CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-000-1999-0578-01(20069)
FECHA : Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de
dos mil uno (2001)
CONSEJERO PONENTE : ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
ACTOR : EMPRESA DE ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO DE BOGOTA
DEMANDADO : COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES EL
CONDOR S.A. y JORGE HUMBERTO VANEGAS RAMIREZ
Decide la Sala el recurso de apelación, propuesto por el apoderado de la Compañía de Seguros Generales El Cóndor S.A. parte demandada en este proceso, contra las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de marzo de 1999, y el 7 de diciembre de 2000, en virtud de las cuales se decidió librar en su contra mandamiento de pago y, aclarar el mismo, "en el sentido de señalar que los intereses moratorios de que allí se habla, son los comerciales de que tratan los arts. 884 y 1080 del Código de Comercio."
ANTECEDENTES
1.- Actuando a través de apoderado judicial, la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA demandó, en proceso ejecutivo contractual, a la COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES "EL CONDOR S.A" y al contratista, señor JORGE HUMBERTO VANEGAS RAMÍREZ, con el fin hacer efectivo el pago del saldo resultante de la liquidación del contrato No. 401 de 1993, y por ende, la póliza de seguros constituida por el contratista con la citada compañía de seguros, en la cual figura como beneficiaria la entidad pública demandante.
2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 11 de marzo de 1999, libró mandamiento de pago en contra de los demandados.
El apoderado de la compañía de seguros interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, en contra de la citada providencia; así mismo, solicitó al Tribunal aclarar el mandamiento de pago en el sentido de indicar la tasa de interés moratorio aplicable.
3.- El Tribunal, por auto del 7 de diciembre de 2000 decidió no reponer el auto del 11 de marzo de 1999, concedió el recurso de apelación interpuesto de manera subsidiaria contra el mismo, y la aclaró señalando que los intereses moratorios ordenados en el mandamiento de pago son los comerciales de que tratan los arts. 884 y 1080 del Código de Comercio.
El apoderado de la compañía de seguros interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, en contra del auto proferido el 7 de diciembre de 2000, en cuanto hace referencia a la tasa de interés
El Tribunal, mediante providencia del 27 de febrero de 2001, decidió no reponer la decisión impugnada, y, en su lugar, concedió el recurso de apelación formulado.
Conoce entonces la Sala de los recursos de apelación propuestos por la compañía aseguradora, en contra de los autos dictados por el Tribunal el 11 de marzo de 1999 y el 7 de diciembre de 2000.
PROVIDENCIA IMPUGNADA
En virtud del auto dictado el 11 de marzo de 1999, el Tribunal dispuso librar el mandamiento de pago deprecado por el actor, bajo consideraciones del siguiente orden (fls. 207, 208 C.1) :
"Para la Sala, en el caso en estudio es procedente librar mandamiento de pago, ya que se encuentran en firme las Resoluciones N° 0055 de febrero 28 de 1.995 y 0168 de Junio 1º de 1.995, por medio de las cuales se declara la ocurrencia del riesgo amparado por la póliza N° 131401, y se ordena hacer efectiva la garantía por un valor de $58'751.015,87.
Así mismo, se allegó la Póliza de Seguros N° 131401, proferida por la Compañía de seguros Cóndor S.A., y la Resolución N° 0431 de septiembre 22 de 1.995, por medio de la cual se liquidó el contrato N° 401 del 3 de junio de 1.993, estableciéndose un saldo a favor de la Empresa de Acueducto: por $58'751.015,87.
Considera la Sala que los referidos documentos, todos aportados con la demanda, cumplen los requisitos exigidos en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, y prestan mérito ejecutivo por desprenderse de ellos una obligación expresa, clara y actualmente exigible a favor de la empresa actora (...)."
Mediante el auto proferido el 7 de diciembre de 2000, el Tribunal dispuso confirmar el mandamiento de pago, aclarar "en forma oficiosa" que la denominación de la Compañía Aseguradora a que este se refire es el de "El Condor S.A.", Compañía de Seguros Generales, identificada también como "Seguros Condor S.A.". Finalmente, aclaró que los intereses moratorios a que se hace referencia en el auto del 11 de marzo de 1999, son los comerciales, previstos en los artículos 884 y 108 del C.Co.
En esta oportunidad, consideró el a quo lo siguiente (fl. 240, C.4):
"... es evidente que con la demanda no se acompañaron constancias sobre que, previamente a la notificación supletoria por edicto que de estos actos se realizó, se hubiese cumplido el trámite de que trata el inciso 3º del art. 44...
No obstante lo anterior, en el encabezamiento del edicto mediante el cual se notificó la resolución 0055 del 28 de febrero de 1955, aparece constancia que esta "no fue posible notificar personalmente", aseveración que, en criterio de la Sala, suple las constancias en mención sobre envío de citación ..., pues está contenida en un documento público y además, corroborada con el hecho de que el contratista ... de quien ... tampoco existe constancia escrita sobre el envío de citación, recurrió oportunamente en reposición contra dicha resolución (...)
Pero es que, además, el artículo 48 del C.C.A., ... también estatuye que esa situación no ocurre cuando la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga con ese diligenciamiento o cuando utilice en tiempo los recursos legales.
En el presente caso ... según el texto de la comunicación que Seguros Cóndor remitió a la Directora de la Operación Económica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de fecha 13 de febrero de 1998 ..., en respuesta al requerimiento de ésta sobre el pago del valor asegurado, la Aseguradora objeta la reclamación de la ejecutante, no sobre la base de que los actos que declararon la ocurrencia del riesgo amparado y el que ordenó la liquidación del contrato no le hubiesen sido notificados y careciesen por tanto de efectos legales, sino por que el "contratista Jorge Humberto Vanegas, demandó la nulidad de la resolución, ante el Tribunal Contencioso Administrativo ..."
(...)
En cuanto a que ni en la demanda ni en el mandamiento de pago se menciona con exactitud el nombre de la Compañía Aseguradora ejecutada, ..., no es razón jurídicamente válida que implique que por ese sólo hecho el mandamiento de pago deba revocarse, si se tiene en cuenta que no hay duda sobre la identidad de la ejecutada, y que el recurrente, en el fondo, no la discute (...)
... los intereses moratorios causados a partir de la exigibilidad de la obligación y los que se causen hasta cuando el pago de la misma se verifique, serán los comerciales de que tratan los arts (sic) 884 y 1080 del Código de Comercio, modificado este último por el art. 83 de la Ley 45 de 1990 y por el art. 111 de la Ley 510 de 1999, toda vez que la obligación no emana de un contrato estatal, como lo afirma el recurrente, sino de uno de naturaleza típicamente comercial, como lo es el contrato de seguro (art. 1036. C. de Co.)."
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
Auto del 11 de marzo de 1999
La parte ejecutada ha recurrido tal decisión en orden a que se revoque el mandamiento de pago librado en su contra. Fundamenta su oposición en los siguientes términos (fls. 220, 221 C.1) :
1. Las Resoluciones Nos. 0055 del 28 de febrero, 0186 del 1 de junio, y 0431 del 22 de septiembre de 1995, presentadas como título ejecutivo de recaudo, no fueron notificadas personalmente, sino por edicto, desconociéndose lo dispuesto sobre el particular en el artículo 44 del C.C.A.
Al respecto señala que:
"En el caso que nos ocupa no aparece constancia que la actora hubiera realizado las diligencias correspondientes para notificar de manera personal los actos administrativos citados al representante legal de CONDOR S.A. Compañía de Seguros Generales ni tampoco aparece constancia del envío por correo certificado de la respectiva citación, sino que procedió a notificar directamente mediante fijación de edicto.
Determina el Artículo 48 del Código Contencioso Administrativo que sin el lleno de los requisitos legalmente establecidos (entre otros el Art. 44 ...) no se tendrá por hecho (sic) la notificación ni producirá efectos legales la decisión.
De lo anterior se colige que los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, no producen efecto legal alguno, en lo que respecta a CONDOR S.A. Compañía de Seguros Generales, ..., razón por la que debe revocarse el mandamiento de pago ..."
2. La demanda se formuló, y el mandamiento de pago se libró, contra la sociedad denominada "Compañía de Seguros Generales El Cóndor S.A.", mientras que en la Póliza No.13140, aportada como integrante del título ejecutivo, figura como aseguradora "CONDOR S.A. Compañía de Seguros Generales, con la sigla "SEGUROS CONDOR S.A.", así,
"Ante la manifiesta equivocación anotada resulta imperativo revocar el mandamiento de pago, por cuanto éste fue notificado a CONDOR S.A. Compañía de Seguros Generales que es una sociedad distinta a la citada en el mandamiento de pago."
Auto del 7 de diciembre de 2000
Solicita la recurrente que se revoque el auto impugnado, en cuanto se refiere a la determinación de los intereses moratorios. La solicitud esgrime los siguientes argumentos (fl. 243, C.4) :
"... en las obligaciones originadas en los contratos que se rigen por la Ley 80/93, como lo es el que originó la obligación que se pretende cobrar en el presente proceso, por tratarse de una entidad territorial del orden del Distrito Capital, en los que no se han pactado intereses moratorios, se aplica la tasa del interés civil contemplada en el artículo 1.617 del C. C., es decir el 12% anual,..."
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso sub iudice, la controversia planteada por la recurrente con respecto a las providencias impugnadas, se contrae a los siguientes aspectos: que el quo libró mandamiento de pago en contra de una sociedad distinta a la que expidió la póliza que se pretende ejecutar, con fundamento en actos administrativos que no fueron debidamente notificados y, ordenando el pago de intereses moratorios comerciales.
En cuanto al primer aspecto, encuentra la Sala que la observación presentada en este sentido fue atendida por el Tribunal mediante auto del 7 de diciembre de 2000; en dicha providencia se aclaró que la denominación de la Compañía Aseguradora contra la cual se libró mandamiento de pago es "El Condor S.A.", Compañía de Seguros Generales, identificada también como "Seguros Condor S.A."
La Sala hace suyo el razonamiento aducido por el Tribunal sobre el particular, puesto que, en este caso, el error en que se pudo haber incurrido al momento de indicar el nombre comercial de la demandada, es intrascendente habida consideración de que existe absoluta claridad en cuanto a la identificación e individualización de la compañía aseguradora contra la cual se solicitó y libró el mandamiento de pago.
Ahora bien, con la finalidad de resolver la oposición formulada por la recurrente al mandamiento de pago, fundada en la ineficacia de las resoluciones que conforman el título ejecutivo de recaudo, debido a que no le fueron notificadas personalmente, la Sala considera necesario precisar lo siguiente:
De conformidad con lo establecido en los artículos 44, 45 y 47 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos de carácter particular que pongan fin a una actuación administrativa, deben notificarse personalmente, o, en su defecto por edicto, al interesado; al hacer la notificación se le debe entregar copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita y, se le indicarán los recursos que legalmente proceden contra la correspondiente decisión, así como la autoridad ante quien deben interponerse y los plazos para hacerlo.
La notificación realizada sin el lleno de los requisitos mencionados se considera inexistente y por lo tanto la decisión no produce efectos legales, a menos que el interesado se dé por enterado y la acepte o ejerza los recursos que contra ella resulten legalmente procedentes (art. 48 C.C.A.)
El alcance de las disposiciones mencionadas, ha sido precisado jurisprudencial y doctrinariamente así:
En sentencia del 28 de noviembre de 1986, la Sección Cuarta de esta Corporación señaló lo siguiente:
"Los requisitos de la notificación de las providencias en general y las del orden administrativo en particular, no constituyen un rito carente de sentido sino que corresponden al principio de "publicidad" en virtud del cual las autoridades deben dar a conocer sus decisiones por los medios legales, principios estos consagrados en el art. 3º del Decreto 01 de 1984 como orientadores de las actuaciones administrativas.
Esta es apenas una parte del fundamento de las disposiciones contenidas en los artículos 43 a 48 del Decreto 01 de 1984 y que ampliaron la reglamentación que sobre el mismo particular contenía el Decreto 2733 de 1959 y que por tal razón no puede calificarse de sistema novedoso o sorpresivo.
Sin el lleno de tales requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ordena el artículo 48 y, a continuación, deduce como consecuencia que la decisión no producirá efectos legales, a menos que el ciudadano la acepte o utilice en tiempo los recursos legales."
Esta orientación fue reiterada por la misma Sección mediante la sentencia del 31 de octubre de 1994, en estos términos
... la notificación de los actos administrativos es un requisito que tiene por finalidad dar cumplimiento a los principios de publicidad y contradicción previstos en el Decreto 01 de 1984 artículo 3º , y garantizar así el derecho de defensa del particular."
La notificación, entendida como garantía del derecho de defensa de los particulares frente a las decisiones de la administración, ha sido un criterio acogido por la Corte Constitucional. En la sentencia T-324 del 10 de mayo de 1999, dijo la Corte:
"Con el fin de garantizar el derecho de defensa dentro de una actuación judicial o administrativa se ha instituido el mecanismo de las notificaciones, que asumen formas y formalidades diversas, cuya finalidad es la de vincular a los sujetos procesales con interés jurídico para intervenir en el respectivo proceso y enterarlos de las diferentes diligencias y actuaciones que en él se surten.
Dicha Corporación precisó también lo siguiente
"Desde el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la notificación, entendida como el conocimiento formal del administrado o de quien es parte o interviniente en un proceso judicial, sobre el contenido de las providencias que se adoptan por el juez o de los actos administrativos que lo afectan, tiene por fundamento específico la garantía del derecho de defensa, aspecto esencial del debido proceso, exigible en todas las actuaciones judiciales y administrativas, como lo impone el artículo 29 de la Carta."
"La notificación en debida forma asegura que la persona a quien concierne una determinación se halla enterada de su sentido y define simultáneamente -con fecha cierta- en qué momento ha tenido lugar la transmisión oficial de la respectiva información. Se asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisión de que se trata, podrá el afectado hacer uso de los medios jurídicamente idóneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva la continuidad del trámite judicial o administrativo correspondiente, pues la fecha de la notificación define los términos preclusivos dentro de los cuales podrá el notificado ejecutar los actos a su cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad jurídica y los principios procesales de celeridad y economía."
Por su parte, el profesor Carlos Betancur Jaramillo sostiene que mientras la notificación del acto administrativo no se efectúe debidamente, éste "no adquirirá carácter ejecutorio y los términos para la interposición de recursos no empezarán a correr; señala además que con fundamento en el inciso final del artículo 135 del C.C.A., "si la administración no da oportunidad para interponer los recursos procedentes, el interesado podrá acudir directamente a la vía jurisdiccional."
Las precisiones anotadas dan la razón al apelante; en efecto, revisado el expediente se encuentra que la entidad pública demandante aportó como título ejecutivo de recaudo en contra de la compañía aseguradora, las siguientes resoluciones :
a. Resolución No. 055 del 28 de febrero de 1995, mediante la cual se decidió lo siguiente (fl. 77, C.1)
"ARTICULO PRIMERO: DECLARASE la ocurrencia del riesgo amparado con la póliza No. 131401 que garantiza el buen manejo y correcta inversión del anticipo, expedida por seguros EL CONDOR S.A., en desarrollo del contrato 401 de 1993, celebrado entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y el asegurado JORGE HUMBERTO VANEGAS RAMÍREZ.
ARTICULO SEGUNDO: HAGASE efectiva la póliza No. 131401 que garantiza el buen manejo y correcta inversión del anticipo, expedida por seguros EL CONDOR S.A. por un valor de ... ($58'751.015,87) M/cte.
ARTICULO TERCERO : NOTIFICAR la presente resolución al representante legal de seguros EL CONDOR S.A. y al contratista JORGE HUMBERTO VANEGAS RAMÍREZ (...)."
b. Resolución No. 0186 del 1 de junio de 1995, mediante la cual se decidió confirmar en todas sus partes la resolución No. 0055 y se ordenó "comunicar" la misma al representante legal de la COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES EL CONDOR S.A. y al contratista (fls. 85, 86 C.1).
c. Resolución No. 0431 del 22 de septiembre de 1995, mediante la cual se liquidó el contrato No. 401 de 1993 y se dispuso notificar la misma al representante legal de la COMPAÑÍA DE SEGUROS GENERALES EL CONDOR S.A. y al contratista (fls. 88 al 94, C.1).
Estas resoluciones, proferidas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, constituyen actos administrativos definitivos de carácter particular, para efectos de su notificación debe estarse a lo dispuesto en lo pertinente por las disposiciones, cuyo contenido y alcance se ha precisado, contenidas en el Código Contencioso Administrativo.
Observa la Sala que la Resolución No. 0055 del 28 de febrero de 1995 fue notificada a la compañía aseguradora por edicto, en cuyo encabezado se consigna que "no fue posible notificar personalmente" el citado acto administrativo" (fl. 79 C.1). Sin embargo, no aportó la entidad pública prueba alguna indicativa de que fuera imposible notificar personalmente a la aseguradora, como tampoco aportó la constancia de envío correspondiente a la citación efectuada por correo certificado a la mencionada compañía de seguros, con el fin de adelantar la diligencia de notificación personal de que trata el artículo 44 del C.C.A.
La misma situación se constata en relación con la notificación de la Resolución No. 0431 de septiembre 22 de 1995 (fl. 96, C.1)
Finalmente, no aparece constancia de notificación alguna con respecto a la Resolución No. 0186 de junio 1 de 1995.
Así las cosas, forzoso es concluir que las decisiones contenidas en las mencionadas resoluciones, no fueron notificadas debidamente y, en consecuencia, no producen efecto legal alguno en contra de SEGUROS CONDOR S.A., mientras no adquieran firmeza.
Las motivaciones que sobre el particular adujo el Tribunal para confirmar la decisión de librar el mandamiento de pago en contra de la compañía aseguradora no son aceptables, pues concluye, por mera inferencia, que se agotó el procedimiento legalmente establecido para notificar personalmente las resoluciones que se pretenden ejecutar, desconociendo así el alcance, ya precisado, de la regulación que sobre la materia consagra el Código Contencioso Administrativo, relevando a la entidad pública de la carga probatoria que sobre este aspecto le incumbe.
Luego, se concluye que la entidad pública demandante no acreditó la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la citada compañía aseguradora y, por ende, el mandamiento de pago librado en su contra, debe ser revocado.
Por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre la apelación propuesta por la compañía aseguradora en contra del auto proferido por el Tribunal el 7 de diciembre de 2000.
Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA,
R E S U E L V E :
1.- REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de marzo de 1999, en cuanto decidió librar mandamiento de pago en contra de "CONDOR S.A. Compañía de Seguros Generales - SEGUROS CONDOR S.A.
2.- ABSTENERSE de pronunciarse sobre la apelación propuesta contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de diciembre de 2000.
3.- Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
Presidente de Sala
RICARDO HOYOS DUQUE GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Expediente No. 0031
2 Expediente No. 5779.
3 Sentencia T-099/95.
4 Derecho Procesal Administrativo. 5ª. Edición. Señal Editora. Medellín.1999, pág.183
