CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-26-000-2000-2535-01 (19870)
FECHA : Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos
mil uno (2.001)
CONSEJERA PONENTE : MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
ACTOR : UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
LA AERONÁUTICA CIVIL
TEMA : APELACIÓN AUTO
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra el auto proferido, el día 30 de noviembre de 2000, por la Sección Tercera (Subsección A) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual se improbó la conciliación prejudicial lograda con TELECOM (fols. 197 a 203 c.1).
II. Antecedentes:
TELECOM y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil solicitaron de mutuo acuerdo, el día 8 de septiembre de 2000, ante la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca audiencia de conciliación prejudicial (fols. 1 c.1).
B. Pretensiones:
"PRIMERA.- Que se ordene el pago del saldo adeudado, por el incumplimiento del pago de los cánones de arrendamiento por parte de la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES -TELECOM, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL que de conformidad con los términos del acuerdo conciliatorio a que se ha llegado, asciende a la suma de Seiscientos Ochenta y Ocho Millones Doscientos Cuarenta y Siete Mil Seiscientos Diez Pesos ($688'247.610.00) MCte.
SEGUNDA.- Que se ordene el pago del saldo adeudado, por el incumplimiento del pago de los servicios públicos por parte de la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES - TELECOM -, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL que de conformidad con los términos del acuerdo conciliatorio a que se ha llegado, asciende a la suma de Trescientos Sesenta y dos Millones Ochocientos cinco Mil Sesenta y tres Pesos ($362'805.063.00) MCte" (fol. 1 c.2).
C. Hechos:
1. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y TELECOM suscribieron los siguientes contratos de arrendamiento:
- Nos. 3603 de 2 de febrero de 1982 Regional Barranquilla; 0114 de 13 de enero de 1975 Regional Bucaramanga; 4029 AR de 16 de febrero de 1995 Regional Cali; 3789 de 9 de julio de 1982 Regional Cucutá; 5677 y 0023 AR de abril de 1988 y julio de 1996 respectivamente; 5353 de 1o de septiembre de 1985 Regional Medellín; 5990 de 23 de marzo de 1988 Regional Montería; 4504 de 14 de marzo de 1984 Regional Pasto; 3059 de 6 de agosto de 1980 Regional Bogotá y 030 de 19 de marzo de 1996 (sin firma) y modificatorio del 22 de abril de 1996 Regional San Andrés.
En virtud de esos contratos mencionados, la Aeronáutica en calidad de arrendadora le entregó a TELECOM, como arrendataria, unas áreas pertenecientes al grupo no aeronáutico, ubicadas en los aeropuertos de las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cucutá, Ibagué, Medellín, Montería, Pasto, Bogotá D.C., Santa Marta y San Andrés.
2. A pesar de haberse suscrito los contratos, TELECOM se ha constituido en mora en el pago de los cánones de arrendamiento y servicios públicos. La deuda asciende para el día 30 de septiembre de 2000 en $1.051'052.673.
3. En la actualidad, TELECOM está en posesión de los inmuebles mencionados, por lo tanto, se considera que la obligación está vigente (fols. 2 y 3 c.2).
D. Audiencia de conciliación:
Fue celebrada el día 3 de noviembre de 2000, dentro de la cual el apoderado de TELECOM expresó:
"La Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM tomó en arrendamiento 12 locales en diferentes aeropuertos del país a partir del año de 1982. Los contratos de arrendamiento se vinieron prorrogando automáticamente hasta la fecha de hoy y se encuentran vigentes toda vez que TELECOM tiene la posesión de los mismos. Las diferentes gerencias del país, de TELECOM no cancelaron algunos de los cánones, otros cancelaron cuantías diferentes o sea menos de lo convenido produciendo año tras año una obligación de hechos cumplidos a cargo de TELECOM. La Aeronáutica Civil en varios requerimientos a TELECOM solicita se subsane en procura de no entrar en un proceso de restitución de inmueble cosa que no sería conveniente entre dos organismos del ESTADO. Basado en lo anterior, TELECOM me delega como su apoderado para el caso en concreto y se procede con el delegado de la Aeronáutica Civil a revisar los estados de cuenta y llegando a un acuerdo por $1.051'.052.673.oo monto que corresponde a cánones de arrendamientos dejados de cancelar y servicios públicos. Por lo tanto la Empresa Nacional de Telecomunicaciones por intermedio de su Comité de Conciliación resuelve y autoriza la conciliación prejudicial".
Agregó que con el fin de darle una solución al conflicto el Comité de Conciliación de la Aeronáutica recomendó conciliar los valores adeudados por la liquidación que para efecto que realice la Dirección Financiera de la Aeronáutica, como efectivamente se hizo, suma que incluye el valor de los contratos más el interés corriente. Esta cuenta se puso a consideración de TELECOM y una vez revisada fue aprobada (fols. 112 a 115 c.2).
E. Auto apelado:
Improbó el acuerdo conciliatorio por considerar, de una parte, que resulta lesivo para los intereses económicos de TELECOM y, de otra parte, porque el Tribunal no tiene competencia territorial para conocer del acuerdo, salvo en lo relacionado con el contrato de arrendamiento de espacios en el aeropuerto el Dorado de Bogotá; los demás contratos tuvieron su ejecución en departamentos diferentes al de Cundinamarca; destacó que la competencia en razón del territorio para efectos de los acuerdos conciliatorios está sometida a las mismas normas que regulan las respectivas acciones que, en el caso de las contractuales, está determinado por el lugar de ejecución de los contratos tal y como lo disponen los artículos 131 - numeral 8 - y 132 - numeral 8 - del C.C.A.
Precisó, de un lado, que el reconocimiento de TELECOM de cánones de arrendamiento y pago de servicios públicos en relación con los cuales se extinguió inclusive la acción ejecutiva es lesivo y, de otro lado, que la caducidad debe contarse, como mínimo, a partir del término máximo de plazo – de cinco años - que para el contrato de arriendo fijaban en su momento los decretos leyes 1.570 de 1970 y 222 de 1983; y finalmente señaló que aunque el Tribunal tiene competencia para pronunciarse sobre el conflicto de intereses dentro del territorio asignado a su conocimiento no puede aprobarlo porque la composición patrimonial por esos respectivos hechos está contenido en un acuerdo general (fols. 197 a 203 c.1).
F. Apelación:
La Aeronáutica civil impugnó dicha decisión para que se revoque; en primer término consideró que en materia de competencia territorial el artículo 43 de la ley 446 de 1998 instituye que, por regla general, se determinará por el lugar de la ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado; en consecuencia como el conflicto versa sobre incumplimientos en contratos de arrendamiento que solo tienen incidencia en el orden regional y no nacional y por tener las dos entidades la sede principal en Bogotá, sí se podía tramitar el asunto ante el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En segundo término, afirmó que la prescripción no puede ser declarada de oficio por el juez (art 2.513 C.C.) sino que debe ser propuesta por la parte interesada. Además, que no es aplicable la caducidad por haberse renovado tácitamente la relación contractual en derivación de los contratos originales y además, la ejecución se está realizando periódicamente. Concluyó que de no aprobarse la conciliación se estaría permitiendo la continuación de una tenencia irregular de áreas de propiedad del actor por parte de TELECOM, lo que genera una lesión para los intereses patrimoniales del Estado (fols. 204 a 207 c.1).
Para resolver se hacen las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir la apelación propuesta contra el auto interlocutorio, de improbación de conciliación prejudicial, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley (arts. 129 y 181 – num 5 – C.C.A).
Dos puntos fueron alegados en la apelación: que no son ciertas ni la incompetencia territorial del Tribunal ni la lesividad para TELECOM, pues para este momento las acciones ordinarias y ejecutivas que tendría la Aeronáutica no están caducadas ni prescritas.
A. Competencia territorial. Advierte la Sala que posiblemente el Tribunal no advirtió que la competencia respecto de asuntos de entidades Nacionales se determina por el domicilio del demandado (art. 134 C.C.A). Por lo tanto si el convocado a conciliación prejudicial fue una entidad descentralizada del orden nacional, como es TELECOM, el trámite de conciliación podía seguirse en Bogotá, que es uno de los lugares de domicilio de TELECOM y de origen de hecho de los conflictos que se pretenden componer patrimonialmente.
B. Prescripción y caducidad. Debe recordarse que el Tribunal estimó lesivo, entre otros, el acuerdo logrado porque la prescripción y la caducidad, según su caso, impiden que TELECOM acuerde patrimonialmente, con la Aeronáutica, sumas por hechos respecto de los cuales está prescrito el derecho de acreencia en su contra y caducó la acción ordinaria por incumplimiento contractual y por detentación de hecho de los inmuebles que una vez se dieron en arriendo.
1. Antes de definir esos puntos encuentra la Sala que la mayoría de las pruebas fueron aportadas en copia simple; sin embargo sí podrán tenerse en cuenta porque provienen de dos Autoridades Públicas que aceptaron, implícitamente, su autenticidad. De no ser así no podrían valorarse (1).
2. Fueron aportados los siguientes medios de convicción:
. Contrato celebrado el día 13 de enero de 1975 mediante el cual se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto de Palonegro, de Bucaramanga; término 2 años prorrogable (fols. 150 y ss. C.2).
. Contrato celebrado el día 6 de agosto de 1980 en que se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto El Dorado de Bogotá; término un año prorrogable (fols. 117 c.2.)
. Contrato celebrado el 2 de febrero de 1982; se dieron en arriendo áreas en el aeropuerto Ernesto Cortissoz de Barranquilla; plazo cinco años, con referencia explícita a no prórroga (fols. 132 y ss. C.2).
. Contrato celebrado el día 9 de julio de 1982; se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto "Camilo Daza" de Cúcuta; prorrogable (fols. 191 c.2)
. Contrato celebrado el día 14 de marzo de 1984; se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto "Antonio Nariño" de Pasto; plazo 2 años; después de este término exigió la celebración de otro contrato y reguló como se pagaría si el inmueble seguía ocupado (fols. 171 y ss. C.2).
. Contrato celebrado el día 19 de septiembre de 1986; se dieron en arriendo áreas en el aeropuerto de José María Córdoba de Rionegro; plazo 2 años; después se requerirá la celebración de otro contrato (fols. 137 c. 2).
. Contrato celebrado el día 23 de marzo de 1988; se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto de "Los Garzones" de Montería; plazo 2 años; después se requerirá la celebración de otro contrato (fols. 156 c.2).
. Contrato celebrado el día 16 de febrero de 1995; se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto "Alfonso Bonilla Aragón" de Cali; plazo un año (fols. 183 c.2).
. Contrato celebrado el día 26 de marzo de 1996; se dieron en arriendo áreas en el Aeropuerto "Perales" de Ibagué; plazo 21 meses (fols. 177 c.2).
. Contrato celebrado el día 29 de marzo de 1996 en el cual se dieron en arriendo áreas en el aeropuerto de San Andrés "Gustavo Rojas Pinilla"; término dos años (fols. 125 c.2).En todos los contratos los servicios públicos están a cargo del contratista.
. Los cargos para TELECOM por "arriendo", servicios públicos e intereses, en diferentes territorios sobre inmuebles de propiedad de la Aeronáutica tenidos por TELECOM (fols. 11 a 90 c.2.).
3. Esas pruebas documentales y las manifestaciones de los sujetos conciliantes relativas, en primer término, la de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil concerniente a que TELECOM aún detenta sus propiedades inmuebles y, en segundo término, la de TELECOM en la cual acepta esa circunstancia, representan una situación continuada en el tiempo; nacida con fuente jurídica – los contratos celebrados – y proseguida de hecho.
a. El ordenamiento jurídico tiene varias regulaciones, que son indicadoras de la visión del legislador sobre circunstancias como las relatadas; así:
Sobre el arrendamiento el Código Civil enseña: *) que es obligación del arrendatario "restituir la cosa al final del arrendamiento"; *) que la restitución "de la cosa se verificará desocupándola"; y *) que para "que el arrendatario sea constituido en mora de restituir la cosa arrendada, será necesario requerimiento del arrendador, aún cuando no haya precedido desahucio; y si el requerido no la restituyere será condenado de pleno resarcimiento de todos los perjuicios de la mora, y a lo demás que contra él competa como injusto detentador" (arts. 2005, 2006, 2007 C.C.). Y
Sobre el juicio de "Restitución del inmueble arrendado el Código de Procedimiento Civil expresa, de una parte, la forma en que debe pedirse la entrega; ese proceso tiene entre otros objetivos que el juez obligue al detentador de la cosa – justo o no – a su devolución y el pago de lo debido; enseña, de otra parte, que el demandante al demandar debe demostrar los requerimientos hechos al demandado para obtener la entrega del inmueble o debe solicitarle al juez que lo requiera; además, que el demandado debe consignar todo lo que el demandante afirmó indefinidamente que le debe, para poder ser oído (arts. 424 a 426).
b. La Sala observa que es cierto, como lo adujo el a quo, que por regla general los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales y sobre bienes de la Aeronáutica, en vigencia de los decretos leyes 1.570 de 1970 y 222 de 1983 no podía sobrepasar el plazo de 5 años, porque el legislador hizo al respecto regulación prohibitiva expresa. Sin embargo tal disposición no es limitante para los contratos interadministrativos pues para estos expresamente se indicó que "se sujetarán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares" (Arts: 178 dcto 150/76 y 266 del dcto 222/83).
c. Partiendo de las pruebas de los contratos – numeral 2 de estas consideraciones - y teniendo en cuenta que algunos no eran prorrogables – porque así lo convinieron expresamente – y que otros sí se prorrogaron por la expresión autonómica de los celebrantes, se puede concluir:
- Que algunos contratos celebrados entre AERONÁUTICA – TELECOM cesaron al culminar el máximo del plazo previsto por el legislador y que la detentación de los inmuebles por parte de TELECOM quedó sin título jurídico y por lo mismo se convirtió en injusto detentador; y
- Que algunos contratos se prorrogaron automáticamente.
d. Las dos circunstancias, jurídica y de hecho, que adujo el Tribunal para improbar el acuerdo conciliatorio en criterio de la Sala no conducen a las deducciones a las cuales llegó el a quo, atinentes, de una parte, a que las acciones ordinarias y ejecutivas (para el momento que esas Entidades públicas solicitaron la audiencia de conciliación prejudicial) están extinguidas y, de otra parte y por lo mismo, a que permitirían inferir, para TELECOM, lesión patrimonial. En efecto:
El ordenamiento jurídico sustancial muestra que quien ha sido arrendatario tiene una obligación – nacida del contrato – de entregar o devolver el bien dado en arriendo a su arrendador. Por lo tanto mientras no la haya satisfecho sigue pendiente de su cumplimiento, es decir está incumplida. De no ser así la insatisfacción de esa obligación, contada a partir de la expiración del plazo definitivo del contrato de arriendo ¿podría originar extinción del derecho de acción de quien arrendó?. Claro que no; la respuesta es negativa, salvo como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia cuando quien fue arrendatario intervierta el título, es decir no se acepta como injusto detentador sino que alega la de poseedor, y a partir de este hecho.
Por lo mismo si la obligación de restitución del bien arrendado por parte del contratista – respecto de los contratos que cesaron - no se ha satisfecho, es claro, por una parte, que él no tiene respecto de la cosa la calidad de arrendatario pero si tiene respecto del arrendador la obligación personal contractual – no satisfecha como arrendatario que fue - de desocupar la cosa.
Desde otro punto de vista general e integrador de las normas jurídicas, si la ley civil para efectos del juicio de restitución dice de la necesidad de que el arrendatario sea constituido en mora, o por el mismo arrendador (art. 1608 C. C) o por el juez, mediante la notificación de la demanda de restitución del inmueble arrendado, se observa que la ley califica de injusto detentador a quien sigue de hecho en tenencia de la cosa arrendada y le otorga derecho al arrendador para obtener el pago de "todos los perjuicios de la mora, y a lo demás que contra él competa como injusto detentador".
Por consiguiente si para el juicio de restitución de inmueble el legislador exige un requerimiento, judicial o no, para la devolución del inmueble arrendado y la consignación del demandado de todo lo afirmado indefinidamente por el arrendador se hace manifiesto, finalísticamente, que el legislador, ni por asomo, fracciona los hechos nacidos bajo el título jurídico de arrendamiento proseguidos con la situación de hecho de "injusto detentador" por parte de quien fue arrendatario. La ley mira todos esos hechos como de ocurrencia única, nacidos con el contrato de arriendo, y pone como punto de partida para la reclamación judicial el requerimiento para constituir en mora, de quien arrendó. De no ser así: la mora en el cumplimiento de la restitución de la cosa arrendada sólo se contará a partir de la notificación de la demanda.
Por lo tanto los hechos jurídicos en que se motivó el Tribunal, de prescripción y caducidad – según el caso – para concluir lesividad para TELECOM no resultan ciertos; por lo menos no está demostrado si la Aeronáutica requirió a TELECOM a restituir los bienes dados en arriendo que habían cesado; y si bien la Aeronáutica en la solicitud de conciliación dice que intentó requerirlo es sabido que la confesión, como medio de prueba, no está permitida para ese tipo de Entidad Pública (art. 199 C.P.C).
Entonces: si aún para el momento en que se pidió la audiencia de conciliación TELECOM seguía detentando – sin contrato – algunos de los diferentes inmuebles que se le dieron en el pasado en arrendamiento, es obvio que esos hechos jurídicos – de prescripción y caducidad - no habían acaecido, pues la situación de hecho no había cesado; la cesación sería el momento después del cual el daño se concretaría. Recuérdese que según el artículo 90 Constitucional es el daño antijurídico que cree padecer una persona el que puede dar lugar al ejercicio de acción, para las acciones ordinarias y que según el artículo 488 del C.P.C sería necesario que la Aeronáutica tuviera un título ejecutivo a su favor para demandar el pago a TELECOM.
Por consiguiente el auto apelado se revocará y en consecuencia el acuerdo patrimonial recibirá confirmatoria, no sin antes precisarle a las partes que la situación patrimonial queda definida pero que esta providencia del Consejo de Estado no se convierte en título de amparo a la situación de hecho en que se encuentran – respecto de algunos inmuebles - y que por lo tanto deberán adoptar en forma inmediata, si no lo han hecho, las medidas necesarias en respeto del ordenamiento jurídico.
Finalmente la Sala le precisa a los sujetos conciliantes que en el evento hipotético de que se hubiera establecido el hecho jurídico de caducidad el a quo sí lo hubiese podido tener en cuenta para improbar la conciliación, porque en la justicia administrativa, en primer término, los jueces pueden declarar cualquier hecho exceptivo (art. 164 del C.C.A) y además las normas sobre conciliación condicionan la aprobación a que no exista el hecho jurídico de la caducidad (parágrafo 2º art. 61 ley 23 de 1991).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
REVÓCASE el auto proferido el día 30 de noviembre de 2000 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia:
PRIMERO. Se aprueba el acuerdo conciliatorio logrado entre la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y TELECOM, el día 3 de noviembre de 2000, ante la Procuraduría Segunda Judicial Administrativa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. Se ordena a la Secretaría que una vez este auto quede ejecutoriada se expidan copias con destino a las partes de acuerdo con lo exigido en la ley (art. 115 C. P. C.).
Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase.
Alier Hernández Enríquez
Presidente de la Sala
Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez
Ricardo Hoyos Duque German Rodríguez Villamizar
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Corte Constitucional en sentencia No. C-023 de 11 de febrero de 1998
