CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN NÚMERO : 15001-23-31-000-1994-0135-01(12853)
FECHA : Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de dos
mil uno (2001).
CONSEJERA PONENTE : MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ACTOR : ARMANDO GAITAN GARZON
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE ARAUCA
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia proferida, el día 29 de agosto de 1996, por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante la cual dispuso:
"Niéguese las pretensiones de la acción contractual del señor ARMANDO GAITAN GARZON" (fol. 127 c. 1).
II. Antecedentes procesales:
A. Actuación de primera instancia
1. Demanda:
Fue presentada por el señor Armando Gaitán Garzón, el día 23 de mayo de 1994, en contra del Departamento de Arauca (fols. 17 a 31).
- Pretensiones:
"PRIMERA: Que el DEPARTAMENTO DE ARAUCA incumplió el CONTRATO VERBAL DE OBRAS PUBLICAS celebrado con el señor ARMANDO GAITÁN GARZON el día TREINTA (30) de enero de 1991, Contrato de Obras Públicas verbal realizado a través de orden de trabajo y a precios unitarios consistentes en los levantamientos topográficos para titulación de baldíos en los Municipios de Arauca, Puerto Rondón Cravo Norte y Tame zona rural, de conformidad a los valores por hectáreas presentados por la cotización de fecha treinta (30) de enero de1991.
SEGUNDA: Que se condene al Departamento de Arauca a pagar la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS MIL SETECIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($253'.200.776), por concepto del contrato anterior más los totales que resulten de los levantamientos topográficos que se presenten adicionales y el resultado de las operaciones matemáticas una vez liquidado el contrato.
TERCERA: Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al DEPARTAMENTO DE ARAUCA a pagar al señor ARMANDO GAITAN GARZON el valor de los perjuicios de orden material, la reparación del daño causado, daño emergente y lucro cesante que le fueron ocasionados por el incumplimiento del contrato, de conformidad con lo que resulte probado en el proceso, o en su defecto en forma genérica a lo que resulte liquidado conforme al procedimiento indicado en el Art. 308 del C. de P. C.
CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al DEPARTAMENTO DE ARAUCA como Entidad demandada, a pagar a ARMANDO GAITAN GARZON el valor de los intereses comerciales a las sucesivas tasas certificadas por la Superintendencia Bancaria por la demora de los pagos que adeuda el Departamento, por la obra y el ajuste de la misma, correspondientes a lo dejado de pagar en el contrato, suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS MIL SETECIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($253.200.776.oo) a partir del día 4 de febrero de 1991, fecha en la cual se dio la orden de comenzar los trabajos.
QUINTA: Condenar al Departamento de Arauca a pagar el veinte por ciento (20%) del valor total del contrato como cláusula pecuniaria.
SEXTA: Ordenar el correspondiente reajuste del contrato sobre el índice total de la obra tomando como referencia los boletines de la División de Programas y Contratación del Ministerio de Obras Públicas de la República de Colombia según lo establecido en las proposiciones de las Juntas del mismo Ministerio correspondiente a la fecha que se haga la liquidación del contrato.
SEPTIMA: Que se ordene al departamento de Arauca realizar la correspondiente liquidación del contrato y a recibir las correspondientes cartas topográficas de manos del contratista.
OCTAVA: A la sentencia que le ponga fin al presente proceso se le dará cumplimiento en los términos de los Arts. 176 y 177 del C.C.A.
NOVENA: Se condene al Departamento de Arauca a pagar al señor ARMANDO GAITAN GARZON, el valor de la corrección monetaria en moneda nacional actualizada en el momento en que se produzca el pago en efectivo, de la suma de dinero a que se contrae la presente demanda, dando cumplimiento al Art. 178 del C. C. A." (fols. 17 a 19; c. ppal).
"Como consecuencia ( ) debe ordenarse el pago de los reajustes, en su totalidad y sin limitación de ninguna especie.
Para restituir el equilibrio perdido, deben ordenarse los ajustes a las actas de obra básica ejecutada, y calcularse con la fórmula prevista para estos contratos pero sin limitaciones.
En el improbable evento de que el Tribunal concluya que la fórmula de ajuste del contrato no es aplicable, debe cuando menos ordenar un ajuste puramente monetario para compensar el envilecimiento del poder adquisitivo de la moneda. Este, se calcularía con base en los índices del DANE y acogiendo la fórmula que para estos efectos ha prohijado la Sección Tercera del Consejo de Estado ( ) en esta forma se cumpliría con la cláusula del equilibrio financiero del contrato" (fol. 27; c. ppal).
"Dando aplicación a los artículos 883 y 884 del Código de Comercio, deben pagarse a mi poderdante intereses comerciales por las demoras en el pago de las actas de obra y de ajuste que no le fueron cancelados a mi poderdante en forma oportuna" (fol. 28).
El día 19 de julio de 1994 el demandante reformó la demanda; en cuanto refiere a las pretensiones: 1) Modificó la cuantía de las súplicas 2ª y 4ª por $242.551.009.00. 2) Adicionó la pretensión séptima para "que se ordene al departamento de Arauca realizar la correspondiente liquidación del contrato y a recibir las correspondientes cartas topográficas de manos del contratista y que se adjuntan a esta modificación de demanda" (fols. 43 y 44; c. ppal).
b. Hechos
"1. El Departamento de Arauca, representado por ese entonces Intente (Sic) de Arauca Dr. ARGEMIRO MENDEZ PEREZ, a mediados del mes de enero de 1991 invitó formalmente a mi poderdante ARMANDO GAITAN GARZON, a que presentara una cotización para realizar los trabajos de Levantamiento Topográfico en los Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame zonas rurales con el fin de presentarlos y legalizar ante el INCORA la tenencia de las tierras ocupadas por sus propietarios y que jamás habían hecho las correspondientes titulaciones de los predios.
2. El día 30 de enero de 1991 mi poderdante presentó la correspondiente cotización al intendente MENDEZ PEREZ, el cual correspondía los siguientes valores:
a) de 1 has. a 10 has. 90.000 V/T b) de 11 has. a 25 has 4.500 c/ha.
c) de 26 has. a 50 has. 3.620 c/ha.
d) de 51 has a 100 has. 3.050 c/ha.
e) de 101 has. a 250 has. 2.760 c/ha. f) de 251 has. a 500 has. 2.480 c/ha.
g) de 501 has. a 750 has. 2.180 c/ha.
h) de 751 has. a 1.000 has. 1.890 c/ha.
h) de 1.001 has. a 3.000 has. 1.610 c/ha.
Estos valores incluían:
1.- Levantamiento topográfico solicitado en titulación.
2.- Cartera de campo
3.- Cálculo de coordenadas y áreas
4.- Dibujo, plano topográfico original
5.- Presentación de la solicitud de titulación ante el INCORA
6.- Transporte y movilización pare efectuar el levantamiento topográfico
7.- Personal y equipos topográficos
3. Mediante oficio DI-10 de fecha 4 de febrero de 1991, el Intendente ARGEMIRO MENDEZ PEREZ, le comunicó a mi poderdante que consideró de gran importancia con los campesinos, agricultores y ganaderos de la intendencia de Arauca, el levantamiento topográfico de los predios y el proceso de titulación de baldíos y así obtener la legalización de la tenencia de la tierra. Y mediante esta misma nota le solicita a mi poderdante iniciar a la mayor brevedad posible los trabajos topográficos aprovechando la época de verano, mientras se suscribían los respectivos contratos.
4. El 6 de febrero de 1991, el Intendente ARGEMIRO MENDEZ PEREZ, ofició al Director del Fondo de Fomento Agropecuario de Arauca Dr. ALBEIRO VANEGAS OSORIO, manifestándole que: 'la Intendencia de Arauca había contratado con el Topógrafo ARMANDO GAITAN GARZÓN para que adelantara a la mayor brevedad posible los respectivos levantamientos topográficos, con el fin de adelantar ante el INCORA, las respectivas titulaciones de baldíos' y así mismo solicitó toda la colaboración para el señor GAITAN, a fin de dar cumplimiento al mandato de la Intendencia.
5.- Con fecha de febrero 12 de 1991, mi poderdante solicitó los listados al señor Director del Fondo Agropecuario de la Intendencia Dr. ALBEIRO VANEGAS OSORIO los correspondientes listados (sic) de los predios objeto del levantamiento topográfico, con el fin de dar inicio a los trabajos a la brevedad posible y aprovechar el verano de la época.
6. Con oficios 058 y 061 de febrero 14 de 1991, el Director de Fomento Agropecuario de la Intendencia, ofició a los doctores MAURO HERRERA CACERES y CESAR SARMIENTO, jefe de la Asistencia Técnica de Arauquita y Sarabena (Sic) respectivamente comunicando la realización del respectivo contrato con mi poderdante y solicitando la colaboración al fin propuesto y un espacio en las correspondientes oficinas para realizar las labores correspondientes en dichos Municipios.
7. Mi poderdante, elaboró el correspondiente trabajo de campo dando cumplimiento a lo ordenado por el Intendente y en coordinación con los Jefes de las Asistencias Técnicas del Fondo ubicadas en cada uno de los Municipios, comenzado con Arauca y Crabo (Sic) Norte. Estando mi poderdante cumpliendo su contrato se presentó una crisis en el gobierno Intendencial y el Dr. ARGEMIRO MENDEZ PEREZ, salió de la Intendencia.
8. Mi poderdante dialogó con el nuevo Intendente Dr. GOMEZ quien le manifestó que como el trabajo iba bien adelantado ordenó continuar con el mismo y que él lo legalizaba posteriormente.
9. Posteriormente fue reemplazado el Dr. GOMEZ por el Dr. ARANGO presentándose las mismas conversaciones y los mismos compromisos sin que la Intendencia cumpliera con lo pactado con mi poderdante por lo que mi poderdante optó por no continuar con el contrato por razones obvias.
10. Una vez constituido el Departamento de Arauca y elegido el actual Gobernador Licenciado ALFREDO COLMENARES CHIA mi poderdante mediante carta de fecha 21 de mayo de 1992 presentada el 22 del mismo mes y año informándole sobre el contrato y solicitándole se sirviera recibir el trabajo topográfico.
11. El 25 de mayo de 1992 el actual Gobernador paso la solicitud de mi poderdante al señor Secretario de Obras Públicas para que se encargara del asunto.
12. El día 27 de mayo de 1992 el Secretario de Obras Públicas JAIRO RAFAEL MENDEZ ofició a mi poderdante manifestándole la improcedencia de la solicitud por falta de la inexistencia (sic) de antecedentes contractuales ni actuaciones de la Administración actual.
13. En la actualidad mi poderdante se encuentra con todo el trabajo realizado sin que el Departamento de Arauca ordene legalizarlo y recibirlo.
14. Mi poderdante se encuentra debidamente inscrito como constructor desde febrero de 1991 mediante resolución 458 del 8 de marzo de 1991 de la Secretaría de Obras Públicas de la Intendencia de Arauca.
15. En la actualidad mi poderdante ha realizado conversaciones con el Gobierno Departamental y éste a su vez ha presupuestado los correspondientes dineros para dar cumplimiento al contrato y verbalmente han manifestado a mi poderdante llegar a un arreglo o conciliación sin que hasta la fecha se haya cumplido esta intención.
16. A pesar de todos los inconvenientes relatados tanto de tiempo como de orden público mi poderdante prestó los dineros necesarios y realizó el contrato que se vino ejecutando hasta su terminación total sin que el Departamento de Arauca lo haya recibido.
17. A la fecha la Administración Departamental de Arauca no ha dado por terminado el Contrato aquí demandado ni ordenado su liquidación final.
18. Es claro que el contratista no incurrió en incumplimiento del contrato y tiene el trabajo de Topografía listo para entregar sin que exista ausencia de culpa (sic) por parte de éste.
19. Hasta la fecha no se han reembolsado ni cancelado a mi poderdante los costos ni los honorarios causados en el desarrollo del contrato y orden del levantamiento topográfico realizado por éste.
20. La administración se ha negado a dar cumplimiento al contrato sin que dé fundamentos claros y precisos a mi poderdante lo que conlleva la inmediata intervención de la autoridad competente para dirimir el conflicto" (fols.19 a 21 c. 1).
Con posterioridad el actor reformó algunos hechos: el apellido del secretario de Obras Públicas de MENDEZ por MENDOZA (hecho 12) y la inscripción "como consultor" (hecho 14); y la adicionó con otros:
"21.- Estimación de la Cuantía:
a- Perjuicios materiales la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y UN MIL NUEVE PESOS ($242.551.009.00) MONEDA CORRIENTE, correspondiente a lo presentado según relación adjunta por mi poderdante. A esta suma debe aplicársele la depreciación de la moneda por pérdida del valor adquisitivo, daño que debe ser representado en dinero. Cuyo valor debe actualizarse mediante la aplicación de la formula de las matemáticas financieras desde la fecha de iniciación del contrato hasta la fecha de presentación de la demanda.
b.- Lucro Cesante.- Al no haber percibido el dinero en la oportunidad contractual establecida produce un interés comercial que debe resarcirse por la Entidad contratante hasta la fecha de la Sentencia con la tasa de interés corriente bancario y cuya liquidación se hará con la correspondiente Sentencia.
22.- El señor ARMANDO GAITAN GARZON me ha conferido poder para actuar.
23.- Para todos los efectos contractuales el contrato se inicia el 30 de enero de 1991, fecha en la cual se presentó la cotización, así sucesivamente hasta el día 22 de mayo de 1992, fecha en la cual mi poderdante solicita al señor Gobernador de Arauca ALFREDO COLMENARES CHIA, la legalización del contrato y el correspondiente pago por su trabajo realizado en el levantamiento topográfico, materia de esta acción. Dicha solicitud el día 25 de mayo de 1992 pasó para lo pertinente al Señor Secretario de Obras Públicas y posteriormente al Jefe Jurídico de Obras Públicas doctores EDGAR ARTURO BOLIVAR y JAIRO RAFAEL MENDOZA, el 27 de mayo de 1992, profirieron el oficio informándole a mi poderdante que su solicitud no era procedente; oficio recibido el 28 de mayo de 1992, fecha en la cual debe tenerse para referencia de términos de prescripción de la acción.
24.- En varias oportunidades mi poderdante ha insistido verbalmente en que se le reciba su trabajo, es decir las correspondientes cartas topográficas, planos originales del levantamiento topográfico y la administración se ha negado; razón por la cual los adjuntamos a esta adición de la demanda.
25.- Por las razones anteriores mi poderdante con sus recursos propios logró hacer los planos originales de las carteras 1 al 9 correspondiente a 89 planos correspondiente a igual número de predios de los Municipios de Arauca y Cravo Norte.
26.- He requerido informe a mi poderdante sobre su trabajo el cual me ha sido rendido en una carpeta de 20 folios útiles los cuales hacen parte integra de este hecho de la demanda y que se adjunta. De igual manera se adjuntan los ya mencionados planos, las nueve carteras en su original y copias para que hagan parte íntegra del proceso.
27.- También con oficios de febrero 6 de 1991, el doctor ARGEMIRO MENDEZ PEREZ, Intendente de Arauca, manifiesta al doctor ALBEIRO VANEGAS OSORIO, Director del fondo de Fomento Agropecuario, la celebración del contrato con mi poderdante ARMANDO GAITAN GARZON. De igual manera el último de los nombrados, informa al doctor JOSE LUIS CAMACHO PEREZ, Jefe de Asistencia Técnica de Cravo Norte y los dos en conjunto solicitan la colaboración del contratista para desarrollar el contrato.
28.- El levantamiento topográfico iba dirigido a todos y cada uno de los habitantes del hoy Departamento de Arauca, a fin de legalizar sus terrenos ante el INCORA
29.- A la fecha la demanda ha sido presentada y admitido y reformada con el presente escrito.
30.- En la actualidad ha sido llamado mi poderdante ARMANDO GAITAN GARZON, por la administración y concretamente por el fondo Agropecuario de Arauca a legalizar los contratos" (fols. 45 al 48; c. ppal).
2. Actuación procesal:
El día 8 de junio de 1994, el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió de una parte, no dar curso a la demanda porque el actor omitió indicar la fecha en que ocurrieron los motivos de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la acción y, de otra parte, conceder un término de cinco días para subsanar esa deficiencia, so pena de rechazo (fol. 35; c. ppal).
El día 27 de junio siguiente el actor subsanó la demanda; manifestó que para todos los efectos los términos contractuales comienzan el 30 de enero de 1991, fecha en la cual se presentó la cotización, y así sucesivamente hasta el día 22 de mayo de 1992, fecha en la cual solicitó al Gobernador la legalización y el pago del trabajo. Explicó que esta última petición pasó al Secretario de Obras Públicas el día 25 de mayo de 1992 quien, junto con el Jefe Jurídico, profirió respuesta el día 27 de mayo de 1992, que recibió el día siguiente, fecha que debe tenerse como referencia para contar el término de prescripción (fols. 34, 35 y 37 c. ppal).
El Tribunal admitió la demanda el día 29 de junio de 1994 y ordenó notificar el auto admisorio a los señores Gobernador de Arauca y al Agente del Ministerio Público (fols. 38 y 39 c. ppal).
El día 19 de julio siguiente el actor reformó la demanda y el Tribunal la admitió por auto del día 27 de julio de 1994; igualmente dispuso su notificación al demandado y al Agente del Ministerio Público, (fol. 55; c. ppal).
El demandado contestó extemporáneamente y por tanto el Tribunal decidió, por auto del 9 de noviembre siguiente, no considerar ese escrito (fols. 73 al 76 y 79 c. ppal).
El día 7 de julio de 1995 se llevó a cabo audiencia de conciliación, la cual fue suspendida por solicitud de las partes con el fin de elevar consultas a los organismos gubernamentales del demandado, se continuó el día 14 del mismo mes y año oportunidad en la cual la Administración ofreció la suma de diez millones de pesos ($10.000.000) la cual no aceptó el contratista debido a la gran diferencia existente entre lo ofrecido y lo pretendido en la demanda (fols. 89 y 91 c. ppal).
El Tribunal de Boyacá ordenó remitir el proceso, por competencia territorial, al recientemente creado Tribunal Contencioso Administrativo de Arauca, por auto del día 26 de julio de 1995 (fol. 92 c. ppal).
3. Alegatos de conclusión.
Una vez el Tribunal de Arauca avocó el conocimiento, ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para la presentación de los escritos finales (fols. 98 y 103 c. ppal). La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.
El demandado solicitó fallo inhibitorio por el ejercicio de la acción indebida; consideró que el actor debió demandar en acción de reparación directa y solicitar la indemnización de los presuntos perjuicios que reclama. Extemporáneamente propuso la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales porque consideró que el término de caducidad debe contarse a partir del 30 de enero de 1992, fecha en la cual se cumplió el término propuesto por el actor para realizar el trabajo ofrecido; al respecto, dijo que no puede entenderse que dicho término inicie desde la fecha de las comunicaciones que aquel envió al Gobernador Colmenares "toda vez que lo está tomando como agotamiento de la vía gubernativa y sabido es que esta no se presenta en las relaciones contractuales. Las razones de hecho y de derecho son las referentes a la ejecución del objeto convenido". También alegó, como excepción, la falta del derecho pretendido por el actor pues indicó que el artículo 299 del decreto ley 222 de 1983 consagra la prohibición de ejecutar contratos no perfeccionados y que el contrato por el cual se reclama no nació a la vida jurídica y además, el demandante en ningún momento entregó los resultados del presunto trabajo.
Dijo que las pretensiones de la demanda no tienen asidero jurídico, toda vez que la Intendencia de Arauca - hoy Departamento de Arauca - no celebró ningún contrato con el demandante porque no se cumplieron los requisitos anteriores, concomitantes y posteriores que la ley exige; señaló que toda entidad del Estado en vigencia del decreto 222 de 1983 o de la ley 80 de 1993 debe establecer con claridad las condiciones en las cuales se obliga y que "aquí solo aparece la voluntad del demandante de querer contratar con la Administración"; que una decisión unilateral no obliga a la Administración (fols. 108 a 111 c. ppal).
4. Sentencia apelada.
Estudió el hecho exceptivo de caducidad de la acción propuesto por el demandado – aunque se propuso extemporáneamente - ; consideró que no obstante no aparecer contrato verbal o acto de liquidación, se debe partir del hecho que dicho contrato no ha sido liquidado, conforme a lo establecido por la jurisprudencia aplicable para la época de ocurrencia de los hechos, por lo tanto, los dos años "se deben contar a partir de la finalización del primer año del cual disponía la Administración para su liquidación, a este término se le contabilizan los dos años que establece la Ley como término para accionar"; concluyó que como la demanda se presentó dentro del término establecido, la acción no caducó. Expresó que:
"La cotización fue presentada el 30 de enero de 1991 (folios 3 y 4), el 4 de febrero aparece escrito del Intendente Nacional de Arauca, que autoriza la ejecución, visto a folio 5, a su vez el término establecido para la ejecución es de seis (6) meses por lo que la ejecución terminaba el 3 de agosto de 1991, más un (1) bienio más para su liquidación, o sea 3 de agosto de 1992, más los dos años que establece la ley, nos da una fecha de 3 de agosto de 1995, la demanda fue presentada el 23 de mayo de 1994, por lo que se puede concluir que se presentó dentro del término y que por lo tanto no operó el fenómeno jurídico de la caducidad" (fol. 123; c.ppal).
Negó el hecho formulado por el Departamento, en los alegatos de conclusión, que denominó "falta de derecho"; sostuvo que "el fenómeno exceptivo viene a implicar un hecho que por sí mismo tiene el poder jurídico de enervar la pretensión del demandante y cuya formulación puede hacerla el demandado o puede ser reconocida en forma oficiosa por la Sala, pero en este caso en estudio se aprecia que no existe soporte o prueba que respalde la excepción propuesta".
Señaló que, no obstante no aparecer contrato escrito y por ende no agotarse el procedimiento establecido en el decreto ley 222 de 1983 sobre su perfeccionamiento, la Sala no desestima las pruebas aportadas por la parte actora y recaudadas en el proceso las cuales demuestran "que hubo" un acuerdo de voluntades o contrato verbal que se fundamentó en la cotización inicial y la respuesta dada por la Administración el día 4 de febrero de 1991, fecha a partir de la cual empiezan a contarse los términos contractuales.
Precisó que como el término para ejecutar el contrato fue de seis meses su vencimiento era el día 3 de agosto de 1991, fecha en la cual el demandante no entregó el trabajo, por lo tanto, tampoco podía exigir su pago porque no lo ejecutó dentro del término previsto; al respecto recordó que el actor, sólo hasta el 21 de mayo de 1992, le solicitó al Gobernador de Arauca que recibiera los trabajos realizados, es decir, por fuera del término de ejecución. Concluyó que las pretensiones de la demanda no podían prosperar por incumplimiento mutuo.
Por último, apreció como otro motivo para negar las pretensiones que el levantamiento topográfico debía incluir los municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame zona rural y, en el evento que el trabajo se hubiese entregado dentro del término de ejecución, su entrega sería parcial, porque quedaron pendientes los municipios de Puerto Rondón y Tame zona rural (fols. 116 a 127 c. ppal).
Uno de los Magistrados aclaró su voto; consideró:
. que el debate jurídico debió analizarse bajo la pretensión in rem verso, en aplicación del principio iura novit curia, por no existir contrato administrativo; que, en dicha medida, se debió perseguir no la indemnización, sino la restitución;
. que operó la caducidad, porque "en este caso el término de dos años debe contarse a partir de la fecha en que ocurrieron los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento a la acción contractual y si, como se sostiene en la sentencia, la ejecución del contrato terminaba el 3 de agosto de 1991 el término de caducidad se cumplía el 3 de agosto de 1993 y la demanda se presentó el 24 de mayo de 1994" ;
. que la actora no solicitó la declaratoria de existencia del contrato sino el incumplimiento de un contrato verbal;
. que no existe prueba sobre el enriquecimiento y correlativo empobrecimiento por parte de la administración y el administrado (fols.129 a 134 c. 1).
Por su parte, otro Magistrado salvó su voto; porque:
. el conteo del término de caducidad de la acción debió partir del día 27 de mayo de 1992, fecha en la cual el Departamento de Arauca le negó al actor la legalización del contrato y el pago de los trabajos topográficos, de esta manera, tenía plazo para presentar la demanda hasta el 27 de mayo de 1994, es esta la razón para concluir que no se presentó la caducidad;
. existió un acuerdo de voluntades entre el Departamento de Arauca y el demandante; es así porque la oferta se confirmó con la aceptación, quedó plasmado por escrito y las partes se pusieron de acuerdo en lo fundamental, es decir que existió un contrato - de prestación de servicios y no de obra pública -, sin las debidas formalidades pero que produjo efectos a favor de la Administración por orden del representante legal de la época;
. se generó responsabilidad para las autoridades departamentales, por lo tanto se debió reconocer el trabajo realizado, aunque el actor se hubiere demorado en entregarlo y el gobernador se hubiere negado a recibirlo;
. no se debió estudiar la excepción propuesta por la demandada porque el escrito de contestación fue presentado extemporáneamente;
. no se aplicó el principio iura novit curia;
. no se tuvo en cuenta como indicio que en la audiencia de conciliación el Departamento de Arauca ofreció a la actora la suma de $10'000.000, ni tampoco como indicio grave, la falta de contestación de la demanda; además el demandado no objetó el dictamen pericial, lo que implica que seguramente estaba aceptando la existencia de una relación contractual que debió cancelarse. (fols. 136 al 152 c.ppal).
5. Recurso de apelación:
Fue interpuesto por el demandante con el fin de que se revoque el fallo de instancia; argumentó que con el material probatorio se demuestra que si se cumplió el objeto del contrato y la entrega del mismo, sin que el contratante haya efectuado el pago correlativo; reiteró su posición dentro del juicio (fols. 155 al 160 c. ppal).
B. Actuación en segunda instancia:
El Consejo de Estado admitió la impugnación el día 6 de diciembre de 1996 y luego ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para la presentación de alegatos, el 30 de abril de 1997 (fols. 167 y 172 c. ppal).
La actora afirmó que la decisión adoptada por tres magistrados, recibió aclaración de voto de uno de ellos y de otro salvamento de voto y, por tanto, consideró que no existió plena decisión. Solicitó que se tenga en cuenta el salvamento de voto, en el cual se alude a su derecho a ser indemnizado (fols. 168 al 170; c. ppal).
La Procuradora Segunda Delegada, conceptuó que debe revocarse la sentencia de primera instancia y en su lugar declararse la responsabilidad del demandado.
Manifestó que acorde con los elementos de prueba se puede deducir la intención de las partes en convenir la realización de unos trabajos; que existió un verdadero acuerdo de voluntades, en el cual se definió el objeto, el precio y el plazo; que existió una relación jurídica que generó obligaciones para las partes y comprometió la responsabilidad del Departamento de Arauca.
Indicó que la jurisprudencia ha sostenido que cuando se pretende el restablecimiento patrimonial con fundamento en la prestación de un servicio a favor de una entidad pública, sin respaldo contractual perfeccionado, la situación debe manejarse a través de la figura del enriquecimiento sin causa por la vía de la reparación directa, pero que si se aceptara sin reparos esta tesis la solución del presente asunto sería declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda; por lo tanto, precisó que en tiempos recientes se ha atemperado la rigidez con que se manejaban los límites entre las responsabilidades contractual y extracontractual para dar paso a decisiones que estén más acordes con los principios de equidad y prevalencia del derecho sustancial. Consideró que la responsabilidad que surge entre las partes en el presente caso es debatible a través de la acción relativa a contratos. Para sustentar esta posición, citó la sentencia proferida por el Consejo de Estado el día 4 de marzo de 1991, de la cual se destacan los siguientes apartes:
"así como se puede pedir que se declare que el contrato ya perfeccionado es inválido, nulo o ineficaz, se puede solicitar el juez que declare que existió o no el contrato y que en caso afirmativo produjo determinados efectos.(...) por ejemplo, si se suscribe el convenio administrativo por las partes y no llega a perfeccionarse el contrato por culpa de una de ellas, no podrá hablarse propiamente de la existencia de éste, pero no es posible desconocer que en dicha hipótesis se da algo más que un simple hecho que constituye una relación jurídico-bilateral, un auténtico convenio creador de obligaciones (...) la conducta irregular de la administración no puede deslindarse del convenio jurídico que se celebró y su responsabilidad quedó en cierta forma marcada por dicho acuerdo que comprendió el ajuste de las voluntades de las dos partes (...) Si se acepta la posición ortodoxa, habría que concluir que como el contrato no se perfeccionó, la acción no podía ser sino de reparación directa. Pero interpretando la voluntad de las partes, lo que querían y buscaban con la celebración del contrato, puede sostenerse válidamente que el litigio encaja en los propiamente contractuales y no en las acciones de responsabilidad por hechos u omisiones de la administración" (1)
Por último señaló que como el actor no aportó prueba que establezca claramente la cuantía de los trabajos realizados y el dictamen pericial tampoco es ilustrativo en este sentido, lo procedente es que se condene en abstracto, para que posteriormente se establezca su monto mediante incidente (fols. 174 al 188 c. ppal).
El demandado reiteró los argumentos contenidos en el memorial de alegatos; señaló que la sentencia debe ser congruente con las pretensiones y solicitó que en el improbable caso que se decida revocar la sentencia de primera instancia, se profiera fallo inhibitorio porque el demandante omitió solicitar la declaratoria de existencia del presunto contrato verbal, omisión que es decisiva para las resultas del proceso (fols. 189 a 196; c. ppal).
Como no se observa causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a decidir previas las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia denegatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el día 29 de agosto de 1996.
A. Interpretación auténtica de la demanda:
El contenido del juicio es complejo, porque aunque formalmente parecería tratarse de la solicitud de una responsabilidad contractual, por petición de la declaratoria de incumplimiento contractual, la mayoría de hechos procesales muestran en la realidad que la controversia es extra contracta – sin causa –; basta observar los hechos procesales que se destacaron, al inicio de esta providencia, con negrillas cursivas, referentes a que el Intendente del Arauca le dio orden al demandante de iniciar trabajos sin que el contrato se hubiese celebrado; le indicó que el contrato se legalizaría posteriormente. Además el demandado en el juicio siempre aludió a la inexistencia de antecedentes contractuales y el demandante adujo que hasta el momento el Departamento del Arauca no ha legalizado el contrato ni ha recibido los trabajos que él realizó.
Y el Consejo de Estado INTERPRETA la demanda tomando la orden constitucional de prevalencia del derecho sustancial. En efecto:
La Carta de 1991 introdujo, entre sus muchas variaciones al Estado y como parte fundamental, en materia de la Administración de Justicia el principio administrador en el proceso judicial relativo a la prevalencia del derecho sustancial (art. 228).
Impuso al juzgador ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma; le dio una capacidad de acción, y con ella, lo convirtió en un verdadero rector del proceso con poderes de interpretación auténtica, se recaba, al exigirle que los juicios deben ser expresión del derecho sustancial; y al no distinguir éste, lo extendió al procedimiento y rituación del mismo y al acto de definición: la sentencia.
Por ello la Sala no comparte que el demandado aunque entendió realmente el contenido de la controversia se valga de la forma de cómo solo fueron planteadas las súplicas de la demanda, para afirmar que el fallo sea inhibitorio porque el demandante solicitó responsabilidad contractual cuando debió ser responsabilidad extracontractual.
La posición del demandado no hace gala de la interpretación; es extraño que quiera darle un sentido sólo respecto de las pretensiones; parecería que entiende por demanda sólo a éstas cuando la demanda no puede escindirse de todo su contenido; hechos, pretensiones, pruebas etc. Además, no se concibe en la actualidad que una parte no utilice los medios de defensa para retirar providencias que no comparte dentro de la tramitación del juicio, para luego sí al final de éste sacar a la luz lo que desde el inicio vio como irregular – aunque no lo sea -. La notificación del auto admisorio de la demanda es medio por el cual el demandado, entre otros, se entera de la existencia del juicio y con éste se abren las posibilidades o para recurrir el auto admisorio o para contestar la demanda, pedir pruebas, aducir defensas, proponer excepciones y solicitar la intervención de terceros. En el caso particular el demandado no adoptó ninguna conducta en tiempo; sólo después de vencido el término de fijación en lista contestó extemporáneamente.
Ahora volviendo sobre el memorial de la demanda, y teniendo por claro que no se trata de la discusión de legalidad de un acto administrativo respecto del cual sí la jurisdicción es rogada, el Consejo de Estado dará aplicación en este caso al viejo principio de raíz latina referente a "dadme los hechos que yo os daré el derecho".
B. Realidad de hecho
Es indudable, sin hacer esfuerzo, que los antecedentes fácticos de la demanda (resaltados con anterioridad), las aseveraciones y las actuaciones procesales dentro del juicio – anotadas en cada capítulo - reconstruyen hacia el pasado la situación histórica ocurrida. Por lo tanto la Sala le producirá efecto a dichas conductas de las partes, y definirá el conflicto dentro de esas mismas conductas y con las pruebas que existan sobre ellas.
Si la comprensión jurídico judicial de la demanda exige al juez entender unívocamente el sentido del actor, en este juicio cuando es posible ese entendimiento, la Sala encuentra que el contrato no existió, que el demandante ejecutó trabajos sin fuente contractual a solicitud del Intendente de aquella época y que la Administración posterior de esta entidad territorial convertida en Departamento, se rehusó posterior e injustificadamente a recibir los trabajos.
Ahora y por las menciones del demandado respecto de distintos puntos, la Sala hará referencia a diversos temas para que en la solución del conflicto se dé respuesta a todos los interrogantes del demandado:
1. Las pruebas aportadas muestran que la Intendencia de Arauca estudió una oferta que le presentó el demandante con el objeto de adelantar trabajos de levantamiento topográfico en las zonas rurales de los municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame y el Intendente sin que se hubiese celebrado el contrato, le ordenó a aquel iniciar dichos trabajos a la mayor brevedad posible "mientras suscribimos los respectivos contratos" y para aprovechar la época de verano.
En efecto:
Armando Gaitán Garzón le presentó a la Intendencia del Arauca el día 30 de enero de 1991, una oferta con las siguientes características: planteó los siguientes aspectos:
"Levantamientos topográficos para titulación de baldíos, Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte, Tame, zona rural".
Precio por cantidad de hectáreas: incluyó los valores por concepto de la cartera de campo, del cálculo de coordenadas y áreas, de los dibujos y planos, de la solicitud de titulación ante INCORA, del transporte y costos de movilización para la realización de los trabajos, del personal y de los equipos que se utilizarían para tal fin; así:
a) de 1 has. a 10 has. 90.000 /VT
b) de 11 has. a 25 has 4.500 c/ha.
c) de 26 has. a 50 has. 3.620 c/ha.
d) de 51 has a 100 has. 3.050 c/ha.
e) de 101 has. a 250 has. 2.760 c/ha.
f) de 251 has. a 500 has. 2.480 c/ha.
g) de 501 has. a 750 has. 2.180 c/ha.
h) de 751 has. a 1.000 has. 1.890 c/ha.
i) de 1.001 has. a 3.000 has. 1.610 c/ha.
Entrega de "la obra": seis meses (ejecución); salvo casos de adversidad por mal tiempo, por dificultades en el transporte o por alteración del orden público, eventos en los cuales se solicitaría una prórroga por seis meses más; que en la liquidación final se definiría el área definitiva de cada uno de los predios.
Anticipo: el 40% a la firma del contrato y el 60% restante tan pronto se hiciera entrega del trabajo topográfico.
Garantía: sobre el anticipo y el contrato; sería expedida por una agencia de seguros de la ciudad de Arauca.
Iniciación de trabajos: tan pronto se firmara y recibiera el anticipo
Experiencia: celebración de un contrato con el INCORA Regional Arauca, para la titulación de baldíos en Cravo Norte (60.000 hectáreas), trabajos que fueron entregados oportunamente y a satisfacción (documento privado, copia autenticada con sello, sin fecha, del despacho intendencial de Arauca, fols. 3, 4 c. ppal).
El Intendente el día 4 de febrero siguiente le manifestó al demandante lo siguiente:
"Analizando su oferta de levantamientos topográficos, para titulación de baldíos de fecha enero 30 de 1991, municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte, Tame, zona rural, quiero comunicarle a usted, que la Intendencia considera de vital importancia colaborar con los campesinos, agricultores y ganaderos de la Intendencia de Arauca, para que aporten estos levantamientos topográficos de sus predios, para adelantar ante INCORA el proceso de Titulación de Baldíos, y así legalizar la tenencia de la tierra.
Estoy dando traslado al Director del Fondo Agropecuario, con quien deberá usted realizar la identificación de los predios a medir.
Le solicito iniciar a la mayor brevedad posible estos trabajos, para aprovechar la época de verano, mientras suscribimos los respectivos contratos" (subrayas por fuera del texto original; documento público en original; oficio DI-10; fol. 5 c. ppal).
Los antecedentes de esa negociación no son sino esos. A esas situaciones sobrevino otra:
. El día 12 de febrero de 1991 el topógrafo Armando Gaitán Garzón le solicitó al director del Fondo Agropecuario INT de Arauca, el listado de los predios baldíos de propiedad de los usuarios de dicho Fondo en los municipios de Arauca, Tame, Puerto Rondón y Cravo Norte, con el objeto de efectuar las solicitudes y los levantamientos topográficos; le informó estar dispuesto a desplazarse hasta los mencionados municipios con el fin de dar inicio a los trabajos a la brevedad posible "para aprovechar parte del verano que aún quede" (documento privado en original, copia autenticada con sello, sin fecha, del despacho intendencial de Arauca, fol. 7 c. ppal).
Después de más de un año:
. El día 22 de mayo de 1992 Armando Gaitán (hoy demandante) le solicitó al Gobernador del Arauca disponer lo pertinente para la legalización y pago del trabajo realizado para los levantamientos topográficos de los predios rurales para adelantar procesos de titulación de tierras ante el INCORA en los municipios de Arauca y Cravo Norte; le informó que esos trabajos los emprendió por orden del ex – intendente Nacional de Arauca y que se encuentran realizados y dibujados con sus respectivos planos, cartera de campo y cálculo de coordenadas; igualmente le señaló que "me he visto perjudicado, debido a que los cambios sucedidos en la administración han impedido hasta el momento que los trabajos que efectué me fuesen reconocidos, con la consiguiente legalización de los respectivos contratos" (documento privado en original con sello de recibo por el despacho del Gobernador; fol. 10 c. ppal)
. El día 27 de mayo de 1992 el Secretario de Obras Públicas le informó al señor Gaitán Garzón, con el visto bueno del Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento de Arauca, que "su solicitud no es procedente, atendiendo consideraciones de orden legal, derivadas de la no existencia de antecedentes contractuales previos, ni actuaciones de la administración actual. Por no existir antecedente de causa reiteramos su imposibilidad legal" (documento publico en original con sello de recibo por el departamento de Arauca el día 28 de mayo siguiente; fol. 11 c. ppal). Cuatro años después del acuerdo de voluntades:
. El día 10 de febrero de 1995 la Secretaria de Hacienda de Arauca enteró al Tribunal que no existe ninguna disponibilidad presupuestal de los municipios de Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame ni tampoco se efectuaron pagos relacionados con levantamiento topográfico para la titulación de baldíos en dichos municipios, entre otros (documentos públicos en original; fols. 14 al 16, c. 2).
. El día 14 de febrero de 1995 el Gobernador del Arauca informó al Tribunal que revisados el archivo general y las demás dependencias de la Gobernación, no reposan documentos que evidencien la existencia de alguna orden o contrato cuyo objeto sea el levantamiento de planos topográficos para la titulación de baldíos en los Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame en su zona rural (documento público en copia de fax, fols. 17 y 18; c. 2).
. El día 24 de febrero de 1995 el Secretario de Obras Públicas del Departamento de Arauca comunicó al Tribunal que "procedió a realizar las investigaciones del caso dentro de los archivos de la Gobernación, incluso se solicitó información pertinente a INCORA, pero nos fue imposible encontrar algún tipo de información relacionada con contratos para el levantamiento topográfico, para la Titulación de baldíos en los Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame" (documento público en original; fol. 27; c. 2).
. El día 01 de marzo de 1995 el Director del Fondo de Fomento Agropecuario del Arauca ofició al Tribunal de que no existen en sus archivos documentos relacionados con levantamiento topográfico para la titulación de baldíos en los Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame (documento público en original; fols. 8 y 28; c. 2).
Tales medios de prueba, todos documentos públicos que se presumen auténticos y veraces, muestran claramente:
· la inexistencia de contrato y
· la inexistencia del hecho jurídico de caducidad de la acción, como pasa a explicarse.
C. Interposición a tiempo de la demanda.
El demandante tuvo certeza de que el Departamento del Arauca no le reconocería los trabajos realizados (sin fuente contractual) el día 27 de mayo de 1992 cuando el demandado le respondió, solicitud de 22 de mayo de 1992, que no podría pagarlos "atendiendo consideraciones de orden legal, derivadas de la no existencia de antecedentes contractuales previos, ni actuaciones de la administración actual. Por no existir antecedente de causa reiteramos su imposibilidad legal" (fol. 11 c. ppal).
Por consiguiente si la demanda se presentó el día 23 de mayo de 1994 se interpuso dentro de los años siguientes, es decir cuando supo que la Administración se enriquecería sin causa. El término de los dos años es el previsto para el ejercicio de la acción de reparación directa, regulado en el inciso 4º del artículo 136 original del C.C.A.
Concluyendo que ni operó el fenómeno jurídico de la caducidad ni existió contrato, se pasa a ver que los hechos procesales de la demanda no se ubican en el marco de la responsabilidad contractual, como ya se puntualizó.
Por tanto, ante el derecho sustancial se analizarán los hechos procesales que dicen que entre el demandante y el demandado se dio una relación extra contractual y por tanto que a las pretensiones procesales cuando dicen de responsabilidad contractual se entenderá de responsabilidad extracontractual, EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL.
D. Relación extra contracta:
1. Antes de entrar en el análisis jurídico se recuerdan los siguientes antecedentes fácticos:
El 3: => la orden del Intendente de "iniciar a la mayor brevedad posible los trabajos topográficos aprovechando la época de verano, mientras se suscribían los respectivos contratos.
El 8: => "Mi poderdante dialogó con el nuevo Intendente ( ) quien le manifestó que como el trabajo iba bien adelantado ordenó continuar con el mismo y que él lo legalizaba posteriormente".
El 10: => "Una vez constituido el Departamento de Arauca y elegido el actual Gobernador ( ) mi poderdante mediante carta de fecha 21 de mayo de 1992 presentada el 22 del mismo mes y año informándole sobre el contrato y solicitándole se sirviera recibir el trabajo topográfico".
El 12: => "El día 27 de mayo de 1992 el Secretario de Obras Públicas ( ) ofició a mi poderdante manifestándole la improcedencia de la solicitud por falta de la inexistencia (sic) de antecedentes contractuales ni actuaciones de la Administración actual".
El 13: => "En la actualidad mi poderdante se encuentra con todo el trabajo realizado sin que el Departamento de Arauca ordene legalizarlo y recibirlo".
2. Partiendo de esas afirmaciones fácticas y de su realidad con las pruebas, la Sala tiene claro que la ejecución de trabajos el demandante la efectuó sin fuente contractual; esa ejecución tuvo su causa en la orden del Intendente del Arauca para quien y en su conocimiento era claro que aún no existía el contrato.
La realización de trabajos por parte del señor Gaitán Garzón estuvo rodeada de consentimiento administrativo en su favor, por la orden de iniciación de los mismos, que se tradujo en la confianza legítima que le produjo la ordenación del Estado. Además debe recordarse que el demandante afirmó en forma indefinida que los demás administradores sobrevinientes de esa entidad territorial, convertida en departamento por la Constitución de 1991, le indicaron la prosecución de los trabajos, y le dieron certeza de se que harían las tramitaciones para el pago y que sin embargo, aunque solicitó que se los recibiera ésta se negó por la falta de antecedentes contractuales en sus archivos. Esas afirmaciones indefinidas no fueron contraprobadas; la carga de contradicción para enervar el efecto era del demandado según el artículo 177 del C.P.C.
La actuación del demandado en la respuesta administrativa - de fecha 27 de mayo de 1992 - y en los alegatos de conclusión de ambas instancias – porque la contestación es inapreciable por su expresión tardía – dejan ver que los trabajos no fueron recibidos por consideraciones que atañen a la inexistencia de antecedentes contractuales.
Sobre el precedente de ejecución por parte del actor sobre los trabajos, existe la siguiente prueba testimonial, que llena los requisitos de valoración material con eficacia (circunstancias de modo, tiempo y lugar y de convicción al juzgador), cuales son:
a. Abdenago Barrera Reyes, comerciante residente en Arauca, quien manifestó que más o menos para el mes de febrero, no recuerda el año, Armando Gaitán y tres personas más, iban a medir unos terrenos para presentarlos al INCORA; que ellos iban a medir en la finca de su suegro Cantalicio Sánchez en la vereda Flor Amarillo, jurisdicción de Arauca; que también lo hicieron en las fincas de Julián Sánchez, Alfredo Sánchez y Carlos Garrido y William Sánchez; que duraron como seis días midiendo las fincas; agregó "Yo fui a las fincas porque a nosotros nos interesaba que el INCORA legalizara esos predios para poder que nos dieran los títulos ( ) el mismo topógrafo o contratista ( ) era el que pagaba todo los gastos de equipo y los trabajadores" (fols. 42 al 44 c. 2).
b. Alcibíades Beltrán Gallón empleado residente en Arauca, dijo que conocía a Armando Gaitán hace aproximadamente cinco años porque siempre contrataba con ENELAR, con la Gobernación y con varias entidades; que tiene entendido que el Fondo de Fomento Agropecuario lo autorizó para que midiera unos predios en el municipio de Cravo Norte en la finca de su propiedad; que aquel fue y midió porque lo había autorizado el Fondo de Fomento Agropecuario; que levantó el mapa y se lo mostró; que no le cobró nada; que midió otros predios vecinos como el Hato Caño Rico, predios de la señora Gloria Beltrán, de Luis Antonio Beltrán Rozo, de un señor Gabriel Garcés y otros; que le parece que llevó a dos o tres personas y que los aparatos eran de Armando Gaitán; que los vecinos y él mismo quedaron muy contentos con el trabajo que elaboró Gaitán; agregó "como yo tengo un crédito con el Fondo de Fomento Agropecuario ellos exigían la titulación de esos predios ( ) yo quería legalizar mi titulación ( ) y el Fondo me estaba exigiendo que esos predios fueran medidos titulados ( ) como yo le debo al Fondo de Fomento Agropecuario, me sirvió de que me hayan medido mis terrenos para obtener mis títulos más tarde"(fols. 44 al 47; c. 2)
c. Gonzalo Alvarez Diaz auxiliar de topografía, manifestó: que conoce a Armando Gaitán desde hace aproximadamente treinta años por cuestiones de profesión, que ha trabajado en varias oportunidades con él; declaró que a finales del mes de marzo de 1991 llegó a Cravo Norte y se entrevistó con el director del Fondo Financiero Agropecuario de Cravo Norte, que él le dio un listado para ubicar una cantidad de predios con el fin de medirlos y titularlos; que luego comenzó la parte exploratoria, con los colindantes de los mismos predios, delimitándolos; que luego se inició la medición en Cravo, Arauca; que luego se hizo la elaboración de cálculo de coordenadas y de dibujos de los predios; que fue auxiliar del señor Armando Gaitán; que estuvo al frente de unos 50 predios porque aquel tenía personal diferente entre Arauca y Cravo Norte; que según el contrato, tenía que levantar planos topográficos con sus correspondientes carteras, cálculos de coordenadas e incluido en eso el personal, vehículo y equipo de topografía; que esos planos eran para presentarlos al Fondo Financiero Agropecuario y luego ante el INCORA; que eran clientes del Fondo y ellos se encargaban de hacerle la titulación de las tierras; que aproximadamente doce personas trabajaron con Armando Gaitán en la elaboración de los planos topográficos que se realizaron en los municipios de Arauca y Cravo Norte; que Armando Gaitán era quien pagaba a los trabajadores y lo pertinente al trabajo en Cravo Norte y Arauca; que el mencionado señor aún le debe por el trabajo y a otras personas; que los equipos de topografía y uno o dos carros camperos eran de propiedad del señor Gaitán; que dos carros eran alquilados por Armando Gaitán; que según lo informado por Gaitán, había contratado a 1.800 por hectárea, entregando planos, cartera y coordenadas de cada uno de los predios; que el Departamento no ha dado cumplimiento al pago por la realización de esos trabajos a pesar de que fueron entregados (fols. 47 al 49 c. 2).
d. Carlos Alberto Garrido Sánchez ganadero residente en Cravo Norte (Arauca) manifestó que no conocía a Armando Gaitán Garzón; que aproximadamente en el año 1991 estuvieron dos señores midiendo su finca "La Vorágine" ubicada en la vereda Buenos Aires en la jurisdicción de San José de Cravo Norte; que posteriormente le comunicaron que una comisión del INCORA llegaría a Cravo Norte a efectuar una nueva medición; que tuvo que llevar a su finca a los empleados del INCORA para que volvieran a medir el predio pues al parecer el primer trabajo no fue llevado ante el INCORA o no sirvió (fols. 31 y 32 c. 2).
e. Gloria Paulina Beltrán Gallón residente en Arauca dijo que conoció a Armando Gaitán Garzón en 1991 cuando éste llegó a Cravo Norte, por cuenta de la Intendencia, con el fin de medir las tierras, que le parecía que era por cuenta del Fondo de Fomento Agropecuario de Arauca para que les prestaran unos dineros; que el señor Gaitán Garzón levantó los planos topográficos de su finca "Nicaraguay"; que aquel pagaba el personal que trabajaba para ese servicio; que no le consta que esos planos hayan sido presentados ante el INCORA; que Armando Gaitán midió, igualmente, el Hato Caño Rico, con asistencia de los técnicos del Fondo Agropecuario; que el Departamento legalizó el contrato con Armando Gaitán pero que no le consta la entrega de esos trabajos (fols. 32 y 33 c. 2).
Además de lo anterior y como el demandado adoptó en juicio la intención de solucionar patrimonialmente la controversia, de otro lado la misma intención se traduce en conducta de aceptación de la realidad fáctica analizada, en esta segunda parte del fallo, cual es que los trabajos del demandante eran para provecho administrativo, que se realizaron bien porque aceptó conciliar, circunstancia que se dio después de practicadas las pruebas que fueron decretadas, entre ellas el dictamen pericial que no objetó.
La Sala se pregunta: ¿si el demandante hubiese acordado con el demandado la forma de solución del conflicto, hubiera implicado en sus efectos la composición del litigio el recibo de los trabajos y el recibo del valor patrimonial consentido?. Claro, la respuesta es positiva.
La jurisprudencia constitucional ha enseñado, en vigencia de la nueva Carta Política, que el principio de confianza legítima que el Estado propugna con sus conductas tiene que tener un efecto vinculante en las relaciones sociales (2). Dicho de otro modo ese principio conduce a que no resulta justo desamparar a quienes actuando de buena fe, creen, dada la conducta del Estado, tener legitimidad. El Consejo de Estado y desde antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991, ha tenido en cuenta la conducta de buena fe no sólo para valorar los comportamientos de los particulares y el Estado en las relaciones contractuales como en las extracontractuales; ese principio ha dicho ampara las relaciones y conduce a terrenos de justicia (3).
Cobra mayor fuerza para el juzgador que la conducta de intención del demandado para composición del litigio no es una circunstancia aislada; se suma a la comprensión que le dio al litigio a todo lo largo del proceso al entender que las situaciones imputadas provinieron de una relación extracontractual y no contractual y a su ofrecimiento patrimonial para terminar el litigio, componiéndolo.
El caso que se juzga presenta una variante en cuanto a que el demandado se rehusó extraprocesalmente y con anterioridad al juicio a recibir los trabajos realizados. Pero tal posición la Administración la modificó en forma sobreviniente y con ocasión de esta actuación judicial; el demandado adoptó una posición de composición del litigio, como ya se advirtió antes, al mostrar ánimo conciliatorio. Ese espacio para la solución del conflicto, contenido dentro de la manifestación de la autonomía de la voluntad, hace prueba al juzgador de que no existía reparo para la Administración en recibir esos trabajos.
Por lo tanto en ese punto no hay conflicto; pero persiste otro planteado desde la demanda, que recae sobre la carga administrativa para la compensación patrimonial del demandante. Y como tal punto no fue objeto de acuerdo, sino de desavenencia pues el actor estimó exigua la oferta de conciliación - $10'000.000,oo - la ausencia de composición patrimonial en tal aspecto sigue siendo de labor judicial para resolver el conflicto.
De esa manera queda establecido el empobrecimiento del demandante desde el día 27 de mayo de 1992, cuando el demandado se rehusó sin causa justificativa a recibir los trabajos de aquel, porque, precisamente, la ejecución efectuada por el actor se causó en la confianza legítima que le produjo aquel.
3. ¿Qué ordenes judiciales se librarán?.
Antes de resolver ese interrogante se hará referencia a la prueba de inspección judicial con intervención de peritos, que se practicó en este juicio, medios de convicción que se relacionan con la determinación del quántum a compensar al demandante.
a. El día 24 de abril de 1995 el a quo se reunió con las partes y peritos para la realización de la diligencia; en el acta se dice que recayó sobre sobre los trabajos traídos al proceso por el demandantes, como son las carteras topográficas y levantamientos de las mismas en las cartas topográficas. En la diligencia – que verdaderamente no tuvo como objeto dejar conclusión por parte del juez - se les concedió a los peritos un término de veinte días para que rindieran experticio sobre esos trabajos y sobre los siguientes puntos: "el valor del trabajo de campo, costo de cartera, teniendo presente el cálculo de coordenadas y áreas, el dibujo o confección de los planos topográficos originales, el monto de la mano de obra tanto calificada como no calificada, transporte y en fin todo gasto que según sus conocimientos y con base a los datos del proceso, hubiere tenido que efectuar el demandante" (fols. 36 al 38 c. 2).
b. El día 18 de mayo de 1995 los auxiliares de la justicia rindieron el dictamen en tres partes: En la primera lo referente a carteras de campo y planos topográficos (daño emergente); la segunda del levantamiento topográfico (daño emergente) y la tercera y última parte, el lucro cesante en esos dos puntos.
Primera parte:
Carteras (9) y planos (89) (predios ubicados en los municipios de Cravo Norte y Arauca): concluyeron que llenaron todos los requisitos técnicos.
Conclusión para determinación del valor "del daño emergente" actualizado a 1995: Para hacerlo realizaron los siguientes pasos:
· actualizaron los precios de 1991 a 1995 con base en su extensión y de acuerdo a los predios a que refiere cada cartera;
· anexaron 9 cuadros que contienen el número de lote, área total, valor unitario (teniendo en cuenta que el sitio territorial es de los Llanos orientales);
· revisaron los trabajos y con bases en estos indicaron que el área medida corresponde a 144.454 hectáreas = 1.615 m2 ;
· a dicha área le aplicaron el valor unitario para Llanos orientales en 1995 – año en el que rindieron el experticio –; tuvieron en cuenta en forma diferenciada el valor de medición según el número de hectáreas; a mayor hectárea se redujo el precio y el resultado fue por $248.290.635,oo (fol. 64; c.2).
Segunda parte:
Levantamiento topográfico, también dividido en dos partes:
· Trabajo de campo: incluye mano de obra, topógrafo, aparatos de precisión cadeneros, cintas, miras, jalones, estacas, carteras de campo, transporte, etc.
· Trabajo de oficina: calcular coordenadas y elaborar planos; y con estos datos sacar áreas de cada uno de los 89, cada uno a $1500,oo; y elaboración de cada plano en $2000,oo.
| ITEM | No.PREDIOS | Vr/Unitario | Vr./Total | 1991 27.51% | 1992 26.92% | 1993 21.43% | 1994 22.31% | 1995 10.62% |
| Labor cálculos coordenadas y áreas predios | 89 | $1.500 | $1.500 | $170.225.85 | $216.050.65 | $262.350.30 | $320.880.65 | $354.958.18 |
Elaboración planos a escala | 89 | $2.000 | $178.000 | $226.967.80 | $288.067.53 | $349.800.40 | $427.840.86 | $473.277.56 |
VALOR TOTAL | $828.235.74 | |||||||
Tercera parte:
· Sumaron el daño emergente en esos dos puntos (los anotados en la primera: $248´290.635,oo y segunda parte: $828.235,74causado año por año; desde 1991 a 1995.
· Luego le aplicaron los intereses bancarios corrientes, certificados por Superbancaria desde el 30 de enero de 1991 hasta abril de 1995 – mes anterior a cuando rindieron la experticia – ($461'323.999,80), tanto sobre trabajos de: 1) de campo y 2) de oficina. Total por lucro cesante $461'323,999,80.
Total del valor de los trabajos $710'.442.80,50. (fol.58 a 69 c.2).
CRÍTICA JUDICIAL AL DICTAMEN:
1. Daño emergente:
a. Trabajos de campo y de oficina.
a.1. Unitario: Para la Sala es de recibo; tomaron separadamente el valor unitario por trabajo de campo y por trabajo de oficina; el primero a $1500,oo por cada uno de los 89 predios; y el segundo trabajo - de oficina - a $2000,oo por cada uno de aquellos predios. En este punto el precio se determinó en forma progresiva, año por año, desde 1991 hasta 1995, permitiendo ver en forma cierta el valor base de cada trabajo en cada uno de esos años.
a.2. Total por trabajo de campo para el año de 1992: => $216.050,65.
a.3. Total por trabajo de oficina para el año de 1992: => $288.067,53.
b. Trabajo de levantamiento topográfico:
b.1. Unitario: Para la Sala es de recibo. Pero se advierte que el valor se determinó para el año de 1995 en el cual los peritos rindieron la experticia y no para el año de 1992, cuando al demandante no se le recibieron los trabajos en forma injustificada por el demandado. Pero como, también se observa, en el cuadro del daño emergente los auxiliares indicaron cuál fue el aumento año por año en relación con el valor unitario, tales porcentajes sumados - como ya se explicará – apuntan uno concreto del 81.28%, que refiere al aumento causado a partir de 1992 hasta 1995. Por lo tanto, para deducir el valor de ese trabajo para el año de 1992 debe aplicarse el porcentaje de 18.72% al valor de 1995 (199%).
En efecto:
Los porcentajes de aumento sobre el precio unitario fueron:
Año 1992 =>26.92%.
Año 1993 =>21.43%
Año 1994 =>22.31%
Año 1995 =>10.62%
Total de % =>81.28%
b. 2. Total: El Consejo de Estado destaca que los auxiliares no advirtieron que el valor del levantamiento topográfico debieron indicarlo para el año 1992, al parecer porque rindieron la experticia en el año de 1995 incurrieron en aquella imprecisión temporal. Sin embargo la Sala en el conocimiento normal de las matemáticas puede corregir tal punto de partida, afortunadamente, con los otros parámetros o bases de medición indicados, por los auxiliares, en forma correcta. En consecuencia, para obtener el dato a 1992, se partirá del valor fijado para 1995; a ese valor se le deducirá el del aumento porcentual causado entre los años 1992 a 1995, y tal porcentaje se deducirá al valor que indicaron los peritos para 1995 y así obtener el valor exacto para el año de 1992; así:
Año de 1995 => 100% => $248'290.635,
Aumento entre 1992 a 1995 => 81.28% => $201'810.628,oo.
Año de 1992 => 18.72% => $46'480.006,87
Total daño emergente por levantamiento topográfico $46'480.006,87.
c. Daño emergente total histórico por esos dos conceptos:
Trabajos de campo $216.050,65+
Trabajos de oficina $288.067,53
Topográficos $46'480.006,87
Total $46'984.125,05.
c.1. Daño emergente total actualizado para cuando se dicta este fallo: Se obtiene con los índices de precios expedidos por el DANE aplicados al valor histórico. Entonces:
$46'984.125,05 X 127.06 = $194'567.665,01
Los intereses promedio bancario corrientes no pueden aplicarse para este asunto porque, de una parte, la ley civil enseña que el lucro cesante es del 6% anual (art. 1.617 del C.C.), más aún cuando, como en este caso, la obligación compensatoria sólo aparecerá como consecuencia de la firmeza de esta sentencia; y, de otra parte, la jurisprudencia de esta Corporación – como mecanismo auxiliar en la administración de justicia (art. 228 C. N) ha aplicado el interés legal civil del 6% anual previsto en el Código Civil (art. 1.617); en tal aspecto la Sala se remite las fórmulas de liquidación histórica y futura, las cuales contienen entre otras bases el 6% (0.06) como factor para determinar la porción de lucro cesante.
2. Lucro cesante sobre todos los trabajos "De campo y de oficina " y "De levantamiento topográfico": Para la Sala la conclusión de los peritos no es aceptable. Resulta que aquellos después de determinar el daño emergente le aplicaron a éste intereses promedio bancario corrientes.
Por lo anterior no se tendrán en cuenta las operaciones matemáticas realizadas por los peritos con base en el interés promedio bancario corriente y por consiguiente, para determinar el lucro cesante se aplicará el interés legal al valor histórico ($46'984.125,05) por un período de 9.5 años, que comprende desde el 27 de mayo de 1992 hasta ahora. Así => $46'984.125.05 x (0.06x9.5) = $26'780.951,28.
3. Total de la compensación patrimonial para el demandante => $221'551.790,10; los cuales resultaron de sumar los valores por concepto del daño emergente actualizado ($194'567.665,01) y del lucro cesante (26'984.125.05).
Se concluye entonces que la liquidación hecha por el juez, ajustada a derecho, resultó menor en 8.48 veces a la efectuada por los peritos. La de estos aún sin actualizar y para el año de 1995 arrojó como resultado $710'442.870,50. Hipotéticamente de haber actualizado este último dato y sin aplicarle intereses habría arrojado $1602'042.930,oo y los intereses sobre el valor histórico ascendería, hipotéticamente, a $277'072.719,50 y, finalmente, el total habría sido $1879'115.650,oo.
Indica la Sala que los peritos en la ejecución de las operaciones matemáticas deben ajustarse a las fórmulas y orientación, respectivamente, utilizadas por el juez e indicadas en la jurisprudencia. Equívocos no por la naturaleza de las cosas sino por las bases de operación, de no detectarlas el juez y/o las partes conducirían al quebranto normativo y desmedro de la parte condenada.
Finalmente la Sala relieva dos situaciones:
La primera referente a que si bien en el enriquecimiento sin causa el objeto judicial del proceso es compensar el desequilibrio patrimonial de la víctima, ocurre que el desequilibrio patrimonial por otro lado le produce a la víctima la pérdida de la producción sobre el capital en desequilibrio, situación que da lugar a su reconocimiento.
La segunda atinente a que el demandado si tiene interés en los trabajos realizados por el actor, puede pedir su desglose.
Todo el análisis anterior sirve para concluir como lo pidió la Agente del Ministerio Público, que la sentencia impugnada debe revocarse y, en consecuencia, accederse a las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
REVÓCASE la sentencia denegatoria a las pretensiones procesales, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el día 29 de agosto de 1996; en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE administrativamente responsable al Departamento de Arauca por el empobrecimiento torticero en que colocó al señor Armando Gaitán Garzón al ordenarle, en primer término, la ejecución de trabajos y su realización sin fuente contractual y, en segundo lugar, haberse negado injustificadamente a recibirlos.
SEGUNDO: ORDÉNASE al Departamento del Arauca como consecuencia de la declaración anterior compensar al señor Armando Gaitán Garzón el empobrecimiento patrimonial a consecuencia de la conducta torticera suya, en la suma de doscientos veintiún millones quinientos cincuenta y un mil setecientos noventa pesos con diez centavos ($221'551.790,10).
TERCERO. DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
CUARTO. La cantidad líquida reconocida en el numeral segundo ganará intereses moratorios, a partir de la ejecutoria de esta sentencia, hasta el día en que efectivamente sea cancelada (art. 177 C.C.A.).
QUINTO. EXPÍDANSE, por la Secretaría, copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del decreto 359 del 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la demandante serán entregadas al apoderado judicial que la ha venido representando.
Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase
Alier Eduardo Hernández Enríquez
Presidente
Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez
Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Sentencia dictada dentro del expediente No. 5825.
2 Sentencia T - 438, proferida el día 17 de septiembre de 1996.
3 Véase jurisprudencia del Consejo de Estado sobre conductas de buena fe, ocurridas antes de la Constitución de 1991 y con posterioridad: Sentencias del 10 de septiembre de 1992, expediente 6822, Actor: Sociedad Suramericana de Construcciones S.A.; del 11 de septiembre de 1997, expediente 9207 Actor: Sociedad Ariza Aldana y Asociados Ltda.
