CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No. : 11001-03-26-000-1996-1572-01(11572)
FECHA : Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos
mil dos (2002)
CONSEJERO PONENTE : ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
ACTOR : SILVIO HUMBERTO SANDOVAL SILVA
DEMANDADO : INCORA
TEMA : ACCIÓN DE REVISIÓN
Corresponde a la Sala decidir la demanda presentada por el señor Silvio Humberto Sandoval Mora el día 11 de enero de 1996, en ejercicio de la acción de revisión del acto por medio del cual el Incora declaró la extinción del dominio.
I. ANTECEDENTES
1. Pretensiones de la demanda
El actor, a través de apoderado, demandó al Instituto de Reforma Agraria, Incora, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
"PRIMERA: Declare el Honorable Consejo de Estado la nulidad de la siguientes resoluciones, proferidas por el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA:
A No. 6351 de 14 de diciembre de 1.993, emanada de la Gerencia General de Incora, mediante la cual se declaró extinguido el derecho de dominio de SILVIO HUMBERO SANDOVAL SILVA en el predio rural denominado LA ALBANIA, ubicado en el municipio de Restrepo, Valle, y se hacen otros ordenamientos;
B. No. 141 de 14 de diciembre de 1.993, emanada de la Junta Directiva de Incora, aprobatoria de la indicada en el literal A;
C. No. 02786 de 1º de septiembre de 1.995, emanada de la Gerencia General de INCORA, mediante la cual no se accede a reponer las Resoluciones mencionadas en los literales A y B., que anteceden;
D. No. 39 de 1º de septiembre de 1.995, emanada de la Junta Directiva de Incora, aprobatoria de la indicada en el literal C.
SEGUNDA: Se ordene, como consecuencia de la anterior declaración, la cancelación de la inscripción en el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370-0052468 de la Oficina de Registro de Instrumentos de Cali, de la resolución de INCORA, mediante la cual se ordenó el procedimiento de extinción, distinguida bajo No. 274 de 13 de diciembre de 1989" (fl. 17).
2. Hechos de la demanda
Son fundamentos fácticos de la demanda, en resumen, los siguientes:
- Silvio Humberto Sandoval Silva es propietario del predio rural denominado "La Albania", de una extensión aproximada de 98 hectáreas, ubicado en la vereda de Zabaletas, municipio de Restrepo, Departamento del Valle, adquirido mediante adjudicación en la sucesión de Victoriano Camacho Pérez, aprobada mediante sentencia de 13 de marzo de 1.976, del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali, inscrita al folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370 – 0052471 del Círculo Registral de Cali, el día 29 de mayo de 1.978.
- El mencionado inmueble fue objeto del procedimiento administrativo de extinción del dominio privado, dispuesto por el Gerente de la Regional INCORA Valle del Cauca, mediante resolución No. 2741 del 13 de diciembre de 1989, que fue notificada personalmente al propietario en diligencia de 31 de mayo de 1990, y al representante legal del la entidad acreedora hipotecaria, Caja de Crédito Agrario, el día 23 de julio de 1.990.
- Durante el desarrollo de la actuación administrativa el propietario solicitó, en oportunidad legal, pruebas tendientes a demostrar la existencia de explotación económica anterior, así como la imposibilidad de explotar económicamente el inmueble por dos razones de fuerza mayor: la perturbación del orden público en la región de ubicación del inmueble y el secuestro del inmueble dispuesto por el juez 3º Civil del Circuito de Cali, en el proceso ejecutivo con título hipotecario que en su contra adelantaba la Caja de Crédito Agrario.
- En desarrollo la actuación administrativa se allegaron pruebas suficientes para acreditar que en el inmueble si existió explotación económica y para demostrar los mentados impedimentos.
- El día 26 de septiembre de 1.991 el Incora practicó la diligencia de alinderación de zonas incultas en el predio La Albania; en el acta correspondiente consta lo siguiente:
"De acuerdo a plano de la C.V.C. con título PARQUES NACIONALES –RESERVAS FORESTALES – RESERVAS FORESTALES NATURALES de mayo 4/89 el predio se encuentra ubicado en la Reserva Forestal del Pacífico".
- El INCORA finalizó el procedimiento administrativo mediante las resoluciones demandadas, por medio de las cuales declaró extinguido el derecho de dominio de SANDOVAL SILVA, y los demás derechos reales que se hubiesen constituido sobre él.
- El propietario interpuso oportunamente recurso de reposición contra las anteriores decisiones, con fundamento en que la violencia generalizada que afecta la región es constitutiva de fuerza mayor que lo exoneraba de la obligación de explotar económicamente el inmueble. El Incora mantuvo su decisión mediante resolución no. 02786 de 1º de septiembre de 1.995 y 39, de la misma fecha, aprobatoria de la anterior, proferida por la junta directiva.
- El Incora notificó personalmente al propietario las resoluciones mencionadas en el hecho anterior en diligencia que se cumplió en al ciudad de Cali el 5 de diciembre de 1995. Aún está pendiente la notificación al representante de la entidad acreedora con garantía real sobre el inmueble – Caja de Crédito Agrario. (fls. 17 a 20 c. ppal).
3. Las resoluciones demandadas
- Resolución No. 06351 de diciembre 14 de 1993, expedida por el Gerente General del Incora:
"ARTICULO PRIMERO.- Declarar que se ha extinguido, a favor de la Nación, el derecho de dominio privado y los demás derechos reales accesorios de cualesquiera personas naturales o jurídicas y en especial del señor SILVIO HUMBERTO SANDOVAL SILVA, sobre la totalidad del predio denominado LA ALBANIA, ubicado en jurisdicción del municipio de DAGUA, departamento del VALLE DEL CAUCA, con una extensión aproximada de 98-0000 hectáreas, inscrito en el Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali en el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370-0052468 y comprendido dentro de los siguientes linderos:
SUR: Con predios de SIMON PEÑA B. y DOMINGO RAMÍREZ, OCCIDENTE: Con predios de LUIS EDUARDO MONTOYA, PABLO EMILIO MONTOYA y JOSE RAMÍREZ: NORTE: Con predios de JOSE RAMON HERNÁNDEZ y ROBERTO HIDROVO, ORIENTE: Con predios de ROBERTO HIDROVO y PABLO RAMÍREZ.
ARTICULO SEGUNDO.- Los efectos de esta providencia permanecerán en suspenso durante los treinta (30) días siguientes a su ejecutoria, término dentro del cual los interesados podrán solicitar su revisión ante el Honorable Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el Artículo 23 de la Ley 135 de 1961.
ARTICULO TERCERO.- Vencido el término a que hace referencia el artículo anterior sin que los interesados hayan solicitado la revisión de esta providencia o cuando intentada aquella, la demanda respectiva fuere rechazada o el fallo del Consejo de Estado negare la revisión envíese la presente providencia y la aprobatoria de la Junta Directiva del Instituto a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, para que se inscriban en el folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370-0052468 y para que se cancelen todas las anotaciones sobre propiedad y demás derechos reales accesorios que allí aparezcan.
ARTICULO CUARTO.- Esta Providencia requiere para su validez la aprobación de la junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura.
ARTICULO QUINTO.- Notificar la presente providencia al señor Procurador Agrario y a los interesados en la forma prevista en el artículo 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que contra ella procede, por la vía gubernativa, el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, ante este Despacho.
ARTICULO SEXTO.- Las diligencias ordenadas en los artículos Tercero y Quinto de esta providencia se cumplirán por intermedio de la Sección de Información y Control del Instituto o por la Gerencia Regional del Valle del Cauca". (fls. 7 y 8).
- Resolución No. 141 de diciembre14 de 1993, expedida por la Junta Directiva del Incora:
"ARTICULO PRIMERO.- Aprobar con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la resolución No. 6351 de fecha diciembre 14/93 dictada por la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, mediante la cual se declara que se ha extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado sobre la totalidad del predio rural, denominado LA ALBANIA, ubicado en jurisdicción del Municipio de DAGUA, Departamento del VALLE DEL CAUCA. (fl. 9).
- Resolución No. 02786 de septiembre 1 de 1995, expedida por el Gerente General del Incora:
"ARTICULO PRIMERO.- No acceder a reponer la Resolución 6351 del 14 de diciembre de 1993 emanada de la Gerencia General y aprobada por la Junta Directiva del Instituto mediante Resolución 141 de la misma fecha, por la cual se declaró extinguido a favor de la Nación, el derecho de dominio privado y los demás derechos reales accesorios sobre la totalidad del predio rural denominado LA ALBANIA, ubicado en el municipio de Dagua, departamento del Valle del Cauca.
ARTICULO SEGUNDO.- Esta providencia requiere para su validez la aprobación de la mayoría absoluta de quienes integran la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria con el voto favorable del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o en su defecto del Viceministro de Desarrollo Rural Campesino.
ARTICULO TERCERO.- Notificar la presente Resolución al señor Procurador Agrario y a los interesados, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa.
ARTICULO CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, dése cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 6351 del 14 de diciembre de 1993 emanada de esta Gerencia." (fl. 14)
- Resolución No. 39 de 1º de septiembre de 1.995 expedida por la Junta Directiva del Incora, por medio de la cual se aprobó con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la resolución No. 02786 de septiembre 1 de 1995.
4. Disposiciones violadas y concepto de la violación
El demandante estimó violados los artículos 6 de la ley 200 de 1.936, modificado por el artículo 3 de la ley 4 de 1.973, 1 y 11 del decreto reglamentario 1577 de 1.974 y 3 de la ley 2 de 1.959.
Expuso como fundamentos de la violación los siguientes:
- El Incora desconoció la previsión contenida en el artículo 6 de la ley 200 de 1.936, modificado por el artículo 3 de la ley 4 de 1.973, por virtud de la cual la fuerza mayor es una eximente de la obligación de explotar económicamente el inmueble rural. En el caso concreto, a pesar de que el propietario del predio La Albania demostró la existencia de dos hechos constitutivos de fuerza mayor como lo es la presencia de grupos subversivos en su inmueble y el secuestro del mismo, el Incora desconoció la citada disposición legal y decretó la extinción del dominio.
- Se contrarió lo dispuesto en los artículos 3 de la ley 2 de 1959 y 11 del decreto 1577 de 1974 que prohíben la explotación económica de predios ubicados en zona de reserva forestal, si se tiene en cuenta que el mismo Incora certificó que el predio hace parte de la Zona de Reserva del Pacífico, según mapa de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C.
Adujo también el censor que las resoluciones demandadas contradicen la jurisprudencia del Consejo de Estado que, en sentencia proferida en agosto de 1982, expediente 10.813, precisó: "La regla general es la prohibición de adelantar explotación en tales zonas" y "la excepción, que procedan tales explotaciones con permiso del Ministerio de Agricultura y precio estudio del Agustín Codazzi" (folios 20 a 22)
5. Actuación Procesal
La demanda fue admitida mediante providencia del 6 de marzo de 1996, que fue notificada a la demandada el día 25 de abril siguiente. (fols. 28, 29 y 31 c. ppal)
El Incora contestó oportunamente la demanda, reconoció como ciertos algunos hechos negó la existencia de otros y se opuso a las peticiones del demandante.
Afirmó que el actor no demostró la explotación económica en el predio La Albania y que en el expediente administrativo no obran medios de prueba que desvirtúen los fundamentos fácticos y jurídicos del acto acusado. Precisó que el propio demandante reconoció que no había adelantado actividades de explotación económica, lo que es injustificable porque los brotes de violencia que invocó son hechos aislados que "no exoneran la responsabilidad de explotar directamente a los propietarios." (folios 38 y 39 c. ppal)
6. Alegatos de conclusión
La parte demandante reiteró lo manifestado en la demanda; precisó que el Incora desconoció la inexistencia de la obligación de explotar económicamente el inmueble por estar ubicado en zona de reserva forestal, como también las circunstancias constitutivas de fuerza mayor que impidieron la explotación del predio. (folios 53 a 61)
El Incora manifestó que no es cierto que durante el trámite administrativo de extinción del dominio el demandante hubiera demostrado hechos justificativos de la falta de explotación económica del predio, porque "en materia de extinción del dominio, la prueba principal, es la inspección judicial sobre el bien, para establecer el grado de explotación del inmueble. Las demás son accesorias."
Precisó que las pruebas referidas por el demandante para justificar la alegada fuerza mayor no existían para la época en que se realizó el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio, "por el contrario se establece plenamente que este bien estaba completamente abandonado por parte de sus propietarios muchos años atrás. (1988)"
También afirmó:
"Tampoco le asiste razón a la parte demandante cuando afirma que el Incora violó la ley con los actos administrativos que extinguen el derecho de dominio sobre el predio la Albania porque éste se encuentra ubicado en una zona de reserva. No es cierto Honorables Consejeros que si el predio se encuentra localizado en una zona de reserva, se prohíba su explotación. Por el contrario, este hecho obliga a su conservación y mantenimiento y en el caso que nos ocupa el propietario ni ha explotado el bien en los términos ordenados por la Constitución y la ley y tampoco ha procurado la conservación de los recursos, si es que este predio sólo es apto para dichos fines."
Adujo que la circunstancia de que existiera un proceso ejecutivo dentro del cual se hubiera dispuesto el secuestro del inmueble no exoneraba al propietario del deber de explotarlo "por cuanto el bien embargado y secuestrado debe continuar produciendo para los fines perseguidos".
Finalmente señaló que las pruebas obrantes en este proceso confirman la legalidad de los actos acusados, porque demuestran que el propietario del predio no lo explotó económicamente, lo abandonó por más de tres años y es, precisamente, esta circunstancia la que motivó la extinción del dominio. ( folios 62 a 65)
7. Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación rindió concepto desfavorable a las súplicas de la demanda, en consideración a que el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara el acto admintrativo demandado.
Luego de explicar los supuestos que prevén las leyes 135 de 1961, 4 de 1973 y 30 de 1988, y el decreto reglamentario 1577 de 1974, afirmó que la carga de la prueba de la explotación económica del inmueble recae en el propietario, que los eventos de fuerza mayor son eximentes de la explotación cuando se demuestre que hubo explotación económica "anterior a la época en que sobrevinieron tales hechos" y que en el caso concreto, el propietario no demostró "la explotación económica anterior a las dos razones de fuerza mayor que invoca".
Refirió a las actuaciones adelantadas dentro del proceso ejecutivo seguido por la Caja Agraria contra el demandante, con fundamento en las cuales señaló que el secuestro del predio se realizó el día 30 de octubre de 1981, que para tal época se dejó constancia de que el inmueble se encontraba "en pésimas condiciones de administración y mantenimiento", que la producción era "relativamente baja por tratarse de una finca por mucho tiempo abandonada." y que no había ganado en la finca.
En relación con la segunda causal de fuerza mayor, la presencia de subversivos en la zona, afirmó que se demostró este hecho para 1985 y 1986, pero como no se demostró la explotación económica anterior, no se cumplen los requisitos previstos al efecto en el inciso 2, artículo 3 de la ley 4 de 1973 y en el artículo 3 del decreto reglamentario 1577 de 1974.
Precisó también que, para la extinción de dominio, la ley estableció una tarifa de pruebas dentro de las cuales la inspección ocular es la idónea para demostrar la explotación económica de un predio rural, de manera que, como no se practicó la misma dentro del procedimiento administrativo, el propietario se quedó sin desvirtuar los fundamentos del acto impugnado.
Finalmente señaló que no se demostró la circunstancia de que el predio La Albania estuviese dentro de una reserva forestal como tampoco que esta sóla circunstancia eximiera al propietario de su explotación. (folios 66 a 89 c. ppal)
II. CONSIDERACIONES
La Sala es competente para conocer y decidir el presente asunto por tratarse de la demanda formulada en ejercicio de la acción de revisión del acto administrativo por medio del cual el Incora declaró extinguido el derecho de dominio del demandante.(1)
Se procede por tanto al análisis de los cargos que formuló el actor respecto de la nulidad del acto.
1. Los cargos de la demanda
Afirmó el actor que, con la extinción del derecho de dominio respecto del inmueble La Albania, el Incora desconoció la previsión contenida en el artículo 6 de la ley 200 de 1.936, modificada por el artículo 3 de la ley 4 de 1.973, que consagra la fuerza mayor como eximente de la obligación de explotar económicamente el inmueble rural, toda vez que la inexplotación del predio La Albania se produjo por dos hechos constitutivos de fuerza mayor cuales son: la presencia de grupos subversivos en el predio y el embargo y secuestro del mismo dentro de un proceso ejecutivo.
De igual manera adujo que con la extinción del domino se contrarió lo dispuesto en los artículos 3 de la ley 2 de 1959 y 11 del decreto 1577 de 1974 que prohíben la explotación económica de predios ubicados en zona de reserva forestal, porque el predio La Albania hace parte de la Zona de Reserva del Pacífico, según mapa de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C.
Se procede ahora al análisis de los supuestos jurídicos de la extinción de dominio y de los hechos acreditados en el proceso, con el fin de verificar la procedencia legal de la medida en el caso concreto.
2. La extinción de dominio
Es la medida por virtud de la cual el Estado dispone la terminación del derecho de dominio respecto de un inmueble rural, con fundamento en el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la función social inherente a este derecho real, esto es, porque su titular no lo explotó económicamente durante un determinado período de tiempo.(2)
La extinción del dominio tiene origen en el artículo 30 de la Constitución Política de 1886, modificado por el Acto Legislativo Nº 1 de 1936, recogido hoy en el artículo 58 de la Carta de 1991 que consagró la prevalencia del interés público respecto del interés particular y dispuso que la propiedad es una función social que implica obligaciones.
Los supuestos de esta sanción están contenidos en la ley 200 de 1936, en el artículo 3 de la ley 4 de 1973 que modificó el artículo 6 de la ley 200 de 1936, en la ley 135 de 1961, en el decreto 1577 de 1974, en la ley 160 del 3 de agosto de 1994 que derogó expresamente las anteriores y en el decreto 2665 del 3 de diciembre de 1994 reglamentario de esta última ley.
Se precisa que el procedimiento administrativo y la resolución 06351 del 14 de diciembre de 1993 que declaró la extinción del dominio, cuya legalidad es materia de estudio en el caso concreto, se produjeron con anterioridad a la expedición de la ley 160 de 1994, por tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en la ley 135 de 1961, ley 4 de 1973 y en el decreto 1577 de 1974.
El artículo 3 de la ley 4 de 1973 que modificó el artículo 6 de la ley 200 de 1936, prevé las siguientes condiciones determinantes de la extinción de dominio:
- Inexplotación económica de un inmueble rural.
- Por un lapso mínimo de tiempo de 3 años continuos contado a partir de la vigencia de la ley 4 de 1973 (29 de marzo de 1973); o por un lapso de 10 años anteriores a la vigencia de la ley 4 de 1973; o por un lapso de 10 años cumplidos antes de los 3 años de vigencia de la ley 4 de 1973.
La misma disposición prevé la interrupción del término anterior en beneficio del propietario, durante el lapso de inactividad que haya sido causado por caso fortuito o fuerza mayor.
Esa interrupción fue mal llamada suspensión en el decreto reglamentario 1577 de 1974, así:
Art. 3. Suspensión del término para la extinción. El término para la extinción del derecho de dominio no corre cuando la falta de explotación se deba a fuerza mayor o caso fortuito y mientras tal situación subsista. Su ocurrencia no libera al propietario de la obligación de demostrar explotación económica anterior a la época en que sobrevinieron tales hechos."
Al respecto cabe precisar que una vez comprobado que la explotación económica cesó por fuerza mayor o caso fortuito se produce la interrupción del término requerido para decretar la extinción del dominio, lo cual significa que durante el tiempo que dure la fuerza mayor o el caso fortuito no corre el término de inexplotación con miras a la extinción y cuando terminen los hechos constitutivos de uno u otro continúa el cómputo del correspondiente término de inexplotación.
2.1 La explotación económica
La ley considera que mediante la explotación económica racional y ecológica del inmueble rural se cumple con la función social inherente al derecho real de propiedad.
Así también determina que durante el trámite administrativo de extinción de dominio la carga de la prueba de la explotación económica está a cargo del propietario del bien, a cuyo efecto prevé una tarifa de pruebas, que contempla medios probatorios principales y supletorios para demostrar la explotación agrícola, pecuaria, de bosques artificiales y naturales, y las obras de irrigación (artículo 24 ley 135 de 1961 y 14 a 22 del decreto 1577 de 1974).
La prueba principal de explotación agrícola y pecuaria es la inspección ocular al predio con intervención de peritos, en cuyo defecto es procedente la diligencia de alindación del predio y la inspección judicial dentro del trámite de la acción de revisión.
Los medios subsidiarios o complementarios de prueba permiten demostrar la explotación económica, cuando al practicarse las pruebas principales los terrenos no se hallaren cultivados ni presentaren señales de haberlo sido recientemente, o bien, cuando no se encuentran utilizados con ganados o el número de éstos es inferior a la proporción prevista en art. 6o del Decreto 059 de 1938 (arts. 15 a 21 del Decreto 1577 de 1974).
La inexplotación necesaria para que proceda la extinción del dominio debe ser absoluta, debe traducirse en una ausencia total de aprovechamiento; si la explotación es deficiente, de todas maneras es una explotación económica que hace improcedente la extinción de dominio. Así lo precisó la Sala en sentencia del 14 de diciembre de 1977:
"Aunque la prueba de la explotación económica, según la ley, pese sobre el propietario, dentro del proceso administrativo de extinción del dominio, ello ha de entenderse que es necesario cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, da por establecido en las visitas previas, el abandono del predio referido, más no cuando tales diligencias apenas demuestran una inadecuada explotación o un abandono parcial, circunstancias reguladas en la ley de reforma agraria como motivos determinantes de una forma de pago, en caso de expropiación, distinta al pago que debe hacerse de zonas adecuadamente explotadas, para que no genere la extinción del dominio. Para que este fenómeno ocurra, a tenor de las leyes 200 de 1936, 100 de 1944 y 4ª de 1973, es preciso que se configure el abandono de la propiedad rural, por carencia de actos de señor y dueño, durante diez, quince o treinta años, según la disposición aplicable ... "(3)
3. La extinción del dominio en el caso concreto.
El Incora consideró cumplidos los supuestos legales que determinan la extinción del dominio respecto del predio La Albania. El demandante, por el contrario, durante el correspondiente trámite administrativo afirmó que sí lo había explotado por algunos períodos de tiempo y que la explotación cesó por dos circunstancias de fuerza mayor: porque el bien fue embargado y secuestrado dentro de un proceso ejecutivo y porque en la zona hay asentamiento de subversivos.
Se procede al análisis de los hechos probados a fin de establecer la presencia o no de las condiciones determinantes de la extinción del dominio, previo a lo cual se referirán las actuaciones adelantadas dentro del procedimiento de extinción de dominio.
3.1. Procedimiento de extinción de dominio
a. Silvio Humberto Sandoval Silva adquirió el predio rural denominado "La Albania", ubicado en la vereda de Zabaletas, municipio de Restrepo, Valle del Cauca, mediante adjudicación en la sucesión de Victoriano Camacho Pérez, aprobada mediante sentencia de 13 de marzo de 1.976, del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cali, inscrita al folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370 – 0052471 del Círculo Registral de Cali, el día 29 de mayo de 1.978. (fol. 10 a 14 c.2)
b. El día 20 de marzo de 1987 el Ministerio Público, a petición de campesinos de la región, solicitó al Incora adelantar los procedimientos necesarios para establecer el abandono del predio La Albania.
c. El 18 de enero de 1988 el Incora, regional Valle del Cauca, dispuso la identificación plena del inmueble y de su propietario, como también la determinación respecto de su estado. La primera visita se realizó el día 29 de enero de 1988 y en el correspondiente informe consta que el inmueble estaba abandonado desde hace mas de 10 años.(fol. 6 c.2)
d. Dentro de las diligencias previas de clarificación de la propiedad el Incora, Regional Valle del Cauca realizó visita al inmueble La Albania, en cuyo informe del 2 de diciembre de 1988 consta lo siguiente:
"el tiempo de explotación económica continua es de 7 meses, según se deduce de la edad de los cultivos, el estado de descomposición de la materia orgánica y el grado de formación de la capa vegetal arable y a los vestigios (troncos y estacas) existentes en los terrenos preparados.
Por la edad de los restrojos existentes y los vestigios de troncos y estacas que existen dentro de los cultivos y terreno preparado se deduce que el predio, cuando empezaron a explotarlo los ocupantes actuales, tenía un grado de abandono de más de cinco (5) años donde se encuentran los cultivos y más de 10 años donde están los rastrojos"
En el mismo documento se concluyó:
" 1- Que el predio está totalmente abandonado por los titulares del predio con un grado de abandono de más de 5 años.
2 - Que el predio se encuentra totalmente ocupado por terceras personas.
3 - Que no hay ninguna clase de mejoras por parte de los titulares del predio ni están en posesión del mismo.
4- Que reúne todos los requisitos para iniciarse un proceso de extinción del dominio privado o clarificación de propiedad" (fols. 27 a 31 c. 2)
e. Mediante resolución N° 2744 del 13 de diciembre de 1989 el director del Incora, Regional Valle del Cauca, resolvió iniciar las diligencias administrativas tendientes a establecer la procedencia de la declaratoria de extinción del derecho de dominio respecto del inmueble rural La Albania. Este acto fue registrado en el correspondiente folio de matricula inmobiliaria el 26 de marzo de 1990 (fols. 44 a 48 c. 2, 28 c.3)
f. El día 31 de mayo de 1990 se notificó personalmente la resolución anterior al señor Silvio Humberto Sandoval Silva, en su condición de propietario del referido inmueble, quien en oportunidad interpuso recurso de reposición con fundamento en que el predio es de una extensión inferior a 300 hectáreas, está embargado y secuestrado dentro de un proceso ejecutivo desde hace 9 años, la inexplotación económica no es de 10 años y obedeció a situaciones constitutivas de fuerza mayor.(fol. 50 a 54 c. 2)
g. La Caja Agraria, en su condición de acreedor hipotecario de señor Silvio Humberto Sandoval, fue notificada el día 23 de julio de 1990, de la resolución N° 2744 del 13 de diciembre de 1989 por medio de la cual se inició el procedimiento administrativo de extinción de dominio respecto del inmueble La Albania, contra el cual interpuso recurso de reposición con fundamento en que el inmueble sí estuvo explotado económicamente durante la década de los 80, que el término de explotación requerido por la ley no se ha cumplido, que la falta de explotación económica tuvo por causa la violencia generalizada en la zona y que el secuestre no ha podido ejercer su labor por la invasión de los predios por parte de colonos.(fols. 69 a 71 c.2)
h. Mediante resolución 2385 del 31 de octubre de 1990 el Incora resolvió no reponer la resolución N° 2744 del 13 de diciembre de 1989, con fundamento en que los recurrentes no demostraron la explotación económica del predio anterior a la época en que sobrevinieron los hechos constitutivos de fuerza mayor, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 del decreto 1577 de 1974 y 24 de la ley 135 de 1961. (fols. 87 a 89 c. 2)
i. El 20 de junio de 1991 el Incora decretó pruebas; a solicitud del interesado dispuso la práctica de la inspección ocular en el inmueble con el objeto de establecer la alegada explotación económica. En el mismo acto señaló el valor de la diligencia que debía ser pagado por el propietario dentro de los 10 días siguientes a su notificación. (fols. 1 a 8 c. 3)
j. El 17 de julio de 1991 el señor Sandoval Silva interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia con el objeto de que se le diera valor probatorio a otros documentos que aportó, se recibieran testimonios durante la inspección ocular y el Incora asumiera la mitad de los gastos dispuestos para la práctica de la inspección ocular. (9 a 11 c. 3)
k. El 22 de agosto de 1991, el Incora resolvió mantener lo dispuesto mediante la resolución de pruebas con fundamento en que las pruebas rechazadas no estaban previstas como tales dentro de "la tarifa legal de pruebas prevista en el artículo 24 de la ley 135 de 1961." (fols. 112 a 14 c. 3)
l. Mediante acto del 18 de septiembre de 1991 el Incora declaró desierta la práctica de la prueba de inspección ocular solicitada por el señor Sandoval Silva, porque éste no consignó el valor dispuesto para su realización. En subsidio ordenó la práctica de la diligencia de "alindación de zona" al predio La Albania con fundamento en lo previsto en el artículo 13 del decreto 1577 de 1974. (fols. 16 a 18 c. 3)
m. El Incora realizó la diligencia de alindación del predio el día 26 de septiembre de 1991, en cuya acta dejó constancia de la ubicación del predio, su extensión, vías de comunicación y de la presencia de 37 colonos con sus familias que explotaban económicamente el predio.
En relación con la explotación económica se registró lo siguiente:
"AL PUNTO TRES: Explotación Económica
Numeral 3.1: por parte del propietario no se encontró ninguna clase de explotación económica.
Numeral 3.2: Las mejoras existentes son de tipo agrícola y corresponden en su totalidad a los ocupantes, quienes adelantan sus trabajos a título personal.
Numeral 3.3: La ocupación del predio La Albania por parte de los campesinos es total, a excepción de aproximadamente 12 Has. en bosque natural. Del área ocupada, el 86% se encuentra en mejoras de tipo agrícola con cultivos permanentes y transitorios. El otro 14% son rastrojos bajos que han sido cultivados o explotados en forma transitoria por los mismos ocupantes, en años anteriores. Se encontraron cultivos de café, plátano, yuca, lulo, maíz, fríjol, pastos y en más pequeña escala hortalizas, cultivos estos que se encuentran en buen estado, y en su totalidad son explotados por los ocupantes del predio a título personal.
Numeral 3.4: En el predio existe un área total de bosques de aproximadamente 12 Has. con especies como el chilco, caimo, arenillo, candelo etc. Este bosque ha sido respetado por los ocupantes para proteger las aguas y por lo tanto no hay explotación forestal.
Numeral 3.5: No se observó explotación de tipo pecuario en la finca. Tampoco existe ningún tipo de ganado. Hay un pequeño lote de aproximadamente 1 Ha. de grama natural donde pastan algunos animales de trabajo de propiedad de los ocupantes.
Numeral 3.6: El área de bosques es de aproximadamente 12 Has. con las variedades ya anotadas, que protegen las aguas, y no son objeto de explotación.
Numeral 3.7: El predio es apto tanto para explotaciones agrícolas como pecuarias.
Numeral 3.8: El área inculta aproximada es de 12 Has. que corresponde a los bosques ya mencionados.
Numeral 3.9: De acuerdo a plano de la C.V.C. con título PARQUES NACIONALES RESERVAS FORESTALES-RESERVAS FORESTALES NATURALES de mayo 4/89 el predio se encuentra ubicado en la Reserva Forestal del Pacífico.
Numeral 3.10: No existen obras de irrigación. Se contesta aquí el numeral 3.10.1.
Numeral 3.11: El predio no cuenta con edificaciones que sean de propiedad del dueño de LA ALBANIA, tales como instalaciones para beneficiadero o tratamiento o almacenamiento de cosechas y productos, caneyes, abrevaderos, establos u otras construcciones o mejoras. Existen si 26 mejoras o viviendas que pertenecen a los ocupantes, ya que han sido levantadas por ellos, que van de regular a mal estado, construidas en bahareque unas y maderas otras, habitadas por ellos.
Numeral 3.12: El predio presenta una topografía quebrada en su mayor parte, ondulada el resto. Los suelos son superficiales a medianamente profundos, con buena fertilidad aparente, buen drenaje natural, pedregosidad en algunos sectores que ni impiden labores agrícolas. Suelos marrón oscuro con textura francoarcillosa.
Numeral 3.13: La finca la atraviesa la quebrada Santa Bárbara de caudal permanente. Cuenta con 3 nacimientos en el mismo predio." (fls. 20 a 21)
En el mismo documento se relacionaron los nombres de los colonos, su actividad económica en el predio, el número de personas a cargo de cada uno y se dejó constancia de que estos no reconocen dominio ajeno. También se afirmó que en el predio había una escuela en regular estado y que "entre los cultivos de los ocupantes el de mayor edad es el plátano con edad aproximada de 2 años en algunos lotes en plena producción. Las mejoras con café son cultivos apenas en crecimiento, a excepción del café de la mejora de Pedro Nel Gallego el cual está iniciando producción."(fols. 20 y 21 c. 3)
n. El 14 de diciembre de 1993, mediante resoluciones 06351 y 141 el Incora declaró extinguido a favor de la nación el derecho de dominio y demás derechos reales accesorios sobre la totalidad del inmueble La Albania. Se consideró en este acto que los supuestos de la extinción de dominio se cumplieron porque el inmueble no fue explotado económicamente por un término superior a los 3 años.
En el mismo acto se descartó la justificación de inexplotación invocada por el actor porque no probó la explotación económica anterior a los hechos constitutivos de fuerza mayor, relativos a la presencia de grupos armados en la zona. (fols. 114 a 119 c. 3)
ñ. La decisión de extinción de dominio fue notificada al propietario el 20 de abril de 1994 (fol. 125 c. 3), y a la Caja Agraria el 18 de julio siguiente (fol. 134 c. 3)
o. El día 28 de abril de 1994 el señor Sandoval Silva interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución de extinción de dominio, con fundamento en que la privación de su derecho real es injusta si se tiene en cuenta que había adquirido el bien en estado de abandono luego de que le fue adjudicado en un proceso de sucesión que demoró 13 años, que tuvo el ánimo de explotar económicamente el bien para lo cual tramitó y obtuvo en 1979 un crédito hipotecario de la Caja Agraria, que no pudo cumplir sus obligaciones con la Caja Agraria por lo cual le embargaron y secuestraron el bien en 1981, que a partir de entonces la finca ha estado secuestrada a excepción de un intervalo presentado entre 1988 y 1989, y que las anteriores circunstancias, sumadas a la presencia guerrillera en la región, son circunstancias constitutivas de fuerza mayor que determinaron la falta de explotación económica del predio.
Precisó que no demostró explotación económica previa a la resolución 2744 de 1989 de iniciación del proceso de extinción de dominio, porque el inmueble estaba secuestrado desde 1981 y que tampoco demostró la exigida explotación para los años anteriores a 1985 y 1986 en que incursionó la guerrilla al predio, por la misma causa. (fols. 126 a 131)
p. Mediante resolución N° 02786 del 1 de septiembre de 1995, el Incora resolvió no reponer la resolución 6351 del 14 de diciembre de 1993. Luego de analizar las características inherentes a la fuerza mayor concluyó que la incursión guerrillera en el inmueble "no es un hecho irresistible que afecte por igual a la generalidad de los predios y que permita afirmar que constituye fuerza mayor o caso fortuito, de tal manera que imposibilite la explotación enómica de todos los predios de una región determinada."
Consideró también que el decreto 1577 de 1974 prevé la fuerza mayor y el caso fortuito como fenómenos que justifican la inexplotación de un predio, cuando se pruebe que el predio era explotado con anterioridad al acaecimiento de los hechos alegados, lo cual, precisó, no ocurrió en el caso concreto toda vez que el mismo propietario afirma que adquirió el inmueble "en estado de abandono", lo cual fue constatado por el Incora en visitas realizadas el 2 de diciembre de 1988 y el 26 de septiembre de 1991.
En relación con el embargo y secuestro del inmueble afirmó que estas circunstancias no justifican la inexplotación del predio, toda vez que el propietario tenía el deber de exigir al secuestre, por intermedio del juez, la explotación y conservación del predio, porque el secuestre, según el artículo 683 del CPC y 2142 del C.C. debe actuar con las facultades y deberes del mandatario.
Precisó también el Incora que durante el trámite administrativo de extinción no se conculcó derecho alguno al propietario, y que la inspección ocular no se realizó porque este no proveyó lo necesario para su práctica.
Esta resolución fue notificada al señor Sandoval Silva el día 5 de diciembre de 1995. (fol. 160 c.3)
3.2 La falta de explotación del predio. Circunstancias de fuerza mayor invocadas por el demandante
El demandante afirma que el predio no fue explotado económicamente durante precisos lapsos de tiempo que, en todo caso, son inferiores a los 10 años que invoca el Incora y que la falta de explotación se produjo a causa de dos circunstancias constitutivas de fuerza mayor: el secuestro del inmueble y la presencia de grupos armados en la misma.
a. El secuestro del inmueble
Al respecto se probó en el proceso lo siguiente:
- El señor Sandoval Silva constituyó hipoteca sobre el predio La Albania en favor de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, conforme consta en escritura N 1118 Notaría 3ª de Cali del 26 de marzo de 1979, que fue registrada en la misma fecha. (fol. 28 c.3)
- El Juez 3 Civil del Circuito de Cali, mediante providencia del 12 de marzo de 1981, dispuso el embargo del predio La Albania a favor de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, registrado el 13 de marzo siguiente (fol. 28 c. 3).
- El inmueble fue secuestrado el 30 de octubre de 1981 por disposición del Juez Tercero Civil de Circuito de Cali, dentro del proceso ejecutivo con título hipotecario adelantado por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero contra el señor Silvio Humberto Sandoval. En el acta de secuestro consta que la diligencia fue adelantada por la Juez Civil Municipal de Dagua, que el inmueble fue entregado al secuestre Alvaro Villaquirán López, como también que el mismo se estaba explotado económicamente. (fols. 57 y 58 c.2)
- Se dispuso la ampliación de hipoteca en beneficio de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero mediante escritura 5296 del 18 de diciembre de 1984, que fue inscrita el 21 de enero de 1985. (fol. 28 c.3)
- El 9 de junio de 1987 el Juez Tercero Civil de Circuito de Cali certificó que:
"dentro del proceso hipotecario de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Mnero contra Silvio Humberto Sandoval Silva, el cargo de secuestre ejercido por el señor Alvaro Vicente Villaquirán López se encuentra vigente."(fol. 53 c. 2)
- El Juez 3 Civil del Circuito de Cali dispuso la cancelación del embargo mediante providencia del 25 de junio de 1988 que fue registrada el 14 de febrero de 1989. (fol. 28 c.3)
- El 12 de septiembre de 1988 el señor Álvaro Villaquirán López secuestre del inmueble La Albania manifestó al Juez 3 Civil de Circuito de Cali lo siguiente:
"b) No puedo hacer entrega de los inmuebles por cuanto están invadidos por gentes al margen de la ley.
c) las fincas no pudieron ser explotadas por falta de fondos para cultivar o levantar ganado y la entidad acreedora nunca facilitó los medios ni para visitar periódicamente, asumiendo esos gastos de mi peculio. En estos momentos tanto el Dr. Sandoval como mi persona corremos peligro si visitamos esos predios." (fol. 63 c. 2)
- El Juez 3 Civil del Circuito de Cali dispuso un nuevo embargo del predio La Albania por auto del 27 de enero de 1989, dentro del proceso ejecutivo mixto adelantado por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero contra Silvio Humberto Sandoval Silva; la medida fue registrada el 14 de febrero de 1989. (fol. 28 c.3)
- El 13 de junio de 1989 se adelantó otra diligencia de secuestro con un nuevo auxiliar de la justicia, el señor Jorge E. Bernal Sánchez, por disposición del Juzgado Tercero Civil de Circuito de Cali dentro del proceso ejecutivo mixto adelantado contra el señor Silvio Humberto Sandoval por la Caja Agraria. En el acta correspondiente consta la intervención de personas invasoras del bien, que ocupan un lote con sus familias y desarrollan labores agrícolas.(fols. 93 y 94 c.2)
- El 15 de agosto de 1989 el secuestre manifestó al Juez Tercero Civil de Circuito de Cali que los inmuebles La Albania y Bellavista que le fueron entregados el 13 de junio del mismo año, "están en las mismas condiciones en que me fueron entregadas, siéndome imposible presentarle un detallado informe, debido a que dichos predios se encuentran ocupados por invasores quienes han realizado diversidad de mejoras. Así mismo, comunico al despacho, que por motivos de inseguridad y al hecho de haber sido advertido del peligro a que me expongo al visitar dichas propiedades, no he podido desempeñar a cabalidad mi labor." (fol. 64 c. 2)
b. La presencia de subversivos en la región
La presencia de grupos guerrilleros en la zona a la que pertenece el inmueble La Albania está plenamente demostrada mediante certificación expedida el 16 de enero de 1990 por el Comandante del Batallón de Artillería N° 3 Palacé de Buga, quien informó que durante el año 1985 y 1986 la zona comprendida entre el alto Calima, corregimiento de Zabaletas "estuvo bajo el asedio de grupos bandoleros del M 19 y delincuencia común donde se presentaron combates con tropas del Ejército; esta situación llevó al Gobierno Nacional a declarar esta región como zona roja por estar afectado el orden público interno."(fol. 64 c. 2)
De igual manera el 16 de mayo de 1991 el jefe de inteligencia de la Sijin, Policía Nacional del Departamento del Valle, informó sobre la presencia permanente de grupos guerrilleros de las FARC y del ELN en la zona, entre otros, en el corregimiento de Sabaletas. Refirió hechos particulares de violencia ocurridos el 10 de enero de 1991y el 6 de marzo siguiente. (fol. 79 c. 3, fol. 109 c. 2)
c. El secuestro del bien inmueble como circunstancia constitutiva de fuerza mayor.
A efecto de establecer la incidencia del secuestro del inmueble respecto de la extinción de dominio, resulta imperativo precisar el concepto de fuerza mayor.
Según lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 95 de 1890, la fuerza mayor o el caso fortuito es "el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.".
Al respecto cabe tener en cuenta lo manifestado por la Sala Plena de la Corporación que, en sentencia proferida el 23 de abril de 2001, expediente AC 12591, explicó:
"Mucho se ha discutido por la doctrina y la jurisprudencia sobre el alcance de estos conceptos, en torno al problema de establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado. Quienes son partidarios de diferenciarlos, manifiestan que la fuerza mayor es una causa extraña y externa al hecho del demandado; un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño. El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, puede ser desconocido, permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del daño.(4) Otros, por el contrario, consideran innecesaria la distinción, teniendo en cuenta que quienes la hacen reconocen que sólo los hechos imprevisibles e irresistibles, no imputables al deudor o al demandado, podrían dar lugar a su exoneración; por lo demás, el legislador ha identificado los dos conceptos.(5)
Es claro, entonces, que tratándose de la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado, el demandado puede resultar exonerado si demuestra que el daño se produjo por una causa extraña, esto es, imprevisible e irresistible para él, y no dependiente de su voluntad. Estas son las condiciones que deben reunir el caso fortuito y la fuerza mayor, para quienes identifican los dos conceptos, o ésta última, para quienes los distinguen y le niegan poder de exoneración al primero."
De lo anterior se concluye que la imprevisibilidad e irresistibilidad son elementos esenciales de la fuerza mayor; es un hecho extraño, independiente de la voluntad del hombre, que no se puede predecir ni impedir.
En el caso concreto, como quedó referido, el predio La Albania fue secuestrado por disposición del Juez 3 Civil de Circuito de Cali y entregado a un tercero que no lo explotó económicamente.
Las disposiciones vigentes para la época en que se produjo el secuestro, Código de Procedimiento Civil adoptado mediante decretos 1400 y 2019 de 1970, como también el decreto 2282 de 1989 que lo reformó, reglamentaron en detalle la actividad de los auxiliares de la justicia y definieron que tales cargos ''son oficios públicos que deben ser desempeñados por personas de conducta intachable, excelente reputación, imparcialidad absoluta y total idoneidad..."
El ordenamiento reguló las formas de manejo y administración de los bienes confiados a los secuestres y determinó que el depositario o administrador tenía el deber de obrar con la diligencia y cuidado de un buen padre de familia; que debía rendir al juzgado un informe mensual de su gestión, sin perjuicio del deber de rendición de cuentas que la ley le impone y que sería sancionado por el incumplimiento de sus funciones. (Arts. 8 a 11 del C de P. C. de 1970).
En efecto los dos primeros incisos del artículo 683 del C. P C. detallaron las funciones del secuestre así:
"El secuestre tendrá la custodia de los bienes que se le entreguen, y si se trata de empresas o de bienes productivos de renta, las atribuciones previstas para el mandatario en el Código Civil, sin perjuicio de las facultades y deberes de su cargo.
Si los bienes secuestrados son fungibles y se hallan expuestos a deteriorarse o a perderse, el secuestre los enajenará en las condiciones normales del mercado y consignará el dinero en la forma establecida en el artículo 10." (Resalta la Sala)
Y el Código Civil establece respecto de las atribuciones del mandatario, entre otras, que:
"El mandato no confiere naturalmente al mandatario más que el poder de efectuar los actos de administración, como son pagar las deudas y cobrar los créditos del mandante, perteneciendo unos y otros al giro administrativo ordinario; perseguir en juicio a los deudores, intentar las acciones posesorias e interrumpir las prescripciones, en lo tocante a dicho giro; contratar las reparaciones de las cosas que administra y comprar los materiales necesarios para el cultivo o beneficio de las tierras, minas, fábricas u otros objetos de industria que se le haya encomendado." (Inciso 1, artículo 2158; negrilla fuera del texto original)
- "La recta ejecución del mandato comprende no solo la sustancia del negocio encomendado, sino los medios por los cuales el mandante ha querido que se lleve a cabo.
Se podrán, sin embargo, emplear medios equivalentes, si la necesidad obligare a ello, y se obtuviere completamente de ese modo el objeto del mandato." (art. 2160)
En tanto que la Corte Suprema de Justicia al precisar las funciones y deberes del mandatario explicó:
"La administración de todo patrimonio por un mandatario supone la actividad sostenida de su parte encaminada a llenar el fin propio de aquella, cual es, no el de mera custodia y conservación, sino el producir la explotación económica de los bienes. El mandatario en ese caso hace o debe hacer las veces del dueño. Y así como el dueño intenta perseguir con su esfuerzo la mayor utilidad o beneficio, porque eso es lo que explica la posesión de las cosas lucrativas , de la misma manera el mandatario administrador está obligado, en desarrollo del vínculo contractual que lo une al mandante, a mantener vigente la diligencia y cuidados del dueño, sin cuya observancia estricta defrauda la confianza en que se inspira el mandato, que como se sabe es un contrato intuitu personae. Por eso la ley hace responsable al mandatario de su encargo (cc art. 2155) esto es, que debe velar como velaría un buen padre de familia sobre el patrimonio suyo y el de sus hijos, responsabilidad que se hace mas exigente en el mandato remunerado."(6) (resalta la Sala)
De igual manera, el decreto 2282 de 1989, que introdujo modificaciones al original Código de Procedimiento Civil de 1970, precisó que los cargos de auxiliares de la justicia "son oficios públicos que deben ser desempeñadosor personas idóneas, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad...". (art. 1 numeral 1o. que modificó el art. 8o. del Código).
De lo anterior se deduce claramente que el secuestre es una persona idónea, de conducta intachable, designado auxiliar de la justicia por el juez correspondiente, que tiene la condición de depositario de los bienes que se le entregan y que, tratándose de bienes productivos, tiene las atribuciones previstas por la ley para el mandatario, dentro de las cuales la Sala destaca la de explotar económicamente los bienes y la de administrarlos con el celo y cuidado que se exige a un buen padre de familia respecto de sus bienes y los de sus hijos.
Bajo esta consideraciones la Sala encuentra que el secuestro del inmueble La Albania y la falta de explotación del mismo de parte del secuestre es una circunstancia constitutiva de fuerza mayor, porque si bien la medida cautelar es un hecho previsible para quien no cumple sus obligaciones, la circunstancia de que el secuestre incumpla sus funciones y deberes, en particular la explotación del inmueble, si es un evento imprevisible e irresistible para el propietario que no debe soportar las consecuencias negativas de esa circunstancia.
En efecto, si el secuestre debe por ley ser una persona idónea, de conducta intachable, excelente reputación e incuestionable imparcialidad, seleccionado por el juez de una cuidadosa lista de auxiliares de la justicia, a quien se dota de todas las facultades necesarias para que adelante adecuadamente su gestión y a quien se exige la máxima diligencia y cuidado, como ha de prever el propietario - despojado de la tenencia del bien por virtud de esa medida cautelar - que el secuestre no ha de administrar y de explotar el bien en debida forma?
Y ese incumplimiento del secuestre también es irresistible para el propietario del bien secuestrado porque a pesar de contar con determinados mecanismos procesales para lograr un adecuado servicio del secuestre, los mismos están sometidos a condiciones particulares y a la decisión del juez.
En efecto, la ley prevé la facultad del juez para disponer el relevo del secuestre y la entrega de los bienes cuando se demuestre que está incurso en causales de inhabilidad para ejercer la función (decretos 2204 y 2265 de 1969), se excuse de prestar el servicio, no tome posesión del cargo, incumpla con los deberes de su cargo o viole las prohibiciones legales. De igual manera establece el reemplazo del secuestre cuando las dos partes, de consuno, así lo dispongan. (arts. 9 y 688 del C.P.C. mod. Decreto 2282 de 1989).
En el caso concreto la Sala no tiene pleno conocimiento de todas las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo por el propietario respecto de la gestión del secuestre, porque no se allegó copia íntegra de los correspondientes expedientes, pero, mediante la valoración de otros medios de prueba, deduce que el señor Sandoval Silva estuvo atento a contrarrestar las dificultades que se presentaron durante ese lapso de tiempo
Así es como obran en el expediente dos comunicaciones remitidas por el secuestre al juez de la ejecución en las que manifestó la imposibilidad de cumplir con su gestión por la presencia grupos subversivos en la zona, como también documentos que dan cuenta de las peticiones cursadas entre 1988 y 1992 por el señor Sandoval Silva ante autoridades administrativas, judiciales y de policía con el objeto de contrarrestar la presencia guerrillera en el predio La Albania y el asentamiento de personas en el mismo. (fols. 45 a 79, 93 a 102 c.3)
Fue así como el 24 de agosto de 1988 el propietario adelantó ante el Alcalde de Restrepo, Valle del Cauca, el lanzamiento por ocupación de hecho de personas que habían invadido el inmueble la Albania. (fols. 22 a 25 c. 2) y en 1989 formuló denuncias penales por los hechos de la guerrilla y de los colonos, respecto de las cuales la Sala Penal del Tribunal Superior de Buga en providencia dictada el 4 de junio de 1991 revocó la providencia mediante la cual el Juzgado Tercero de Instrucción Criminal de ese distrito había dispuesto la cesación de procedimiento por los presuntos delitos de hurto y daño en bien ajeno. (fol. 82 c. 3)
De manera que si la gestión del secuestre, como se indicó, estaba bajo la tutela del juez legalmente facultado para exigir los informes mensuales de gestión, velar porque el auxiliar de la justicia que él designó cumpliera con su deber y disponer su remoción en caso de incumplimiento, se demostraron circunstancias impeditivas para el cumplimiento de las funciones del secuestre y se probó que el propietario, al conocer las dificultades del secuestre para cumplir con su labor por la presencia de grupos subversivos en la zona, adelantó procedimientos tendientes a la regularización del mismo, se impone concluir que la ineficiente gestión del secuestre si fue una circunstancia irresistible para su propietario, que ejercitó acciones legales pertinentes sin lograr resultados positivos.
Por tanto, para la Sala no hay duda de que el secuestro del inmueble La Albania, aunado al incumplimiento del secuestre encargado de administrarlo mediante su explotación económica, así como las razones de orden público que condujeron a esta situación, es un hecho imprevisible e irresistible para el señor Sandoval Silva, ajeno a su voluntad, constitutivo de fuerza mayor en los términos ya explicados.
Además de todo anterior la Sala considera que no tiene sentido exigir al propietario del inmueble, que por virtud de decisión judicial fundada en la ley pierde la administración del inmueble, la ejecución de actos de explotación económica en el fundo rural. Como tampoco lo tiene que frente a la inexplotación del predio por el secuestre, auxiliar de la justicia designado por el Estado, depositario y administrador del bien, se sancione al propietario despojándolo de su derecho real de dominio por esa misma causa.
Si la Sala ha considerado que el Estado es responsable del daño antijurídico causado por las acciones u omisiones de los auxiliares de justicia, como es posible que frente al incumplimiento de las funciones legales relativas a la debida administración de un inmueble rural dado a un secuestre, justificadas o no, sea el mismo Estado el que sancione al propietario con la extinción del dominio?
En el caso concreto el secuestro del inmueble impidió al propietario el ejercicio de las facultades propias del derecho real de dominio y trasladó al secuestre las obligaciones inherentes al mismo derecho real, en particular la explotación económica del inmueble, de manera que si el auxiliar de la justicia faltó a sus deberes, o los desarrolló en forma ineficiente, se configuró un evento justificativo de inexplotación constitutivo de fuerza mayor, bajo los términos ya expuestos sobre este concepto.
d. Incidencia de la presencia de grupos subversivos en la zona
La Sala precisa que la prueba de la presencia guerrillera en el predio durante algunos lapsos de tiempo no resulta idónea para desvirtuar la inexplotación que se le imputa al propietario, porque, como se explicó, el deber de explotar económicamente el fundo se había desplazado al secuestre. Sin embargo se considera que esta circunstancia, que para el Incora no es constitutiva de fuerza mayor, reviste particular importancia porque es imprevisible e irresistible para el ciudadano común que ve insuficientes los recursos policivos, administrativos y judiciales que prevé a ley para salvaguardar la integridad del bien.
En anterior oportunidad la Sala al evaluar la legalidad de un acto mediante el cual se extinguió el derecho de dominio particular, consideró que la actividad guerrillera "es otro factor con gran incidencia en la explotación económica de los bienes..... una de las cuales se finca en la presión y apoyo a la invasión de tierras"(7)
Se aclara también que si bien la presencia guerrillera en la zona y el asentamiento de colonos en el predio pudieron determinar la inactividad del secuestre, estas circunstancias deben tenerse en cuenta bajo el contexto apropiado para determinar la responsabilidad de este auxiliar de la justicia, a la luz de las disposiciones pertinentes.
De todo lo anterior la Sala concluye, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la ley 200 de 1936 modificada por ley 4 de 1973, que el término de inexplotación del predio La Albania se interrumpió por virtud de los mentados hechos constitutivos fuerza mayor que la determinaron; por tanto, no debe computarse el tiempo que duró el inmueble bajo esas circunstancias.
3.3 El término de inexplotación económica
Comprobado ya que la inexplotación del predio ocurrida a partir del 30 de octubre de 1981 tuvo por causa una circunstancia constitutiva de fuerza mayor, procede la Sala a establecer si el término mínimo de los 3 años de inexplotación económica que exige la ley para que proceda la extinción del dominio se cumplió.
Mediante la valoración de las pruebas obrantes en el proceso la Sala deduce que durante el período intermedio entre la fecha de adquisición del predio (29 de mayo de 1978) y la fecha en que se produjo el secuestro del mismo (30 de octubre de 1981) el señor Sandoval Silva sí explotó económicamente el predio.
En efecto, en el expediente obra prueba de que el 18 de enero de 1979, la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero visitó el predio La Albania, en el que constató que la producción anual bruta de la finca, teniendo en cuenta los recursos, ganados y cultivos era de $50.000 "por concepto de producción agrícola existente y pastoreo de vacunos e arrendamiento."
En relación con el desarrollo de actividades de explotación consta en este documento:
TERRENOS Y CULTIVOS | NUMERO HECTÁREAS | VALOR COMERCIAL SEGÚN ESTIMACIÓN DE LA CAJA | Producción ANUAL POR CARGAS | VALOR PRODUCCIÓN ANUAL | Épocas de Siembras | EPOCAS DE RECOLECCION |
| CAFÉ | ||||||
| CACAO | ||||||
| CAÑA DE AZUCAR | ||||||
| OTROS CULTIVOS | ||||||
| PLATANO | 1 ½ | $ 22.500 | 45º racimos | $ 4.500 | Variadas | Variada |
| ARBOLES FRUTALES | 2 | $ 30.000 | Xx | Xx | " | " |
| PASTOS ARTIFICIALES | " | " | ||||
| PASTOS NATURALES | 30 | $ 300.000 | Xx | Xx | " | " |
| MONTAÑA | 10 | $ 100.000 | ||||
| RASTROJO | 55 | $ 550.000 | Xx | Xx | ||
| TERRENO INSERVIBLE | 5 | Cero | ||||
| TOTALES | 103 | $1.002.500 | $ 4.500 | |||
RESUMEN:
Avalúo Inspector $1.002.500 Margen de Garantía: 800.000 del 80%
Valor Construcciones $ 30.000..................................................................
Valor total finca $1.032.500
(...)
Edificaciones. Detalle estado y valor. Dos Casas pequeñas en paredes de madera, techo de zing, pisos en tabla en regular estado de conservación de las cuales una únicamente se haya habitada.
Estado de los cultivos y observaciones generales de ellos. FRUTALES- se encuentran implantados hace aproximadamente tres meses en buen estado fitosanitario. PLATANO – su estado fitosanitario y calidad de los productos es bueno. PASTOS – se encuentran enmalesados en un 50% de toda su extensión.
CONDICIONES DE LA FINCA – Se puede trabajar con maquinaria de tracción animal o mecánica y por qué? ANIMAL – por carecer de carretera hasta la finca, actualmente se adelantan proyectos para su construcción.
Qué extensión es improductiva y por qué? Cinco hectáreas aproximadamente por tratarse de terreno erosionado e improductivo.
Qué maquinaria tiene la finca? Actualmente cero.
Es apropiada para la ganadería o sería mejor emplearla en agricultura y en que cultivos y por qué? Su explotación puede ser mixta en un margen del 50% de extensión para las dos actividades ya que la calidad del terreno y su topografía así lo permiten.
Aguas.- Indique qué clase de aguas tiene la finca, si abundantes, estancadas, permanentes o solo de invierno, si tiene caídas utilizables para mover maquinaría y si dispone de irrigaciones y cuáles. Abundantes y corrientes en gran parte de propiedad de la finca.
Cercas.- Clase y estado actual. Algunas en postes de madera en mal estado de conservación actualmente se adelantan trabajos de reforestación para su refuerzo.
Estado Sanitario.- Indique si tiene bañaderas garrapaticidas y si son necesarias, así como las enfermedades que sean frecuentes en cultivos y ganados. Actualmente carece de toda clase de construcciones para el servicio de la ganadería, no se conocieron enfermedades algunas que ataquen el ganado de la región.
Arrendatarios o Colonos.- Informe si los tiene, cuántos, en qué condicione, qué extensión ocupan y si existen pleitos pendientes con el propietario. No se conocieron e informó el solicitante no tenerlos.
Precio de compra de la finca $ en el año de 1978 la finca fue adjudicada por "ADJUDICACIÓN" que se hizo en proceso de sucesión de VICTORIANO CAMACHO PEREZ. Explique las causas de valorización o desvalorización especificando si ellas obedecen a mejoras hechas en la propiedad o a circunstancias de otro orden y cuáles. Finca oficialmente adquirida recientemente adquirida y en vía de reestructuración.
Pastos.- Que clases tiene? Común de la región y yaragua en gran parte enmalezados.
Cupo de cabezas de Ganado.- Cuántas puede sostener permanentemente? 20 ejemplares. Cuántas tiene en la actualidad 7 no de su propiedad. (Si cabe más de una cabeza por hectárea explique las razones que lo permiten) No se aconsejan más por el estado de los pastos actualmente existentes y en general de toda la finca.
Tiene otras fincas tomadas en arrendamiento y con qué clase de contrato? No se le constataron y manifestó no tenerlas.
Es posible incrementar la siembra de cultivos? Explique como. Con la preparación de terreno, compra de semillas e implantación de PLATANO......... Tres hectáreas
YUCA.................Tres hectáreas
CÍTRICOS......... Cinco hectáreas
Administración.- Vive el solicitante en la finca? NO Si no, dónde Carrera 61ª No. I-D60 Cali Quién la Administra? Considera buena la Administración? Si Por qué? Por la forma como se está laborando. Con qué frecuencia va el demandante a la finca? Semanalmente.
Producción.- Indique la producción anual bruta de la finca en la actualidad, teniendo en cuenta los recursos, ganados y cultivos de que disponga el solicitante. $50.000 por concepto de producción agrícola existente y pastoreo de vacunos en arrendamiento. Su producción es relativamente baja por tratarse de una finca por mucho tiempo abandonada y su actual propietario esperaba el fallo judicial para comenzar nuevamente a explotarla ya que se encontraba en proceso de sucesión." (fls. 112 y 113)
Este informe permite a la Sala considerar que el inmueble estuvo explotado económicamente para esa época porque, si bien se afirma que la producción es relativamente baja, esta constancia no desvirtúa este hecho probado puesto que, como se explicó en acápite anterior, la explotación deficiente o regular es de todas formas explotación para los fines de la extinción de dominio.
A igual conclusión llega la Sala mediante la valoración de la constancia de la diligencia de secuestro realizada el 3º octubre de 1981 en la que consta:
"dentro de la finca existen cultivos así: una pequeñísima extensión de cementera de café arábigo, y plátano, parte en producción y parte próxima a producir, una mata de caña de azúcar, árboles frutales (...) Una vetusta casa de habitación de una planta levantada sobre pilotes de madera (...)La parte restante del predio, excepción de las pequeñas extensiones de cultivos se encuentra en pastizales de yaraguá completamente enmalezado y pequeña parte en bosques naturales (Fols. 57 y 58 c.2)
Igualmente cabe tener en cuenta que en el informe contentivo de las diligencias previas de clarificación de la propiedad que realizó el Incora el 2 de diciembre de 1988 consta que "el predio está totalmente abandonado por los titulares del predio con un grado de abandono de más de 5 años." (fols. 27 a 31 c. 2), afirmación que no permite deducir que el predio estuviese inexplotado con anterioridad a la fecha en que se realizó la diligencia de secuestro, esto es, antes de1981.
Demostrada la explotación económica anterior al secuestro del inmueble La Albania, como también que a la fecha en que se dictó la resolución 6351 de 1993 - por medio de la cual se decretó la extinción de domino - el embargo y secuestro del inmueble La Albania estaban vigentes, la Sala concluye que no se cumplieron los 3 años de inexplotación económica exigida por la ley para que proceda la extinción de dominio.
En consecuencia habrá de accederse a las súplicas de la demanda.
Finalmente la Sala considera necesario precisar que, si bien el demandante afirmó que con la extinción del domino se contrarió lo dispuesto en los artículos 3 de la ley 2 de 1959 y 11 del decreto 1577 de 1974 que prohíben la explotación económica de predios ubicados en zona de reserva forestal, porque el predio La Albania hace parte de la Zona de Reserva del Pacífico, según mapa de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca C.V.C., no demostró esa circunstancia.
Es cierto que nuestro ordenamiento contempla restricciones para la explotación económica de predios ubicados en zonas de reserva especial y para estos eventos, ha dicho la Sala, el afectado con la extinción de dominio frente a predios ubicados en zonas de reserva forestal "tiene que demostrar, para lograr su nulidad, que lo explotó dentro de los límites que el Ministerio de Agricultura le señaló o que fueron impuestos por la reglamentación general expedida para el efecto; o que no pudo hacerlo porque el Ministerio le prohibió su explotación"(8)
En el caso concreto la Sala no encontró acreditado alguno de esos supuestos, ni el acto administrativo que permita deducir que el predio La Albania forma parte de una zona de reserva especial, como tampoco que la inexplotación del predio se haya producido por esta circunstancia. Por tanto no se da la violación alegada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
F A L L A
PRIMERO. Declárase la nulidad del acto por medio del cual se decretó la extinción del dominio respecto del predio "La Albania", constituido por las resoluciones del INCORA Nos. 6351 y 141 de 14 de diciembre de 1.993 y Nos 02786 y 39 del 1º de septiembre de 1.995.
SEGUNDO. Ordénase, como consecuencia de la anterior declaración, la cancelación de las inscripciones de las resoluciones del INCORA relativas a la extinción del dominio obrantes en el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 370-0052468 de la Oficina de Registro de Instrumentos de Cali,
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
RICARDO HOYOS DUQUE MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente de Sala
JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 El Consejo de Estado conoce de la acción de revisión del acto administrativo de extinción de dominio, que anteriormente era juzgado por la Corte Suprema de Justicia, a partir de lo dispuesto en el ordinal e), artículo 30 del decreto 528 de 1964.
2 En este sentido pueden consultarse sentencias proferidas el 28 de mayo de 1992, expediente 3016 y el 11 de diciembre de 1992, expediente 6411.
3 Expediente No 1.826, actor Aureliano Restrepo Vs. INCORA (Anales del Consejo de Estado, Tomo LII, Nos. 455 – 456, páginas 296 y ss.
4 Ver, entre otras, sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 19 de julio de 2000, expediente 11.842.
5 TAMAYO JARAMILLO, Javier. De la responsabilidad civil. Tomo I, Vol. 2, edit. Temis, Santafé de Bogotá, 1996, pp. 319 a 322.
6 Sentencia del 17 de agosto de 1937; xlv, 446.
7 Sentencia proferida el 11 de diciembre de 1992, expediente 6411.
8 Sentencia proferida el 10 de agosto de 1982, expediente 10813.
