca a emitir fallo inhibitorio, con sorpresa se encuentra que en la parte resolutiva en lugar de ello, se consigne decisión desestimatoria de las súplicas de la demanda, porque ésta sí entra en la sumatoria a realizar para verificar el volumen de los negocios egresados.
Por las razones anotadas, se infirmará el parágrafo del Artículo 21 del Acuerdo N° 198 de 1996, en cuanto en él se prevé que no se tienen en cuenta para dete4minar el índice de evacuación de labores realizadas por los funcionarios del régimen de carrera judicial los negocios que culminen con decisión inhibitoria excepto en materia penal y disciplinaria decisión que no es viable adoptar respecto del contenido restante de dicho artículo y su parágrafo, ni en relación con su Artículo 20, pues como se dijo, éste no fue materia de cuestionamiento directo.
Las críticas formuladas al parágrafo 2° de este artículo, conforme al cual la carga estándar corresponde al número de negocios con trámite que un funcionario está en capacidad de atender teniendo en cuenta su especialidad y categoría, en la medida en que se edifican en lo expresado en el oficio DACJ-0830 de 1998 originario de la Dirección de Administración de la Carrera Judicial, respecto de cómo se obtuvo la información pertinente y en el procedimiento utilizado para llegar a la determinación de los estándares, no ameritan ser acogidas.
Y ello, porque la impugnación más que contra el parágrafo cuestionado va dirigida contra lo aseverado por esa Dirección en el oficio citado y en el memorando UACJ-209 de 1998 (fls. 44 a 46 y 78 a 84), en los cuales se indicaron las fuentes de información que sirvieron de soporte a la administración para definir la carga estándar, se consagró el procedimiento a seguir para calcularla y la política utilizada para determinarla, se definió en qué consiste el corte de extremos y se fijó el procedimiento aritmético para establecer el número real de negocios, que son justamente los aspectos que la demandante no comparte y por tanto critica y cuestiona.
En cambio en el parágrafo 2° del Artículo 21 del acuerdo enjuiciado únicamente se señalan en qué consiste la carga estándar y que la misma debe establecerse con base en el promedio aritmético obtenido sobre el volumen real de negocios excluidos los extremos que durante el período estuvieron a cargo de los despachos que lograron un índice de evacuación igual o superior al 90%, sin que se haga referencia a los tipos de juzgados y a los aspectos que habrían de tomarse en consideración a ese efecto, mientras que, por ejemplo, en el memorando UACJ-209-98 se puntualizó cómo se calculan el volumen y el egreso reales de los negocios; la manera como se obtiene el promedio del volumen real de negocios de los funcionarios que obtuvieron los más altos índices de evacuación; la forma como se calculan la desviación estándar y el coeficiente de variación; en qué consiste el corte de extremos y cómo se determinan los límites superiores e inferiores de evacuación, aspectos éstos que se cuestionan en la demanda.
Así las cosas y como quiera que en el citado parágrafo sólo se enuncian las pautas que deben tenerse en cuenta para determinar la carga estándar, ya que mediante él, el Consejo Superior de la Judicatura no fijó los estándares de eficacia, como equivocadamente lo asegura la actora (fl 140), no puede admitirse que la norma enjuiciada contenga estándares inflexibles, con márgenes escasos de desviación que no se acercan a la realidad de los despachos judiciales, por lo cual tampoco procede infirmarlo.
Artículo 27, literal b.
"La calificación o evaluación del factor organización del trabajo se realizará en el instrumento que diseñará la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y comprenderá los siguientes subfactores:
a) (...)
b) Incorporación de tecnología: hasta 7 puntos. En este aspecto se evaluará la iniciativa, la activa participación y la debida utilización por parte del funcionario de los recursos informáticos suministrados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura directamente o con su autorización, tales como computadores, procesadores de palabra, programas de gestión y los demás elementos destinados a la sistematización del despacho a su cargo." (fl. 145)
La impugnación de la evaluación del factor "organización del trabajo" en lo tocante a la incorporación de tecnología, se fundamenta en la carencia absoluta de ésta en algunos despachos judiciales, lo que hace imposible su evaluación respecto de los servidores de carrera que en ellos laboran, circunstancia cuya ocurrencia el mismo Consejo Superior de la Judicatura reconoce al señalar en la contestación de la demanda que "a los titulares de despachos que no cuentan con estos recursos se les ha asignado el máximo puntaje ...porque un proceder contrario significaría disminuir sin justa causa 7 puntos en su evaluación " (fl 312)
A pesar de que sea verídica la carencia de dichos recursos en varios despachos judiciales, el establecimiento del subfactor "incorporación de tecnología", entendiendo como tal la participación y utilización por el funcionario de los recursos informáticos, objetivamente considerado, no implica vulneración del principio de igualdad, porque muy claramente se advierte en esa norma que se trata de la utilización de los recursos informáticos que suministre la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de suerte que su valoración únicamente puede darse si ésta los ha proporcionado.
Por manera, que si ello no ha ocurrido, no es dable a la administración tornar tal carencia en elemento negativo para la calificación del servidor judicial, quien debe estar atento a los resultados de su evaluación para exigir que se dé cabal aplicación a esa norma y en caso de que aquélla lo hiciera en forma irregular, esto es, que sin haber suministrado tales recursos exigiera su adecuada utilización, hacer valer sus derechos.
No se anulará entonces esta norma.
Artículo 46.
"En todo caso, los funcionarios y empleados evaluados serán informados sobre los resultados obtenidos en la calificación integral de servicios. Las calificaciones o evaluaciones de servicios insatisfactorias se notificarán por la correspondiente Sala Administrativa conforme al Código Contencioso Administrativo y contra ellas proceden los recursos de la vía gubernativa.
Parágrafo Primero: La evaluación de cada uno de los factores se dará a conocer una vez producida la consolidación de la calificación integral".
La demandante parte de la base de que este artículo sustrajo de los recursos por la vía gubernativa a las calificaciones satisfactorias y por eso quebranta el Artículo 29 de la Constitución Política que consagra el debido proceso, por cuanto sólo se prevé la notificación y la posibilidad de impugnar por dicha vía, las evaluaciones de servicios insatisfactorias.
Aún cuando en un primer momento podría pensarse que en virtud de lo previsto en esta norma respecto de los recursos que caben contra las calificaciones insatisfactorias obtenidas por los funcionarios y empleados del sistema de carrera de la Rama Judicial, las satisfactorias no serían susceptibles de los mismos, la verdad es que siendo el proceso calificatorio de esos servidores públicos un trámite netamente administrativo, si las calificaciones satisfactorias constituyen el acto final con que dicho proceso culmina, en términos de lo establecido en el Artículo 50 del C.C.A. las mismas son pasibles de los recursos por dicha vía, ya que en él se estatuye que por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición, de apelación y el de queja, cuando se rechace el de apelación.
Por las razones anteriores, la Sala se abstendrá de infirmar el inciso 1° de dicho artículo, así como su parágrafo 1° que prevé que la evaluación de cada uno de los factores debe darse a conocer luego de que se consolide la calificación integral, por cuanto, es apenas lógico, que la información de la ponderación evaluativa de dichos factores se realice luego de que se produzca tal consolidación.
Esta circunstancia, no impide, como desacertadamente lo asevera la demandante, cuestionar tal evaluación, pues no es cierto que la misma no pueda ser objetada, por cuanto al impugnar la calificación de servicios a través de los recursos por la vía gubernativa, se pueden exponer los fundamentos fácticos o jurídicos que llevan al calificado a estar en desacuerdo con la evaluación de cada uno de los factores y subfactores que se tuvieron en cuenta al evaluar sus servicios.
Artículo 49.
"A los actuales funcionarios y empleados judiciales en carrera, se les efectuará la primera calificación o evaluación por el período comprendido entre el 15 de marzo y el 31 de diciembre de 1996, y la consolidación de los correspondientes factores se hará en los meses de enero y febrero de 1997.
No obstante, para la calificación o evaluación del factor calidad podrán tenerse en cuenta negocios y actuaciones terminados entre la fecha de la última evaluación de servicios y el 31 de diciembre de 1996, comprendiendo el análisis técnico y jurídico de un mínimo de tres (3) procesos o actuaciones, el cual puede hacerse incluso sobre copias que reposen en el despacho de los calificadores". (fl. 147)
Este artículo constituye una norma transitoria que ordenaba que a los funcionarios y empleados judiciales en carrera se les calificara o evaluara, por primera vez, por el período que en él se determina, consolidándose los factores correspondientes en los meses de enero y febrero de 1997, ya que a partir del 1° de aquél mes, lo referente a la periodicidad de la calificación debía sujetarse a lo preceptuado en el Artículo 9° ibídem, en donde se determina cada cuánto debe realizarse la calificación de los magistrados de los diferentes tribunales, jueces y empleados, así como la fecha de iniciación del período a calificar o evaluar.
Las advertencias que se hacen en ese artículo en relación con la forma en que debía evaluarse el factor "calidad", otorgan certeza acerca de que la calificación de dichos funcionarios, en ese lapso, debía realizarse con sujeción a lo normado en el acuerdo impugnado, el cual fue expedido el 3 de septiembre de 1996 y publicado el 20 del siguiente mes de noviembre, lo que quiere decir que el Consejo Superior de la Judicatura ordenó realizar su calificación sujetándose al efecto a una norma que empezó a regir sólo 40 días antes de que feneciera el período por evaluar, comprendido entre el 1° de marzo y el 31 de diciembre de ese año, ya que la aplicabilidad de ese acuerdo legalmente comenzó el día en que fue publicado.
Siendo ello así, surge con claridad que la administración dispuso su aplicación retroactiva, como lo evidencia el hecho de extender sus regulaciones a un período por calificar ya transcurrido casi en su totalidad cuando el acuerdo entró en vigencia, quebrantándose el principio de irretroactividad de la ley que informa la legislación positiva, de acuerdo con el cual las leyes tienen efectos de aplicación para lo porvenir y no para el pasado, lo que equivale a decir que no tienen efectos retroactivos, esto es, que las situaciones que se dan en vigencia de determinado precepto deben ser analizadas conforme a éste y no de acuerdo con nuevas normatividades que bien pueden implicar cambios en las reglas que antes existían.
Esta circunstancia determina igualmente la viabilidad de anular el artículo en comento por ser violatorio de preceptos superiores del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
NIEGASE la pretensión principal de nulidad de la totalidad del Acuerdo N° 198 de 1996, mediante el cual la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, reglamentó la calificación o evaluación de servicios de los funcionarios y empleados del sistema de carrera de la Rama Judicial.
ANULANSE la expresión "los que culminen con decisión inhibitoria excepto en materia penal y disciplinaria" contenida en el parágrafo 1° del Artículo 21, y el Artículo 49 del Acuerdo N° 198 de 1996 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante el cual se reglamentó la calificación o evaluación de servicios de los funcionarios y empleados del sistema de carrera de la Rama Judicial.
NIEGANSE las demás pretensiones subsidiarias de la demanda promovida por LA FEDERACION NACIONAL DE COLEGIOS DE JUECES Y FISCALES, tendientes a obtener la nulidad de varios Artículos de dicho acuerdo.
Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el día catorce (14) de marzo de dos mil dos (2002).
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA ALBERTO ARANGO MANTILLA
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Ausente
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad- Hoc
