SERVIDUMBRE DE REDES DE CONDUCCION DE ENERGIA ELECTRICA - Servidumbre legal de interés público / SERVIDUMBRE LEGAL - Limitación al ejercicio del derecho de dominio por razones de interés público. Indemnización
El artículo 18 de la Ley 126 de 1938 gravó "con la servidumbre legal de conducción de energía eléctrica los predios por los cuales deban pasar las líneas respectivas". Por su parte, la Ley 56 de 1981 "Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras". Como se advierte, se trata de una servidumbre legal de interés público, consistente en la obligación que tienen los dueños de los predios de permitir el paso de las líneas de conducción de energía eléctrica, las cuales en estricto sentido no son servidumbres sino más bien un gravamen al dominio o a la posesión en interés de la actividad energética, para el suministro, transmisión, distribución y conducción de este recurso. De la constitución de una servidumbre legal se sigue la limitación al dominio pleno que su dueño tiene del predio. Ya la sala hizo algunas precisiones en este sentido, al señalar que las servidumbres legales deben entenderse como limitaciones al ejercicio del derecho de dominio por razones de interés público. De acuerdo con el art. 879 del Código Civil la servidumbre "es un gravamen impuesto sobre un predio en utilidad de otro predio de distinto dueño", mientras que aquellas son restricciones impuestas al propietario por las normas vigentes, que condicionan el ejercicio del derecho al cumplimiento de exigencias legales que pueden ser de hacer, no hacer o dejar de hacer. En el presente caso la servidumbre se constituyó en forma voluntaria, en tanto hubo consentimiento de la demandante como dueña del predio, la cual se hizo efectiva con la instalación en un predio suyo de tres torres portadoras de las líneas del servicio de energía. La Ley 56 de 1981 ya citada, señala que para la imposición de las servidumbres de conducción de redes de energía deben inventariarse los daños y estimarse su valor; para lo cual es procedente el avalúo de los daños y la tasación de la indemnización a que hubiere lugar por la imposición de la misma, así como la no permisión al poseedor o tenedor del predio de realizar en éste "acto u obra alguna que pueda perturbar, alterar, disminuir, hacer incómodo o peligroso el ejercicio de la servidumbre de conducción de energía eléctrica", dejando a salvo el derecho de exigir la indemnización por los daños que las variaciones le causen (arts. 29 , 30 y 33). No obstante que el procedimiento que establece la ley 56 de 1981 es para la imposición de la servidumbre pública de conducción de energía por orden judicial, dichos principios son igualmente aplicables al procedimiento que deben seguir las partes cuando ésta se lleva a cabo por mutuo acuerdo.
LICENCIA DE EXPLOTACION MINERA - Fundamentos legales
El Código de Minas adoptado por el decreto ley 2655 de 1988 contiene una declaración de dominio a favor de la Nación sobre la totalidad de las sustancias minerales existentes en Colombia, entre ellos, los materiales pétreos: las canteras y demás depósitos de construcción (art. 4º.) Para la explotación de este tipo de materiales la legislación minera establece un procedimiento simplificado con el otorgamiento de una licencia especial por parte del Ministerio de Minas y Energía, prefiriendo para su otorgamiento a los propietarios de los terrenos de ubicación de las canteras y de los materiales de construcción, tal como se desprende de los arts. 111 del decreto ley 2655 de 1988 y el 3, 8, 9 y 10 del decreto 2462 de 1989. Pero este derecho preferencial no es absoluto, en tanto el propietario del predio que lo solicite queda sometido a cumplir con las exigencias del Estatuto Minero y a que se le pueda impedir la explotación y extracción de dichos materiales si su predio se encuentra clasificado como zona restringida para actividades mineras de conformidad con el art. 10 del decreto ley 2655 de 1988. Cuando ello sucede, tal privilegio desaparece para el dueño del inmueble y para cualquier otra persona que busque obtener la licencia o el permiso.
EXPLOTACION MINERA - Improcedencia por la existencia de servidumbre / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Sentencia denegatoria
El hecho imputable a la administración es la instalación de las torres de conducción de energía sobre el terreno de propiedad de la demandante, lo cual originó el daño antijurídico que ésta atribuye a la Nación- Ministerio de Minas y Energía con la denegación de la licencia especial para explotarlo, que si bien para la actora no fueron estos actos administrativos los que originaron el daño, si fueron los que lo evidenciaron. No se conocen los términos en que fue negociada la servidumbre entre la demandante y las entidades públicas que se beneficiaron de la misma, pero ésta debió sujetarse a las reglas propias de la servidumbre de conducción de redes de energía eléctrica. El momento propicio para estimar y reconocer al dueño del predio el perjuicio total que se cause con la imposición de una servidumbre de conducción de energía, es el de la negociación de la misma; sin embargo, en el presente caso, pese a la limitación que a partir de allí soportó el predio de la demandante, ésta tenía el convencimiento de que la explotación de los materiales de construcción existentes en el predio podía realizarse en las áreas adyacentes o colindantes a las de ubicación de las torres, teniendo en cuenta que la instalación de las mismas no afectaban todo el predio y esta es la razón por la cual la Sala ha entendido que fue luego de la tramitación del respectivo permiso y su negativa por parte del ministerio del ramo que se hizo evidente el daño. Como quiera que la parte actora insiste en que "la fuente del daño no es el acto administrativo de denegación de la licencia, sino... el hecho de haberse instalado las torres sobre el terreno de propiedad de la demandante", cabe entonces precisar si la entidad demandada es la responsable de este último hecho. No cabe duda de acuerdo con las propias manifestaciones de la demanda, que la parte del predio que la demandante vendió para la instalación de una de las torres fue adquirida por la Corporación Autónoma Regional del Cauca y que además autorizó al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- a instalar otras dos torres. El control y tutela que tiene el Ministerio de Minas y Energía frente a las entidades que desarrollan o ejecutan los planes o las actividades propias del sector eléctrico, no lo convierten en centro de imputación único y en este sentido, las pretensiones indemnizatorias de la demanda debieron dirigirse contra las primeras entidades.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE
Bogotá, D.C. veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001).
Radicación número:
Actor: CARMEN E. BURBANO GUERRERO
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de marzo de 1997, mediante la cual se declaró inhibido para decidir el fondo de la demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES
1. La demanda
La señora Carmen E. Burbano Guerrero, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A., formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de agosto de 1995 para que se atendieran las siguientes pretensiones:
"1. Que se declare que es administrativamente responsable la Nación Colombiana – Ministerio de Minas y Energía del daño patrimonial sufrido por la señora Carmen Elvira Burbano Guerrero, por la pérdida del derecho a explotar el yacimiento o depósito de materiales de construcción (arena) existentes en el predio de su propiedad, ubicado en Pasto, Sección Dolores, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 240-0049178, ocasionados según los hechos de la demanda.
2. Que se condena a la Nación Colombiana – Ministerio de Minas y Energía a pagar a favor de la señora Carmen Elvira Burbano Guerrero la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000.oo) o el mayor o menor valor que fijen los peritos por indemnización de daño emergente y lucro cesante y a título de reparación del daño declarado en el punto anterior, juntos con los intereses de ley. (...)
2. Los hechos
2.1 La demandante es propietaria del fundo denominado "la Concepción", ubicado en la sección rural "Dolores" del municipio de Pasto, el cual, sin considerar el área ocupada por unas torres de energía, tiene un depósito o yacimiento de arena susceptible de ser explotado como material de construcción.
2.2 En los años 1990 y 1991 el Ministerio de Minas y Energía por intermedio de entidades públicas encargadas de ejecutar programas de generación, distribución y venta de energía, utilizó el predio de la demandante para instalar tres torres de transmisión de energía. De este modo, la Corporación Autónoma Regional del Cauca obtuvo en su favor la constitución de una servidumbre sobre una franja del predio para la instalación de una torre y el ICEL instaló otras dos con el permiso de la demandante, todo dentro de los programas y planes aprobados por el Ministerio de Minas.
2.3 En 1991 la demandante solicitó al Ministerio de Minas y Energía, por intermedio de la jefatura Regional Minera de Pasto, el otorgamiento de una licencia especial para la explotación del yacimiento de materiales de construcción ubicado en el predio "la concepción", la cual le fue negada a través de la resolución No. 5-0385 del 27 de abril de 1992, habida cuenta de que el área de la solicitud se hallaba, a causa de las torres, dentro de una zona restringida para actividades mineras, según el literal b) del artículo 10 del decreto 2655 de 1988.
2.4 Pese a que la demandante hizo todas las gestiones pertinentes para que se le permitiera la explotación en un área que no afectaría la ocupada por las torres de energía, la cual estaría excluida, el Ministerio por medio de la resolución 5-3460 del 11 de agosto de 1993 confirmó que la existencia de las torres impedía definitivamente conceder la licencia de explotación solicitada.
2.5 Por lo anterior, la demandante perdió el derecho a explotar el yacimiento o depósito de arena ubicado en su predio, sobre el cual tenía un derecho preferencial de acuerdo con el art. 111 del Código de Minas. Con la determinación del Ministerio de Minas de impedirle la explotación, se le ha causado un grave perjuicio patrimonial, toda vez que es una persona mayor de 60 años, carece de suficientes medios económicos para vivir y sus esperanzas estaban puestas en la explotación de dicho yacimiento, al tener que soportar la carga pública que le fue impuesta a su predio de servir como paso obligado de las líneas de transmisión de energía eléctrica.
3. La sentencia del tribunal
El Tribunal se inhibió para fallar de fondo ante la indebida escogencia de la acción, toda vez que si fueron las resoluciones 5-0385 del 27 de abril de 1992 y 5-3460 del 11 de agosto de 1993, expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, las que le impidieron a la demandante la explotación del yacimiento de arena existente en su predio, al denegarle la licencia correspondiente, "dicha decisión viene a constituir la causa de los perjuicios que presumiblemente se le irrogaron y cuyo resarcimiento reclama en la demanda que generó este proceso".
"Cuando el causante de un perjuicio es un acto administrativo, la acción procedente para solicitar su reparación es la de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del C.C.A. .... y no la de reparación directa consagrada por el artículo 86 ibídem.... puesto que ésta válidamente puede ejercitarse para demandar la reparación de un daño cuando la causa sea un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por trabajos públicos."
Uno de los magistrados de la Sala se separó de la anterior decisión, porque allí "se confunde el efecto con la causa del perjuicio", ya que en el asunto que plantea la demandante la causa del perjuicio no es la expedición de los actos administrativos, sino la instalación de las redes de conducción eléctrica que dan lugar a la acción de reparación directa propuesta, que de ninguna manera puede concluir con decisión inhibitoria.
Consideró el magistrado disidente que con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado acerca de las cargas públicas que se imponen a los particulares
... "la Nación resulta comprometida en los hechos que evidencia el informativo, pero no porque hubiera actuado irregularmente, sino porque al hacerlo cercenó el principio de la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución".
"El daño le ha sido causado ciertamente a la persona que demanda; es imputable por acción atribuible a la Entidad demandada en el tendido de la red eléctrica interdepartamental; y, en los términos del precepto constitucional citado no hay duda alguna que el daño es antijurídico y no se advierte causal alguna de justificación de la responsabilidad que de él se deriva".
"No debe perderse de vista que la demandante mantenía la explotación del yacimiento de arena y aunque consintió en la instalación de las torres ...de energía eléctrica, se sometía a los lineamientos que el ente estatal correspondiente le fijara para continuar en la explotación."
"Cuando la demandante exteriorizó su asentimiento para la instalación de las torres, no puede entenderse en manera alguna que se despojaba absolutamente del beneficio que le producía la explotación de los recursos que contenía su predio y al presentarse tal circunstancia, es evidente que una acción lícita de la administración.... le irroga perjuicios, en un claro desequilibrio que obliga su indemnización..."
4. Razones de la apelación.
La parte actora solicita la revocatoria del fallo apelado para que por el contrario se dicte sentencia de fondo a favor de sus pretensiones. Estima que por disposición expresa del art. 111 del Código de Minas, complementado con lo preceptuado en el art.10 del decreto 2462 de 1989, los propietarios de los terrenos tienen derecho preferencial para el otorgamiento de las licencias especiales de explotación de los yacimientos mineros, como era el caso de la demandante.
La demandante fue privada de ese derecho en razón de la carga de servir su predio de paso obligado de líneas de transmisión de electricidad por parte de la Nación, con lo cual se ha visto obligada a soportar una carga pública adicional a la de los demás administrados para poder dar un beneficio a la comunidad, con lo cual se le ha generado un daño especial consistente en no poder explotar la mina que existe en el terreno de su propiedad, al punto de que si no existieran las torres no habría sido privada de ejercer el citado derecho. Por lo tanto, el desequilibrio frente a las cargas públicas es evidente. Agregó el recurrente:
"Para obtener la reparación del daño antijurídico reclamado la acción procesal indicada era y es la de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que, el daño no tiene origen en el acto de denegación de explotación de la licencia de explotación de la mina, sino en el hecho de la instalación de las torres de conducción de energía sobre el terreno de propiedad de la demandante".
"Ciertamente, la negación de la mentada licencia no tuvo como fundamento una falta del derecho reclamado, ni pretermisión o irregularidad de requisitos en la tramitación de la respectiva petición, sino, única y exclusivamente el hecho de la presencia de las torres de energía eléctrica sobre el predio. Por consiguiente, la fuente del daño no es el acto administrativo de denegación de la licencia, sino... el hecho de haberse instalado las torres sobre el terreno de propiedad de la demandante.... tal como así se explica en el ponderado salvamento de voto de la sentencia..."
5. Alegato de conclusión
En el término concedido en esta instancia para presentar alegatos de conclusión intervino el apoderado del Ministerio de Minas y Energía.
Argumenta que el art. 10 del Código de Minas relaciona las zonas restringidas para actividades mineras, entre las cuales están las "ocupadas por obras públicas o servicios públicos", siendo esta la razón por la cual el Ministerio no otorgó a la demandante la licencia especial de explotación de materiales de construcción que existían en su predio.
El Ministerio de Minas y Energía es la autoridad encargada de la administración racional de los recursos naturales renovables, como es el caso de las minas de arena y materiales de construcción y como tal está facultado para determinar los yacimientos que pueden o no ser explotados, acogiéndose por completo a la legislación que rige para la actividad minera, la cual es de orden público y en cuyos principios prima la utilidad pública y el interés social.
Considera que la demandante se contradice, en tanto de una parte reconoce la ineludible obligación del Estado de prestar un servicio público y por la otra en pretender que se declare responsable porque le desconoció el derecho que tenía de explotar el predio de su propiedad, el cual a la vez fue afectado por la prestación de ese servicio.
Acerca del derecho preferencial que según la demandante tenía de explotar la mina por ser la dueña del predio, el Ministerio aclara que no lo era del subsuelo, lo cual desvirtúa la existencia del llamado daño especial y más aún, si la demandante cedió parte de su terreno para que se instalaran las estructuras metálicas para la prestación del servicio público de energía eléctrica. Si el Ministerio cumplió con los preceptos legales, no hay responsabilidad de su parte por los perjuicios hipotéticos o eventuales que pudiere haber sufrido la demandante al habérsele negado el derecho a ser titular de una licencia de explotación.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Hechos probados.
1.1 Se acreditó dentro del expediente que la demandante presentó solicitud de licencia especial de explotación para materiales de construcción ante la seccional regional minera de Pasto el 19 de abril de 1991. Dicha solicitud se radicó en el registro minero nacional el 14 de mayo de ese mismo año (fls 67, 70).
1.2 Por medio de la resolución 5-0385 del 27 de abril de 1992 el Ministerio de Minas y Energía –Dirección General de Asuntos Legales, rechazó la anterior solicitud. Esta decisión fue motivada en los conceptos emitidos por los técnicos del Ministerio, en tanto señalaron que los trabajos de explotación que la demandante pretendía realizar en el área cercana a la torre afectaban la estabilidad de la misma, razón por la cual concluyó que se trataba de una zona restringida para las actividades mineras, conforme al literal b. del art. 10 del Código de Minas. (fl. 85).
1.3 Se estableció dentro del proceso que la demandante es propietaria del predio rural denominado "la concepción", municipio de Pasto; que en él existe una mina de arena y recebo; que en el predio se instalaron tres torres de conducción de energía eléctrica; que por escritura pública la actora otorgó servidumbre a favor de la Corporación Autónoma del Cauca y vendió parte del terreno para la instalación de las torres; que la razón por la cual el Ministerio de Minas negó la solicitud para la explotación del yacimiento está respaldada en los conceptos técnicos, en tanto ofrecía peligro para la estabilidad de las torres por cuanto sería necesario abrir socavones; que la solicitud de la actora fue tramitada de acuerdo con el procedimiento establecido en el Código de Minas y que la misma fue negada y confirmada mediante la resolución 5-3460 del 11 de agosto de 1993.
1.4 La actora acreditó la propiedad del terreno mediante los títulos de ley (fls. 32 y 64), pero no aportó al expediente los documentos de la venta de parte del terreno a la Corporación Autónoma del Cauca, correspondientes a la servidumbre que recayó sobre el terreno al instalarse las torres de energía. Así que no se conocen los términos en que la servidumbre del predio fue establecida, ni los valores que fueron pagados a la demandante por la constitución de la misma.
1.5 Para la fecha de instalación de las torres ya la demandante ejecutaba actividades de explotación minera, las cuales se realizaron hasta cuando la sección de minas las prohibió por la instalación de las torres de conducción de energía Pasto -Tumaco (fls. 30, 32, 118, 127 - 137).
1.6 Se rindió dictamen pericial acerca del material de construcción encontrado en el predio: "arena ligeramente fina apta para la construcción"; los peritos determinaron las reservas "probadas, probables y posibles" y calcularon los perjuicios sufridos por la demandante en $188.002.500 (fls. 139- 142, 155-156).
2. La servidumbre de redes de conducción de energía eléctrica.
Se dice en la demanda que la Nación – Ministerio de Minas y Energía- por intermedio de entidades públicas encargadas de ejecutar programas de generación, distribución y venta de energía eléctrica debió utilizar el predio de la demandante para instalar tres torres de transmisión de energía eléctrica. De este modo, la Corporación Autónoma Regional del Cauca –CVC- obtuvo en su favor tanto la constitución de servidumbre de energía eléctrica sobre una franja de 440 metros de longitud por 20 metros de ancho, como la adquisición de un lote de terreno de 100 mts2 para instalar allí la torre que conduciría la línea de transmisión Pasto –Tumaco. Por otra parte el ICEL, también entidad pública del sector energético, instaló previo permiso de la actora, dos torres más, correspondientes a las subestaciones Jamundino y Catambuco.
Ningún documento que dé cuenta de la constitución de dicha servidumbre se aportó al expediente. Sin embargo, se sabe de su constitución, por lo dicho en la parte motiva de la resolución No. 5-0385 del 27 de abril de 1992, a través de la cual el Ministerio de Minas rechazó la solicitud de licencia de exploración especial tramitada por la demandante, en cuanto señala que "la Corporación Autónoma Regional del Cauca –CVC- adquirió por Escritura Pública No 1167 del 10 de agosto de 1990, de la Notaría Primera de Pasto, el derecho de servidumbre de conducción de Energía Eléctrica y el área para la torre de alta tensión, por compra hecha a la señora Carmen Elvira Burbano Guerrero, para la ejecución del Proyecto Línea de Transmisión a 230 K.V. Pasto –Tumaco".
El artículo 18 de la Ley 126 de 1938 gravó "con la servidumbre legal de conducción de energía eléctrica los predios por los cuales deban pasar las líneas respectivas"
Por su parte, la Ley 56 de 1981 "Por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras" señala en el art. 25:
"La servidumbre pública de conducción de energía eléctrica establecida por el artículo 18 de la Ley 126 de 1938, supone para las entidades públicas que tienen a su cargo la construcción de centrales generadoras, líneas de interconexión, transmisión y prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica, la facultad de pasar por los predios afectados, por vía área, subterránea o superficial, las líneas de transmisión y distribución del fluido eléctrico, ocupar las zonas objeto de la servidumbre, transitar por los mismos, adelantar las obras, ejercer la vigilancia, conservación y mantenimiento y emplear los demás medios necesarios para su ejercicio".
Como se advierte, se trata de una servidumbre legal de interés público, consistente en la obligación que tienen los dueños de los predios de permitir el paso de las líneas de conducción de energía eléctrica, las cuales en estricto sentido no son servidumbres sino más bien un gravamen al dominio o a la posesión en interés de la actividad energética, para el suministro, transmisión, distribución y conducción de este recurso.
En estas condiciones, sobre el predio de la demandante se impuso la servidumbre legal de conducción de energía eléctrica, en tanto una entidad pública encargada de la prestación de ese servicio utilizó un terreno de su propiedad para la instalación de las torres portadoras de las líneas de conducción o interconexión, en los términos que se expresan en los hechos de la demanda.
De la constitución de una servidumbre lega se sigue la limitación al dominio pleno que su dueño tiene del predio. Ya la sala hizo algunas precisiones en este sentido, al señalar que las servidumbres legales deben entenderse como limitaciones al ejercicio del derecho de dominio por razones de interés público. De acuerdo con el art. 879 del Código Civil la servidumbre "es un gravamen impuesto sobre un predio en utilidad de otro predio de distinto dueño", mientras que aquellas son restricciones impuestas al propietario por las normas vigentes, que condicionan el ejercicio del derecho al cumplimiento de exigencias legales que pueden ser de hacer, no hacer o dejar de hace
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Cabe precisar que en el presente caso la servidumbre se constituyó en forma voluntaria, en tanto hubo consentimiento de la demandante como dueña del predio, la cual se hizo efectiva con la instalación en un predio suyo de tres torres portadoras de las líneas del servicio de energía.
3. La acción intentada por la demandante.
La demandante busca a través de la acción de reparación directa prevista en el art. 86 del C.C.A. que la Nación –Ministerio de Minas y Energía le indemnice el daño patrimonial sufrido por la pérdida del derecho a explotar el yacimiento o depósito de materiales de construcción (arena) existente en el predio de su propiedad, ocasionado por la instalación en el mismo de las torres de energía a las que se hizo alusión.
La discusión que aquí se plantea de acuerdo con la determinación del a-quo, es que para éste la causa del perjuicio la constituyeron los actos administrativos expedidos por la entidad demandada, a través de los cuales rechazó la solicitud de licencia especial No. 15.400 formulada por la demandante, toda vez que el área de la solicitud se hallaba dentro de la zona restringida para actividades mineras, lo cual implicaba que fuera necesario la impugnación de tales actos por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presupuestos que no se cumplieron en el presente caso, ya que la demandante no impugnó esos actos ni ejercitó la acción dentro del término de caducidad de los 4 meses siguientes a la comunicación o notificación de los mismos.
Para la Sala, en contra de la determinación del tribunal la acción de reparación directa prevista en el art. 86 C.C.A. es la adecuada para definir el litigio planteado por la demandante, porque en este caso la obligación de indemnizar no tiene origen en los actos administrativos que negaron la licencia de explotación minera del predio, sino en el daño derivado de la imposibilidad de su explotación, impedimento que sólo se hizo evidente con la expedición de tales actos.
Erró el Tribunal al considerar que el perjuicio causado a la demandante se deriva de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía, toda vez que es posible la existencia de actos legales que pueden producir perjuicios que deben ser indemnizados con fundamento en la igualdad de los ciudadanos frente a la cargas públicas. En el presente caso, no se discute la legalidad de los actos que negaron a la demandante la posibilidad de la explotación económica de su predio; aquí el interés particular cedió frente al interés público, pero ello no impedía al propietario afectado pretender que se le resarciera el perjuicio alegado.
4. El término de caducidad de la acción en el presente caso.
El predio de la demandante quedó afectado desde que se impuso la limitación al derecho de dominio con la instalación de las torres de energía, lo cual ocurrió según los hechos de la demanda "en los años de 1990 y 1991", o con mejor precisión desde el 10 de agosto de 1990, fecha que corresponde a la escritura pública a través de la cual se formalizó el derecho de servidumbre de conducción de energía eléctrica, por acuerdo entre la C.V.C y la parte actora (fl. 85).
Después de este negocio jurídico, la demandante inició los trámites para obtener la licencia especial para la explotación de los materiales de construcción existentes en su predio, a que se refieren los artículos 111 del decreto ley 2655 de 1988 (Código de Minas) y 10 del decreto 2462 de 1989, según los cuales en el otorgamiento de esta licencia debe preferirse a los propietarios de los terrenos de ubicación de las canteras, en el entendido de que dicha explotación podía realizarse en las zonas adyacentes a las que fueron objeto de la servidumbre pública de redes de energía eléctrica, las cuales siempre se tuvieron como excluidas.
Fue con la expedición de la resolución 5-3460 del 11 de agosto de 1993 (fl.24) que la Dirección General de Asuntos Legales –División Legal de Minas, puso fin a la solicitud de explotación a que aspiraba la demandante, toda vez que allí se definió que una vez confrontados los conceptos técnicos emitidos por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo de Nariño, el jefe de la División Técnica de Pladeicop y la Sección de Estudios de Ingeniería, existía "prohibición de adelantar trabajos mineros en la zona de la solicitud de licencia especial de conformidad con lo dispuesto por el literal b) del artículo 10 del Código de Minas, sino que además debe tenerse en cuenta que el área se encuentra dentro de la zona de extensión urbana" (fl. 27).
En estas condiciones, el daño para la demandante se concretó en el momento en que el Ministerio de Minas y Energía le negó la posibilidad de realizar cualquier tipo de explotación del yacimiento de materiales de construcción existente en su predio, a causa de la servidumbre impuesta. Por tal razón, si la demanda fue presentada el 11 de agosto de 1995 (fl.1) y el acto que negó la licencia de explotación fue expedido exactamente dos años atrás (fl. 24), la misma fue presentada dentro del término máximo que señala la ley para que no se configurara la caducidad de la acción, el cual es de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho, de conformidad con el art. 136 del C.C.A.
5. El daño antijurídico que la demandante imputa al Estado.
En favor de sus pretensiones la demandante aduce que como dueña y poseedora de un terreno donde se halla ubicada una mina de materiales de construcción, tenía una "lícita facultad" para disfrutar de los bienes del subsuelo, de acuerdo con el derecho preferente que le otorgaba el art. 111 del Código de Minas y 10 del decreto 2462 de 1989, de tal manera que una vez la solicitara el Estado no tenía una competencia discrecional para conceder o negar la licencia y "en la medida del cumplimiento de unos requisitos mínimos, el propietario primero y preferencialmente, obtendría dicha licencia".
Agrega que si bien es cierto el Estado debe garantizar la prestación oportuna, cabal y suficiente de los servicios públicos y a veces para el logro de ese cometido "impone a los individuos cargas exorbitantes o adicionales a las ordinarias ... que alteran las condiciones de igualdad ante la ley de que gozan..", entre ellas, el servicio público de energía eléctrica, que comprende las actividades básicas y complementarias de generación, comercialización, transformación, interconexión y transmisión de la misma (art. 14.25 ley 142 de 1994), el predio de la demandante "soporta la carga de servir de paso obligado de líneas de transmisión de electricidad, ... para la cual fue menester construir e instalar... torres de transmisión en beneficio de la comunidad servida por esas redes".
En tal sentido, por el hecho de que el terreno haya sido utilizado para instalar torres de transmisión de energía, es causa necesaria y suficiente para que "la demandante no pueda disfrutar del derecho o de las facultades jurídicas consagradas en las leyes de minas respecto de la riqueza del subsuelo, vale decir de la mina de arena ahí existente". Esas facultades jurídicas inherentes al derecho de propiedad sobre el inmueble "han quedado seria y palpablemente disminuidas, en la medida en que perdió el derecho preferencial a explotar el depósito de arena, a favor de la seguridad y estabilidad de la red de transmisión de electricidad instalada...".
Se configuró por tanto para la actora "un daño especial a todas luces indemnizable, a causa de un desequilibrio de las cargas públicas que desmerece el derecho de propiedad, protegido por la Constitución", consistente en "la pérdida del derecho a explotar la mina de arena existente en su predio. La carga pública a que se ve sometida está fuera de lo normal, pues de no existir las torres de transmisión habría podido, al igual que otros propietarios de terrenos beneficiados con minas de arena, disfrutar de la explotación económica del depósito, con permiso del Ministerio de Minas y Energía".
Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía justifica que si la licencia de explotación del yacimiento solicitada por la demandante no se concedió por tratarse de una zona restringida en los términos del art. 10 del decreto ley 2655 de 1988 (Código de Minas) en este caso "en las zonas ocupadas por obras públicas o servicios públicos", mal hace la demandante en pretender una indemnización, cuando existía justificación legal de la administración para no concederle la licencia especial que solicitaba.
No ofrece ninguna duda el derecho preferencial que la demandante como dueña del predio tenía para la explotación del yacimiento o depósito de minerales allí existentes.
El Código de Minas adoptado por el decreto ley 2655 de 1988 contiene una declaración de dominio a favor de la Nación sobre la totalidad de las sustancias minerales existentes en Colombia, entre ellos, los materiales pétreos: las canteras y demás depósitos de construcción (art. 4º.)
Para la explotación de este tipo de materiales la legislación minera establece un procedimiento simplificado con el otorgamiento de una licencia especial por parte del Ministerio de Minas y Energía, prefiriendo para su otorgamiento a los propietarios de los terrenos de ubicación de las canteras y de los materiales de construcción, tal como se desprende de los arts. 111 del decreto ley 2655 de 1988 y el 3, 8, 9 y 10 del decreto 2462 de 1989.
Pero este derecho preferencial no es absoluto, en tanto el propietario del predio que lo solicite queda sometido a cumplir con las exigencias del Estatuto Minero y a que se le pueda impedir la explotación y extracción de dichos materiales si su predio se encuentra clasificado como zona restringida para actividades mineras de conformidad con el art. 10 del decreto ley 2655 de 1988. Cuando ello sucede, tal privilegio desaparece para el dueño del inmueble y para cualquier otra persona que busque obtener la licencia o el permiso.
El hecho imputable a la administración es la instalación de las torres de conducción de energía sobre el terreno de propiedad de la demandante, lo cual originó el daño antijurídico que ésta atribuye a la Nación- Ministerio de Minas y Energía con la denegación de la licencia especial para explotarlo, que si bien para la actora no fueron estos actos administrativos los que originaron el daño, si fueron los que lo evidenciaron.
La imposición de la servidumbre al predio de la demandante se produjo el 10 de agosto de 1990, fecha de la escritura pública de la venta de la faja correspondient a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, tal como se manifestó en la resolución 5-0385 del 27 de abril de 1992 (fl. 85), documento que no se allegó al expediente. De igual manera, de acuerdo con los hechos de la demanda pareciera que por la misma época, el ICEL "instaló previo permiso de la actora, dos torres más...
Ya se dijo que no se conocen los términos en que fue negociada la servidumbre entre la demandante y las entidades públicas que se beneficiaron de la misma, pero ésta debió sujetarse a las reglas propias de la servidumbre de conducción de redes de energía eléctrica.
En este sentido, la Ley 56 de 1981 ya citada, señala que para la imposición de las servidumbres de conducción de redes de energía deben inventariarse los daños y estimarse su valor; para lo cual es procedente el avalúo de los daños y la tasación de la indemnización a que hubiere lugar por la imposición de la misma, así como la no permisión al poseedor o tenedor del predio de realizar en éste "acto u obra alguna que pueda perturbar, alterar, disminuir, hacer incómodo o peligroso el ejercicio de la servidumbre de conducción de energía eléctrica", dejando a salvo el derecho de exigir la indemnización por los daños que las variaciones le causen (arts. 29 , 30 y 33).
No obstante que el procedimiento que establece la ley 56 de 1981 es para la imposición de la servidumbre pública de conducción de energía por orden judicial, dichos principios son igualmente aplicables al procedimiento que deben seguir las partes cuando ésta se lleva a cabo por mutuo acuerdo.
Con todo, el momento propicio para estimar y reconocer al dueño del predio el perjuicio total que se cause con la imposición de una servidumbre de conducción de energía, es el de la negociación de la misma; sin embargo, en el presente caso, pese a la limitación que a partir de allí soportó el predio de la demandante, ésta tenía el convencimiento de que la explotación de los materiales de construcción existentes en el predio podía realizarse en las áreas adyacentes o colindantes a las de ubicación de las torres, teniendo en cuenta que la instalación de las mismas no afectaban todo el predio y esta es la razón por la cual la Sala ha entendido que fue luego de la tramitación del respectivo permiso y su negativa por parte del ministerio del ramo que se hizo evidente el daño.
6. La legitimación en la causa por pasiva.
Como quiera que la parte actora insiste en que "la fuente del daño no es el acto administrativo de denegación de la licencia, sino... el hecho de haberse instalado las torres sobre el terreno de propiedad de la demandante", cabe entonces precisar si la entidad demandada es la responsable de este último hecho.
Se manifiesta en la demanda acerca de la actividad de servicio público de la administración y en particular de la Nación y el servicio público de energía eléctrica que
"A la Nación le compete asegurar que se realicen en el País por medio de empresas oficiales, mixtas o privadas, las actividades antes indicadas según el artículo 8.3 de la ley 142 de 1994. De hecho, conforme al decreto 2119 de 1992 sobre estructura y funciones del Ministerio de Minas y Energía, a éste organismo de la Nación le corresponde el diseño, adopción y control de planes de generación, interconexión y transmisión de electricidad. Es decir que la Nación Colombiana – Ministerio de Minas y Energía es el último y mayor centro de imputación jurídica en todo lo referente a la responsabilidad del manejo, administración, aprovechamiento de las actividades propias del servicio público de energía eléctrica. (fl. 7) (subrayas de la sala).
También se dice en la parte fáctica que
"4. En los años de 1990 y 1991 la Nación – Ministerio de Minas y Energía por intermedio de entidades públicas encargadas de ejecutar programas de generación, distribución y venta de energía eléctrica debió utilizar el predio de la demandante para instalar tres torres de transmisión de energía eléctrica. De este modo, la Corporación Autónoma Regional del Cauca –CVC- obtuvo en su favor tanto la constitución de servidumbre de energía eléctrica sobre una franja de 440 metros... para instalar allí la torre PT-10 ... Por su parte el ICEL, entidad pública del sector energético, domiciliada en Bogotá, instaló previo permiso de la actora, dos torres más, en cumplimiento y ejecución de los planes aprobados por la Nación –Ministerio de Minas y Energía..."
No cabe duda de acuerdo con las propias manifestaciones de la demanda, que la parte del predio que la demandante vendió para la instalación de una de las torres fue adquirida por la Corporación Autónoma Regional del Cauca y que además autorizó al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica –ICEL- a instalar otras dos torres.
Se trata de dos entidades de derecho público dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, la primera regida por las disposiciones de la ley 99 de 1993 y la segunda por la ley 80 de 1946, el decreto 3175 de 1968 y transformada en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas por el decreto 1140 de 1999, que si fueron las que impusieron el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica, debieron ser en consecuencia, las entidades demandadas, pues fueron ellas las que causaron el supuesto daño que invoca la demandante. El control y tutela que tiene el Ministerio de Minas y Energía frente a las entidades que desarrollan o ejecutan los planes o las actividades propias del sector eléctrico, no lo convierten en centro de imputación único y en este sentido, las pretensiones indemnizatorias de la demanda debieron dirigirse contra las primeras entidades.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Modificase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de marzo de 1997 y en su lugar se niegan las súplicas de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE.
ALIER E. HERNANDEZ E. JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente de sala
MARIA ELENA GIRALDO G. RICARDO HOYOS DUQUE.
GERMAN RODRIGUEZ V.
