CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EXPEDIENTE No. : AC-9878
FECHA : de 199
CONSEJERO PONENTE : Dr. ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil (2000)
Radicación número: AC-9878
Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura del Representante
a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ.
El ciudadano EMILIO SANCHEZ ALSINA solicita se decrete la pérdida de Investidura del Representante a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ. Sustenta la petición en que dicho Congresista fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento del Magdalena para el período Constitucional 1998-2002 y que incurrió en la causal contemplada en el numeral 4o. del artículo 183 de la Constitución Nacional, es decir en "indebida destinación de dineros públicos", por lo siguiente:
"a. El señor Presidente de la República dentro de sus facultades legales hizo un traslado presupuestal con destino a la Cámara de Representantes del llamado fondo de composición interministerial creado con la ley 30 (sic) de 1989 cuyos propósitos buscados con dicha norma eran los de atender la apropiación de gastos de funcionamiento de organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional vigencia.
b. De acuerdo al reglamento de la Cámara de Representantes corresponde a la mesa directiva de esta Corporación como ordenadora del gasto trazar las políticas de inversión de acuerdo a las necesidades de la institución, previos los sustentos legales y soportes técnicos y acorde con lo preceptuado por la precitada ley.
c. No obstante lo anterior el representante como miembro de la mesa directiva de la Cámara dispuso y avaló y dispuso (sic) una serie de contrataciones desconociendo lo establecido por la norma en comento, así como violando elementales principios de contratación administrativa vigentes para el caso.
d. Es de bulto que lo que se buscó con la susodicha contratación no fue otra cosa que el beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas prueba de la mala fe con que se actuó es la serie de contratos llevados a cabo se realizó durante los días del 28 al 31 de diciembre del año 1999, cuando la Corporación no se encontraba en funcionamiento y cuando no se requerían los servicios y demás para los cuales subrepticiamente se contrataron".
En escrito visible a folio 6 del cuaderno principal del expediente expresa que adiciona la demanda así:
"4. En su calidad de miembro de la mesa directiva de la C.R. el representante Luis Norberto Guerra ordenó y avaló la realización de una serie de contratos en el mes de diciembre de 1999." (fl. 6).
Dentro de la oportunidad procesal, el Congresista demandado se notificó personalmente de la providencia mediante la cual se admitió la solicitud, constituyó apoderado, aclaró que el Doctor LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento de Antioquia el 8 de marzo de 1998.
Se opone a la prosperidad de las peticiones por considerar que LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ es inocente, afirmación que hace con base en las explicaciones que a continuación se resumen:
LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ hacía parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, tomó posesión como Primer Vicepresidente el 13 de diciembre de 1999 y en tal condición intervino en la expedición del acta 016 del 15 de diciembre de 1999, donde se lee:
".. De acuerdo con la solicitud y relación presentada y previo el cumplimiento de los trámites consagrados en la Ley 80 de 1993, se autoriza..", obsérvese que esto ocurrió dos días después de posesionado, donde todo estaba realizado. Por lo demás, no sobra agregar que la función de autorizar no corresponde a la MESA DIRECTIVA, porque no tiene esa función y mal puede el presidente crearla, pero a pesar de ello, se dijo que ".. previo el cumplimiento de los trámites consagrados en la Ley 80 de 1993."
Sobre la capacidad de contratación, y de ordenación del gasto, el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, dispone:
"Los órganos que son una SECCION EN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva Sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución Política y la Ley. Estas facultades ESTARAN EN CABEZA DEL JEFE DE CADA ORGANO QUE PODRA DELEGARLAS EN FUNCIONARIOS DEL NIVEL DIRECTIVO QUE HAGA SUS VECES Y SERAN EJERCIDAS TENIENDO EN CUENTA LAS NORMAS CONSAGRADAS EN EL ESTATUTO DE LA CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EN LAS DISPOSICIONES LEGALES VIGENTES.
En la Sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y Cámara de Representantes."
Conforme el numeral 1o. del artículo 11 de la Ley 80 de 1993, la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales, escoger contratistas corresponde al Jefe o Representante de la entidad según en este caso el Presidente de la Cámara, quien es el ordenador del gasto, puesto que lleva la representación de la Corporación.
De conformidad con los artículos 11, 12 y 25 numeral 10 de la Ley 80 de 1993, el Presidente de la Cámara delegó en el Director Administrativo las competencias legales y los deberes funcionales que le correspondían en su condición de ordenador del gasto y en lo referente a la dirección y manejo de la actividad contractual.
Teniendo en cuenta que en este proceso rige el principio de la presunción de inocencia, que no aparece ni siquiera sospecha de encontrarse inmerso en la causal invocada y que, no hay prueba de que haya incurrido en ninguna conducta que se pueda calificar como "indebida destinación de dineros públicos.", no hay lugar a decretar la pérdida de investidura.
En algunos apartes expresa:
"Se debe tener igualmente en cuenta la dignidad de mi poderdante como persona, es decir, como ser humano capaz de determinase y con dominio sobre su propia vida, de conformidad con lo cual no ha realizado ninguna conducta que se enmarque en la causal invocada por el quejoso.
El principio de la certeza objetiva, en virtud de la cual no se puede condenar si no existe prueba que conduzca a la certeza del hecho: "indebida destinación de dineros públicos" y la responsabilidad de mi poderdante, lo cual como ya se dijo, ni siquiera se vislumbra."
Pruebas.-
Dentro de la oportunidad prevista en la Ley 144 de 1994 se decretaron y practicaron las pruebas pedidas por el demandante, por el apoderado del Representante a la Cámara demandado, por la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado y las de oficio que el Despacho estimó indispensables para el esclarecimiento de la verdad. Su valoración se hará más adelante.
Audiencia pública.-
En esta oportunidad las partes acudieron como lo ordena la ley. El Acta correspondiente obra a folios 202 y siguientes. El actor intervino para reiterar los planteamientos formulados en la solicitud. No presentó resumen escrito de su intervención.
La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, pidió se decretara la pérdida de investidura del Representante, por hallarse demostrado que en su condición de primer Vicepresidente participó en la expedición de las Actas 16 y 21, autorizando ilegalmente la celebración de múltiples contratos de suministros y reparaciones locativas.
Obra la prueba documental en la cual se pone en evidencia la celebración de contratos con manifiesta ilegalidad.
Relaciona el número de los contratos, objeto, precio y particularidad de la serie de contratos celebrados, para explicar que la ilegalidad fue de doble vía, en la medida que la celebración de contratos se encontraba condicionada a la previa autorización de la Mesa Directiva de la Cámara.
No se encuentra explicación ni justificación en la conducta asumida por el Representante. Por ejemplo, en lo relacionado con las obras que se autorizaron para reparar y refaccionar las zonas comunes de las dos Cámaras es clara la disposición del propio Reglamento del Congreso, Ley 5a. de 1992, al señalar en su artículo 390 que deberán contratarse de manera conjunta por el Senado de la República y la Cámara de Representantes.
Para la señora Procuradora, es manifiesta la concurrencia de la causal de pérdida de investidura enlistada en el numeral 4o. del artículo 183 de la C.N. y 296 de la Ley 5a. de 1992 bajo la denominación de "indebida destinación de dineros públicos". Transcribe en respaldo de su apreciación las razones expuestas en la salvedad de voto de la sentencia de 7 de diciembre de 1994 dictada en el proceso AC-2148.
El resumen de su intervención, obra a folios 206 y siguientes del cuaderno principal del expediente.
El Defensor del Congresista se opone a la prosperidad de la petición, expresa que el régimen de pérdida de investidura es una modalidad del derecho penal-disciplinario, por ello se le aplica el principio de la legalidad, presupuesto básico para el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. En él rige la presunción de inocencia, de tal manera que la prueba de la culpabilidad a título de dolo debe aparecer demostrada fundamentalmente a cargo del quejoso, la causal no puede aplicarse por analogía, y debe basarse en la prueba regular y oportunamente allegada al proceso. Rige el principio de la certeza objetiva, es decir aquella que se sustenta en pruebas, debe observarse el debido proceso, ello implica que debe atenerse con lealtad a los cargos propuestos en la demanda, de lo contrario habrá violación del debido proceso.
Según la jurisprudencia de la Corporación; "la indebida destinación de dineros públicos" hace relación a la injusta, ilícita determinación de algo que se aplique a un fin para lo cual no estaba destinado, se cambia el destino de una cosa para cumplir una finalidad distinta a la ordenada por la Constitución y la ley, que en este caso se refiere a dineros públicos, referidos a un símbolo o medio de cambio económico.
El Representante a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ no tuvo responsabilidad jurídica en la realización de los contratos autorizados por el Acta 016 de 15 de diciembre de 1999, ya que esa función no le correspondía personalmente, tampoco como miembro de la Mesa Directiva. Se refiere a las pruebas allegadas para explicar que no incurrió en la causal invocada. El resumen escrito de su intervención obra a folios 227 y siguientes del cuaderno principal del expediente.
Para resolver, se
Por mandato del artículo 184 de la Constitución Nacional, la pérdida de investidura de Congresistas es decretada por el Consejo de Estado y atendiendo las etapas especiales que señala la ley, en el artículo 183 ibídem se enuncian las casuales, ellas hacen relación a expresas prohibiciones o conductas en que, tanto Senadores como Representantes a la Cámara no pueden incurrir, de lo contrario pierden su investidura.
La Constitución dispuso que la pérdida de investidura de Congresistas puede ser formulada por la Mesa Directiva de la Cámara o por cualquier ciudadano. Dicho mecanismo se instituyó con las características de las acciones públicas y se adelanta observando el trámite previsto en la Ley 144 de 1994, tiene por finalidad preservar la integridad del Congreso de la República, Corporación de primordial significado en un sistema democrático, depositario de la soberanía popular, se hallan a su cargo trascendentales potestades, entre ellas la función legislativa.
Al instituir la acción pública de pérdida de investidura de Congresistas, el Constituyente de 1991 atendió el marco jurídico, democrático y participativo que trazó desde el mismo preámbulo, comprometido a impulsar la integración de la comunidad nacional, en aras a lograr un orden político y social justo. Un claro propósito de esta figura es garantizar la transparencia absoluta de los integrantes del órgano legislativo.
Es por lo anterior, que la acción de pérdida de investidura de Congresistas, reviste esas especiales características que identifican a las acciones públicas; la Ley 144 de 1994 al señalar las ritualidades estableció para su trámite, términos perentorios - un período probatorio breve y una audiencia pública en la cual las partes tienen oportunidad de esgrimir las argumentaciones tendientes a esclarecer los hechos que sirven de causa petendi, y que se han puesto en conocimiento del juez.
Como acción pública que es, una vez ha sido instaurada la solicitud, la función jurisdiccional se pone en marcha, no queda al arbitrio del actor desistir de la demanda, tampoco es viable el desistimiento de los elementos de convicción que se hayan aducido. Dado que esta acción tiene por finalidad preservar un bien superior, cual es la prevalencia del interés público de la comunidad nacional, asegurando la moralidad de sus representantes en el órgano legislativo, no proceden los formalismos previstos en otros estatutos procesales, que a veces se convierten en obstáculos para la correcta administración de justicia. Este proceso se adelanta en todo caso observando el debido proceso y derecho de defensa, con sujeción a las reglas previstas en la Ley 144 de 1994.
Se dirá también que la invocación de la causal de pérdida de investidura, no obedece a la apreciación personal del demandante, ella debe guardar lógica relación con los hechos que sirvan de fundamento a la solicitud y el juez, está obligado a examinar los hechos denunciados, de ejercer la facultad oficiosa para decretar las pruebas que considere necesarias para esclarecer la verdad.
Las anteriores advertencias son indispensables en consideración a que, la solicitud no se presentó con la técnica que hubiera sido deseada, en los hechos se consignan datos imprecisos, como que el Congresista demandado pertenecía al Departamento del Magdalena, cuando es de Antioquia, que incurrió en violación de la causal invocada, por celebración de contratos los días 28 y 29 de diciembre de 1999, aunque en la adición a la misma expresa que en ".. su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la C.R., el Representante LUIS NORBERTO GUERRA ordenó y avaló la realización de una serie de contratos en el mes de diciembre del año 1999.." y según la contestación de la demanda y las pruebas allegadas, la conducta desplegada por el Congresista se origina en su participación como primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes en la sesión de tal órgano directivo celebrado el 15 de diciembre donde se autorizaron dichos contratos.
No se discute la calidad de Representante a la Cámara que ostenta LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ. A folio 5 del cuaderno principal del expediente obra la certificación expedida por la Directora Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la cual certifica:
"Que consultados los archivos estadísticos de esta Dirección, se estableció que el ciudadano LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ figura elegido como Representante a la Cámara por el Departamento de Antioquia en las elecciones del 8 de marzo de 1998, para el período 1998-2002."
Hechas las anteriores precisiones, se tiene que, el motivo que originó la interposición de la solicitud de pérdida de investidura se hace consistir en que el Representante, como miembro de la Mesa Directiva, "ordenó y avaló la realización de una serie de contratos en el mes de Diciembre de 1.999" (fl. 6), violando elementales principios de contratación estatal, conducta que en palabras del actor persiguió un beneficio personal y político ".. de manera directa y por interpuestas personas prueba de la mala fe con que se actuó es la serie de contratos llevados a cabo .. durante los días 28 al 31 de diciembre de 1999",
En la contestación se afirmó que el Doctor GUERRA VELEZ tomó posesión como primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes el 13 de diciembre de 1999, e intervino en la expedición del Acta 016 de 15 de diciembre del mismo año.
En la audiencia pública y en el resumen de su intervención, el apoderado del Congresista insiste en la inocencia de su representado pues lo que se le imputa, es haber avalado y dispuesto unas contrataciones, para derivar provecho (dinero), en forma directa o indirecta, según la forma que se recibiera ".. beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas", lo anterior originado en el Acta No. 016 de 15 de diciembre de 1999.
Considera que tal conducta no es reprochable teniendo en cuenta que el Acta, sustento de lo alegado por el actor, autorizaba suplir unas necesidades y para ello se debían celebrar unos contratos por parte del Director Administrativo según delegación hecha por el Presidente de la Cámara de Representantes como da cuenta la Resolución No. 818 de 18 de agosto de 1999. La autorización contenida en la citada Acta se expidió previo cumplimiento de los trámites consagrados en la Ley 80 de 1993, existió solicitud y relación por parte del Director Administrativo, como lo prueba la documental y testimonial allegada a los autos. Luego de exponer las circunstancias que le antecedieron. Concluye:
"Ya hemos demostrado que ninguna responsabilidad jurídica tenía ni tuvo en la realización de los contratos desde el punto de vista jurídico, ni personalmente, ya que esa función no le correspondía, ni tampoco como miembro de la Mesa Directiva, por cuanto que esa creación de competencia, convertía la responsabilidad directa en difusa, lo que no es dado al delegante."
Sobre las anteriores bases se estructura la presente acción de pérdida de investidura.
Para un mejor entendimiento del problema jurídico, la Sala se permite transcribir la parte pertinente del Acta No. 016 de 15 de diciembre de 1999, en la cual el Representante GUERRA VELEZ participó en su calidad de primer Vicepresidente. Ella obra a folio 38 y siguientes del cuaderno principal del expediente. Bajo el acápite "Contratación y Adquisiciones Varias", dispone:
"7. CONTRATACION Y ADQUISICIONES VARIAS
De acuerdo con solicitud y relación presentada por el Director Administrativo y previo el cumplimiento de los trámites consagrados en la Ley 80 de 1993, se autoriza:
Compra de 13 Máquinas de Encuadernación SP425
Compra de Carpetas de Encuadernación
Compra de Papelería Especial de las dependencias de Pagaduría, registro y
Control, Secretaría General y Financiera.
Compra de una Máquina de Empaste para los documentos que se generan en la
Cámara de Representantes.
Compra de papelería de formas continuas que se requieran en las áreas
administrativas de la Corporación.
Compra de 500 discos compactos con destino a backup dela Corporación.
Suscribir contrato de mantenimiento de computadores.
Contratar el circuito cerrado de televisión para los dos edificios (capitolio
- edificio nuevo).
Contratar el sistema de control de acceso a los edificios del Congreso.
Contratar con una compañía la prestación del servicio del personal que atienda el suministro de bebidas (cafetería) y el personal que preste el servicio de ascensores (ascensoristas).
Contratar la impermeabilización de la terraza del edificio nuevo.
Contratar la pintura y señalización de los sótanos 1 y 2.
Contratar la pulida de mármol del edificio nuevo en cuanto a paredes y pisos.
Contratar la pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional.
Contratar el arreglo de los pasamanos del edificio nuevo del Congreso.
Contratar la organización del archivo del la Comisión de Investigación y
Acusaciones.
Contratar el arreglo del salón de los periodistas en el recinto del salón
elíptico.
Contratar el lavado de la fachada de los edificios del congreso.
Contratar la pintura general tanto de la biblioteca del Congreso, del
Capitolio Nacional y del edificio nuevo del Congreso.
Contratar el mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional.
Contratar el arreglo de los baños de los tres (3) edificios.
Contratar la adquisición de cortinas y persianas con destino a las diferentes
dependencias de la Corporación.
Contratar la prestación de servicios profesionales para llevar a cabo el
montaje, implementación y diseño de la identidad gráfica corporativa de la
entidad.
Contratar la prestación de los servicios de consultoría para llevar a cabo el un estudio integral sobre la aplicación de los recursos parafiscales, su destinación final, cobertura y el papel que en materia de desempeño deben cumplir las cajas de compensación familiar y se presente el proyecto de ley ala reforma del subsidio familiar y el régimen de parafiscalidad en Colombia.
Suscribir un convenio de capacitación con una prestigiosa universidad del país, abierto a todos los servidores públicos de la Corporación en programas de especialización de extensión, diplomados, seminarios y foros.
Suscribir un convenio de cooperación entre la Cámara de Representantes y un organismo Nacional o Internacional con el fin de realizar un estudio integral sobre la Ley Marco de Financiación y Vivienda a largo plazo, que conlleve la promulgación, divulgación, debate y análisis en los siguientes módulos: financiero, jurídico, impacto macroeconómico y elaboración de un diseño metodológico para el cálculo del IPC que cuantifique una nueva unidad de pago, vivienda de interés social y subsidios."
Como la defensa del Representante a la Cámara se fundamenta en que el Acta 016 de 15 de diciembre de 1999, autorizaba suplir unas necesidades y para ello se debían celebrar unos contratos por parte del Director Administrativo, según delegación hecha por el Presidente de la Cámara de Representantes, en la Resolución No. 0818 de 18 de agosto de 1999 y que al Acta le antecedió solicitud y relación por parte del Director Administrativo, se hace imperativo establecer si esta actuación genera alguna responsabilidad constitutiva de causal de pérdida de investidura de Congresistas. Son pues indispensables las siguientes precisiones:
Competencia para contratar y ordenar el gasto.
En lo relativo a la capacidad para contratar y ordenar el gasto, el estatuto orgánico del presupuesto prevé que tales funciones serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. Armonizadas las previsiones del Decreto 111 de 1996, artículo 110, Ley 5a. de 1992, artículo 43 numeral 7o. y Ley 80 de 1993, se desprende que ella corresponda al Presidente.
Esta última, la Ley 80 de 1993, artículo 11, en lo pertinente dispone:
"De la competencia para ..
celebrar contratos estatales.
..
3. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva:
.., el Presidente de la Cámara de Representantes."
Obra en autos que el Presidente de la Cámara de Representantes en uso de las atribuciones legales especialmente de las conferidas en la Ley 80 de 1993, artículo 12, mediante Resolución No. 0818 de 18 de agosto de 1999, delegó en el Director Administrativo, ".. lo relacionado con la potestad de ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, se entiende como contratación directa". En los artículos 2o. y 3o. de esta resolución dispuso:
"Artículo 2o. En consecuencia, al Director Administrativo de la Cámara de Representantes le competen la adjudicación, celebración, liquidación, modificación, adición o prórroga de contratos, hasta por el monto que de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa, así como también de todos los demás actos inherentes a la actividad contractual que se ajusten a dicho monto, y de manera especial, aquellos relacionados con la observancia del deber de la selección objetiva de los contratistas, y con los mecanismos de solución directa de las controversias y conflictos derivados de la actividad contractual.
Artículo 3o. En ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General."
La decisión contenida en la Resolución mencionada, en la cual hace la delegación en los aludidos términos, no es materia de controversia en ningún sentido, pero considera la Sala oportuno advertir que en los términos condicionales en que está redactada tal delegación, expresan la intención de no despojarse de la competencia delegada y de contera al otorgarle funciones a la mesa Directiva tendientes a dirigir dichas autorizaciones a todo el proceso de contratación, vinculan a ésta dentro del referido proceso. Por tanto si lo que se quería con tal estratagema era sustraerse de la responsabilidad que genera la contratación, dicho propósito no se obtuvo dado que a la luz del artículo 12 de la Ley 489 de 1998:
"En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal."
Como la autorización para "contratación y adquisiciones varias", contenida en el Acta 016 de 15 de diciembre de 1999, que suscribe el Representante LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ en su condición de primer Vicepresidente, tuvo por objeto la celebración de un buen número de contratos: adquisición de máquinas encuadernadoras y empastadoras, mantenimiento de computadoras, impermeabilización de las terrazas del edificio nuevo; circuito cerrado de televisión para los dos edificios (Capitolio y edificio nuevo); sistema de control de acceso a los edificios del Congreso; pintura y señalización de sótanos; pulida de mármol del edificio, paredes y pisos; pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional, arreglo de los pasamanos del edificio nuevo, lavado de la fachada de los edificios del Congreso, pintura general, tanto de la biblioteca del Congreso, del Capitolio Nacional y del edificio nuevo del Congreso; mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional; arreglo de los baños de los tres edificios; entre otros, es necesario establecer si tal autorización requería del cumplimiento previo de alguna exigencia legal.
Principios rectores de la contratación estatal en la Cámara de
Representantes.
Por mandato del artículo 150 de la Carta Política, "compete al Congreso expedir el estatuto general de la contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional". Dentro de dicho marco debe someterse el régimen de Contratación del Estado, como principio de "universalidad" del mismo y al cual debe ceñirse todo servidor público a cuyo cargo se halle responsabilidad en tal sentido.
La Ley 80 de 1993 señala las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales e indica a la Cámara de Representantes como una de ellas, para los efectos de dicha ley y denomina servidores públicos a los miembros de las corporaciones públicas que tengan capacidad de celebrar contratos en representación de estas.
Lo anterior indica con absoluta claridad que la actividad contractual que ejerce la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, se adelanta con sujeción a las reglas y principios consagrados en la señalada norma.
Las actuaciones de quienes intervienen en la Contratación Estatal se desarrollan con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad los cuales están expresamente definidos en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993.
El artículo 51 ibídem dispone que el servidor público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y la ley.
Especial importancia reviste el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 que al definir el principio de economía, en el ordinal 7o. dispone:
"La conveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato según el caso."
En armonía con las disposiciones anteriores, se destaca el precepto contenido en el ordinal 3o. del artículo 43 de la Ley 5a. de 1992 que al señalar las atribuciones de la Mesa Directiva, dispone:
Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso.
De acuerdo con la normatividad antes citada que es la que regula las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales, incluida la Cámara de Representantes, el Representante LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ, primer Vicepresidente de la Mesa Directiva, al suscribir, en su condición de tal, el Acta 016 de 15 de diciembre de 1999, autorizando la celebración de la serie de contratos allí relacionados, estaba obligado a analizar con antelación a la firma de los mismos, la conveniencia del objeto a contratar. Ello se traduce en un aspecto del principio de economía que rige la materia, como se ha venido explicando. Esta apreciación no implica que la Sala se esté arrogando la atribución que dentro de la órbita de dirección y orientación cumple el primer Vicepresidente de la Mesa Directiva, sino que se refiere a la verificación del cumplimiento de tal responsabilidad, para los efectos de la acción de pérdida de investidura.
En orden a establecer si el Representante LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ, al impartir tal autorización, en su calidad de primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara, se ciñó a las disposiciones legales antes mencionadas, se decretaron y practicaron las siguientes pruebas:
Documentales.-
- Se requirió certificación sobre ese particular al segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes y según oficio visible a folio 244 del cuaderno principal, suministró la siguiente información:
"En atención a su solicitud de certificar la existencia de estudio técnico de cada uno de los contratos celebrados por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes durante el mes de diciembre me permito certificar lo siguiente:
En la Dirección Administrativa de la H. Cámara de Representantes reposan los originales de los siguientes contratos:
1807 ARIEL TEODOCIO GUEVARA ALVAREZ
1884 LUIS ALEJANDRO CAMEJO GOMEZ
1911 EDGAR ZAPATA BARRIOS
En dichos contratos no consta estudios técnicos ni previos de necesidad de los mismos por parte de la Corporación. (Se subraya).
De los 303 contratos celebrados en diciembre de 1999 sólo los anteriores se encuentran en la Dirección Administrativa de la H. Cámara de Representantes, los demás fueron retirados junto con sus anexos por parte de la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación. De los otros dos, según oficio de la Procuraduría, no hay estudio de la necesidad del servicio.
El Secretario General de la Cámara de Representantes, en oficio SC-1232 de 29 de abril de 2000, informó lo siguiente:
..
Sobre el estudio previo de necesidades le informo que de acuerdo a las actas de Mesa Directiva que dieron lugar a los mismos, las necesidades fueron planteadas a la Mesa Directiva por el Director Administrativo como en el texto de ellas se expone. (Se subraya).
Testimonial.-
En la versión que el Representante a la Cámara GUERRA VELEZ rindió ante esta Corporación en lo relacionado con el tema contractual que se ha venido examinando, es decir si existían previamente definidas las necesidades para celebrar contratos se destaca las siguientes preguntas y respuestas:
PREGUNTADO: Si ello es así por qué en el acta 016 del 15 de diciembre de 1999 usted firma como miembro de la Mesa Directiva autorizando y ordenando contratos. CONTESTO: Como Vicepresidente de la Mesa Directiva asisto a la reunión para considerar unas solicitudes de la parte administrativa y de acuerdo a la Ley 80 se hacían unas peticiones.
..
PREGUNTADO: Antes de autorizar en el acta 016 del 15 de diciembre de 1999 la realización de algunos contratos, tuvo conocimiento usted como miembro de la Mesa Directiva de estudios previos que señalaron la necesidad de los servicios contratados. CONTESTO: La Dirección Administrativa elaboraba seguramente de acuerdo a requerimiento de las diferentes dependencias el listado de necesidades y ese listado de necesidades se llevaba a la Mesa Directiva para que la Mesa Directiva autorizara esas necesidades. "Me imagino" que cuando él llevaba las necesidades como cabeza de la Administración era porque ya había agotado las instancias administrativas respectivas. A continuación se concede el uso de la palabra a la señora Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado quien manifiesta: PREGUNTADO: En su respuesta anterior afirma imaginarse que previamente se había hecho todo el trámite administrativo para establecer la necesidad de contratación de servicios y suministros, específicamente y observando el acta No. 016 que obra a folio 39 del expediente, recuerda usted haber visto estudios técnicos, científicos o de cualquier índole que justificaran la realización de esos contratos. CONTESTO: Como dije anteriormente la parte administrativa era quien hacía las solicitudes de toda la administración, como eran trabajos de pintura, lavados, es decir, mantenimiento en general, se supone que esas diferentes dependencias hicieron las solicitudes de estos mantenimientos y que las solicitudes se llevaban a la Mesa de ahí el trámite que se sigue es que él con esas solicitudes y esos documentos inicie un trámite administrativo de contratación de acuerdo a la ley, en este caso la 80.
..
PREGUNTADO (POR EL DESPACHO): Recuerda usted si las autorizaciones para la celebración de los contratos consignadas en el acta 16 varias veces consultada en esta diligencia, se fundaron en las necesidades del servicio o simplemente en las insinuaciones del Director Administrativo. CONTESTO: El Director Administrativo decía que él tenía unos requerimientos de los diferentes jefes como el de suministros, de mantenimiento, que se debían realizar para poder empezar las sesiones de marzo y que las instalaciones y los suministros estuvieran al día. Lógicamente cuando el Director Administrativo y el Presidente presentan estas necesidades yo les creo, además como acababa de llegar no tendría porque dudar de ellos. (Sublíneas fuera del texto.)
Del testimonio de SAUD CASTRO CHADID se transcriben las siguientes preguntas y respuestas:
PREGUNTADO: La celebración de los contratos celebrados por insinuación del doctor Guerra respondían a necesidades del servicio. CONTESTO: Sí primero que todo a mí no se me insinuaba celebrar un contrato, se me ordenaba celebrarlo y las necesidades del servicio no era yo el que las calificaba sino sencillamente a la dirección llegaban los listados de la presidencia y de las 2 vicepresidencias en donde se ordenaba suscribir los contratos, la dependencia en la cual se desempeñaría la persona, el valor y el tiempo de duración. PREGUNTADO: Antes de la orden que usted recibía qué soporte administrativo requería ó exigía la Junta Directiva para ordenar su celebración. CONTESTO: la Mesa Directiva únicamente analizaba la partida de disponibilidad presupuestal que se tenía y de acuerdo a ello entre los 3 miembros de la Mesa Directiva hacían la repartición correspondiente. PREGUNTADO: Cuando usted habla de repartición , en qué consistía. CONTESTO: Por repartición se entendía la suma que le correspondía de la partida de apropiación presupuestal a cada uno de los miembros de la Mesa Directiva. PREGUNTADO: En esa circunstancia por usted anteriormente anotada participó el doctor Norberto Guerra. CONTESTO: Sí. Sí participó. PREGUNTADO: Recuerda el día, las circunstancias espacio temporales. CONTESTO: No preciso días ni fechas ya que uno pues no tomaba nota de ese tipo de circunstancias. El procedimiento general era que llegaban las partidas presupuestales y los miembros de la mesa se repartían las asignaciones de acuerdo al grupo político que representara y a la bancada que cada uno representara. PREGUNTADO: Explique al Despacho cuál era el criterio para la designación de estos contratistas. CONTESTO: Desconozco cuál era el criterio que tenía cada uno de los miembros de la Mesa Directiva para la asignación de esos contratistas ya que a mí únicamente me llegaba la orden por escrito debidamente firmada de los miembros de la mesa para elaborar los contratos. PREGUNTADO: Afirmó usted en pregunta anterior que al doctor Guerra se le asignaron unas partidas para la celebración de contratos de prestación de servicios y que con fundamento en ello se celebraron varios de ellos, recuerda usted el número aproximado. CONTESTO: Unos diez creo yo, con base a la partida señalada, unos diez más o menos pero estaba en trámite para otra partida presupuestal como unos 60, 70 contratos aproximadamente de la bancada conservadora. PREGUNTADO: Manifieste al Despacho si recuerda el nombre de algunos contratistas o el número de ellos. CONTESTO: Debido al volumen de contratos por concepto de prestación de servicios aproximadamente unos 1.000 o algo más, me es imposible precisar nombres. PREGUNTADO: Manifieste al Despacho si recuerda o si sabe en la actualidad donde reposa el documento o la orden de la Junta Directiva o específicamente del primer vicepresidente doctor Luis Norberto Guerra para la celebración específica de los contratos que usted anota. CONTESTO: Sí ese documento reposa en la Fiscalía General de la Nación y forma parte integral del acta de colaboración a la justicia. PREGUNTADO: Sírvase informar al Despacho si usted tuvo conocimiento de la recepción de dineros por parte del doctor Luis Norberto Guerra con motivo o con ocasión de la celebración, autorización o ejecución de los contratos que se celebraron con fundamento en el acta 016. CONTESTO: No, no tuve conocimiento. El demandante no formuló preguntas al testigo. Acto seguido se le concede la palabra a la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado, quien interroga así al declarante: PREGUNTADO: Recuerda usted doctor Castro en qué época le fueron remitidos los listados para la contratación de servicios personales a que hizo referencia anteriormente, quién se la entregó y si expresamente allí se indicaba que esos contratos le correspondían en lo que usted denominó repartición al doctor Luis Norberto Guerra Vélez. El apoderado del congresista demandado doctor Jairo Parra Quijano solicita la palabra para expresar lo siguiente: Objeto la pregunta por los siguientes razonamientos: 1. Este es un proceso penal disciplinario por tanto nos debemos ceñir a los cargos que estan configurados por la petición del quejoso y yo con toda la generosidad del caso he permitido que se indague lo divino y lo humano de mi cliente pero el hecho sustento de la petición del doctor Sánchez Alsina es la siguiente: "de esta corporación como ordenadora del gasto trazar las políticas de inversión de acuerdo a las necesidades de la institución y dife finalmente contratos que se realizaron entre el 27 a 31 de diciembre de 1999", así las cosas hemos debatido el acta 016 de diciembre de 1999 y a eso nos hemos ceñido y he ejercido el derecho de contradicción con respecto a eso. 2. El doctor Castro se ha referido al repartimiento a los contratos de suministros, etc., pero no a los de prestación de servicios y éstos no son objeto de esta investigación, por esos razonamientos le solicito al señor Magistrado conductor le solicite a la procuradora limitarse al tema de prueba y hacer la pregunta en otra forma con todo respeto. El Despacho manifiesta que la solicitud del abogado de el demandado se decide desfavorablemente por considerar que la pregunta realizada por el Ministerio Público interesa y es pertinente dentro del presente proceso de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, por tanto se le solicita al testigo dar respuesta a la pregunta formulada. CONTESTO: Esos listados me fueron entregados a finales de enero del presente año y comienzos de febrero y la persona que me los entregó fue la secretaria privada del doctor Luis Norberto Guerra, señora Sandra Guzmán. En este estado de la audiencia el Despacho concede la palabra al apoderado del congresista demandado, doctor Jairo Parra Quijano, quien interroga así al testigo: PREGUNTADO: Con todo respeto doctor Castro ruego a usted responder si cuando se refiere a los contratos de prestación de servicios se está refiriendo a todos los asesores de los parlamentarios y no que todos ellos sean asesores del doctor Norberto Guerra Vélez. CONTESTO: Sí me refiero a los contratos que se derivan del rubro presupuestal de servicios personales item servicios personales indirectos que cobijaban por un lado los contratos en que tenía interés directo el doctor Luis Norberto Guerra y también en los que tenía interés la bancada conservadora dentro de la Cámara de Representantes. PREGUNTADO: Con base en qué y le ruego me perdone si lo molesto, nos explique por qué había ese rubro para esos servicios y si lo sabe, cuándo lo autorizó la cámara. CONTESTO: Le contesto al señor defensor del señor Luis Norberto Guerra que el porque había ese rubro es pregunta que tal vez se la deba formular al Ministerio de Hacienda y la Cámara lo debió haber autorizado cuando conjuntamente con el Senado de la República aprueban el presupuesto general de la nación para la vigencia correspondiente, en unos casos y en otros cuando el Ministerio de Hacienda a través del Fondo Interministerial le ha asignado los recursos a la Cámara de Representantes. PREGUNTADO: Sírvase decirnos doctor Castro si el representante Norberto Guerra Vélez y con relación a los contratos a que se refiere el acta 016 de diciembre del año pasado le solicitó a usted dinero que usted a su vez solicitara a los contratistas o lo intrigó en forma directa o indirecta o en cualquier otra forma para la celebración de alguno de esos contratos. CONTESTO: Como manifesté anteriormente no percibí dineros para ser entregados al doctor Guerra ni me consta si los habrá recibido por ese concepto. PREGUNTADO (POR EL MAGISTRADO). Tiene algo más que agregar. CONTESTO: Sí doctor. Con el debido respeto quiero manifestar que mediante resolución No. 818 de 18 de agosto de 1999 el presidente de la Cámara de Representantes y la Mesa Directiva de la misma Corporación "delegan" en la Dirección Administrativa de la Corporación la "potestad" de la ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual. En el artículo 3o. De dicha resolución se consagra que el ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. Que en virtud de la anterior "delegación" el Director Administrativo no hizo sino cumplir órdenes expresas que le daba la Mesa Directiva en cuanto a las facultades legalmente consagradas y señaladas para ellos. Que mi función como Director Administrativo única y exclusivamente se limitó a plasmar y dar trámite de las órdenes impartidas por los miembros de la Mesa Directiva, que como lo dije en mi diligencia de indagatoria ante la Fiscalía General de la Nación, el Director Administrativo fue un chivo expiatorio dentro de esa circunstancia ya que la Ley 5a. Que es la que señala el reglamento del Congreso expresamente consagraba que la ordenación del gasto estaba en cabeza del Presidente de la Cámara de Representantes. Considero que en este proceso como en todos los demás que en este momento se estan ventilando en el país, los miembros de la Mesa Directiva de la Corporación han tratado de evadir su responsabilidad legal dejando al Director de la Corporación como el único responsable de la contratación evadiendo ellos la responsabilidad de lo que no podían delegar. Quiero así mismo informar a este Despacho que por motivos de las distintas acusaciones que he venido haciendo sobre el manejo de los recursos del Estado y sobre lo que he calificado el maridaje corrupto entre el poder legislativo y el ejecutivo he recibido amenazas de muerte contra mi vida y la de mi familia. Considero que estos procesos que se están ventilando contribuyen a que cambien las costumbres políticas, corruptas de las cuales todos sabemos pero que hasta ahora nadie había sido capaz de denunciar. Gracias señor Magistrado. Nuevamente el Magistrado interroga al testigo. PREGUNTADO: En declaración rendida en día anterior el doctor Gustavo Alfonso Bustamante Morato, Secretario General de la Cámara de Representantes al interrogársele o al hacersele la siguiente interrogación: "específicamente respecto de los contratos autorizados en el acta 016 de diciembre 15 de 1999 la verificación de las necesidades para la celebración de dichos contratos se circunscribió a lo que usted señaló en la respuesta anterior o existían otro tipo de verificaciones o presentación de estudios que sustentaran la celebración de contratos". El mencionado testigo respondió: "..creo recordar que en esa ocasión el director manifestó que era una época propicia ya que no había mucho personal en las instalaciones para celebrar los contratos que llevaba en un adendo que hace parte del acta donde relaciona las principales obras de reparación, refacción del establecimiento. El director insistió en la necesidad de los contratos mencionados por razones no solo de estética sino de buen mantenimiento de la edificación de aprovechar ese tiempo y en general abundó en razones.." El Magistrado pone a disposición el "adendo" a que hace referencia el citado declarante. Es cierto que usted presentó ese adendo a la Mesa Directiva. CONTESTO: Señor Magistrado a pesar de que los anteriores puntos forman parte integral de la investigación penal que se está llevando a cabo en la Fiscalía General de la Nación, con mucho gusto contesto esta pregunta. En las actas de Mesa Directiva no se hacía alusiones a adendos, es decir, las actas carecían de este tipo de documentos administrativos. Lo que veo y me sorprende es que este "adendo" aparece de mi puño y letra un viaje que se me autoriza en la misma acta de Mesa Directiva para yo viajar a Australia como mecanismo de la Mesa Directiva de manifestar su complacencia por los trámites que yo le había dado a sus respectivas órdenes. Si usted verifica con la respectiva acta No. 16, expresamente en el numeral 6o. Se autorizan comisiones al exterior "para atender invitaciones formuladas por diversos organismos parlamentarios, se acuerda desplazar delegados y se autoriza el desplazamiento del Director Administrativo y del Subsecretario General", esta comisión a Australia no la acepté, no viajé en turismo parlamentario ni tampoco como funcionario nunca mientras los 5 meses que desempeñé mi cargo de Director Administrativo ya que consideré que por no ser yo parlamentario no estaba incluido en los famosos tours parlamentarios ni podía yo aceptar ninguna invitación de organismos parlamentarios. En la misma forma le solicito al señor Magistrado verifique en mi hoja de vida si en alguna ocasión yo viajé dentro del país o recibí viático alguno de la Corporación, me parece que hacer alusión a este tipo de "adendos" es desviar el verdadero objeto de las investigaciones que se están llevando a cabo, tal vez creo yo que el doctor Gustavo Bustamante, ha hecho alusión como Secretario General a este tipo de "adendos" para apoyar al miembro de la mesa Luis Norberto Guerra Vélez quien forma parte de su misma bancada política como conservador antioqueño.
La prueba documental y testimonial antes mencionada y transcrita su parte pertinente, lleva a la Sala a la convicción incontrovertible de que, el Doctor LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ - primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes al autorizar la celebración de contratos en el Acta No. 016 de 15 de diciembre de 1999, relativos a compra de bienes muebles, prestación de servicios y obras públicas, no acató imperativas disposiciones que gobiernan la contratación estatal y que estaba obligado a cumplir, como atrás se precisó. Previo a autorizar la celebración de esos contratos debía analizar, la conveniencia del objeto a contratar, basada en la necesidad de la contratación, que justificaran las inversiones a cargo del erario, sin embargo no lo hizo como queda ampliamente probado.
En efecto, en el oficio antes transcrito, el Secretario General de la Cámara de Representantes, informa que el estudio previo de las necesidades a contratar, las planteaba el Director Administrativo; el mismo Representante afirma que la "Dirección Administrativa elaboraba seguramente de acuerdo a requerimientos el listado de necesidades (fl. 145); en la declaración que rindió el Secretario General de la Cámara de Representantes, al preguntársele sobre los criterios que se tuvieron en cuenta para autorizar la celebración de contratos, responde que en el Director Administrativo se había concentrado el manejo y evaluación de esas peticiones (fl. 160), todo lo cual refleja la ausencia absoluta del previo requerimiento basado como se dijo, en la necesidad de la contratación y con sujeción a los principios ya enunciados.
Esa autorización apartada de la normatividad legal que regula la materia, para la celebración de contratos se pone aún más en evidencia, con la declaración del entonces Director Administrativo, cuando responde que a él no se le insinuaba celebrar un contrato, sino que se le ordenaba celebrarlo, que él no calificaba las necesidades del servicio, sino que sencillamente le llegaban los listados en donde se ordenaba suscribirlo, que el único soporte que verificaba la Mesa Directiva para la celebración de contratos, era la partida de disponibilidad presupuestal.
Como si lo anterior fuera poco en la declaración rendida por el demandado está demostrado que el otorgamiento de las autorizaciones varias veces aludidas se hizo por decir lo menos de manera tan alegre que nunca se realizaron las más mínimas gestiones para verificar la conveniencia del contrato que se estaba autorizando. Cuando se le interrogó al Representante, contestó: "me imagino que cuando él llevaba las necesidades como cabeza de la administración era porque ya había agotado las instancias administrativas.". "Se supone que esas diferentes dependencias hicieron las solicitudes de estos mantenimientos.". "..yo les creo, además como acababa de llegar no tendría por qué dudar de ellos ..".
Tal conducta no sólo infringió los principios de transparencia, economía y responsabilidad prevista en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, sino que contrarió otras disposiciones legales por lo siguiente:
Entre la serie de contratos que dispuso en el Acta que origina la interposición de la acción, ordena la pintura y señalización de sótanos, pulida del mármol del edificio nuevo, pulida de pisos de madera, esta autorización es contraria al artículo 9o. del Decreto 2209 de 1998 que dispone:
"Sólo se podrán iniciar trámites para la contratación, o renovación de contratos de suministro, mantenimiento o reparación de bienes muebles y para la adquisición de bienes inmuebles, cuando el Secretario General o quien haga sus veces, determine en forma motivada que la contratación es indispensable para el normal funcionamiento de la entidad o para la prestación de los servicios a su cargo."
Tal contratación, sin ningún sustento, es contraria también a la previsión del artículo 20 del Decreto 1737 de 1998 que dispone:
"ARTICULO 20. No se podrán iniciar trámites de licitación, contrataciones directas, o celebración de contratos, cuyo objeto sea la realización de cualquier trabajo material sobre bienes muebles, que implique mejoras útiles o suntuarias, tales como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación o adecuación de acabados estéticos.
En consecuencia, sólo se podrán adelantar trámites de licitación y contrataciones para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, cuando el contrato constituya una mejora necesaria para mantener la estructura física de dichos bienes."
El contrato para pulir el mármol y pasamanos por ejemplo, no implica una mejora necesaria.
La autorización referida para celebrar contratos, transgredió además el artículo 390 de la Ley 5a. de 1992, cuyo tenor es:
"ARTICULO 390.- Servicios contratados.- Los siguientes servicios administrativos comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes serán contratados de manera conjunta por dichas Cámaras:
Administración y mantenimiento de los edificios; aseo; servicio de cafetería; vigilancia; restaurante; dirección de la biblioteca y del archivo legislativo. Igualmente serán contratados en común los desarrollos en materia de informática legislativa.
Las Juntas de Licitaciones de Senado y Cámara de manera conjunta presentarán recomendaciones a los respectivos ordenadores del gasto de estas Corporaciones, quienes decidirán unificadamente la celebración de tales contratos."
Obsérvese que los siguientes contratos cuya autorización se ordenó en el acta tantas veces mencionada, versan sobre aquéllos que según la norma transcrita, debían celebrarse en forma conjunta por el Senado de la República y la Cámara de Representantes:
- Circuito cerrado de televisión para los dos edificios (capitolio y edificio nuevo).
- Sistema de control de acceso a los edificios del Congreso.
- Contratar con una compañía el personal que presta el servicio de ascensores.
- Pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional.
- Lavado de la fachada de los edificios del Congreso.
- Pintura general del Capitolio Nacional y del edificio nuevo.
- Mantenimiento general de la cubierta del Capitolio del Congreso.
La indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos.
Podría pensarse que las irregularidades durante cualquier etapa de la actividad contractual, y la autorización en este caso es una de ellas, constituirían celebración indebida de contratos pero por sí misma ésta no implicaría indebida destinación de dineros públicos. Si bien es cierto ambas son conductas disímiles no tienen la virtualidad de excluirse, por el contrario, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub-lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley.
Podemos concluir que la causal de pérdida de investidura comentada se configura como consecuencia de la conducta de quien administra directamente el erario y también se estructura como consecuencia de la indebida celebración de contratos, como ocurre en el caso presente.
Lo anterior es así puesto que, en el proceso de pérdida de investidura la conducta que se examina es sustancialmente distinta de los tipos penales, mientras en aquéllos para que se configure la "indebida destinación de dineros públicos", se requiere que éstos hayan sido confiados en administración o custodia por razón de sus funciones, en la pérdida de investidura por tratarse de un proceso de naturaleza político-disciplinaria, cuyas normas ostentan un sentido eminentemente ético, basta para que se configure la causal con la omisión de las responsabilidades administrativas en el ejercicio de las funciones del congresista que ocasionen o permitan la incorrecta, ilícita e injusta destinación del patrimonio público.
Si se pretendiera circunscribirla a las irregularidades cometidas por el congresista en la administración y custodia de bienes del Estado, se haría nugatoria tal causal, prevista por el constituyente en el numeral 4o. del artículo 183 de la C.P. y en el mismo numeral del artículo 296 de la Ley 5a. de 1992, puesto que son excepcionales los momentos en que éstos están ante dichas circunstancias.
En este sentido comparte la Sala la apreciación de la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado cuando en su resumen escrito, luego de relacionar el número de los contratos y objeto de los mismos que se celebraron con ocasión de la autorización que originó la solicitud de pérdida de investidura, señala el banco y el cheque girado por concepto de anticipo y concluye: ".. quedando en estas condiciones, eliminada cualquier discusión al respecto, habida cuenta que la afectación no solamente se dio a nivel de apropiación presupuestal sino que además se materializó en el efectivo desembolso del dinero público". (fls 225 y 226 del cdo ppal) (Se subraya). El objeto de los contratos en los cuales la Procuradora advierte que se efectuaron desembolsos se refieren al mantenimiento de los baños en el nuevo edificio, lavado general de las fachadas, impermeabilización y sellado de lozas, pintura del edificio nuevo, mantenimiento pulido y brillo de pisos de madera del Capitolio, impermeabilización terraza del Capitolio Nacional, los cuales se relacionan en el Acta que autorizó el Congresista.
Por las razones que han quedado expuestas, hay lugar a decretar la pérdida de investidura del Representante a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
DECRETASE la pérdida de investidura del Representante a la Cámara señor LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 70.041.590 expedida en Medellín.
Comuníquese esta decisión al Presidente de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo.
Cópiese y notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Discutida y aprobada en sesión celebrada el día veintitrés (23) de mayo de dos mil (2000).
MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ
Presidente
MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Vicepresidente
GABRIEL E.MENDOZA MARTELO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
DARIO QUIÑONES PINILLA
SILVIO ESCUDERO CASTRO
ALBERTO ARANGO MANTILLA
DELIO GOMEZ LEYVA
RICARDO HOYOS DUQUE
REINALDO CHAVARRO BURITICA
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZ
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
CARLOS A. ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos que debe contener la solicitud.
La solicitud de pérdida de investidura debe contener el señalamiento concreto de los hechos de que se acuse al congresista, principalmente. La acusación señala los límites dentro de los cuales ha de hacerse el juicio, o sea que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos de que se le acusa, o absuelto solo de esos mismos hechos, o, en otros términos, la sentencia que se dicte debe ser congruente con la acusación, para garantía del derecho de defensa del acusado, que debe conocer de qué se le acusa y de qué debe defenderse. Es necesario, además, que la acusación sea precisa, y no indefinida, y por lo mismo que los hechos en que se base estén precisamente señalados, que solo así es posible hacer congruentes la acusación y la sentencia, y solo así se permite al acusado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - La solicitud debe contener señalamiento concreto de los hechos motivo de la acusación / NULIDAD DEL PROCESO - Procedencia por violación del debido proceso y del derecho de defensa
Los Representantes Luis Norberto Guerra y Octavio Carmona Salazar solo fueron acusados, en tanto miembros de la mesa directiva de la Cámara, de que no trazaron políticas de inversión, que autorizaron la celebración de contratos con desconocimiento de los más elementales principios de la contratación administrativa y que solo pretendieron con ello obtener beneficios personales y políticos, acusaciones indeterminadas e imprecisas de las que no habrían podido defenderse y por las que no podían ser condenados, que lo fueron por hechos determinados y concretos, ninguno de los cuales fue señalado en la acusación. En tales condiciones fue mi propuesta que se declararan nulos los procesos, como lo eran, a partir del auto admisorio de la solicitud de pérdida de investidura y, según el artículo 7o. de la ley 144 de 1.994, se ordenara la corrección de esa solicitud con la debida explicación de la causal invocada, particularmente con el señalamiento concreto de los hechos en que se basaba, a los cuales pudieran referirse los congresistas acusados y respecto de los cuales pedir y aportar las pruebas que estimaran conducentes, conforme los artículos 4o., literal c, y 9o. de la misma ley. La nulidad del proceso resultaba de la violación del debido proceso y del derecho de defensa en los acusados, en conformidad con lo establecido en los artículos 29 de la Constitución y artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal del Código Penal, aplicables al caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ELEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil (2.000).
Radicación número: AC-9878
Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA
Referencia: PERDIDA DE LA INVESTIDURA
SALVAMENTO DE VOTO
El ciudadano Emilio Sánchez Alsina solicitó se decretara la pérdida de la investidura de congresista de los Representantes a la Cámara Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar, y el Consejo de Estado, mediante sentencias de 23 y 30 de mayo, así lo dispuso.
Me separan de esas sentencias las siguientes razones:
1. El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes [...] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso".(1)
2. Pues bien, según lo establecido en el artículo 4o., literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura, o sea la acusación, debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que la constituyen.
Y según el artículo 9o. de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.
La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la acusación, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos. No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar los hechos en que se basa la acusación, que, en lo que corresponde, es intangible.
En ello va envuelto el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a los hechos de que se le acuse.
3. Así ocurre también en el proceso penal, y no podría ser de otra manera.
Según lo establecido mediante el artículo 442, numeral 1, del Código de Procedimiento Penal, la resolución de acusación debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar.
En el proceso penal la acusación señala los límites dentro de los cuales ha de desenvolverse el juicio y delimita, por lo mismo, las potestades del juez, de manera que el acusado solo puede ser condenado por los hechos de que se le acusa o absuelto solo de esos hechos.
Por ello, conforme el artículo 220, numeral 2, del mismo código, es motivo de casación no estar la sentencia en consonancia con los cargos formulados en la resolución de acusación.
"Una de las constantes del proceso penal en Colombia es la exigencia de correlación entre acusación y sentencia. Esto significa que, en todo caso, la sentencia debe tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso y que ha sido concretado en la acusación. En otros términos: la acusación cumple la función primordial de delimitar el objeto de la relación jurídica, puesto que la sentencia como acto que concluye el proceso, debe proferirse en correspondencia con los hechos que motivaron la acusación y los imputados a quienes se formuló pliego de cargos".(2)
"Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble".(3)
En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, es abundante y reiterada. Por ejemplo, en sentencia de 2 de agosto de 1.995, dijo la Corte: "Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble".(4)
En sentencia de 10 de diciembre de 1.997 dijo la Corte que, como se ha explicado reiteradamente, "dicho acto procesal, proferido con las debidas formalidades, es ley del proceso y posibilita la defensa del acusado quien, mediante esa decisión, conoce las imputaciones que se le formulan y por ende adopta las medidas que considere necesarias para su defensa; además limita los poderes del juzgador al momento de proferir la sentencia definitiva".(5)
En sentencia de 11 de marzo de 1.998, explicó: "La falta de consonancia entre la sentencia y la resolución de acusación es un error que afecta el debido proceso, para cuya demanda el legislador previó una causal de casación específica en el numeral 2 del artículo 220 del estatuto procesal, y la forma de subsanar la irregularidad que consiste en casar el fallo y dictar el de reemplazo, numeral 1 del artículo 229 ibídem".(6)
En sentencia de 21 de abril de 1.998 reiteró la Corte que "debe haber una estricta consonancia fáctica y jurídica entre la sentencia y la resolución de acusación", y que independientemente de las críticas que puedan hacerse contra el sistema de congruencia acogido por la ley procesal penal, lo cierto es que esa exigencia "constituye una garantía importante para el procesado, y da claridad a los demás sujetos procesales sobre lo que puede ser su intervención de ahí en adelante, pues la sentencia se limitará a resolver los cargos formulados en la acusación, sin que pueda introducir hechos no comprendidos en ella, ni cambiar la denominación jurídica, ni deducir agravantes, ni suprimir atenuantes, ni en general hacer más gravosa la situación del enjuiciado".(7)
Y en sentencia de 17 de marzo de 1.999 advirtió la Corte que la sentencia "es el acto procesal naturalmente llamado a dar fin al proceso, a resolverlo de manera definitiva. Pero en ella -dijo la Corte- el juzgador viene atado, circunscrito, por la resolución acusatoria. El alcance de esta limitación es lo que en el fondo constituye el principio de congruencia".(8)
Otras muchas sentencias podrían citarse en el mismo sentido, pero baste con las referidas.
La resolución de acusación, ya se dijo, debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar. Entonces, es "necesario, además, que los hechos estén claramente individualizados en la resolución de acusación"(9), que solo así es posible hacer congruentes la sentencia y la acusación, y solo así se permite al imputado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa.
Según el artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal, el proceso es nulo cuando se viola el derecho a la defensa, y ello ocurre, entre otros eventos, "si en la pieza acusatoria falta la motivación sobre el hecho constitutivo del gravamen o la degradación, o la misma es ambigua o contradictoria, o el funcionario imagina soportes empíricos o racionales que no existen o que lógicamente no pueden inferirse dentro del proceso (absurdo), pues en tal caso la sentencia no puede dictarse porque carecería del apoyo acusatorio necesario para su congruencia", ha dicho la Corte, entre otras muchas en sentencia de 4 de febrero de 1.999.(10)
En este sentido, aun antes de la vigencia del Código que hoy rige, había reconocido la Corte "como causal [de nulidad] supralegal o de origen constitucional, por quebrantamiento del debido proceso y del derecho de defensa, la formulación anfibológica de los cargos imputados al procesado en el auto de proceder [hoy resolución de acusación], de manera que no le resulte posible a la defensa, en tales circunstancias, determinar con precisión los medios adecuados tendientes a desvirtuar la acusación, ni saber, a ciencia cierta, cuál de las varias posibles interpretaciones ha de acogerse en la sentencia, con el riesgo de que la actividad profesional del defensor se haya encaminado hacia la demostración de la inocencia del procesado por una de tales interpretaciones y este resultar condenado, a la postre, a causa de una diferente, de origen judicial"; así dijo la Corte en sentencia de 13 de noviembre de 1.980.(11)
En sentencia de 28 de agosto de 1.981 explicó también que el auto de llamamiento a juicio o de proceder, hoy resolución de acusación, no era un acto procesal de forma libre, que el juez pudiera realizar de cualquier manera, y de ahí que "la imperfección sustancial de esa providencia, v. gr. la imprecisa o ambigua definición del delito imputado o la deficiente formulación del cargo, de modo que perturbe o imposibilite el normal ejercicio de la defensa, o haga imposible o difícil la aplicación del derecho en la sentencia, genere la nulidad supralegal consagrada en el artículo 26 de la Constitución [hoy artículo 29], en la medida en que ésta demanda, para la legalidad del juzgamiento, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio".(12)
Y en sentencia de 28 de marzo de 1.985 dijo la Corte que el auto de proceder "es pieza fundamental dentro del esquema procesal previsto en el ordenamiento vigente, como que representa el pliego de cargos que formula el Estado al procesado para que de ellos se defienda en el plenario. [...]. Una de las mayores deficiencias que puede ostentar un auto de proceder radica en la inapropiada formulación de los cargos, porque no se concretan debidamente o porque se presentan en forma ambigua o contradictoria de modo que no exista certidumbre sobre la acusación, con lo que se impide o dificulta en grado sumo la defensa del enjuiciado, a más de que la sentencia carece de un presupuesto básico, ya que ella debe dictarse en consonancia con los cargos deducidos en el auto de proceder. [...]. Un auto de proceder que adolezca del grave vicio de la indefinición y de la ambigüedad en la formulación de los cargos que imposibilite la defensa e impida la aplicación del derecho en la sentencia, viola las formas propias del juzgamiento y, por tanto, será nulo".(13)
Muchas más sentencias podrían citarse en este sentido.
Entonces, la acusación debe ser precisa, pues lo contrario afectaría las bases mismas del juicio y atentaría contra el derecho de defensa del acusado, de manera que cuando sea ambigua o contradictoria el proceso será nulo, además de que solo si la acusación es precisa resulta posible hacer congruentes la sentencia y la acusación.
4. En los procesos disciplinarios ocurre también que, según lo dispuesto, especialmente, en los artículos 92, numerales 3 y 5, y 152, del Código Disciplinario Unico, el auto de cargos, o sea la acusación, debe contener la indicación de la conducta que podría ser constitutiva de la falta que se imputa, para que el disciplinado presente descargos, de manera que solo podría ser sancionado por los hechos de que se le acusa y que constituyen los cargos que se le oponen, o absuelto de esos mismos cargos.
Y es motivo de nulidad del proceso disciplinario, entre otros, la ambigüedad de los cargos, según el artículo 131, numeral 3, del mismo Código.
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 9 de junio de 1.994, dijo: "Es un principio de derecho procesal, de claridad meridiana e indiscutible, que la sentencia tiene que estar, ya sea absolutoria o condenatoria, en consonancia con los cargos formulados. Esto es, se debe absolver o condenar por los cargos concretos formulados en la acusación, de lo contrario se presenta el fenómeno jurídico irregular conocido como falta de consonancia de la sentencia con los cargos (artículo 220 numeral 2 del decreto 2.700 de 1.991). [...]. Ello indica que no se atendió el objeto de la acusación, dictándose una sentencia inane con fundamento en cargos inexistentes habida cuenta que ellos fueron objeto de auto inhibitorio, lo que origina una irregularidad que trasciende al grado de nulidad, al incurrirse en la causal del numeral 2 del artículo 304 del decreto 2.700 de 1.991, y así lo declarará la Sala de oficio, en orden a que el a quo dicte nuevamente la sentencia sujetándose a los parámetros que para el efecto fijan las normas arriba señaladas. Lo anterior significa que se violó el debido proceso, pero además, eventualmente en caso de no corregirse el yerro anotado, se incurriría en la causal de nulidad por violación al derecho de defensa (artículo 304 numeral 3 ibídem)".(14)
Y en sentencia de 21 de julio de 1.995, dijo el Consejo: "Es incuestionable la importancia del pliego de cargos en el derecho disciplinario, equiparable a la resolución de acusación en el derecho penal, por tratarse de la actividad del Estado para concretar los límites de la imputación, que serán a la vez el ámbito de la sentencia. Por ello las imputaciones que se hagan deben ser diáfanas, precisas, concretas, carentes de ambigüedad, para no socavar con una formulación imprecisa las bases mismas del juzgamiento, con evidente lesión del derecho de defensa. La Corte Suprema de Justicia en materia penal y esta Sala en el campo disciplinario, han sostenido reiteradamente que la formulación anfibológica de los cargos genera nulidad por quebranto de las formas propias de cada juicio, que en el procedimiento actual constituye irregularidad sustancial que afecta el debido proceso (artículo 304-2)".(15)
5. El proceso de pérdida de investidura, tanto como el proceso penal y el proceso disciplinario, es un proceso punitivo que, aunque de características especiales, participa de cualidades semejantes.
Ahora bien, solo el Estado es titular de la acción penal y de la acción disciplinaria -según lo establecido en los artículos 250, inciso primero, y 251, numeral 1, de la Constitución y 24 y 120, numeral 1, del Código de Procedimiento Penal, y en el artículo 2o. del Código Disciplinario Unico-, en tanto que son titulares de la acción de pérdida de investidura no solo el Estado, que la ejerce a través de cada una de las mesas directivas de las cámaras legislativas, sino también todos los ciudadanos, según lo dispuesto en el artículo 184 de la Constitución.
Además, en el proceso de pérdida de investidura no existen, como en el proceso penal y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos (artículos 319 a 369 del Código Penal y 135 a 151 del Código Disciplinario Unico), para dar paso al juicio, sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente o por cualquier ciudadano cuando soliciten se decrete la pérdida de su investidura.
En otros términos, la resolución de acusación y el auto de cargos en los procesos penales y disciplinarios son lo que la solicitud de pérdida de investidura en esta clase de procesos: la acusación.
Distintas son la denuncia penal y la queja disciplinaria, que solo son noticia de hechos punibles (artículos 25 del Código Penal y 47 y 50 del Código Disciplinario Unico) que da al Estado quien ha tenido conocimiento de los mismos, pero no constituyen acusación, que es potestad solo del Estado, según lo expuesto.
Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.
6. Pues bien, dijo el demandante que los Representantes Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar habían incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos, siendo que, de acuerdo con el reglamento de la Cámara, corresponde a la mesa directiva trazar las políticas de inversión según las necesidades y previos los sustentos legales y soportes técnicos; que, sin embargo, los acusados avalaron y dispusieron "una serie de contrataciones desconociendo lo establecido por la norma en comento, así como violando los más elementales principios de la contratación administrativa vigentes para el caso", y que con ello se buscó "el beneficio personal y político de manera directa y de interpuestas personas". Después advirtió el demandante que se refería a contratos celebrados en el mes de diciembre de 1.999.
Solo eso dijo el demandante, pero en ello no hay una acusación concreta y, por lo mismo, no está dado el requisito de que trata el artículo 4o., literal c, de la ley 144 de 1.994. No era posible, entonces, decretar la pérdida de la investidura; tampoco, desde luego, absolver a los congresistas acusados.
Frente a la acusación de que hubo indebida destinación de dineros públicos porque la mesa directiva no trazó políticas de inversión, porque pese a ello autorizó la celebración de contratos con desconocimiento, además, de los más elementales principios de la contratación administrativa, y porque se buscó así un beneficio personal y político, ¨cómo habrían podido defenderse los acusados? ¨qué alegar en contra de esa imputación indefinida? ¨de dónde la indebida destinación? ¨qué probar contra tales afirmaciones?
7. Creo que la mejor prueba de la indeterminación y ambigüedad de la acusaciones la dan las sentencias mismas, que muestran cómo, frente a solicitudes iguales de pérdida de investidura, se resolvió, en algunos aspectos, de modo bien diverso, y acerca de cargos de que no fueron acusados los congresistas.
Así, mediante la sentencia de 23 de mayo se dijo que el Representante Luis Norberto Guerra Vélez, en tanto miembro de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, incurrió en las siguientes faltas:
a. "[...] no acató imperativas disposiciones que gobiernan la contratación estatal y que estaba obligado a cumplir", particularmente el artículo 25, numeral 7, de la ley 80 de 1.993, según el cual la conveniencia del objeto de los contratos debe examinarse previamente, y así no se hizo;
b. Autorizó la celebración de contratos contra lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 1.737 de 1.998, según el cual no podían iniciarse trámites para la celebración de contratos cuyo objeto fuera la realización de mejoras útiles o suntuarias, sino solo para la realización de mejoras necesarias, y el contrato celebrado "para pulir el mármol y pasamanos, por ejemplo, no implica una mejora necesaria";
c. Violó también lo dispuesto en el artículo 9o. del decreto 2.209 de 1.998, según el cual solo podían iniciarse trámites para la celebración o renovación de contratos de suministro, mantenimiento y reparación de bienes muebles y para la adquisición de bienes inmuebles, cuando el secretario general o quien hiciera sus veces determinara en forma motivada que era indispensable hacerlo para el normal funcionamiento de la entidad o la prestación de los servicios a su cargo, porque la autorización para la celebración de contratos para "pintura y señalización de sótanos, pulida del mármol del edificio nuevo, pulida de pisos de madera" se impartió "sin ningún sustento", y
d. Violó el artículo 390 de la ley 5.a. de 1.992, según el cual algunos servicios administrativos comunes deben ser contratados conjuntamente por el Senado y la Cámara, a saber, los de administración y mantenimiento de los edificios, aseo, cafetería, restaurante y dirección de la biblioteca y del archivo legislativo, porque se autorizó la celebración de algunos contratos de los que, conforme a la referida disposición, debían celebrarse en forma conjunta.
Como se advierte, el Representante Guerra Vélez no fue acusado, concretamente, de ninguno de los cargos de que se le encontró responsable y que dieron lugar a que se decretara la pérdida de su investidura de congresista.
Y mediante la sentencia de 30 de mayo, por la cual se decretó la pérdida de la investidura del Representante Octavio Carmona Salazar, frente a una demanda igual se le encontró responsable de las siguientes faltas:
a. Contra lo dispuesto en el artículo 20 decreto 1.737 de 1.998, ya citado, autorizó la celebración de contratos para impermeabilización de la terraza del edificio nuevo del Congreso; pulida del mármol de pisos y paredes del mismo edificio; pulida de los pisos de madera del Capitolio Nacional; mantenimiento, adecuación y arreglo de la Sala de Periodistas del Salón Elíptico; lavada de la fachada del Capitolio Nacional; pintura general en vinilo y resanes del Capitolio Nacional; lavada general de fachadas. impermeabilización y sellado de lozas; la pintura de techos y oficinas del edificio nuevo del Congreso, y para mantenimiento general de la cubierta del Capitolio Nacional.
Esos trabajos, sin embargo, se dijo en la sentencia, no pueden calificarse en principio como mejoras útiles ni suntuarias, sino que se trataría de mejoras necesarias, autorizadas en el segundo inciso del artículo 20 del decreto 1.737 de 1.998, pero no se encuentra justificada su realización y, por el contrario, es un hecho indicador de la indebida destinación de los recursos económicos "la absoluta inexistencia del más mínimo informe de necesidad y menos de estudios que indicaran o demostraran la necesidad de la ejecución de tal tipo de trabajos".
b. Esa misma circunstancia, se dijo en la sentencia, "constituye una violación de las exigencias contenidas en los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la ley 80 de 1.993, conforme a los cuales, con la debida antelación a la apertura de todo procedimiento de contratación y de la celebración de contratos, las entidades estatales deben contar previamente con los respectivos estudios de necesidades, y aun de la valoración de conveniencia u oportunidad de llevar a cabo tales procedimientos de contratación";
c. Hubo, en algunos casos, fraccionamiento en la celebración de los contratos, "en aras de burlar la convocatoria y realización de licitaciones públicas a las que se estaba obligado por el monto total de las actividades a contratar", con lo cual "se violó también el principio de transparencia de que trata la ley 80 de 1.993", y
d. No obstante que en el Director Administrativo de la Cámara de Representantes se delegaron las competencias del Presidente "para la ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la ley 80 de 1.993 se entiende como contratación directa", en verdad "la adjudicación era determinada por los miembros de la mesa directiva", y en ello se cometieron muchas irregularidades, que relata la sentencia.
Otra vez, frente a las imputaciones genéricas e indefinidas de la acusación, ¨cómo habría podido el Representante Carmona Salazar dar respuesta a esa acusación y defenderse de cada uno de los cargos, determinados y precisos, de los que fue encontrado responsable? También en este caso, el Representante sancionado no fue acusado, concretamente, de ninguno de los cargos por razón de los cuales se decretó la pérdida de su investidura de congresista.
8. En conclusión, y a modo de síntesis de lo expuesto, debo decir:
a. La solicitud de pérdida de investidura debe contener el señalamiento concreto de los hechos de que se acuse al congresista, principalmente;
b. La acusación señala los límites dentro de los cuales ha de hacerse el juicio, o sea que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos de que se le acusa, o absuelto solo de esos mismos hechos, o, en otros términos, la sentencia que se dicte debe ser congruente con la acusación, para garantía del derecho de defensa del acusado, que debe conocer de qué se le acusa y de qué debe defenderse;
c. Es necesario, además, que la acusación sea precisa, y no indefinida, y por lo mismo que los hechos en que se base estén precisamente señalados, que solo así es posible hacer congruentes la acusación y la sentencia, y solo así se permite al acusado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa;
d. Los Representantes Luis Norberto Guerra y Octavio Carmona Salazar solo fueron acusados, en tanto miembros de la mesa directiva de la Cámara, de que no trazaron políticas de inversión, que autorizaron la celebración de contratos con desconocimiento de los más elementales principios de la contratación administrativa y que solo pretendieron con ello obtener beneficios personales y políticos, acusaciones indeterminadas e imprecisas de las que no habrían podido defenderse y por las que no podían ser condenados, que lo fueron por hechos determinados y concretos, ninguno de los cuales fue señalado en la acusación.
En tales condiciones fue mi propuesta que se declararan nulos los procesos, como lo eran, a partir del auto admisorio de la solicitud de pérdida de investidura y, según el artículo 7o. de la ley 144 de 1.994, se ordenara la corrección de esa solicitud con la debida explicación de la causal invocada, particularmente con el señalamiento concreto de los hechos en que se basaba, a los cuales pudieran referirse los congresistas acusados y respecto de los cuales pedir y aportar las pruebas que estimaran conducentes, conforme los artículos 4o., literal c, y 9o. de la misma ley.
La nulidad del proceso resultaba de la violación del debido proceso y del derecho de defensa en los acusados, en conformidad con lo establecido en los artículos 29 de la Constitución y artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal del Código Penal, aplicables al caso.
MARIO ALARIO MENDEZ
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - No puede el fallador adecuar la causal a la conducta que resulte probada / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Como causal de pérdida de la investidura de Congresista / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - El eventual provecho económico del congresista no se probó
Vistos los antecedentes fácticos y jurídicos consignados en la demanda, en el proceso y en el texto de la sentencia, aunque en el caso sub judice, finalmente se acepte el hecho invocado como causal de desinvestidura, esto es la indebida destinación de dineros públicos, no conviene en nuestro entender, afirmar que como desarrollo de la facultad oficiosa para decretar pruebas necesarias para esclarecer la verdad, también pueda el fallador adecuar la causal a la conducta que resulte probada, si es indispensable para producir la condena. En mi entender, la indebida destinación retenida como causal, deviene por el conocimiento que tuvo el encausado de los contratos que se iban a celebrar, y pudiendo no lo evitó, y en ese sentido determinó positivamente el destino impropio dado a los dineros públicos. En vez de contratar, y aunque su autorización fuese inocua, conoció y por ello participó en su condición de Congresista en la orientación de la contratación que sirvió de medio para dar un destino impropio a los dineros públicos. Conviene al caso, afirmar por ejemplo que ante contratos con el mismo objeto, era ostensible la necesidad de ejercer el control que le correspondía. Como en la demanda de algún modo se alude con motivo de la indebida destinación, a un eventual provecho económico, de acuerdo con lo establecido en el expediente, sería pertinente también advertir que no aparece prueba que comprometa al demandado en ese sentido bajo ningún aspecto, tema que por lo demás bien puede ser objeto de otra acción en otra jurisdicción.
Expediente No. AC-9878
Acción de pérdida de investidura
Actor: Emilio Sánchez Alsina
Contra: Luis Norberto Guerra Vélez
Sentencia: Mayo 23 de 2000
Con toda consideración, consigno enseguida, en forma sintética las razones que me inducen a formular la presente aclaración de voto:
1. Vistos los antecedentes fácticos y jurídicos consignados en la demanda, en el proceso y en el texto de la sentencia, aunque en el caso sub judice, finalmente se acepte el hecho invocado como causal de desinvestidura, esto es la indebida destinación de dineros públicos, no conviene en nuestro entender, afirmar que como desarrollo de la facultad oficiosa para decretar pruebas necesarias para esclarecer la verdad, también pueda el fallador adecuar la causal a la conducta que resulte probada, si es indispensable para producir la condena.
2. En mi entender, la indebida destinación retenida como causal, deviene por el conocimiento que tuvo el encausado de los contratos que se iban a celebrar, y pudiendo no lo evitó, y en ese sentido determinó positivamente el destino impropio dado a los dineros públicos. En vez de contratar, y aunque su autorización fuese inocua, conoció y por ello participó en su condición de Congresista en la orientación de la contratación que sirvió de medio para dar un destino impropio a los dineros públicos. Conviene al caso, afirmar por ejemplo que ante contratos con el mismo objeto, era ostensible la necesidad de ejercer el control que le correspondía.
3. Como en la demanda de algún modo se alude con motivo de la indebida destinación, a un eventual provecho económico, de acuerdo con lo establecido en el expediente, sería pertinente también advertir que no aparece prueba que comprometa al demandado en ese sentido bajo ningún aspecto, tema que por lo demás bien puede ser objeto de otra acción en otra jurisdicción.
4. Respecto de la decisión, es del caso recordar la jurisprudencia constitucional consagrada en sentencia C-247 del 1o. de junio de 1995, de la cual se extracta:
"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre la pérdida de investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda".
Dejo en estos términos rendida mi aclaración.
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Santa Fe de Bogotá, julio cuatro (4) del dos mil (2000)
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Delegación para contratar es función sólo del Presidente de la Cámara / MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES - Delegación para contratar / DELEGACION PARA CONTRATAR - En la Cámara solo puede hacerlo el presidente / ACTO ADMINISTRATIVO DE DELEGACION - Por irregular no procede efectos vinculantes
Tan sólo el Presidente de la Cámara, como ordenador del gasto y autorizado para celebrar contratos, puede trasladar por delegación esas funciones, de manera que al involucrar en esa delegación, a los vicepresidentes, y aceptarlo estos mediante la Resolución 818 del 18 de agosto de 1999, en ese sentido el acto es irregular y no puede producir los efectos vinculantes que en el fallo se le reconocen, pues se trata de un proceso sancionatorio que permite hacer esta clase de consideraciones sobre la tipicidad de la falta imputada.
REF: Expedientes AC - 9878
ACTOR: Emilio Sánchez Alsina
Pérdida de la investidura de congresista de los Representantes a la Cámara LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ Y OCTAVIO CARMONA SALAZAR.
CONSEJEROS PONENTES: Alejandro Ordóñez Maldonado y Germán Rodríguez Villamizar.
Me separo del criterio de la mayoría que parte de una vinculación contractual de los representantes Luis Norberto Guerra Vélez y Octavio Carmona Salazar, vicepresidentes de la Cámara e integrantes de la Mesa Directiva, con los hechos materia del juicio, para llegar a la conclusión con la cual sí estoy de acuerdo, la de despojarlos de la dignidad de Congresistas.
Tan sólo el Presidente de la Cámara, como ordenador del gasto (artículo 51 Ley 179/94) y autorizado para celebrar contratos (artículo 11-3 Ley 80/93), puede trasladar por delegación esas funciones (artículo 8o Ley 489/98), de manera que al involucrar en esa delegación, a los vicepresidentes, y aceptarlo estos mediante la Resolución 818 del 18 de agosto de 1999, en ese sentido el acto es irregular y no puede producir los efectos vinculantes que en el fallo se le reconocen, pues se trata de un proceso sancionatorio que permite hacer esta clase de consideraciones sobre la tipicidad de la falta imputada.
En cambio, por el mero hecho de corresponderle a la Mesa Directiva el deber de controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso (artículo 41-3 Ley 5/92), como en general es deber del servidor público con los bienes y valores encomendados, los intereses del Estado, los muebles y bienes confiados a su administración (artículo 40, numerales 18, 23 y 24 de la Ley 200/95), eso era suficiente para establecer la responsabilidad de los dos dignatarios del Congreso, que para mí carecían de competencia para contratar y que nunca contrataron.
Con todo respeto,
ROBERTO MEDINA LOPEZ
Consejero
fecha ut supra
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Indebida destinación de dineros públicos /
INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS-Irregularidades en la contratación
El fallo debió ahondar en las razones por las cuales las irregularidades en la contratación que en él se evidencian son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos. En efecto, en el fallo se sostiene que "la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sublite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley". Sin embargo, a esta afirmación parece faltarle el sustento probatorio que establezca un claro nexo entre las aludidas irregularidades y la finalidad o el propósito con el cual se contrató para destinar indebidamente los fondos públicos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMHNISTRATIVO
ACLARACION DE VOTO DEL DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., treintiuno (31) de mayo de dos mil (2000)
Radicación número: AC-9878
Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
En un todo de acuerdo con la decisión mayoritaria de la Sala, la razón de la aclaración de mi voto radica en que, en mi sentir, el fallo debió ahondar en las razones por las cuales las irregularidades en la contratación que en él se evidencian son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos.
En efecto, en el fallo se sostiene que "la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sublite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley". Sin embargo, a esta afirmación parece faltarle el sustento probatorio que establezca un claro nexo entre las aludidas irregularidades y la finalidad o el propósito con el cual se contrató para destinar indebidamente los fondos públicos.
Pienso que, desde el mismo momento en que se concedió una aparente delegación al Director Administrativo de la Cámara para que el pudiera ordenar el gasto y encargarse de la contratación, pero supeditada a las autorizaciones y aprobaciones de la Mesa Directiva, comenzó a fraguarse lo que en el fallo se denomina "estratagema", no solo para pretender evadir responsabilidades sino para dejar en manos de dicha Mesa la posibilidad de disponer a su amaño de los contratos, en beneficio particular, como lo dice el Director Administrativo, de las correspondientes bancadas. Si ello fue así, el desvió en el ejercicio de la función administrativa, con los requerimientos que establece el artículo 209 de la Constitución, es ostensible y ello conduciría a que la contratación, aún sometida a las prescripciones sobre contratación, devendría indebida.
Estoy seguro de que en los miles de infolios arrimados al expediente deben sobrar elementos de juicio para, aun mediante la inferencia indiciaria, demostrar que la indebida celebración tuvo como finalidad destinar indebidamente dineros públicos. En otras palabras, que la amarrada delegación de funciones en el Director Administrativo, la violación de los principios de la contratación administrativa, la falta de análisis antelado al proceso de selección o de contratación sobre la conveniencia o necesidad de contratar en cada caso, la falta de control sobre la ejecución del presupuesto del Congreso, todo ello estaba calculado para que ingentes sumas del erario se destinaran a finalidades distintas de aquellas que les eran propias.
Atentamente,
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Consejero de Estado
1 Hernando Devis Echandía, Compendio de Derecho Procesal, t. I, Teoría General del Proceso; Medellín, Biblioteca Jurídica Diké, 13.ª ed., 1.993, pág. 57. 2 Jaime Bernal Cuéllar y Eduardo Montealegre Lynett, El Proceso Penal; Santa Fe de Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 3.ª ed., 1.995, pág. 488.
3 Ibid., pág. 493.
4 Gaceta Judicial, t. CCXXXIX, núm. 2.478, pág. 211.
5 Gaceta Judicial, t. CCLI, núm. 2.490, vol. II, págs. 762 y 763.
6 Gaceta Judicial, t. CCLIV, núm. 2.493, vol. I, pág. 540.
7 Ibid., págs. 929 y 930.
8 Casación 14.796.
9 Bernal, pág. 493.
10 Casación 10.918.
11 Gaceta Judicial, t. CLXIII, núm. 2.402, pág. 501.
12 Gaceta Judicial, t. CLXVII, núm. 2.404, pág. 463.
13 Gaceta Judicial, t. CLXXXI, núm. 2.420, págs. 156 y 157.
14 Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. III, núm. 2, págs. 395 y 396.
15 Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, t. II, núm. 4, pág. 404.
