CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE
FECHA : Bogotá, D.C. dieciocho (18) de octubre de
dos mil uno (2001)
RADICACIÓN No. : 25000-23-27-000-2000-0023-01(AG-021)
ACTOR : JOSE DEL CARMEN VEGA SEPULVEDA
Y OTROS
DEMANDADO : NACION- MINISTERIO DE DEFENSA-
POLINAL Y OTROS
Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 12 de julio de 2001, mediante la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas por los demandados y se negaron las pretensiones.
ANTECEDENTES
1. Pretensiones
Por intermedio de apoderado judicial, los señores JOSE DEL CARMEN VEGA SEPÚLVEDA y OTROS, en ejercicio de la acción de grupo prevista en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada en la ley 472 de 1998, demandaron a la NACIÓN- Ministerio de Defensa y al Departamento Administrativo de Seguridad –DAS- con las siguientes pretensiones:
"1. Que la NACIÓN COLOMBIANA representada por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, es administrativamente responsable de los daños y perjuicios de todo orden causados por la explosión de un carro bomba en la avenida Pepe Sierra (calle 116) con carrera 18 de la ciudad de Bogotá, el día 11 de noviembre de 1999.
"2. Que como consecuencia de esa declaración de responsabilidad, la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, debe pagar a mis poderdantes los daños y perjuicios materiales, morales y fisiológicos, que se demuestren en el curso del proceso, los cuales estimo en la suma de tres mil quinientos millones de pesos moneda corriente. Para efectos de cuantificar los daños y perjuicios, solicito además tener en cuenta los medios e instrumentos existentes en la legislación colombiana como auxiliadores de la actividad judicial.
"3. Que se condene a la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, a pagar sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia, intereses comerciales y moratorios, de conformidad con lo establecido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
"4. Que se disponga el ajuste del valor de las condenas tomando como base el índice de precios al consumidor.
"5. Que se condene a la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, a pagar las costas, gastos y agencias en derecho que se causen en este proceso.
"6. Que se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA entregar al Fondo para la Defensa de los Derechos Humanos e Intereses Colectivos, administrados por la Defensoría del Pueblo, el monto de la indemnización, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de la sentencia.
"7. Que se disponga que el Defensor del Pueblo, como administrador del Fondo para la Defensa de los Derechos Humanos e Intereses Colectivos pague las correspondientes indemnizaciones.
"8. Que la sentencia se comunique, en los términos y para los efectos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo".
2. Hechos
Los hechos relatados en la demanda pueden resumirse así: "El 11 de noviembre de 1999, como consecuencia de la falta de vigilancia de las autoridades colombianas, una camioneta Chevrolet Luv, de placas NLH-505, cargada con 80 kilos de dinamita y abandonada frente al número 18-90 de la avenida Pepe Sierra, hizo explosión...Como el carro bomba estalló frente a la sede de la Federación Nacional de Fondos Ganaderos, un análisis de la Policía indica que el carro bomba es otra embestida de la guerrilla contra ese gremio...Los Generales de la Policía, después de valoraciones técnicas y análisis de inteligencia señalan igualmente al narcotráfico como el responsable del atentado. El objetivo, en criterio de los investigadores, es contrarrestar la amenaza de la extradición que hoy ronda a más de 40 nacionales". Como consecuencia de la explosión se causó la muerte a varias personas, a otras lesiones físicas y además numerosos bienes muebles e inmuebles sufrieron cuantiosos daños.
3. La Sentencia recurrida
Luego de relacionar las pruebas que obran en el expediente y algunos apartes de sentencias proferidas por esta Sala, concluyó el Tribunal que no había lugar a condenar a las entidades demandadas por los perjuicios reclamados por los demandantes, porque "en este caso el daño no puede imputársele a autoridades públicas y además no puede tampoco considerarse como fuente de responsabilidad estatal 'el riesgo de la vida social', por cuanto todo los habitantes de Colombia por las circunstancias que vive el país, se puede decir que en forma permanente están corriendo dicho riesgo. Además, como claramente se establece en la sentencia transcrita, no puede indemnizarse todos los daños que sufran los particulares sin que exista un título de imputación que permita atribuirlos a una determinada autoridad estatal. Igualmente, no puede determinarse en el sub lite una omisión por parte de las autoridades encargadas de guardar el orden público, por cuanto en ningún momento se pidió protección especial en el sector en donde sucedieron los hechos".
4. Fundamentos de la impugnación
El apoderado de la parte actora sustentó su inconformidad con el fallo con los siguientes argumentos:
a. El Tribunal hizo "un exiguo resumen de las pruebas, sin análisis, razonamiento o estudio alguno de ellas, ya que de haberlos hechos sus conclusiones hubieran sido otras. Concretamente, la sentencia objetada guarda silencio sobre las pruebas que demuestran la omisión en que incurrió la Nación cuando sin ningún discernimiento dejó de proteger el sector de la avenida Pepe Sierra pues desmontó el centro de atención inmediata CAI que funcionaba en esa zona, configurándose una falla en el servicio público de seguridad. La providencia impugnada tampoco dice nada sobre la inoperancia de las autoridades ante la existencia de acciones sospechosas de personas en el sector".
b. En el fallo se limitó a estudiar el caso concreto frente al artículo 90 de la Constitución, pero referido exclusivamente a la imputabilidad por acción y dejó de lado la imputabilidad por omisión, así como las demás disposiciones constitucionales en las cuales se fundamentó la demanda.
c. El Ministerio de Defensa incurrió en falla del servicio por no haber "formulado, diseñado, desarrollado y ejecutado políticas de defensa y seguridad y el empleo legítimo de la fuerza, para contribuir a garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y libertades públicas".
d. Por su parte, el DAS "omitió su deber constitucional de 'producir inteligencia' para obtener la información requerida para detectar, prevenir y/o reprimir las conductas y hechos como la explosión del carro bomba que afectan la seguridad interior y el orden público....Adicionalmente,...las autoridades investigadoras de la Fiscalía General de la Nación encontraron un maletín y dentro del maletín hallaron la placa de identificación No. 1811 del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, con lo cual se puede deducir sin mayor esfuerzo dialéctico la participación de un miembro de esa institución en los hechos ocurridos el 11 de noviembre de 1999".
e. Además de la falla en el servicio en que incurrieron las entidades demandadas, "con la explosión del carro bomba se rompió el equilibrio frente a las cargas públicas, pues se exigió a algunas personas un sacrificio no exigido a otros y entre tales personas se encuentran los demandantes".
d. No se acreditó ninguna causal eximente de responsabilidad, pues no se ha afirmado y mucho menos probado que las víctimas hubieran facilitado la acción delictual y tampoco que los hechos causantes de los perjuicios fueran constitutivos de caso fortuito o fuerza mayor.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se pretende mediante esta acción la indemnización de los perjuicios sufridos por los demandantes con ocasión de la explosión de un carro bomba en el sector de la avenida Pepe Sierra de esta ciudad, el 11 de noviembre de 1999.
En consecuencia, deberá analizarse la procedencia en el caso concreto de la acción de grupo formulada para obtener la reparación de los perjuicios señalados en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución; el Título III y las demás normas concordantes de la ley 472 de 1998, para lo cual resulta pertinente examinar de manera previa cuáles son los razones que justifican esta especial acción reparatoria y sus características.
1. Justificación de la acción de grupo.
El artículo 88 de la Constitución defiere a la ley la regulación de "las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares". En desarrollo de dicha disposición, el artículo 3 de la ley 472 de 1998 define la acción de grupo como aquélla que puede ser interpuesta "por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad".
Del contenido de estas dos disposiciones puede inferirse que a través de esta acción se pretende dar aplicación al principio de economía procesal, al resolver en un mismo proceso las pretensiones de un número plural de personas que fueron afectadas por una misma causa.
Por tal motivo, la admisión de varias acciones de grupo cuando la causa es común, desnaturaliza la acción y desconoce sus objetivos. Quienes no se hayan integrado inicialmente al grupo podrían hacer parte del mismo antes de la apertura a pruebas o acogerse a la sentencia dentro de los veinte días siguientes a su publicación, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 472 de 1998, pero no están legitimados para acumular pretensiones de al menos 20 demandantes e iniciar una nueva acción.
Al emitir una única decisión frente a una multitud de controversias se evitan fallos contradictorios y por contera se obtiene la realización del derecho a la igualdad, porque hará posible "garantizar el resarcimiento de aquellos perjuicios bajo el entendido de que a igual supuesto de hecho, igual debe ser la consecuencia jurídica"(1).
Se destaca que a través de esta acción puede obtenerse el resarcimiento de daños pequeños que no se reclamarían a través de las acciones ordinarias porque el beneficio no justificaría el costo y tiempo que las mismas demandan.
Así mismo, la posibilidad de obtener, al menos en parte, el restablecimiento de su derecho es más real, pues los bienes del demandado no se verán afectados por los demandantes que primero iniciaron la acción sino que se destinarán a cubrir la indemnización del grupo, a prorrata de sus daños y hasta donde su cuantía alcance(2).
Finalmente se señala que la acción no sólo representa beneficio para los actores sino también para el demandado, pues debe atender a un único proceso y no a una multiplicidad significativa de éstos.
2. Las características de la acción de grupo.
La Corte Constitucional en la sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, señaló como características de la acción de grupo las siguientes:
"En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados ; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulación deben ser los ordinarios ; iii) Los mecanismos de formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en ese nivel".
En relación con estas características, la Sala precisa:
a. La acción de grupo es una acción indemnizatoria. Es decir, tiene por objeto la reparación de los perjuicios de "contenido subjetivo o individual de carácter económico"(3), que provienen de un "daño ya consumado o que está produciéndose"(4). Estas características permiten diferenciarla de la acción popular que tienen un objetivo fundamentalmente preventivo y persiguen la salvaguarda de derechos colectivos(5).
Ahora bien, para la procedencia de la acción de grupo resulta indiferente que el perjuicio individual haya sido originado en la vulneración de un derecho colectivo o de naturaleza fundamental o legal, pues es claro que el objetivo de tal acción no es la protección de tales derechos, en relación con los cuales proceden las acciones populares, de tutela u ordinarias respectivamente sino la reparación de los perjuicios patrimoniales que el demandado haya causado al demandante con el desconocimiento de cualquiera de estos derechos, siempre y cuando haga parte del grupo.
Así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000, al declarar la exequibilidad condicionada del artículo 55 de la ley 472 de 1998, el cual define la integración del grupo, en el entendido de que con su interpretación y aplicación además de los daños derivados de la vulneración de los derechos e intereses colectivos "no se excluyen los demás derechos subjetivos constitucional y legal cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo."
b. Es una acción que se tramita por un procedimiento especial y preferente. La ley 472 de 1998 señala términos muy breves para el tramite del proceso: 10 días para la admisión de la demanda (art. 53), 20 días para practicar pruebas (art. 62), 5 días comunes para alegar de conclusión (art. 63), 20 días perentorios e improrrogables para dictar sentencia (art. 64) y máximo 20 días para resolver el recurso de apelación (art. 67).
La inobservancia de tales términos hace incurrir al juez en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo (art. 84).
c. Es una acción de carácter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparación de los perjuicios sufridos, pues precisamente el artículo 88 de la Constitución y la ley 472 de 1998 señalan que la misma puede instaurarse "sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios" (art. 47).
En otros términos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos en que ésta procede o bien la acción de grupo o la correspondiente acción ordinaria.
d. Sólo están legitimados para interponerla quienes conforman un grupo o clase. De conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la ley 472 de 1998, la acción deberá interponerse al menos por 20 personas. Al interpretar el alcance de esta disposición, la Sala ha señalado que si se armoniza el contenido del artículo 48 de la ley citada que establece que el actor o quien actúe como demandante, "representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder", y el numeral 4 del artículo 52 ibídem, que señala como requisito de la demanda que el actor proporcione los nombres de quienes integran el grupo, o al menos suministre los criterios para identificarlos, hay lugar a concluir que si bien la acción puede ser interpuesta por una sola persona, ésta no puede actuar en nombre de un grupo inferior a 20 personas, las cuales deberán individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelación a su admisión, a partir de los criterios que señale el actor(6).
No obstante que la ley señala un número mínimo de personas para integrar el grupo, la sóla circunstancia de que existan veinte (20) personas lesionadas con un mismo hecho no significa que exista grupo y por consiguiente, se pueda acudir al procedimiento señalado en la ley para obtener la indemnización de perjuicios, ya que de lo contrario dicha acción sería simple y llanamente una acumulación subjetiva de pretensiones(7) y eso no fue lo que quiso el Constituyente al referirse en forma expresa a este tipo de acciones en el artículo 88, inciso segundo de la Carta. El mismo artículo 46 citado establece que para que proceda la acción de grupo deben existir condiciones uniformes en relación con la causa que originó los perjuicios individuales y respecto de los demás elementos que configuran la responsabilidad.
Así mismo, el demandante deberá justificar en su demanda la procedencia de la acción de grupo (art. 52 num. 6 ibidem).
La Sala en providencia del 2 de febrero de 2001, expediente AG-017 estableció algunos criterios interpretativos de esta disposición. Allí se consideró que la situación común que identifica el grupo debe ser anterior a la ocurrencia del daño. "Que el conjunto de personas que pueden acceder a este mecanismo procesal debe de ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado –con antelación a la ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así, las cosas, es claro que la condición de damnificados no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas personas como miembros del grupo". (subraya fuera del texto).
Por su parte, la Sección Segunda de la Corporación, en providencia del 24 de mayo del año en curso(8), consideró que "resulta indiferente si el grupo existía con anterioridad al daño causado, pues el legislador en manera alguna indicó esa condición para la existencia de la acción. Lo significativo es, de una parte, que tengan condiciones uniformes respecto de los elementos de la responsabilidad...y de otra parte, que el grupo, dadas las características del daño sufrido, amerite la reparación pronta del perjuicio, a través del proceso preferencial y sumario consagrado por el legislador en esta clase de acciones" (subrayas fuera del texto).
Como bien lo señaló esta Sección en la providencia citada, el alcance de las normas jurídicas debe establecerse de acuerdo con unos principios que le confieran sentido, tales como los de interpretación útil, sistemática y razonable, de tal manera que la norma sea entendida dentro del contexto de la institución a la cual pertenece y produzca efectos jurídicos adecuados a las disposiciones constitucionales, proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos.
En consecuencia, una interpretación sistemática, integradora, conforme a la Constitución y útil en cuanto confiere eficacia a la acción de grupo permite concluir que el legislador pretendió enfatizar en el artículo 46 de la ley 472 de 1998 el elemento causal de la responsabilidad para precisar que lo que hace posible dicha acción es, en primer término, que la causa generadora del daño sea común a los demandantes(9), pero que también deben ser uniformes los demás elementos de la responsabilidad, aunque en relación con el daño igualmente debe realizarse un esfuerzo interpretativo que permita darle sentido razonable, proporcionado y equitativo a la disposición.
Vale destacar que si bien la ley ha establecido número mínimo de demandantes para interponer la acción, en general en este tipo de acciones los demandantes son indeterminados, aunque sus miembros pueden ser identificados con un esfuerzo razonable.
Esto es lo que justifica que el auto admisorio de la demanda se publique en un medio masivo de comunicación (art. 53 ley 472 de 1998), a fin de que los integrantes del grupo puedan ejercer su derecho de exclusión (art. 56 ibídem) para que no sean cobijados por la sentencia que se profiera (art. 66 ibídem) y puedan intentar la correspondiente acción individual.
e. Debe tratarse de la indemnización de un daño que tenga repercusión social.
La acción de grupo se diferencia también de las demás acciones reparatorias por la repercusión social del daño, en consideración al número de los damnificados y al impacto generalizado que produzca.
Lo que se pretende proteger con esta acción es el interés de un número plural de personas, en consideración a sus condiciones y dimensión, tal como lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia T- 528 del 18 de septiembre de 1992(10):
Ahora bien, el inciso segundo del citado artículo 88 de la Carta prevé otro mecanismo de sustancial importancia dentro del campo de las garantías judiciales de los derechos de las personas, conocido como las Acciones de Clase o de Grupo. Estas, igualmente regulables por la ley, no hacen referencia exclusiva a los Derechos Constitucionales Fundamentales, ni sólo a los Derechos Colectivos, pues también comprenden a los Derechos Subjetivos de origen constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez; empero, exigen siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios. El acceso a la justicia es también en estos casos preocupación fundamental del constituyente, que al consagrarlos da nuevas herramientas a la sociedad para la protección de los derechos de las personas en sus distintos ámbitos, y a esta hipótesis de protección judicial de los derechos se hace referencia también con el propósito de promover su entendimiento y su ejercicio.". (Subraya original).
El derecho comparado, en particular el anglosajón, ilustra en mejor forma los objetivos de la acción de grupo. Así, de acuerdo con la regla 23 de la Federal Rules of Civil Procedure (Estados Unidos), para que pueda haber lugar a una class action se deben cumplir los siguientes requisitos:
-los miembros de la clase deben ser tan numerosos que hagan imposible un litisconsorcio;
-debe haber cuestiones de hecho o de derecho debatidas comunes a la clase;
-los representantes de la clase tienen que tener las cualidades necesarias para defender los intereses de la clase;
-el enjuiciamiento de acciones separadas daría lugar a que el demandado no pudiera cumplir frente a todos los demandantes (por ejemplo, por no tener fondos suficientes para atender todas las demandas, con lo que se provocaría una 'carrera' entre los demandantes para ser el primero en obtener una sentencia ejecutoria favorable), o el demandado ha realizado un acto (o no lo ha ejecutado cuando debería haberlo hecho) en relación a la clase como tal, de modo que es necesaria o conveniente una decisión judicial que se refiera a la clase en sí misma considerada (casos de discriminación, por ejemplo), o por último, el juez estima oportuna la class action por prevalecer los elementos comunes sobre los diferenciales.
-El ejercicio de acciones separadas por miembros individuales de la clase crearía el riesgo de sentencias inconsistentes o diversas con respecto a individuos miembros de la clase(11).
En últimas, es el juez el que debe decidir si existe o no clase a efecto de definir la indemnización de perjuicios a través de la vía procesal establecida en la ley para las acciones de grupo, por considerar que la causa debe ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios, en consideración a la repercusión social que el daño produzca en cada caso concreto.
Al respecto, la doctrina señala como uno de los inconvenientes de la acción de grupo el de la necesaria indeterminación que el concepto de "clase" comporta.
"La "clase" puede definirse en teoría, pero en la práctica es el órgano jurisdiccional el que ante el caso concreto que se le presenta, debe decidir si el uso de una class action está o no justificado. De hecho, la legislación positiva que existe sobre las class actions conceden un amplio poder discrecional al juez y así se ha demostrado en la práctica"(12).
De ahí la importancia de la valoración que el juez efectúe al momento de admitir la demanda sobre la procedencia de la acción de grupo. (parágrafo art. 53 ley 472 de 1998)
f. Finalmente, se destaca que este tipo de acciones se distingue por los efectos del fallo. El artículo 66 de la ley citada establece:
"La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada en relación con quienes fueron parte del proceso y de las personas que, perteneciendo al grupo interesado no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso".
De conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 48 de la ley 472 de 1998, el actor o quien actúe como demandante "representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder".
A propósito del poder de representación que se atribuye al demandante de las demás personas que hubieren sufrido el perjuicio, sin que éstas hayan expresado su interés de ser parte en el proceso, la Corte Constitucional al resolver las objeciones formuladas por el Presidente de la República al proyecto de ley N° 05/95-024/95-084/95 de la Cámara, acumulado al 10/96 del Senado, consideró que dichas objeciones eran infundadas porque
"El Gobierno echa de menos la importante disposición contenida en el artículo 57 del proyecto, que le otorga a todo miembro de un mismo grupo el derecho de exclusión, el cual opera (a) "Cuando se haya solicitado en forma expresa la exclusión del grupo en el término previsto en el inciso anterior [dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda]" y (b) "Cuando la persona vinculada por una sentencia pero que no participó en el proceso, demuestre en el mismo término que sus intereses no fueron representados en forma adecuada por el representante del grupo o que hubo graves errores en la notificación".
"La consagración del derecho de exclusión, permite que el interesado pueda iniciar una acción independiente del resto de las personas cobijadas por la misma causa que originó un daño plural. Por lo tanto, la legitimación que se confiere a cualquier miembro del grupo para asumir la representación de los demás, no es óbice para que se entablen acciones individuales, por fuera de las acciones de grupo. El esquema legal estimula el efectivo acceso a la justicia del conjunto de damnificados, pero no impide que se instauren procesos singulares por parte de quienes decidan obrar de manera individual"(13).
Quienes no sean parte del grupo inicial -que se reitera está constituido por no menos de 20 personas a cuyo nombre actúa el demandante- podrán integrarse a éste antes de la apertura a pruebas o podrán acogerse a la sentencia, dentro de los 20 días siguientes a su notificación (art. 55 ley 472 de 1998).
Por tal motivo, la admisión de la demanda deberá ser informada a los miembros del grupo a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier otro mecanismo eficaz (art. 53 ibídem). Esta información es de transcendental importancia en el trámite de este tipo de procesos y tiene dos finalidades: 1) a quienes fueron afectados con la causa que dio origen a la demanda, pero que no fueron integrados al grupo, entrar a formar parte de éste (art. 55 ibídem) y 2) permitir que quienes hacen parte del grupo en cuyo nombre actúa el demandante o los demandantes iniciales, manifiesten de manera expresa, dentro de la oportunidad legal, su deseo de ser excluidos de aquél (art. 56 ibídem).
En consecuencia, la sentencia que se profiera en una acción de grupo tiene efectos de cosa juzgada respecto de todos los afectados con la causa que dio origen a la acción, a cuyo nombre actúe el demandante o los demandantes que hayan sido identificados gracias a los criterios suministrados por éste y no hayan solicitado su exclusión y frente a quienes hayan solicitado su inclusión en las oportunidades procesales señaladas en la ley (antes de la apertura a pruebas o dentro de los veinte días siguientes a la publicación de la sentencia).
En síntesis, el carácter masivo(14) del daño es el que justifica comunicar la admisión de la demanda a través de un medio de comunicación de esa misma naturaleza (art. 53 ley 472 de 1998) y el efecto ultra partes de la sentencia respecto de quienes perteneciendo al grupo no manifestaron oportuna y expresamente su decisión de excluirse del grupo y de las resultas del proceso (art. 66 ibídem).
3. El caso concreto.
En el caso sub-judice, la acción de grupo interpuesta no es procedente, pues a pesar de que el hecho causó daños a los demandantes, que superan el número mínimo establecido en la ley, no se trata de un conglomerado significativo que logre configurar un grupo o clase en los términos que se ha dejado expuesto.
Como ya se señaló, no frente a todo daño sufrido por un número plural de personas puede intentarse su reparación a través de la acción de grupo, pues se reitera, para tal efecto se requiere que el daño se haya producido en unas circunstancias y con una dimensión que por su impacto social justifique la utilización de esta vía procesal específica que busca garantizar la eficacia en la justicia y evitar la inseguridad jurídica al favorecer una solución igual para problemas similares.
Por consiguiente, no se entrará a estudiar el fondo de las pretensiones formuladas por los demandantes, quienes deberán acudir a la acción de reparación directa con el fin de obtener el resarcimiento de los perjuicios que reclaman.
Como quiera que los demandantes acudieron en tiempo a reclamar la indemnización del daño que consideran fue causado por la acción u omisión de las autoridades públicas, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial (art. 228 de la Constitución) y con fundamento en el artículo 5 de la ley 472 de 1998, el cual le otorga una potestad especial al juez para que en cualquier estado del proceso pueda adecuar su trámite, se ordenará que a la demanda se le dé el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo para la acción de reparación directa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E:
Devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, a fin de que a la demanda se le dé el trámite de la acción de reparación directa previsto en el Código Contencioso Administrativo.
NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente Sala Aclaró Voto
ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ V.
ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ADECUACION DEL TRAMITE - Declaratoria previa de nulidad procesal por trámite indebido / ACCION DE GRUPO - Adecuación del trámite al de la acción de reparación directa / ACCION DE REPARACION DIRECTA / NULIDAD PROCESAL - Por trámite indebido es insaneable
Si bien estoy de acuerdo, plenamente, en que debía disponerse la adecuación del trámite, consideré que tal decisión debió estar precedida de una declaratoria de nulidad procesal por indebido trámite. Y considero lo anterior por lo siguiente: -No puede confundirse la acción de grupo con la acción de reparación directa, aunque ambas acciones son de responsabilidad. -El procedimiento legal para el trámite de las acciones de grupo es diferente del trámite de la acción de reparación directa. La Corte Constitucional declaró inconstitucional la norma del Código de Procedimiento Civil que indicaba que era saneable la nulidad procesal de haberle dado un trámite por proceso especial lo que se tramitó por el ordinario; en tal virtud dicha causal de nulidad procesal es insaneable. Esos dos puntos en forma explicativa los veo de la siguiente manera: -No puede confundirse la acción de grupo con la acción de reparación directa, aunque ambas acciones son de responsabilidad. Creo, respetuosamente, que todos los jueces (de la justicia contencioso administrativa y de la justicia ordinaria) debemos estar atentos al examinar la demanda que se promueve, formalmente, "en ejercicio de la acción de grupo" para concluir sí ella llena todos los supuestos de procedibilidad de esa acción; y si no es así, advertir, de su contenido, cuál es la acción realmente ejercitada. Cuando se admite una demanda en ejercicio de una acción que no es – como en este caso la acción de grupo – y se adelanta el trámite, estimo que previamente a ordenar la "adecuación del trámite" el juez – de primera o de segunda instancia – en cualquier momento puede declarar la nulidad procesal de indebido trámite porque en la actualidad dicha causal de nulidad es insaneable a consecuencia, de la sentencia de la Corte Constitucional C-407/97. En la sentencia C- 407 – 97 en la cual se decidió lo siguiente: "Decláranse INEXEQUIBLES el numeral 6 del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, numeral 84 del artículo 1° del decreto 2282 de 1989, y la siguiente expresión del último inciso del mismo artículo: "...salvo el evento previsto en numeral 6° anterior...". Lo anterior dice, entonces, que son insaneables las siguientes causales de nulidad: -La prevista en el numeral 3º del artículo 140: "Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegamente la respectiva instancia. -La prevista en el numeral 4º del artículo 140: "Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde". -La prevista en el numeral 1º del artículo 140:"Cuando corresponde a otra jurisdicción". -La prevista en el numeral 2º del artículo 140: "Cuando el juez carece de competencia" funcional. Estimo entonces que la decisión de ordenar la adecuación del trámite de la demanda mediante el procedimiento ordinario previsto para la acción de reparación directa, debió estar precedida de la declaratoria de nulidad procesal de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda de conformidad con lo previsto en las competencias para el ad quem en el Código de Procedimiento Civil (art. 357), como en el numeral 4º del artículo 140 e inciso último del 144 ibídem.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D.C. dieciocho (18) de octubre de dos mil uno (2001)
Radicación número: 25000-23-27-000-2000-0023-01(AG-021)
Actor: JOSE DEL CARMEN VEGA SEPULVEDA Y OTROS
Demandado: NACION- MINISTERIO DE DEFENSA- POLINAL Y OTROS
ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Aclaré el voto en el asunto de la referencia por lo siguiente:
I. El actor dijo demandar en ejercicio de la acción de grupo y en tal entendimiento el Tribunal le impartió trámite.
II. Sin embargo el Consejo de Estado observó, cuando el asunto llegó para conocer de la APELACIÓN DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA, que del contenido mismo de la demanda se advertía, por su contenido, que EN REALIDAD LA ACCIÓN EJERCITADA era de reparación directa.
III. En la providencia, a la cual aclaré el voto, se dispuso:
"Devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, a fin de que a la demanda se le dé el trámite de la acción de reparación directa previsto en el Código Contencioso Administrativo".
El fundamento para tomar esa decisión, como lo indicó dicha providencia, fue el artículo 5º de la ley 472 de 1998 el cual indica entre otros: "Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda".
Si bien estoy de acuerdo, plenamente, en que debía disponerse la adecuación del trámite, consideré que tal decisión debió estar precedida de una declaratoria de nulidad procesal por indebido trámite. Y considero lo anterior por lo siguiente:
- No puede confundirse la acción de grupo con la acción de reparación directa, aunque ambas acciones son de responsabilidad.
- El procedimiento legal para el trámite de las acciones de grupo es diferente del trámite de la acción de reparación directa. La Corte Constitucional declaró inconstitucional la norma del Código de Procedimiento Civil que indicaba que era saneable la nulidad procesal de haberle dado un trámite por proceso especial lo que se tramitó por el ordinario; en tal virtud dicha causal de nulidad procesal es insaneable.
Esos dos puntos en forma explicativa los veo de la siguiente manera:
A. No puede confundirse la acción de grupo con la acción de reparación directa, aunqueambas acciones son de responsabilidad.
Como lo ha sostenido la Sala en anteriores oportunidades la Constitución y la ley que reglamentan la acción de grupo "no la instituyeron como otro mecanismo alternativo de defensa judicial".
La práctica del ejercicio de dicha acción muestra que no se ha comprendido del todo cuáles son las causas, los elementos de responsabilidad y los objetivos de la misma, pues existe una creencia generalizada por parte de quienes la han ejercitado, de que basta que se haya producido un daño y que frente al mismo sean varias personas, como mínimo un litis consorcio facultativo de veinte que reclamen indemnización. Sin embargo tal creencia no es compatible con el contenido ontológico del ordenamiento jurídico; esas dos meras situaciones sin calificación no satisfacen los requisitos de procedibilidad. No. Ese no es el entendimiento armónico de la ley 472 de 1998 pues en ella se define a las acciones de grupo y se determinan en forma precisa esos requisitos.
"Artículo 3º. Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización por perjuicios".
La misma ley en el artículo 46, intitulado "Procedencia de las acciones de grupo" reitera casi en absoluto el contenido del artículo transcrito; señala:
"Artículo 46. Procedencia de las Acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización por perjuicios.
El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas" (La parte subrayada es la única que difiere del texto del artículo 3º antecitado).
Artículo 47. Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
Dichos artículos exigen concurrentemente, en las acciones de grupo, los siguientes supuestos de procedibilidad:
- Que se interponga por un número plural o un conjunto de personas: mínimo de 20;
- Que esas personas reúnan condiciones uniformes: a) respecto de una misma causa que originó perjuicios y b) respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad y
- Que se pretenda para obtener: el a) reconocimiento y el b) pago de la indemnización de perjuicios.
Además el artículo 47 in fine al referirse al término de caducidad contiene expresiones (Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios) que se tendrán en cuenta para analizar, con el propósito de diferenciar, la causalidad y la situación particular de los actores en las acciones de grupo con otro tipo de acción que tenga por finalidad indemnizar perjuicios, dentro de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.
La acción, ante el aparato jurisdiccional del Estado, como derecho fundamental constitucional para pretender la definición objetiva o subjetiva de una controversia o de un conflicto o para materializar un derecho es, por regla general, de carácter ordinario, entendido este calificativo como el instrumento preciso o idóneo; excepcionalmente la acción es residual (para cuando no exista otro mecanismo de defensa), o no siéndolo puede darse el caso en el cual la ley permite la utilización de una acción residual como alternativa pero con efectos limitados y para eventos también limitados; ejemplo: la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, como mecanismo judicial protector con efectos meramente temporales.
Con el advenimiento de las acciones de grupo, en lo que atañe con las que son de conocimiento de esta jurisdicción, se entendió por la mayoría de las personas que han promovido esas acciones que el legislador pretendió beneficiar, por el trámite, a los litis consortes facultativos de veinte personas como mínimo, que pretendan obtener la indemnización por los perjuicios individualmente sufridos. Sin embargo esa comprensión sobre la ley 472 de 1998, no reflexiva, no es auténtica en su contenido: la ley no sugiere ese entendimiento, pues manifiestamente expresa otro. En efecto:
En primer término: Cuando el legislador exige que las personas deben reunir "condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas" coloca el pensamiento, figurativamente, representando:
- De una parte, a un grupo determinado, coexistente a la causa misma; es decir, no es la causa del daño la que agrupa, sino que con relación a esta misma causa el grupo debe serle preexistente - conformación de hecho o de derecho -. Y,
- De otra parte, a un grupo de personas que padecen perjuicios individualmente y en condiciones uniformes a los demás miembros del grupo (efecto de la causa dañina). Por esto mismo es que las personas no reclaman para el grupo sino para todas o algunas de las personas, individualmente, que lo conforman.
Nótese que la citada ley no deja duda sobre qué debe entenderse por grupo; de ello dan cuenta expresiones contenidas en el parágrafo del artículo 48 y los artículos 49 y 52. Dicen, respectivamente:
- "En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas por hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su su propia acción, ni haya otorgado poder" (art. 48).
"( ) Cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité" (art. 49).
"Requisitos de la demanda. ( ) 4. Si no fuere posible proporcionar el nombre de todos los individuos de un grupo, expresar los criterios para identificarlos y definir el grupo" (art. 52).
Recuérdese que el objetivo de la Constitución Política en la creación de las acciones de grupo fue la de institucionalizar el derecho de defensa de las personas que integran grupos - conformados de hecho o de derecho - para proteger hacia el futuro los intereses de condiciones uniformes para todos los miembros del grupo, individualmente.
Por ello cuando la causa dañina sobre un grupo fue la misma causa dañina frente a un persona no agrupada – natural o jurídica - la ley indica que lo procedente es el ejercicio de la acción individual correspondiente. Por eso, las personas no agrupadas previamente a la ocurrencia del hecho dañino "dañadas o lesionadas" no pueden utilizar alternativamente a la acción individual, las acciones de grupo. Las personas no agrupadas con anterioridad al daño pueden sí entrar al proceso promovido por un grupo - preexistente al daño - antes de la apertura a pruebas; así lo enseña el artículo 55 ibídem.
La ley permite en relación con el proceso y la sentencia de las acciones de grupo varias situaciones particularísimas (arts. 56 y 55):
- O que uno de los miembros del grupo demandante pida la exclusión del mismo y en consecuencia, si no ha fenecido el término de caducidad, utilice individualmente la acción indemnizatoria ordinaria (art. 56, en especial el inciso final).;
- O que otros de los miembros del grupo - preexistente al daño – que no demandaron pidan su vinculación al proceso antes de la apertura a pruebas (art. 55; inciso 1º parte final).
- O que el miembro del grupo constituido antes de la ocurrencia del daño que no concurra al proceso, se podrá acoger a la sentencia siempre y cuando la acción de grupo no hubiese caducado (art. 55, inciso 2º).
- O a quien gozando de acción individual relativa a los mismos hechos su pretensiones "podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud del interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo" (art. 55 último inciso).
En segundo lugar: También cuando la ley exige, en los artículos 3º y 46, condiciones uniformes "respecto de los elementos que configuran la responsabilidad" conduce al Juez a verificar en el momento de estudiar la demanda para definir si debe admitirla, si esos elementos de responsabilidad (hecho, daño y relación causal entre éste y aquel) son uniformes para todos los miembros del grupo o para parte de ellos: quienes promovieron la acción.
En tercer lugar: Cuando la ley señala que el objetivo exclusivo de la acción de grupo es para "obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios" crea también un elemento diferenciador con la acción indemnizatoria ordinaria, en la cual no se puede pedir ni decretar el pago; entre otros, sólo se puede reconocer la indemnización de los perjuicios. La acción de grupo prevé la forma de ejecución de la indemnización reconocida (art. 65)" (15).
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La Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia proferida el día el día 2 de febrero de 2001, expresó lo siguiente sobre la acción de grupo:
"Dos aspectos de la norma parecen fundamentales para la comprensión del contenido de la acción. En ella se exige, en primer lugar, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó para ellos perjuicios individuales. En segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
Por el principio del efecto útil, según se ha visto, el texto de una norma debe ser interpretado de manera que todo cuanto ella prescribe produzca consecuencias jurídicas. En consecuencia, no puede el intérprete dar idéntico significado a dos expresiones contenidas en una misma norma, pues una de ellas resultaría superflua e innecesaria.
Ahora bien, si los elementos de la responsabilidad son: a) el hecho generador del daño, culpable o no, de acuerdo con el régimen que resulte aplicable, b) el daño, y c) el nexo causal entre éste y aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las personas deben reunir "condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios…", se está refiriendo a un concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que tal exigencia está comprendida en la disposición contenida en la misma norma, según la cual "las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad".
Para efectos de desentrañar el significado de la frase analizada, resulta necesario, en opinión de esta Sala, precisar el contenido de la expresión "condiciones uniformes". Teniendo en cuenta que estas acciones se han diseñado para reparar daños que afecten a grupos de especial entidad (16), tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que un conjunto de personas se relacionen entre sí para conformar un grupo(17), y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la causa del perjuicio que dichas personas sufren.
Conforme a lo anterior, es claro que las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño, aluden a las condiciones o caracteres, predicables de un grupo determinado o determinable de personas que se han puesto en una situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño.
En efecto, un consumidor, por ejemplo, sólo lo es dentro del ámbito propio del mercado y respecto de la actividad y las personas vinculadas, de una u otra forma, a la relación jurídica en virtud de la cual adquiere determinados bienes o accede a determinados servicios. Es, en ese caso, el ámbito del mercado, en el que es posible que se generen situaciones en torno de las cuales unas personas ostenten características comunes que las hacen parte de un determinado grupo social, identificado como consumidores de X producto, y en esa condición, pueden resultar perjudicados. Así, si el daño se produce por la adquisición de un producto defectuoso, resulta claro que los consumidores del mismo reúnen condiciones uniformes respecto de la causa que lo originó.
Entonces, lo que dispone la norma analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal debe ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado - con antelación a la ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de damnificado no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas personas como miembros de un grupo.
( ) la Corte Constitucional precisó, en su sentencia C-215 de 1999, refiriéndose al objeto de este tipo de acciones, que "se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action" (negrillas fuera del texto).
Así las cosas, no se trata de una acción que pueda ser intentada por un grupo de veinte personas que coincidan por su interés particular de contenido patrimonial consistente en ser indemnizada por un daño sufrido por ellas en virtud de un mismo hecho" (18).
Creo, respetuosamente, que todos los jueces (de la justicia contencioso administrativa y de la justicia ordinaria) debemos estar atentos al examinar la demanda que se promueve, formalmente, "en ejercicio de la acción de grupo" para concluir sí ella llena todos los supuestos de procedibilidad de esa acción; y si no es así, advertir, de su contenido, cuál es la acción realmente ejercitada.
Cuando se admite una demanda en ejercicio de una acción que no es – como en este caso la acción de grupo – y se adelanta el trámite, estimo que previamente a ordenar la "adecuación del trámite" el juez – de primera o de segunda instancia – en cualquier momento puede declarar la nulidad procesal de indebido trámite porque en la actualidad dicha causal de nulidad es insaneable a consecuencia, como expresé antes, de la sentencia de la Corte a la cual me referiré a continuación.
B. Indebido trámite de un proceso:
Antes de referirme al fallo C-407-97 de la Corte Constitucional recuerdo que el Código de Procedimiento Civil indica como causal de nulidad procesal, entre otras, la siguiente: "4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde" (art. 140). Igualmente, que antes de que la Corte Constitucional profiriera la mencionada sentencia el artículo 144 ibidem, sobre saneamiento de la nulidad, enseñaba que la nulidad se consideraría saneada en los siguientes casos:
"6. Cuando un asunto que debía tramitarse por el proceso especial se tramitó por el ordinario, y no se produjo la correspondiente adecuación de trámite en la oportunidad debida.
No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, salvo en el evento previsto en el numeral 6º anterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional"
En la sentencia C- 407 – 97 se decidió lo siguiente:
"Decláranse INEXEQUIBLES el numeral 6 del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, numeral 84 del artículo 1° del decreto 2282 de 1989, y la siguiente expresión del último inciso del mismo artículo: "...salvo el evento previsto en numeral 6° anterior...".
En tal virtud la causal prevista en el numeral 4º del artículo 140 del C.P.C. es insaneable; substrayendo el numeral 6º del artículo 144 y del último inciso ibidem la parte declarada inexequible, la norma quedó así:
"No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional".
Lo anterior dice, entonces, que son insaneables las siguientes causales de nulidad:
- La prevista en el numeral 3º del artículo 140: "Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegamente la respectiva instancia.
- La prevista en el numeral 4º del artículo 140: "Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde"
- La prevista en el numeral 1º del artículo 140:"Cuando corresponde a otra jurisdicción".
- La prevista en el numeral 2º del artículo 140: "Cuando el juez carece de competencia" funcional.
La Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad de los apartes indicados, del artículo 144 del C.P.C" estudió y concluyó así:
"Por qué las normas procesales son de orden público.
Tradicionalmente, las normas procesales han sido consideradas "de orden público", es decir, de aquellas que no pueden derogarse por convenios particulares, porque en su observancia están interesados el orden y las buenas costumbres.
¿Por qué las normas procesales son de orden público? ¿Por qué no pueden modificarse por convenios particulares?
De conformidad con el inciso segundo del artículo 29 de la Constitución, nadie podrá ser juzgado sino "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio". No es menester dedicarse a complicadas lucubraciones para descubrir las finalidades de esta disposición, piedra angular del debido proceso.
( )
¿ Qué fin se persigue, en el campo específico del derecho procesal, al disponer la Constitución que solamente puede juzgarse a alguien "con observancia de las formas propias de cada juicio" ?
En primer lugar, lograr la igualdad real en lo que tiene que ver con la administración de justicia.
( )
De otra parte, la Constitución, al determinar que todos sean juzgados "con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio", destierra de la administración de justicia la arbitrariedad. ( ) Esta Corporación, en diversos fallos, ha señalado la importancia del derecho al debido proceso. (Corte Constitucional, sentencia T-460 de 1992, Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo) (negrilla fuera de texto). ( )
En síntesis: el someter las controversias a procedimientos preestablecidos e iguales, no sólo garantiza el derecho de defensa: realiza, en primer lugar y principalmente, el principio de la igualdad ante la ley, en el campo de la administración de justicia. Y asegura eficazmente la imparcialidad de los encargados de administrar justicia, mediante la neutralidad del procedimiento.
¿Por qué la ley procesal consagra diversos procedimientos?
El legislador ha tenido en cuenta las controversias que con mayor frecuencia surgen entre las personas. Esas controversias difieren por razón de su origen, de los derechos y los intereses en juego, de las consecuencias que traen consigo, de las finalidades de las partes, y de lo que implica la solución del conflicto. ( )
Pero, como la sabiduría del legislador no es infinita, sería imposible que él previera todos los asuntos posibles, para asignar a cada uno, según su naturaleza y características, un procedimiento especial. Por esto existe el procedimiento ordinario : "Se ventilará y decidirá en proceso ordinario todo asunto que no esté sometido a un trámite especial". (Artículo 396 del Código de Procedimiento Civil ). Este paréntesis, no resulta lógico desde el punto de vista jurídico, que el legislador que dicta esta regla (que no es otra cosa que la sujeción al debido proceso ordenada por el artículo 29 de la Constitución), la contradijo en la práctica al incluír en el artículo 144 el principio contrario: Sí es posible sustanciar por el proceso ordinario asuntos sometidos a un trámite especial.
( ) Algunas reflexiones en torno a las normas acusadas, en especial, en cuanto a su aplicación.
Conviene reflexionar sobre las normas demandadas, especialmente en lo relativo a las consecuencias de su aplicación.
Lo primero que cabe anotar es la imposibilidad lógica y práctica de su aplicación en muchos casos. ¿Cómo pensar que pueda tramitarse el cobro de una obligación que presta mérito ejecutivo, por el procedimiento ordinario? ¿Qué decir de la partición de una comunidad o de la liquidación de una sociedad? ¿Será, acaso, lógico someter el nombramiento de un curador al proceso ordinario? En estos, y en muchos otros asuntos, es evidente que el campo de aplicación de las normas acusadas es muy restringido. Casi con toda seguridad puede afirmarse que si alguien presenta demanda en uno de estos asuntos invocando un procedimiento distinto al señalado, el juez corregirá el error al admitir la demanda; pero, si él no lo hace, será el demandado quien recurrirá del auto admisorio o propondrá la correspondiente excepción previa, si ésta fuere admisible.
Si no se enmienda el error y el proceso ordinario erróneamente adoptado sigue su curso, se originan consecuencias como éstas.
Piénsese en el lanzamiento del arrendatario de un predio, por falta de pago de los cánones adeudados. En el proceso abreviado, y en particular en las normas sobre la restitución de inmuebles arrendados, está previsto que no se oiga al demandado mientras no consigne a órdenes del juzgado lo que debe, de conformidad con la prueba allegada con la demanda. Tal prohibición no existe en el proceso ordinario, por dos razones: la primera, porque en él no es necesario presentar con la demanda unas pruebas específicas: basta anunciarlas, para su práctica posterior. La segunda, porque no hay norma alguna que permita al juez abstenerse de oír al demandado en el proceso ordinario, en el caso indicado. ¿Qué hará el juez en esta circunstancia? Permitir que el demandado actúe en el proceso sin hacer la mencionada consignación, o dictar un auto (el que dispone no oírlo mientras no consigne lo que debe), que no está previsto en el proceso ordinario.
Demandado un deslinde por el procedimiento especial que le es propio, una vez surtido el traslado de la demanda y resueltas las excepciones previas y la de cosa juzgada o transacción, si se han propuesto y si el proceso debe seguir, el juez debe señalar fecha y hora para la diligencia de deslinde, y ordenar a las partes la presentación de sus títulos a más tardar el día de tal diligencia. En el proceso ordinario no está prevista esta diligencia ni esta orden. Forzosamente tendrá el juez que dictar un auto ajeno al proceso ordinario y llevar a cabo una diligencia tampoco regulada en él.
En la rendición provocada de cuentas (que se tramita por el proceso abreviado), está previsto que si dentro del traslado de las cuentas, el demandado no se opone a rendirlas, ni objeta la estimación hecha bajo juramento por el demandante, de lo que se le adeude o considere deber, el juez dictará auto de conformidad con dicha estimación, que prestará mérito ejecutivo, auto que será inapelable. En el proceso ordinario no está previsto un auto semejante, por lo cual el juez tendrá que dictar una providencia ajena a las normas que regulan el proceso ordinario, proceso que resulta, a la postre, reformado.
Y así podrían multiplicarse los ejemplos, en relación con todos los asuntos sometidos a procedimientos especiales.
De lo dicho se infiere esta consecuencia inevitable: para tramitar por el proceso ordinario asuntos que tienen señalado uno especial, el juez casi necesariamente se ve obligado a modificar el proceso ordinario, pues, por las características propias de los diversos asuntos, tiene que dictar providencias o cumplir diligencias no previstas en el ordinario.
Es claro, por lo expuesto, que las normas acusadas confieren al juez un poder adicional, no previsto en la Constitución ni en la ley: reformar el procedimiento ordinario. Poder que puede utilizar en todos los asuntos que sustancie por el proceso ordinario erróneamente elegido. Y que, en la práctica, usará casi siempre.
Pero, ¿es aceptable, a la luz de la Constitución, la existencia de este poder extraordinario?
( ) Una norma que permita al juez la modificación de las leyes procesales, y en particular de los procesos, es contraria a la Constitución.
Como se ha repetido, el mandato del inciso segundo del artículo 29 de la Constitución es riguroso: todas las personas deben ser juzgadas con la observancia de las formas propias de cada juicio. Tal mandato tiene que cumplirse por encima de la voluntad de las partes y del juez.
Cabe, en consecuencia, preguntarse: ¿ puede una norma procesal autorizar la tramitación de pleitos por procedimientos diferentes a los establecidos en el Código de Procedimiento Civil para el respectivo asunto? Dicho en otras palabras: ¿puede una norma procesal autorizar a las partes y al juez para violar el debido proceso? La respuesta tiene que ser negativa: ninguna norma legal puede contrariar los mandatos de la propia Constitución.
Se dirá que en algunos casos el juez no se verá obligado a modificar o reformar el trámite del proceso ordinario para ventilar un asunto que tiene establecido un procedimiento especial. Ello puede ser así, pero no cambia la realidad, que es bien sencilla: unas normas (las demandadas en este proceso) autorizan a las partes y al juez para violar el debido proceso, al resolver por el proceso ordinario asuntos que deben ventilarse por uno especial.
Es más: nada asegura que la solución, en cuanto a la reforma del proceso ordinario (para adaptarlo a las características del asunto sometido al procedimiento especial), adoptada por los diversos jueces, sea igual. Lo más probable es lo contrario: que sean soluciones diversas y hasta contradictorias.
Tampoco es admisible invocar la primacía del derecho sustancial (consagrada en el artículo 228 de la Constitución), para concluir que si al fin y al cabo el juez dice el derecho, administra justicia, no importa que lo haya hecho por un camino equivocado. Razonando así quedaría al arbitrio de las partes, y en últimas del juez, el escogimiento de la vía procesal. Es más: podría el juez modificar por su sola voluntad los procedimientos, conclusión que debe rechazarse. No hay que olvidar que si los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, no pueden apartarse de ella bajo ningún pretexto. Hay que tener presente que el derecho al debido proceso, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución, es un verdadero derecho sustancial.
Dicho sea de paso, la primacía de la ley sustancial, ya estaba reconocida, desde 1.970, por el artículo 4° del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:
'Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surgen en la interpretación de las normas del presente código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes.'
Obsérvese que la primacía de la ley sustancial, vale decir, de los derechos reconocidos por ella, no pugna con el debido proceso. No de otra manera puede entenderse que la misma norma que reconoce tal primacía, ordene cumplir la garantía constitucional del debido proceso, respetar el derecho de defensa y mantener la igualdad de las partes. En conclusión, el que las normas procesales sean el medio para el reconocimiento de los derechos que surgen de la ley sustancial, y tal reconocimiento sea el fin, no implica que ellas sean de una categoría inferior.
Se dirá que el legislador tiene libertad para expedir las normas procesales y, por lo mismo, para establecer las causales de nulidad y los casos en que ésta se considera saneada. Ello es verdad, pero con limitaciones: no puede el legislador establecer causales de nulidad, o dictar otra norma procesal cualquiera, quebrantando la Constitución; y no puede dictar normas en virtud de las cuales se sanee una nulidad originada en la violación del debido proceso.
Podrían algunos sostener que esta interpretación del mandato del artículo 29 es demasiado rigurosa. La verdad es diferente: una de las bases insustituíbles de la administración de justicia, especialmente porque evita la arbitrariedad de quienes la dispensan, es la sujeción a esos procedimientos uniformes, que hacen realidad la igualdad en este campo.
Tampoco es válido argumentar que la constitucionalidad de las normas acusadas se basa en que el proceso ordinario garantiza mejor que los demás el derecho de defensa, porque en él se cumple un debate más amplio. Aparentemente acertado, este razonamiento pierde su fuerza si se tiene en cuenta, en primer lugar que si así fuera solamente existiría un procedimiento: el ordinario. Y si, además, se tiene presente que todos los procedimientos especiales respetan el derecho de defensa: si no lo hicieran no podrían existir. Sus diferencias nacen de las que existen entre los diversos asuntos. Tales procedimientos especiales consultan esa diversidad, como ya se ha dicho. Tienen en cuenta, además, el lograr la mayor celeridad en algunos asuntos: ¿cómo pensar que una demanda de alimentos se someta al trámite del proceso ordinario, y al recurso extraordinario de casación? Celeridad que, en últimas, tiene mucho que ver con la primacía del derecho sustancial.
Existe un motivo adicional que desvirtúa la supuesta celeridad que se trae a cuento, como argumento de conveniencia, para sustentar la constitucionalidad cuestionada. En los casos en que la cuantía sea suficiente, el negocio equivocadamente tramitado por la vía ordinaria, estará sometido al recurso extraordinario de casación, circunstancia que dilata considerablemente la solución del litigio.
Finalmente, hay que tener presente que la única nulidad procesal establecida expresamente por la Constitución, se origina precisamente en la violación del derecho al debido proceso: "Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso". ¿Podrá, acaso, aceptarse que si es nula la prueba obtenida con violación del debido proceso, sea válido éste cuando se tramita por una vía equivocada, diferente a la que le está señalada por la ley? ¿Podrá alguien sostener que ese trámite diferente al especial que le corresponde, configura un "debido proceso"?
( ) Conclusión.
En síntesis, como se ha demostrado, las normas acusadas vulneran el artículo 29 de la Constitución, porque quebrantan el debido proceso; y, por lo mismo, violan el artículo 13 de la misma, que consagra la igualdad de todos ante la ley, en este caso, ante la ley procesal y, en consecuencia, ante la administración de justicia" (19).
Estimo entonces que la decisión de ordenar la adecuación del trámite de la demanda mediante el procedimiento ordinario previsto para la acción de reparación directa, debió estar precedida de la declaratoria de nulidad procesal de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda de conformidad con lo previsto en las competencias para el ad quem en el Código de Procedimiento Civil (art. 357), como en el numeral 4º del artículo 140 e inciso último del 144 ibídem.
María Elena Giraldo Gómez
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Sentencia de la Corte Constitucional C-1062 del 16 de agosto de 2000.
2 "Esto supone un inconveniente para el perjudicado como individuo; sin embargo, protege al perjudicado como colectivo ("no se cobra todo, pero todos cobran") lo cual es, a fin de cuentas, más justo a la par que "evita" una competición ante los tribunales para obtener una sentencia estimatoria antes." CARLOS DE MIGUEL PERALES. La responsabilidad civil por daños al medio ambiente. Madrid, Ed. Civitas, 1997. 2ª. ed. Pag. 317.
3 Sentencia de la Corte Constitucional C-1062 del 16 de agosto de 2000.
4 Sentencia de la Corte Constitucional T-678 del 12 de noviembre de 1997.
5 Excepcionalmente, cuando la acción popular es restitutoria en cuanto busca volver las cosas al estado anterior, tiene un carácter indemnizatorio (art. 34 Ley 472 de 1998).
6 Auto del 1 de julio de 2000, exp: AG-001
7 El artículo 82 del C. de P. C. señala que pueden acumularse pretensiones de varios demandantes siempre que provengan de la misma causa.
8 Expediente No. AG-25000-23-25-000-2001-0005-01 (011)
9 La jurisprudencia norteamericana señaló a propósito de una demanda de indemnización de daños por amianto que los casos de responsabilidad extracontractual de masas son generalmente inapropiados para las class actions, a menos que tengan su origen en un único incidente. CARLOS DE MIGUEL PERALES. Ob. cit, p. 325, nota 502.
10 Reiterada en las sentencia SU-067 de 1993 y C-1062 del 16 de agosto de 2000.
11 De MIGUEL PERALES. Ob. Cit. Pág. 314.
12 De MIGUEL PERALES. Ob. Cit. Pag. 318.
13 Sentencia C-036 del 19 de febrero de 1998.
14 De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua masivo es lo que se aplica en gran cantidad.
15 Auto de 10 de mayo de 2001. Sección Tercera del Consejo de Estado. Radicación número: 15001-23-31-000-2000-2670-01. Actor: SINTRAGOBERNACIONES, SUBDIRECTIVA SECCIONAL BOYACÁ . Referencia: AG - 2670 Acción de Grupo.
16 Corte Constitucional Sentencia C - 215 de 1999.
17 Según el diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, grupo es un conjunto de elementos que se relacionan entre sí conforme a determinadas características.
18 Proceso AG 017. Actor: ACCIONISTAS DE LA CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA.
