CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No. : 76001-23-31-000-1998-0837-01(20465)
FECHA : Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE
ACTOR : ARQUITECTOS CONSTRUCTORES E
INTERVENTORES LTDA
Demandado : INPEC
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 17 de octubre de 2000, mediante el cual no se libró el mandamiento de pago solicitado.
ANTECEDENTES PROCESALES
1º.- La sociedad ARQUITECTOS CONSTRUCTORES E INTERVENTORES LTDA, mediante apoderada judicial presentó demanda ejecutiva en contra del INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO con el fin de que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero:
"1. Por capital inicial $16.243.875
2.- Por intereses moratorios $75.216.419.
3.- Por los intereses moratorios a la tasa equivalente al doble del interés bancario corriente sobre el capital inicial $16.243.875 contados a partir del 31 de agosto de 1998 en adelante, hasta que se verifique el pago efectivo.
4.- Por las costas de la ejecución, incluidas las agencias en derecho, que deberán ser valoradas atendiendo lo prescrito por el Artículo 393 del Código de Procedimiento Civil."
La anterior obligación surgió con ocasión del contrato de obra No. 051 de 1990 suscrito entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y la sociedad Arquitectos Constructores e Interventores Ltda., el cual tuvo dos modificaciones mediante los adicionales No. 001/91 y 002/91.
2º.- El a-quo mediante auto de 17 de octubre de 2000 no libró el mandamiento de pago solicitado por el actor por las siguientes razones:
"Los documentos presentados como base de la ejecución, no prestan mérito ejecutivo por las siguientes razones:
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, trascrito antes, los contratos estatales serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o en su defecto a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato.
En el acta de liquidación del contrato por mutuo acuerdo, las partes señalarán las obligaciones pendientes a cargo de cada una de ellas y los plazos dentro de los cuales deben cancelarse, para de esa forma, proceder a declararse a paz y salvo. En ella pueden quedar sumas a favor de la entidad o del contratista originadas de las obligaciones pendientes de la liquidación auténtica, lo cual no ocurre en el presente asunto, pues en la demanda se afirma que no se practicó liquidación final de los contratos.
En las anteriores condiciones, no puede predicarse que exista una obligación clara, expresa y actualmente exigible de pagar una suma liquida de dinero a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, razón por la cual no procede el mandamiento de pago."
3º.- Inconforme el actor con lo decidido interpuso recurso de apelación en el que manifestó que
"No tuvo en cuenta el tribunal que la obligación a cargo de la entidad contratante de pagar al contratista una suma determinada de dinero por concepto de honorarios y reembolso de gastos causados en razón de la ejecución del contrato No. 051, se encuentra debidamente soportada en las cuentas de cobro presentadas por el contratista a la entidad, legalizadas conforme a lo convenido por las partes en la cláusula QUINTA del contrato 051 de 1990 y que fueron aceptadas por ésta, documentos que conforman en este caso el título base del proceso de ejecución.
Es de anotar que ni el decreto-ley 222 de 1983 en sus artículos 287 y siguientes (norma de aplicación al contrato 051 de 1990 y sus adicionales), relacionados con el tema de la liquidación del contrato, ni el artículo 60 de la ley 80 de 1993, establecen la liquidación del contrato como presupuesto para la exigibilidad de las obligaciones dinerarias derivadas de la ejecución de un contrato.
Es más ni el artículo 75 de la ley 80 de 1983 que facultó al juez Contencioso Administrativo para conocer de los procesos ejecutivos, ni en ninguna otra disposición del referido estatuto, se determinaron requisitos especiales para acudir al proceso ejecutivo en caso de que existieran obligaciones insatisfechas por cualquiera de las partes y que devinieran de la ejecución del contrato, por lo que rigen en esta materia los lineamientos especiales señalados en el Código de Procedimiento Civil.
De conformidad con lo dispuesto en el estatuto de procedimiento civil, artículo 488, para que los documentos base de la ejecución constituyan título ejecutivo en ellos deberán constar obligaciones expresas, clara y exigibles. Prescribe dicho artículo: "Puede demandarse ejecutivamente las obligaciones, expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él (...)"
Así pues, lo expresado implica que se manifieste con palabras, quedando constancia escrita, y en forma inequívoca una obligación; que la obligación sea clara significa que no se necesiten esfuerzos de interpretación para establecer cual es la conducta que puede exigirse al deudor y la tercera condición para que la obligación pueda cobrarse ejecutivamente es que el derecho sea exigible, requisito que ha sido definido por la Corte Suprema de Justicia así: "La exigibilidad de una obligación es la calidad que la coloca en situación de pago o solución inmediata por no estar sometida a plazo, condición o modo, esto es por tratarse de una obligación pura y simple y ya declarada".
En efecto obra en el expediente copia del contrato 051 de 1990 junto con sus adicionales, donde constan las obligaciones adquiridas por las partes, así como, las cuentas de cobro presentadas por el contratista debidamente legalizadas, en cumplimiento de las disposiciones contractuales, con sello de radicación y aceptación por parte de la interventoría y del funcionario competente de la entonces entidad contratista para autorizar dichas cuentas, además de los documentos que contienen la aprobación impartida por al Contraloría a las cuentas presentadas.
De los documentos citados, se desprende, sin lugar a duda, la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad de pagar al contratista unas sumas determinadas de dinero por concepto de honorarios y reembolso de gastos causados en razón de la ejecución del contrato No. 051/90. Es por ello, que resulta incomprensible la razón expuesta por el Tribunal en el sentido de que por no haberse liquidado el contrato, imposible le resultaría al acreedor-contratista ejecutar a la entidad demandada por las sumas de dinero que ésta le adeuda, y que constan en documentos que reúnen los requisitos de ley, por lo que se predican títulos ejecutivos.
La exigencia del a-quo llevaría a la fijación de la tarifa legal en materia de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de obligaciones de los contratos estatales, bajo el entendido de que sólo podían ser ejecutables las sumas de dinero que, por fortuna, lleguen a quedar contenidas en el acta de liquidación del contrato, o en su defecto, en el acto administrativo que lo liquide, siendo necesario poner de presente que la fijación de la tarifa legal, en materia probatoria, es competencia exclusiva de la ley y no del juez.
Además de lo anterior, vale la pena advertir que el Tribunal en su análisis del caso nunca señaló cuáles eran las falencias o carencias, que en su concepto tenían los documentos que componen el título ejecutivo y que fueron allegados como prueba, por lo que resulta aún más incomprensible la decisión por él adoptada, por cuanto sólo podía negar el mandamiento de pago, previo el análisis comparativo de los documentos allegados con los requisitos señalados por el artículo 488 del C. de P.C.
Finalmente, nos permitimos traer a colación lo afirmado en la demanda sobre el hecho de que el contrato No. 051 nunca fue liquidado, pese a los requerimientos efectuados al INPEC directamente por el contratista o a través de su apoderado, requerimientos frente a los cuales nunca hubo una respuesta satisfactoria de la entidad, pero es de advertir que este hecho de ningún modo implica que no existan obligaciones a cargo de la entidad o que las que existan sean distintas, pues, en gracia de discusión, ante un eventual mandamiento ejecutivo la entidad podría presentar las correspondientes excepciones frente a las pretensiones ejecutivas. Acoger la tesis del Tribunal significaría que la administración de justicia prohibiría el enriquecimiento injusto de la entidad pública, hecho que devendría como consecuencia de un claro incumplimiento de las obligaciones a su cargo."
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El auto apelado será revocado por las razones que pasan a exponerse.
I. La competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para conocer de los procesos de ejecución.
El Articulo 75 de la Ley 80 de 1993 establece:
"Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."
En relación con el alcance de esta disposición, la Sala Plena en auto del 29 de noviembre de 1994 expresó:
"De la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este ultimo caso de proceso de ejecución respecto a obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial . "Observa que la ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es una tendencia legislativa…"
Del precepto que se deja transcrito se deduce que esta jurisdicción es competente para conocer de procesos ejecutivos siempre y cuando medie un contrato estatal, esto es, que el titulo ejecutivo que se aduzca debe estar constituido por el contrato celebrado con la administración o bien por este y otros documentos (actas de recibo, factura, etc.), en cuyo caso se trataría de un titulo ejecutivo complejo.
II.- La caducidad de la acción.
En el presente caso, el contrato No. 051 fue suscrito el 15 de agosto de 1990 y sus adicionales Nos. 001 y 002 fueron suscritos el 20 de agosto y el 31 de diciembre de 1991. Tal como consta en el acta de entrega de la obra (Acta técnica No. 13) visible a folios 29 a 31 del expediente la obra fue terminada el 26 de julio de 1992.
En cuanto a si se debe aplicar el término de caducidad o prescripción, es necesario tener en cuenta lo expresado en providencia de Sala plena el 9 de marzo de 1998(1) :
"Habiendo ocurrido estos bajo el fenómeno de la prescripción, si posteriormente se presenta un cambio sustancial consistente en introducir término de caducidad de la acción, considera que se debe acudir al texto del artículo 41 de la ley 153 de 1.887 para concluir que, en los eventos en que se presenta esa modificación, las acciones iniciadas bajo el régimen de prescripción extintiva deben mantenerse con dicho término hasta que se lo complete, pues la modificación procedimental no puede afectarla a menos que así lo determine el prescribiente.- La norma citada en su tenor literal expresa:
"Art. 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera ó la segunda, á voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir".-
Busca garantizar a quien adquirió el derecho a la prescripción al momento de ser afectado por la actuación administrativa que aquella se prolongará por el término inicialmente concebido, sin que la posterior modificación de los procedimientos pueda dar lugar a que el juez desconozca la garantía que en forma expresa e inequívoca se había generado en favor del administrado hasta el último día en que el término para la prescripción se complete.- Ha precisado, igualmente, que a una relación jurídica amparada por el sistema de prescripción no se le puede aplicar el de caducidad, por tratarse de institutos no solo distintos sino excluyentes"
Acogiendo la jurisprudencia de la Corporación en esta ocasión se debe aplicar el término de prescripción para la acción ejecutiva contemplado en el artículo 2536 del Código Civil que es de diez años y no el término de caducidad contemplado en la ley 446 de 1998 que es de cinco (5) años.
De acuerdo con lo anterior, la obligación se hizo exigible el 26 de julio de 1992, fecha en la cual se terminó la obra tal como consta a folio 29 del expediente y la demanda fue presentada el 15 de octubre de 1998, esto es, antes de que venciera el término de prescripción.
III.- El título ejecutivo aducido por la demandante
El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia suscribió el contrato No. 051 de 1990 y los contratos adicionales Nos. 001 y 002 de 1991 con la firma Arquitectos Constructores e Interventores Ltda., con el fin de que realizara lo necesario para la terminación de los tres (3) últimos pisos del edificio nacional de Cali.
Se pactó como forma de pago al inicio del contrato la entrega de un 55% ($96.655.243,89) del valor del contrato para ser manejado como fondo y el saldo esto es $79.081.563,19 se cancelaría como reembolso de la relación de gastos mensuales, mediante la presentación de la cuenta de cobro debidamente legalizada.
La sociedad actora solicita que se libre mandamiento de pago por la suma de $16.243.875 por capital inicial y $75.216.419 por intereses moratorios y presenta como título ejecutivo los siguientes documentos:
- Cuenta de cobro del 27 de mayo de 1992 por $6.126.336,oo (fl. 11).
- Cuenta de cobro de junio de 1992 por $4.439.442,oo (fl.12).
- Cuenta de cobro de 14 de julio de 1992 por $1.997.704.oo (fl. 13)-
- Cuenta de cobro por $947.605,oo (fl. 14).
- Cuenta de cobro del 21 de agosto de 1992 por $1.783.278,oo (fl. 15).
- Cuenta de cobro del 6 de octubre de 1992 por $567.254,oo. (fl. 16).
- Cuenta de cobro del 4 de enero de 1993 por $290.652,82 (fl.17).
- Cuenta de cobro del 4 de enero de 1993 por $91.604,oo (fl. 18).
- Copia simple del acta técnica No. 13 (fls. 29 y 30).
- Copia auténtica del contrato No. 051 de 1990 y sus adicionales Nos. 001 y 002
de 1991(fls.75 a 89).
Ha sido tesis reiterada de esta Corporación que el título ejecutivo en esta jurisdicción debe estar constituido por el contrato estatal o por éste y otros documentos en cuyo caso se estaría frente a un título ejecutivo complejo tal como sucede en el presente asunto.
De conformidad con el articulo 488 del Código de Procedimiento Civil, para que una obligación pueda demandarse ejecutivamente requiere de ciertas características:
1. Que la obligación sea expresa: Quiere decir que se encuentre debidamente determinada, especificada y patente.
2. Que sea clara: Esto es que sus elementos aparezcan inequívocamente señalados; tanto su objeto (crédito) como sus sujetos (acreedor y deudor).
3. Que sea exigible: Significa que únicamente es ejecutable la obligación pura y simple, o que habiendo estado sujeta a plazo o a condición suspensiva, se haya vencido aquel o cumplido esta.
4. Que la obligación provenga del deudor o de su causante: El titulo ejecutivo exige que el demandado sea el suscriptor del correspondiente documento o heredero de quien lo firmó o cesionario del deudor con consentimiento del acreedor
5. Que el documento constituya plena prueba contra el deudor: La plena prueba es la que por sí misma obliga al juez a tener por probado el hecho a que ella se refiere, o en otras palabras, la que demuestra sin genero alguno de duda la verdad de un hecho, brindándole al juez la certeza suficiente para que decida de acuerdo con ese hecho. Por consiguiente, para que el documento tenga el carácter de título ejecutivo deberá constituir plena prueba contra el deudor, sin que haya duda de su autenticidad y sin que sea menester complementarlo con otro elemento de convicción.
La Sala no comparte lo manifestado por el a quo en relación a que la obligación no es exigible por no haber sido liquidado el contrato No. 051 y sus adicionales Nos. 001 y 002, ya que si bien es cierto el accionante podía solicitar la liquidación del contrato en sede judicial, no haber realizado dicha solicitud no le impide hacer efectiva la obligación por medio de la acción ejecutiva.
Además, observa la Sala que de acuerdo con las pruebas allegadas con la demanda ejecutiva se deduce una obligación clara, expresa y exigible en favor del demandante, ya que se encuentra determinada la suma adeudada, el acreedor, el origen de la obligación, etc; por lo tanto, el título ejecutivo presentado es idóneo.
Por lo expuesto el auto apelado será revocado y en su lugar se librará mandamiento de pago.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E
REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 17 de octubre de 2000 y en su lugar se dispone:
PRIMERO.- LIBRASE mandamiento de pago a favor de Arquitectos Constructores e Interventores Ltda y en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) por la suma de DIECISÉIS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($16.243.875,oo) por concepto del saldo pendiente de pago correspondiente al contrato No. 051 y sus adicionales 001 y 002.
SEGUNDO.- Las sumas de capital y los intereses se liquidarán en la oportunidad y forma previstos en el artículo 521 del C. de P.C.
TERCERO.- La presente providencia se notificará personalmente a la parte demandada y se le hará entrega de la copia de la demanda y sus anexos (art. 505 del C. de P.C.).
CUARTO.- Señálase como gastos ordinarios del proceso la suma de CIEN MIL PESOS M/CTE ($100.000,oo) a cargo de la parte actora la cual será consignada a órdenes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la cuenta respectiva, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia.
QUINTO.- Reconócese personería a la abogada Paula Andrea Jiménez Sanz como apoderada judicial de la parte actora en los términos del poder visible a folio 1 del expediente.
Las anteriores previsiones serán cumplidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE,
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.
Presidente Sala
MARIA HELENA GIRALDO RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Expediente S-252, Actor: SOCOCO S.A.
