PROCESO EJECUTIVO - Jurisdicción competente: 1) Ordinaria: Ejecución de sentencias en procesos laborales, de impuestos, restablecimiento ajeno a contratos, de reparación directa, etc. 2) Contenciosa: Ejecución demanda directa o indirectamente de contratos estatales / PROCESO EJECUTIVO CONTRACTUAL - Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa / PROCESO EJECUTIVO NO CONTRACTUAL - Competencia de la jurisdicción ordinaria
La ley 446 de 1998 reglamentó, entre otros, el proceso ejecutivo en cuanto a la competencia, la caducidad y el trámite. La Sala, en reciente providencia, explicó que el proceso ejecutivo que debe adelantarse ante esta jurisdicción tiene como objeto la exigibilidad obligaciones derivadas de contratos estatales. Afirmó: 'El actual Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (ley 80 de 1993) adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, respecto de obligaciones definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial (art. 75), asuntos que, como se dijo, eran del conocimiento de la justicia ordinaria(…). En adelante, pues, en materia de procesos ejecutivos derivados de sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa existió una doble adscripción de competencia: a la jurisdicción ordinaria, por regla general (arts. 177 del C.C.A. y 16-1 del C.P.C.) y a la administrativa contenciosa, en materia contractual (art. 75 de la ley 80 de 1993). La regla anterior fue recogida por la ley 446 de 1998 en el art. 32, que reformó el art. 87 del C.C.A.. El propósito de esta disposición no fue tanto el de atribución de competencia, pues, como se ha visto, tal circunstancia venía prevista desde el art. 75 de la ley 80 de 1993, con la plena aceptación de la jurisprudencia nacional, cuanto el de precisar el procedimiento a seguir en estos casos. Lo que conviene aclarar, por las dudas que pudiera suscitar la redacción de la norma,( artículo 87 del C.C.A.), es que la situación que se ha venido planteando no varió con la expedición de la ley 446 de 1998; la regla que atribuye competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para la ejecución de las sentencias que ella misma profiera, se circunscribe a materias propias de los contratos estatales, quedando a cargo de la jurisdicción ordinaria las demás: laborales, de impuestos, de nulidad y restablecimiento del derecho ajenas a los contratos, de reparación directa, etc.'. Por lo tanto es necesario para determinar la jurisdicción de conocimiento, que las obligaciones (claras, expresas y exigibles) sobre las que se reclama ejecución sean de aquellas que derivan, directa o indirectamente, de contratos estatales (sobre los que la jurisdicción contencioso administrativo tiene jurisdicción); es decir que el acreedor sea cualificado; no cualquier acreedor puede pedir mandamiento de pago ante la justicia de lo contencioso administrativo.
SERVICIOS DE URGENCIAS - Las obligaciones tienen como fuente la ley y no el contrato estatal siendo de competencia de la jurisdicción ordinaria / PROCESO EJECUTIVO NO CONTRACTUAL - Competencia de la jurisdicción ordinaria / NULIDAD PROCESAL POR FALTA DE JURISDICCION - Remisión a la práctica ordinaria
Si, como quedó visto, en el caso concreto el demandante pretende el cobro de las obligaciones nacidas por virtud de la prestación de servicios de urgencias a los afiliados y con fuente en la ley habrá de concluirse que se trata de acreencias cuya ejecución compete a la jurisdicción ordinaria. No basta la demostración en esta jurisdicción contencioso administrativa que el ejecutante alegue ser acreedor; se requiere que demuestre que la acreencia tiene fuente, directa o indirectamente, en un contrato estatal de aquellos que son de conocimiento de esta justicia. Como la ejecución iniciada en el caso no es de fuente contractual, sino legal, por la prestación, ordenada en la ley, del servicio de atención de urgencias (ley 100 de 1993, art. 168), se carece de jurisdicción, hecho constitutivo de nulidad procesal insaneable, a términos del C.P.C (num 1 art. 140). Ya se dijo que correspondería pronunciarse, en principio, sobre la solicitud de desistimiento propuesta ante esta Sección del Consejo de Estado. Sin embargo ante la causal de nulidad insaneable, de falta de jurisdicción, y ante la autorización que le otorga la ley procesal civil al ad quem para que si "observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de apelación, procederá de la forma prevista en el artículo 145" (art. 357 C.P.C), se hará lo propio. Por lo tanto, como queda por proveer sobre las consecuencias de la falta de jurisdicción sobre la demanda, en esta providencia además de la declaratoria de nulidad por falta de jurisdicción, se ordenará la remisión del expediente al Juzgado Civil del Circuito de reparto del municipio de Montería (Córdoba).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá, D.C. , siete (7) de junio de dos mil uno (2.001)
Radicación número: 23001-23-31-000-2000-2361-01(19475)
Actor: CLINICA ZAYMA LTDA.
Demandado: INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES I.S.S.
Referencia: APELACION AUTO EJECUTIVO
I. Llegó a esta Corporación, por vía de recurso de apelación, el auto que profirió el Tribunal Administrativo de Córdoba el 27 de abril de 2000, mediante el cual libró mandamiento de pago, en los siguientes términos:
"1. Ordénase al Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Córdoba, pagar a la Clínica ZAYMA LTDA. representada legalmente por Rodrigo Martínez Cárdenas, en el término de cinco (5) días la suma de $59'697.773.oo, más los intereses civiles doblados desde el día en que se hizo exigible la obligación y hasta cuando se verifique el pago.
2. Notifíquese esta providencia al señor Gerente Regional del Instituto de los Seguros Sociales - I.S.S.
3. Reconocer personería al Doctor Víctor Kerguelen Pinilla, en los términos del poder conferido" (fols. 19 y 29).
El I.S.S apeló porque estima que los documentos no conforman título ejecutivo; no habiéndose allegado la primera copia de la conciliación prejudicial aprobada por el Tribunal; además porque de estar la primera copia las conciliaciones en contra de entidades públicas sólo prestan mérito ejecutivo 18 meses después de su ejecutoria (fol. 33 c.2).
II. Antes de tramitarse el recurso de apelación, las partes manifestaron, ante la Secretaría de la Sección Tercera, su desistimiento; así:
"Que se ordene la devolución del expediente al Tribunal de conocimiento, por razón del desistimiento del recurso en trámite
Que una vez devuelto el expediente al Tribunal de conocimiento se ordene la división o fraccionamiento del título judicial retenido al Instituto de los Seguros Sociales y actualmente a ordenes de aquel, realizando la entrega a favor de la Clínica ZAYMA LTDA de la suma de 59'697.773,oo por el valor del capital ()
Que se ordene la terminación del proceso por razón de la presente transacción.
Que no haya condena en costas.
El señor Gerente del Instituto de los Seguros Sociales coadyuva con su firma la presente solicitud, y conjuntamente renunciamos a notificación y ejecutoria" (resaltado con negrillas por fuera del texto original)(fol. 86).
III. Antecedentes procesales:
A. La Clínica ZAYMA LTDA presentó demanda ejecutiva contra el Instituto de los Seguros Sociales por $59'697.773,oo por concepto de capital más los intereses moratorios a razón del doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado, desde la fecha de vencimiento de la obligación hasta cuando se satisfagan las pretensiones (fol 1 c.1.).
Para efectos de conformar título, se allegaron los siguientes documentos:
- Acta de conciliación prejudicial suscrita entre el I.S.S. y la Clínica Zayma Ltda. el día 5 de febrero de 1999 ante Procurador Judicial Administrativo, en la cual el I.S.S. se obliga a pagar la suma de $59'697.773 antes del 30 de julio de 1999 (fols. 3 al 6;c.1).
- Providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el día 25 de febrero de 1999 por medio de la cual aprueba la conciliación prejudicial antedicha y constancia de ejecutoria (fols. 7 al 12;c.1)
- B. El mencionado Tribunal libró mandamiento de pago, el día 27 de abril de 2000.
- IV. CONSIDERACIONES:
- Al Consejo de Estado le correspondería pronunciarse respecto de si es viable aceptar el desistimiento que presentaron las partes respecto del recurso de apelación que interpuso el I.S.S en calidad de ejecutado.
- Sin embargo, como se advierte que las obligaciones que se pretenden ejecutar no son de origen contractual, esta Justicia Contencioso Administrativa carece de jurisdicción para conocer.
- 1. Observación oficiosa:
- Advierte la Sala, que con antelación al ejercicio de esta acción ejecutiva, ya se había tramitado otro proceso entre las mismas partes, del cual conoció esta Sección de esta Corporación. La Sala conoció por apelación contra el auto de 3 de septiembre de 1999 del mismo Tribunal, por medio del cual libró mandamiento de pago pero por $626'841.666, pues el a quo estimó que al mandamus pedido por $894'133.350 debían restarse dos sumas; así
- $59'697.773, que corresponden al valor conciliado por las partes, por ausencia de facultad del apoderado para el cobro de esta suma, y
- $207.593.911, por el abono que hizo la demandada.
El I. S. S, como ejecutado apeló porque consideró, de una parte, que la jurisdicción contencioso administrativa esta no es competente para conocer puesto que las obligaciones de crédito a ejecutar no son contractuales sino de origen legal y, de otra parte, que los documentos aportados no integran título ejecutivo.
La Sala, declaró la nulidad de lo actuado porque la ejecución pedida no le corresponde; sostuvo:
"A. Proceso ejecutivo ante esta Jurisdicción. Para ejercer la acción ejecutiva ante esta jurisdicción, resulta necesario acreditar que la fuente de la obligación es el contrato estatal, por regla general.
La ley sólo estableció la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten con el objeto de lograr el cumplimiento de obligaciones que se derivan de los contratos estatales, así:
'Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa' (art. 75 ley 80 de 1993).
Esa norma la interpretó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ( ) ).
Con posterioridad, la ley 446 de 1998 reglamentó, entre otros, el proceso ejecutivo en cuanto a la competencia, la caducidad y el trámite.
La Sala, en reciente providencia, explicó que el proceso ejecutivo que debe adelantarse ante esta jurisdicción tiene como objeto la exigibilidad obligaciones derivadas de contratos estatales.
Afirmó:
'El actual Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (ley 80 de 1993) adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, respecto de obligaciones definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial (art. 75), asuntos que, como se dijo, eran del conocimiento de la justicia ordinaria(…)
En adelante, pues, en materia de procesos ejecutivos derivados de sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa existió una doble adscripción de competencia: a la jurisdicción ordinaria, por regla general (arts. 177 del C.C.A. y 16-1 del C.P.C.) y a la administrativa contenciosa, en materia contractual (art. 75 de la ley 80 de 1993).
1.2. La regla anterior fue recogida por la ley 446 de 1998 en el art. 32, que reformó el art. 87 del C.C.A., así:
'De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.…'
'En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.' (Se destaca).
El propósito de esta disposición no fue tanto el de atribución de competencia, pues, como se ha visto, tal circunstancia venía prevista desde el art. 75 de la ley 80 de 1993, con la plena aceptación de la jurisprudencia naciona, cuanto el de precisar el procedimiento a seguir en estos casos.
Lo que conviene aclarar, por las dudas que pudiera suscitar la redacción de la norma, es que la situación que se ha venido planteando no varió con la expedición de la ley 446 de 1998; la regla que atribuye competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para la ejecución de las sentencias que ella misma profiera, se circunscribe a materias propias de los contratos estatales, quedando a cargo de la jurisdicción ordinaria las demás: laborales, de impuestos, de nulidad y restablecimiento del derecho ajenas a los contratos, de reparación directa, etc.'
).
Por lo tanto es necesario para determinar la jurisdicción de conocimiento, que las obligaciones (claras, expresas y exigibles) sobre las que se reclama ejecución sean de aquellas que derivan, directa o indirectamente, de contratos estatales (sobre los que la jurisdicción contencioso administrativo tiene jurisdicción); es decir que el acreedor sea cualificado; no cualquier acreedor puede pedir mandamiento de pago ante la justicia de lo contencioso administrativo.
B. Caso Concreto. La parte actora afirmó y trato pruebas relativas a que las obligaciones por cuya ejecución presentó la demanda tienen su fuente en la ley. No aseveró ni trajo pruebas concernientes a que aquellas tengan fuente, directa o indirectamente, en un contrato estatal (de los que son de conocimiento de esta jurisdicción).
Del análisis de la demanda y de los documentos aportados con ésta encuentra la Sala que las pretensiones se fundamentan en la prestación del servicio de urgencias, por obligación legal - y no con fuentes contractual -, prestado a personas afiliadas al I.S.S; enseña la ley:
'Artículo 168. La atención inicial de urgencias debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud a todas las personas, independientemente de las capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en los casos previstos en el artículo anterior o por la entidad promotora de salud a las cual esté afiliado, en cualquier otro evento.
Parágrafo. Los procedimientos de cobro y pago, así como las tarifas de estos servicios serán definidos por el gobierno nacional de acuerdo con las recomendaciones del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.' (ley 100 de 1993).
De la norma pretranscrita se deduce que las entidades públicas y privadas que prestan servicios de salud están obligadas legalmente a atender de urgencias a todas las personas que se presenten para ello; obligación que tiene un derecho correlativo: cobrar por la prestación de ese servicio a la E.P.S. a la cual esté afiliado el paciente.
Resulta por tanto que la E.P.S. adquiere, por virtud de la ley, la obligación de pagar el valor del servicio de urgencias que prestó, a su afiliado, la entidad hospitalaria (en este caso de carácter privado), previo el adelantamiento de los procedimientos de cobro y pago previstos en las mismas normas.
Si, como quedó visto, en el caso concreto el demandante pretende el cobro de las obligaciones nacidas por virtud de la prestación de servicios de urgencias a los afiliados y con fuente en la ley habrá de concluirse que se trata de acreencias cuya ejecución compete a la jurisdicción ordinaria.
No basta la demostración en esta jurisdicción contencioso administrativa que el ejecutante alegue ser acreedor; se requiere que demuestre que la acreencia tiene fuente, directa o indirectamente, en un contrato estatal de aquellos que son de conocimiento de esta justicia; así lo indicaron el Magistrado disidente, en el salvamento de voto, y el demandado, en el memorial de impugnación.
Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará el auto apelado y en consecuencia por falta de jurisdicción dispondrá la remisión del expediente, contentivo de la demanda ejecutiva y sus anexos a la justicia ordinaria".
2. Conclusión:
Como la ejecución iniciada en el caso no es de fuente contractual, sino legal, por la prestación, ordenada en la ley, del servicio de atención de urgencias (ley 100 de 1993, art. 168), se carece de jurisdicción, hecho constitutivo de nulidad procesal insaneable, a términos del C.P.C (num 1 art. 140).
Ya se dijo que correspondería pronunciarse, en principio, sobre la solicitud de desistimiento propuesta ante esta Sección del Consejo de Estado. Sin embargo ante la causal de nulidad insaneable, de falta de jurisdicción, y ante la autorización que le otorga la ley procesal civil al ad quem para que si "observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de apelación, procederá de la forma prevista en el artículo 145" (art. 357 C.P.C), se hará lo propio.
Como la nulidad que se declarará no permite la renovación de la actuación declarada nula, por provenir de falta de jurisdicción, la actuación surtida desaparece desde que se dictó el primer auto.
Por lo tanto, como queda por proveer sobre las consecuencias de la falta de jurisdicción sobre la demanda, en esta providencia además de la declaratoria de nulidad por falta de jurisdicción, se ordenará la remisión del expediente al Juzgado Civil del Circuito de reparto del municipio de Montería (Córdoba).
Por último, aunque la ley indica que el desistimiento de un recurso deja en firme la providencia materia del mismo, respecto de quien lo hace (inc. 2, art. 344 del C.P.C.) no puede entenderse que los efectos de esta norma sean aplicables a este caso. Lo anterior, porque es claro que de la configuración de la causal de nulidad insaneable de falta de jurisdicción deviene la invalidez de todas las actuaciones adelantadas ante esta jurisdicción.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE:
DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado, por falta de jurisdicción, a partir del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en primera instancia, el 27 de abril de 2000. En su lugar se dispone:
REMÍTASE el expediente al Juez Civil de Circuito (Reparto) del municipio de Montería.
Cópiese, notifíquese y devuélvase.
Alier Eduardo Hernández Enríquez
Presidente de Sala
Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez
Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar
