CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A
RADICACIÓN No : 66001-23-31-000-1998-0371-01(1124-2000)
FECHA : Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de
dos mil dos (2002).
CONSEJERO PONENTE : ALBERTO ARANGO MANTILLA
ACTOR : MARCO FIDEL PAREJA RIOS
DEMANDADO : SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DE
RISARALDA Y LA E.S.E. HOSPITAL SAN
VICENTE DE PAUL DEL MUNICIPIO DE
SANTUARIO (RISARALDA).
Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 10 de diciembre de 1999 por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso iniciado contra el Servicio Seccional de Salud de Risaralda, Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda y la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul del Municipio de Santuario (Risaralda).
ANTECEDENTES
Actuando mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Marco Fidel Pareja Ríos, pidió al tribunal declarar nulo el oficio de 2 de marzo de 1998 suscrito por el Gerente del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda y la resolución sin número en su artículo 1º suscrita por el mismo funcionario que confirma el oficio de 2 de marzo de 1998. Como consecuencia pidió condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de las cesantías por el lapso comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1997, tomando como salario base lo devengado en el último año de servicios; sanción moratoria por el pago incompleto de la prestación, equivalente a un salario diario promedio de lo devengado en el último año de servicios a partir el 16 de marzo de 1998; que la diferencia entre lo pagado el 31 de diciembre de 1997 y lo que realmente correspondía sea indexado; que a la sentencia se dé cumplimiento en los términos del artículo 176 del C.C.A. y con los intereses a que haya lugar al tenor de lo previsto en el artículo 177 idem.
Relata el demandante que mediante resolución No. 1633 de 18 de julio de 1977, proveniente del Jefe del Servicio Seccional de Salud fue nombrado como médico auxiliar del Hospital San Vicente de Paúl del Municipio de Santuario, cargo del cual tomó posesión el 1º de agosto de 1977; que a este empleo presentó renuncia el 19 de abril de 1982 y ese mismo día fue designado por el Jefe del Servicio Seccional de Salud como médico director seis horas, posesionándose en la misma fecha; que a este último empleo renunció el 24 de mayo de 1988, dimisión que le fue aceptada con efectos a partir del 1º de mayo de 1988, y fue nombrado el mismo 24 de mayo de 1988 como médico director 8 horas, posesionándose este día con retroactividad al, también 1º de mayo; que se retiró del cargo de médico director 8 horas el 28 de noviembre de 1997; que, en conclusión, laboró para el Servicio Seccional de Salud como funcionario del Hospital San Vicente de Paúl entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1997. Precisa los factores que debían tenerse en cuenta para la liquidación de sus cesantías y señala la cuantía de la prestación atendiendo los 7.289 días de servicio.
Agrega que mediante la resolución No. 2885 de 31 de diciembre de 1997, el Gerente del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda le reconoció y liquidó cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de mayo de 1988 y el 30 de noviembre de 1997, desconociendo el tiempo laborado entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988, lapso servido sin solución de continuidad, al Hospital San Vicente de Paúl de Santuario.
Que durante su vinculación al servicio de salud de Risaralda le fueron liquidadas cesantías parciales por los períodos comprendidos entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de octubre de 1980 (resolución No. 175 de noviembre 6 de 1980), 1º de agosto de 1977 al 30 de junio de 1985 (resolución No. 092 de agosto 13 de 1985), y 1º de agosto de 1977 a 30 de abril de 1988 (resolución No. 101 de 2 de junio de 1988); que estos pagos fueron aprobados por la Inspección de Trabajo del Municipio de la Virginia; que los avances de cesantía parciales fueron solicitados para los fines previstos en la ley.
Que inconforme con la liquidación definitiva de cesantías pidió, el 20 de febrero de 1998, al Gerente del Fondo de Cesantías del Sector Salud el pago por el período comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1997 y ello le fue negado argumentando que el asistente administrativo del Hospital San Vicente de Paúl reportó a 30 de diciembre de 1988 la suma de $90.985 por cesantías del 1º de mayo de 1988 al 30 de diciembre del mismo año; que frente a esta respuesta interpuso recurso de reposición el cual fue respondido confirmando la determinación negativa.
LA SENTENCIA APELADA
El juzgador de primera instancia declaró probada excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Servicio Seccional de Salud y negó las pretensiones de la demanda.
Consideró, respecto a la excepción, que el Hospital San Vicente de Paúl es un ente sujeto de derechos y obligaciones, con capacidad jurídica y procesal, entidad que cuenta con el presupuesto para el pago de prestaciones sociales de sus empleados, situación que se reafirma si se tiene en cuenta que el mismo demandante, siendo director del hospital, ordenó el reconocimiento y pago de sus prestaciones; que el S.S de Salud tiene solo una función asesora mas no ejecutora en relación con las entidades que prestan servicios hospitalarios.
En cuanto al fondo del asunto, luego de reseñar la actuación administrativa adelantada, concluyó que los actos acusados producen efectos jurídicos pero, al examinar los documentos aportados al proceso, entre ellos la resolución 101 de 1988, por la cual se reconocieron prestaciones sociales al demandante, ordenadas por él mismo, se efectuó el pago de cesantías definitivas y no resulta admisible, ahora, demanda por un error que le es imputable.
Que, adicionalmente, se encuentra la resolución No. 2855 de 31 de diciembre de 1997 por la cual se reconoció cesantía definitiva al actor, la cual le fue notificada sin que contra ella se hubiese interpuesto recurso alguno en vía gubernativa, por lo cual quedó en firme; que, el demandante, con los escritos presentados posteriormente solo pretendió revivir los términos para acudir a la vía judicial y dejar sin vigencia la resolución antes mencionada; que aún declarando la nulidad de los actos acusados el acto inicialmente proferido por la administración se mantendría vigente y, frente a ella, no podría hacerse pronunciamiento alguno por cuanto no fue demandada.
Concluye que, la demanda es inepta por cuanto la proposición jurídica fue incompleta ya que era necesario demandar el acto inicial, resolución No. 2885 de 1997.
EL RECURSO DE APELACIÓN
Afirma que el Servicio Seccional de Salud no puede ser separado de este proceso por cuanto la génesis del problema parte de las vinculaciones efectuadas por esa entidad, circunstancia que le confiere legitimidad en este proceso y compromete su responsabilidad.
En cuanto a las razones de fondo expuestas en la sentencia, expresó que la resolución No. 2885 de 31 de diciembre de 1997 no fue legalmente notificada y al no poder agotar la vía gubernativa resulta válido presentar petición a la entidad como, en efecto, lo hizo el 20 de febrero de 1998; que este acto no adquirió firmeza por cuanto su notificación fue defectuosa y, en esas condiciones, resulta inadmisible que el término de caducidad se cuente desde su expedición y, mucho menos, que la administración se beneficie de su propia torpeza; que tal como lo precisa el artículo 48 del C.C.A., sin el lleno de los requisitos establecidos en los artículos en los artículos 43 a 47 idem., no se tendrá por hecha la notificación y, en consecuencia, el acto es inoponible y no puede contarse término alguno de caducidad .
Respecto al argumento de la carencia de "proposición jurídica completa", expresa que esta figura no es propia del proceso contencioso administrativo y, en todo caso, ella hace referencia a la cita de las normas que se estiman violadas, sin que pueda confundirse con la exigencia contenida en el artículo 138 del C.C.A.; que se demandaron los actos que lo afectaron y no la resolución No. 2885 de 1997, que es inoponible y no produce efectos jurídicos; que en otras ocasiones, el tribunal, siguiendo las pautas de la Corte Constitucional se ha apartado de la llamada "jurisdicción rogada".
En relación con la conducta dolosa que pretende endilgársele al haber ordenado el pago de sus cesantías en el año 1988, expresa que la existencia de conductas dolosas debe estar plenamente probada y, en este caso, lo único que se puede afirmar es el incumplimiento de algunos trámites, aún más, el pago de esta prestación se hizo en fecha para la cual se encontraba en servicio, sin que sea admisible que solo ahora, cuando se presenta reclamación judicial, se alegue el pago definitivo de la cesantía.
Agrega que en un estado social de derecho no pueden cercenarse los derechos laborales reclamados en tiempo, bajo el supuesto de la caducidad de la acción; que pidió el reconocimiento de sus cesantías por la totalidad del tiempo laborado y ello le fue negado mediante los actos acusados; que si se admitiera, como lo consideró el tribunal, y, en gracia de discusión, la ineptitud de la demanda, no cabría pronunciamiento de fondo sino inhibitorio; que mediante las peticiones que presentó no pretendió revivir término alguno, sencillamente, porque la resolución No. 2885 de 1997 no le fue notificada regularmente.
Se decide previas estas
CONSIDERACIONES
Se trata en este caso de establecer la legalidad del oficio de 2 de marzo de 1998 por el cual el Gerente del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda le negó al actor el reconocimiento y pago de cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de noviembre de 1997; y de la resolución, sin número ni fecha, por la cual se resolvió el recurso de reposición mediante la cual confirmó la anterior decisión.
DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN:
Lo primero que resolverá la Sala es si hay lugar a confirmar la sentencia en tanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Servicio Seccional de Salud de Risaralda.
La ley 10 de 1990, reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y en su artículo 1º consagró la salud como un servicio público al cual tienen acceso todos los habitantes del territorio nacional en forma gratuita, en lo relativo a los servicios básicos. Según tal ley, este servicio sería administrado en asocio con los entes territoriales, sus entidades territoriales y con personas privadas autorizadas para ello.
Al tenor del artículo 5º de la ley 10 de 1990, el sector salud está integrado por dos subsectores que son el oficial y el privado, contándose en el primero -entre otros- las dependencias directas o indirectas de las entidades territoriales, como es el caso de los Servicios Seccionales de Salud; en múltiples ocasiones ha sostenido el Consejo de Estado que estos integran la estructura administrativa de las diferentes entidades territoriales en que se divide el país.
En el artículo 6º. previó que se crearan entidades descentralizadas territoriales para esos efectos. Sin embargo al proceso no se trajo documento alguno que permita determinar cuál fue la entidad descentralizada creada por el Departamento de Risaralda y, en esas condiciones, ha de concluir la Sala que el Servicio Seccional de Salud de Risaralda continuó siendo parte de la estructura departamental razón por la cual carece de personería jurídica para ser demandado, pues forma parte del Departamento de Risaralda. No se trajo acto alguno que determinara su capacidad para ser parte.
Así entonces, si el actor consideraba que el Servicio Seccional de Salud de Risaralda debía responder por la prestación que reclamaba ha debido demandar al Departamento de Risaralda. La Sala, aunque por razones diferentes, cree que la excepción está llamada a prosperar, como lo decidió el tribunal.
Cabe si hacer una precisión; debe distinguirse entre la legitimación en la causa, que es elemento sustancial de la litis y permite determinar si el demandado es obligado o no, y la legitimación en el proceso que se refiere a la capacidad jurídica procesal de las partes. Es esta última la que se presenta en este caso.
Por último cabe mencionar que, no es la facultad nominadora la que determina la capacidad para ser parte en un proceso, recuérdese que ella puede ser delegable y, en todo caso, no es este el punto que ahora interesa dilucidar.
DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL FONDO DE CESANTIAS Y EL HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL:
Así las cosas, pues, determinará la Sala la situación respecto al Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda y al Hospital San Vicente de Paúl del Santuario, que son las otras entidades demandadas, resolviendo en primer término si, como lo plantea esta última entidad, existe respecto de ella falta de agotamiento de la vía gubernativa (fls. 232 a 234).
El artículo 7º del decreto 130 de 1976 "Por el cual se dictan normas sobre sociedades de economía mixta" determinaba:
"DE LAS ASOCIACIONES ENTRE ENTIDADES PUBLICAS: A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas, con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. En todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevén los correspondientes estatutos." (Resalta la Sala)
Según los estatutos del Fondo de Cesantías del Sector Salud, artículo 1º "...está constituido por una Asociación de Entidades públicas, sin ánimo de lucro, del orden Departamental..." (fl. 4)
El artículo 3º de la resolución No. 043 de mayo 8 de 1990, que obra a folios 51 a 86 "POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA EL REGLAMENTO DEL FONDO DE CESANTIAS DEL SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DE RISARALDA" determina como objetivos del mismo:
"...a) Pagar en forma ágil y oportuna las cesantías de sus funcionarios.
(...)
c) Manejar en forma directa y autónoma, las cesantías de los funcionarios dependientes de los organismos que a continuación se detallan, así como de sus zonas de influencia según el respectivo plan de cargos:
(...)
Unidad Local de Salud de Santuario..." (fl. 53)
Así entonces, si el demandante al desvincularse definitivamente del servicio lo hizo del Hospital San Vicente de Paúl del Municipio de Santuario entidad que, no se discute, estaba asociada al Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda, era pertinente que cualquier petición de pago de cesantías definitivas se hiciera a esta entidad.
Ahora, al resolver la petición que el actor presentó el 20 de febrero de 1998, el mencionado Fondo negó la petición de reconocimiento de cesantías desde 1977 hasta 1997, entre otras, por las siguientes razones:
"...3. Cuando Usted renunció al cargo en mayo 1º de 1.988 y recibió las cesantías definitivas, su saldo de cesantías quedó en 0. Es por esto que el Asistente Administrativo del Hospital San Vicente de Paúl de Santuario reporta a diciembre 30 de 1.988 la suma de $90.985.00 a su favor por concepto de cesantías, del 1º de mayo de 1988 a 30 de diciembre de 1.988.
4. En el formulario 5 del pasivo prestacional aparece como fecha de vinculación el 1º de mayo de 1.988, con un saldo de cesantías de $3'062.000.oo. Si se hubiera tomado como fecha de vinculación el 1º de agosto de 1977, se hubiera reportado como pasivo prestacional a diciembre 30 de 1.993 $8'871.000.00...." (fl. 129)
Y al confirmar la anterior negativa precisó:
"...1. Que hasta el año 1987, las Cesantías eran canceladas directamente por los Hospitales, y solo hasta 1989 se creó el Fondo de Cesantías del Servicio Seccional de Salud de Risaralda, por tanto fue el Hospital San Vicente de Paúl, de Santuario donde usted era Médico Director, quien (sic) le liquidó las cesantías definitivas cuando renunció la cargo de Médico Auxiliar.
2. Que fue el mismo Hospital San Vicente de Paúl de Santuario, quien reportó por concepto de cesantías del año 1988, la suma acumulada a su favor y dice que es del 1º de mayo al 30 de diciembre de 1988.
(...)
4. Que la Junta Directiva del Fondo de Cesantías, una vez analizados todos los puntos, acordó que no era viable volver a pagarle las cesantías al doctor Marco Fidel Pareja Ríos, porque en 1988 le fueron canceladas Cesantías definitivas cuando renunció al cargo de Médico Auxiliar..." (fls. 134 y 135) Resalta la Sala.
Dos cosas se concluyen de lo anterior, primero, que la entidad no desconoce que tiene a su cargo la definición de la situación del demandante en cuanto al reconocimiento de cesantías definitivas, y a su vez que la reclamación estaría a cargo del Hospital San Vicente de Paúl de Santuario, entidad para la cual prestó los servicios y que no giró los dineros correspondientes.
Al tenor del artículo 33 del C.C.A. "Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que se inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente; o dentro del término de diez (10) días, a partir de la recepción si obró por escrito; en este último caso el funcionario a quien se hizo la petición deberá enviar el escrito, dentro del mismo término, al competente, y los términos establecidos se ampliarán en diez (10) días." (Resalta la Sala)
Al tenor del Código Contencioso Administrativo, la actuación administrativa tiene por objeto entre otros la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la ley (art. 2º); y como principio orientador el de la eficacia, según el cual los procedimientos deben lograr su finalidad removiendo de oficio los obstáculos puramente formales, pudiendo sanearse en cualquier tiempo los vicios de procedimiento (art. 3º).
Si el Director del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda consideraba que el derecho reclamado no era su responsabilidad, estaba obligado a informarlo así al peticionario y en el término de 10 días a dar traslado de la solicitud al competente, es decir el Hospital de San Vicente de Paúl de Santuario, pero no lo hizo así, y por el contrario, decidió directamente la petición negando al ahora demandante su petición, al considerar que se había retirado del servicio el 30 de abril de 1988. En esas condiciones, estas manifestaciones de la administración, emanadas de la entidad a cargo de la cual estaba resolver lo relativo al pago de cesantías de los funcionarios afiliados a él, surte los efectos suficientes para que se determine en sede judicial si el demandante tiene o no derecho al pago que pretende, sin perjuicio de las acciones que puedan caberle a esta entidad contra los terceros a los que crea responsables de omisiones anteriores.
En todo caso, el administrado no puede correr con las consecuencias adversas por las omisiones en que incurre la administración. No puede olvidarse que el procedimiento es el vehículo para hacer efectivo el derecho, y no puede convertirse en su obstáculo.
En estas condiciones ha de concluir la Sala que el demandante no estaba obligado a pedir al Hospital San Vicente de Paúl de Santuario el reconocimiento de sus cesantías pues, legalmente la entidad obligada a tal pago era el Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda, entidad que, además no informó al entonces peticionario que debía dirigirse al Hospital ni dio traslado de la petición.
Pero advierte la Sala que, el Hospital San Vicente de Paúl si podría verse afectado por la decisión que pudiera tomarse en este proceso, debe entonces aceptarse su llamamiento al proceso en condición de parte interesada.
DE LA RESOLUCIÓN No. 2885 DE 1997:
Procede ahora determinar los efectos que para este proceso conlleva la existencia de la resolución No. 2885 de 31 de diciembre de 1997 (fl. 122) por la cual el Fondo de Cesantías del Sector Salud liquidó al actor las cesantías definitivas en razón a su retiro del servicio como médico director del Hospital San Vicente de Paúl del Santuario.
A juicio del Fondo demandado esta determinación quedó en firme por cuanto luego de notificada el 5 de enero de 1998, contra ella no se interpusieron los recursos de la vía gubernativa; es decir, definió la situación del demandante sin que su legalidad hubiera sido discutida judicialmente en tiempo.
Adicionalmente, afirma el tribunal, que la demanda es inepta por cuanto este acto, que afectó la situación del actor, no fue demandado en este proceso.
Sin duda, al retiro del actor se reconocieron las cesantías definitivas y si bien, en principio, podría considerarse que mediante la resolución mencionada su situación quedó definida y por ello resulta ilegal que pretenda revivir términos mediante su petición del 20 de febrero de 1998, esto no resulta cierto.
Examinado cuidadosamente el acto administrativo antes reseñado, se observa que allí se reconocieron cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de mayo de 1988 y el 30 de noviembre de 1997 y lo que pretendió el actor en su escrito del 20 de febrero de 1998 fue que se le reconociera el tiempo laborado entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988, logrando efectos de continuidad en el servicio. Es decir que, la resolución No. 2885 de 1997 no se ocupó de este resolver nada sobre el tiempo de servicios que dio lugar a la petición del 20 de febrero de 1998 y a este proceso.
Pero aún, en gracia de discusión, si todo derecho laboral prescribe en tres años, no podría afirmarse con justicia y legalidad que, si el trabajador dentro del plazo pide a la administración la revisión de lo pagado por efectos laborales pierda todo derecho en razón a que la equivocación de la administración quedó en firme. Lo contrario implicaría la prevalencia de la formalidad sobre lo sustancial.
Conforme a lo expuesto, a juicio de esta Sala, el demandante no estaba obligado a acusar los actos que ahora demanda, en conjunto con la resolución que le reconoció parte de las cesantías definitivas, ni la situación que ahora se debate quedó definida por esa resolución pues, se repite, ella nada resolvió sobre lo que ahora pretende judicialmente.
DEL FONDO DEL ASUNTO
Así, entonces, procede conocer de fondo el asunto.
DEL DERECHO A LA CESANTIA RECLAMADA:
El señor Marco Fidel Pareja Ríos, pretende en este proceso el reconocimiento del auxilio de cesantía por el período comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988 pues éste no fue incluido en la liquidación de cesantías definitivas que se le pagó el 31 de diciembre de 1997.
El Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda solo le reconoció las cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de mayo de 1988 y el 30 de noviembre de 1997, argumentando que al actor se le reconoció esta prestación al presentar renuncia al cargo de médico auxiliar del Hospital San Vicente de Paúl, el 1º de mayo de 1988; que el formulario remitido por el Hospital reportó al Fondo como fecha de ingreso el 1º de mayo de 1988 y solo consignó por este concepto el valor correspondiente desde el 1º de mayo al 31 de diciembre de ese año.
A folio 298 obra la resolución No. 101 de 2 de junio de 1988 expedida por el Director del Hospital San Vicente de Paúl de Santuario mediante la cual se reconocen al actor las prestaciones sociales a que tenía derecho desde el 1º de agosto de 1977 hasta el 30 de abril de 1988, acto que se contrajo única y exclusivamente al pago de cesantías en cuantía de $627.222.
De la certificación obrante a folio 302, suscrita por el Director del Servicio Seccional de Salud de Risaralda, y por exclusión, se concluye que hasta el 31 de diciembre de 1988, las cesantías de los empleados del Hospital San Vicente de Paúl eran pagadas por la misma entidad. Y según la constancia que obra a folio 137, expedida por la misma entidad y funcionario, se certifica que el demandante labró con la institución "Del 1º de agosto de 1977 al 30 de noviembre de 1997 no hubo interrupción de labores."
El Fondo niega el pago retroactivo por el período comprendido entre agosto de 1977 y abril de 1988, argumentando que hubo retiro definitivo del actor en 1988, sin embargo ello resulta contradictorio no solo frente a la constancia antes referida, sino también con los documentos que obran a folios 87 a 97 con los cuales se prueba que el actor fue nombrado y posesionado en distintos empleos del Hospital San Vicente de Paúl de Santuario, sin solución de continuidad.
Las cesantías parciales se conceden mientras no haya desaparecido el vínculo que une al empleado con el Estado; en tanto que las cesantías definitivas como su nombre lo indica, se reconocen y pagan cuando se rompe el vínculo entre el funcionario y el Estado, es decir cuando éste se retira del servicio.
Así entonces, demostrado como está que el demandante prestó servicios continuos al Hospital desde el 1º de agosto de 1977 hasta el 30 de noviembre de 1997, el pago de cesantías efectuado en el año 1988 no puede considerarse definitivo sino parcial, sin perjuicio de que el acto se hubiera titulado como pago de prestaciones sociales e, incluso, que no se hubieran adelantado los trámites propios del pago de las cesantías parciales.
Los vicios que hubiera podido tener la resolución No. 101 de 1988 no implicaron el retiro del servicio, que es el factor determinante para definir si se trató de cesantías parciales o definitivas; y, de otra parte, no corresponde en este proceso examinar la legalidad del pago realizado mediante el acto referido. Admitir que las imprecisiones de un acto administrativo pueden variar la realidad de los hechos, es tanto como dar vía libre a la falsa motivación.
Como el actor solo se retiró definitivamente del servicio el 30 de noviembre de 1997, mal puede hablarse de reconocimiento de cesantías definitivas en medio de su vinculación; forzoso es concluir que tiene derecho a que se le tome en cuenta todo el tiempo laborado como servidor del Hospital San Vicente de Paúl de Santuario, de manera que al momento de su desvinculación definitiva, se le reconozcan con fundamento en el último salario devengado, las cesantías correspondientes al período laborado entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988, descontando los valores que por este concepto se pagaron durante la vigencia de la relación laboral y atendiendo el mismo salario base de liquidación tomado en cuenta al pagar las cesantías correspondientes al período comprendido entre el 1º de mayo de 1988 al 30 de noviembre de 1997, según la resolución No. 2885 de 1997.
DE LA SANCION MORATORIA:
El artículo 2º de ley 244 de 1995 establece:
"...La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha en la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual sólo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste...." (Resalta la Sala)
Se observa pues que la norma cuya aplicación invoca el demandante exige que exista acto administrativo que reconozca la prestación, y este no es el caso que se presenta en este proceso. Precisamente, lo que dio lugar a esta demanda fue la negativa de la administración a expedir el acto administrativo que reconociera la prestación desde agosto de 1977 hasta abril de 1988. Encuentra pues la Sala el primer obstáculo para aplicar la disposición que invoca el actor, sin embargo, si se dejara el argumento de esta manera escueta podría abrirse la posibilidad de que las entidades se escuden en este argumento para evitar ser condenadas a la sanción moratoria.
Para impedir tal interpretación, basta recurrir a los antecedentes que originaron esta disposición. En efecto, en la propia exposición de motivos del proyecto dijo el ponente:
"...la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites. Este hecho origina además cierto tipo de favorecimiento y que se modifique el orden de radicación de las solicitudes, prácticamente al mejor postor (subrayas no originales.
Lo anterior permite inferir pues, que la sanción lo que busca es una respuesta imparcial, rápida y efectiva frente a peticiones de pago de cesantías en relación con las que el derecho no tiene discusión alguna y se trata únicamente de un trámite a cargo de la administración. Pero, adicionalmente el artículo 1º de la ley 244 de 1995 precave esta situación cuando informa que presentada la petición de liquidación de cesantías definitivas, la administración cuenta con 15 días hábiles para expedir la resolución correspondiente.
Es decir que, esta sanción, considera esta Sala, es aplicable cuando el derecho a la cesantía no está en litigio, es decir, no existe discusión frente a él; lo que se sanciona es la negligencia de la entidad en efectuar los trámites tendientes a la satisfacción de la obligación. Pero, si la entidad, con razones admisibles, argumenta la inexistencia del derecho y, previendo el pago de sumas a las que no existe el derecho, deja a disposición del administrado la vía judicial, no parece coherente que se le impute mora en el pago.
Podría pues afirmarse que la morosidad en el pago de las cesantías que da lugar a la sanción, surge cuando la obligación no tiene discusión alguna. De aplicarse a la entidad la sanción moratoria, como consecuencia de una sentencia judicial en la que se ha discutido la existencia el derecho a las cesantías, se correría el riesgo de avocarla a que bajo cualquier circunstancia y en aras a prevenir una posible condena al pago de sanción moratoria, con cargo a sus propios recursos, como lo prevé la ley, disponga en todos los casos el pago de la prestación y posteriormente, si lo considera, acuda a la vía judicial para pedir la nulidad de su propio acto y la recuperación de lo indebidamente pagado. Esa, no puede ser la interpretación correcta de la ley.
DE LA INDEXACION Y LOS INTERESES:
Pero resulta si acertado, ordenar que el valor de las cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988 sea actualizado atendiendo el índice de precios al consumidor, por el período comprendido entre el 31 de diciembre de 1997 fecha en la cual debió efectuarse el pago y la fecha de ejecutoria de esta sentencia.
Por tratarse de una suma fija de dinero, cesantías, el valor que ordena reconocer esta sentencia, será ajustado utilizando la fórmula adoptada de tiempo atrás por la Sección Tercera del Consejo de Estado según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que se adquirió el derecho demandado).
En cuanto al reconocimiento de intereses sobre la condena precisó esta Sala en reciente pronunciamiento:
"...la Corte Constitucional mediante sentencia C-188 del 24 de marzo de 1999 declaró inexequibles las expresiones "durante los seis meses siguientes a su ejecutoria" y "después de este término" contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, lo cual significa que los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de 18 meses para que la condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria, el citado fallo de constitucionalidad señaló que tales intereses son comerciales si la sentencia señala un plazo para su pago.
(...)
En efecto, de la interpretación armónica de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y de los términos de la citada sentencia C-188 de 1999 de la Corte Constitucional, no puede menos que entenderse que las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia, siempre cuentan con el plazo de 30 días contados desde su comunicación, para adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento. En dicho plazo se deben cancelar intereses comerciales y no moratorios, pues no de otra manera se podría compaginar el mandato del artículo 176 con la previsión del artículo 177 del C.C.A, tal como quedó después de la declaratoria de inexequibilidad de alguna de sus expresiones, ya que no tendría sentido que el legislador le conceda a las entidades un término de 30 días para que adopten las medidas necesarias para el cumplimiento del fallo, y, a su vez, se les conmine con el pago de intereses moratorios.
(...)
Ahora bien, este plazo del artículo 176 además resulta razonable para que las entidades adopten todas las medidas de carácter presupuestal y de otros órdenes, para dar cumplimiento a las sentencias judiciales. Dentro de dicho plazo, al tenor del artículo 177 y los alcances del fallo de constitucionalidad, se repite, los intereses deben ser comerciales...
En este caso la Sala actuará en consonancia con lo expuesto.
DE LA ENTIDAD OBLIGADA AL PAGO:
Los actos acusados fueron expedidos por el por el Fondo de Cesantías de Risaralda, es decir, que en ellos quedó plasmada la voluntad de la administración, por ello la condena, respecto del demandante, solo puede afectar a esta entidad.
De otra parte, como se precisó anteriormente, la entidad obligada frente al administrado en cuanto tiene que ver con la satisfacción de sus cesantías definitivas es el Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda, pero no se olvida que el Hospital San Vicente de Paúl de Santuario es asociado de esta entidad.
Ahora, no es menos cierto que, conforme se acreditó en el proceso las cesantías adeudadas al actor se originaron en servicios prestados al Hospital San Vicente de Paúl de Santuario y que esta entidad no giró al Fondo las sumas correspondientes a tal período.
En esas condiciones, se anularán los actos acusados y se ordenará que el pago al demandante sea efectuado por la entidad que expidió los actos acusados. No obstante, es claro que el Hospital San Vicente de Paúl de Santuario estaba obligado a efectuar el giro de los dineros correspondientes a la entidad que ahora se condena y, en esas condiciones, lo que pague el Fondo por razón de esta condena le debe ser reembolsado.
Podría surgir reparo a lo anterior por cuanto ello no fue lo pedido en la demanda sino una condena solidaria, o considerarse que constituye fallo extrapetita. No cree la Sala que ello pueda admitirse pues lo principal que es el pago de las cesantías está pedido y no siempre se puede acceder a las pretensiones de la demanda en las condiciones en que lo solicita el interesado; toda condena requiere tener un soporte legal y carecería de sentido condenar al Hospital demandado al pago de las cesantía cuando su obligación es la de efectuar el giro al Fondo de Cesantías constituido, precisamente, para "Manejar en forma directa y autónoma, las cesantías de los funcionarios dependientes..."
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
Revócase la sentencia apelada, proferida el 10 de diciembre de 1999 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso iniciado por el señor Marco Fidel Pareja Ríos, excepto el numeral 1º que se confirma. En su lugar se dispone:
1) Declárase la nulidad del oficio de 2 de marzo de 1998 suscrito por el Gerente del Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda y la resolución sin número suscrita por el mismo funcionario por la cual se resolvió el recurso de reposición.
2) Ordénase al Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda reconocer y pagar a favor del señor Marco Fidel Pareja Ríos, las cesantías definitivas por el tiempo comprendido entre el 1º de agosto de 1977 y el 30 de abril de 1988, tomando como salario base de liquidación la suma de $2'062.985 por cada año adeudado. Del valor total se deducirán los pagos que a título de cesantías parciales fueron reconocidos al demandante durante su vinculación laboral al Hospital San Vicente de Paúl de Santuario.
3) Las sumas que se paguen en favor de Marco Fidel Pareja Ríos, se actualizarán en la forma indicada en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula:
R= Rh Indice Final
----------------
Indice Inicial
4) El Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda tendrá, al tenor del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, un término de 30 días contados a partir de la comunicación de este fallo y una vez se surtan las actuaciones de que trata el artículo 173 del C.C.A., para adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. Durante este término de 30 días, el Fondo de Cesantías del Sector Salud del Departamento de Risaralda reconocerá intereses comerciales sobre las cantidades líquidas resultantes de la condena, de allí en adelante intereses moratorios. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el artículo 60 de la ley 446 de 1998 por la cual se adicionó el artículo 177 del C.C.A.
5) El Fondo de Cesantías del Sector Salud de Risaralda, repetirá contra el Hospital San Vicente de Paúl de Santuario la totalidad de la condena a que se contrae esta sentencia una vez ella sea satisfecha.
6) Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese, cúmplase. Una vez ejecutoriada la sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Publíquese.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL
Secretaria Ad-hoc
