CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-26-000-2000-1679-01(19300)
FECHA : Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de
dos mil uno (2001)
CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE
ACTOR : JAIME LEON ACOSTA
DEMANDADO : MUNICIPIO DE LETICIA (AMAZONAS)
Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte demandante en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de septiembre de 2000, mediante la cual resolvió rechazar la demanda, entregar al interesado los documentos acompañados con la misma y archivar la actuación previas las constancias del caso.
ANTECEDENTES
1. Por intermedio de apoderado judicial, el señor JAIME LEON ACOSTA, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acción de reparación directa en contra del Municipio de Leticia (Amazonas), con las siguientes pretensiones:
"PRIMERO: Que el Municipio de Leticia es responsable de la omisión en el pago de la sanción de que trata el parágrafo del artículo segundo de la Ley número 244 de 1995, por el retardo en el pago de las cesantías definitivas a favor del Demandante.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior se condene al Municipio' de Leticia al pago de la sanción, por el retardo en el pago de las cesantías definitivas, de que trata el parágrafo del artículo segundo de la Ley número 244 de 1995, a favor del Demandante, en una suma equivalente a VEINTIUN MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($21.599.991) moneda legal.
TERCERO: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Municipio de Leticia a pagar al Actor, todos los perjuicios que correspondan por concepto de daño emergente y lucro cesante, ocasionados desde la fecha de la omisión en el pago de la sanción por retardo en el pago de las cesantías definitivas, de que trata el parágrafo del artículo segundo de la Ley número 244 de 1995, hasta la fecha en que se produzca la condena, suma que se establecerá probatoriamente en el proceso o en el incidente que establece el artículo 172 del Código de Procedimiento Civil, perjuicios en que se tendrán en cuenta intereses legales y de mora, y la correspondiente indexación, desde la fecha en que se produjo el daño hasta cuando se haga efectivo el pago.
CUARTO: Que se condene, igualmente, al Municipio de Leticia a pagar al Demandante, por concepto de interés del 12% anual sobre las cesantías que prevé la Ley 52 de 1975 y su decreto reglamentario 116 de 1976 y que a esta suma sea deducida la cantidad que por concepto de "intereses de mora" se canceló en la fecha del 24 de julio de 1998, cuando se produjo el pago de la suma correspondiente a las cesantías definitivas, en caso de ser mayor a la que realmente se debió pagar por dicho concepto. Esta suma se determinará probatoriamente en el proceso o en el incidente que establece el artículo 172 del Código de Procedimiento Civil, esta suma será igualmente indexada.
QUINTO: Que se condene, además, al Municipio de Leticia a pagar al Actor, por concepto de perjuicios morales, la suma equivalente en pesos colombianos a mil (1.000) gramos oro, al momento de la ejecutoria del fallo, según cotización del Banco de la República.
SEXTO: Que se condene a pagar al Municipio de Leticia, a favor del Actor los intereses corrientes bancarios vigentes desde la ejecutoria de la sentencia, y por los primeros seis (6) meses; y en los doce (12) restantes; el doble de los intereses bancarios, a título de moratorios, como lo dispone el artículo 177 del C.C.A.
SEPTIMO: Que el valor de las condenas aquí indicadas, se actualice al ejecutoriarse la sentencia, con base en el índice de Precios al Consumidor (IPC), según certifique el DANE, para compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, según lo señalado en el artículo 178 del C.C.A.
OCTAVO: Que el Municipio de Leticia dé cumplimiento a la sentencia que se dicte en este proceso en el término señalado en el artículo 176 del C.C.A."
2. Como fundamentos de hecho de sus pretensiones, el demandante argumentó que laboró al servicio del municipio de Leticia hasta el 24 de octubre de 1994. Mediante la resolución No. 362 de 10 de noviembre de 1994 expedida por la Caja de Previsión Social Municipal – CAPRESOM, se le reconoció y se ordenó el pago de las cesantías.
El Alcalde de Leticia mediante el decreto No. 40 B del 15 de noviembre de 1995 ordenó la liquidación de la Caja de Previsión Social Municipal – CAPRESOM y creó el Fondo de Pensiones Territoriales que debía asumir las obligaciones de CAPRESOM. Sin embargo, la obligación del actor seguía insoluta ya que además el Municipio de Leticia no hizo las transferencias para el pago de cesantías.
Una vez liquidada la Caja realizó diferentes peticiones al Alcalde con el fin de que se ordenara el pago junto con la sanción por retardo, de conformidad con la ley 244 de 1995. La Alcaldía mediante la resolución No. 156 del 23 de julio de 1995, que no fue notificada personalmente ni por edicto, reconoció y ordenó el pago de las cesantías ya reconocidas por CAPRESOM y a través de la orden No. 999 hizo efectivo el pago de las cesantías. De igual manera pagó la suma de un millón ochocientos diecinueve mil ochocientos setenta y ocho pesos ($1.819.878) por concepto de "intereses de mora en el pago de la obligación" pero omitió el pago de los montos adeudados por concepto de sanción por retardo, de conformidad con lo establecido por la Ley número 244 de 1995, a pesar de que con posterioridad y en varias oportunidades se solicitó que se expidieran los actos administrativos que reconocieran la sanción.
De acuerdo con lo anterior, el municipio de Leticia debió, para liquidar la sanción por retardo, tener en cuenta la última asignación diaria que ascendía a $16.666,oo por el total de días de retardo que fueron 1296, para un total de $21.599.991,oo.
3. El Tribunal rechazó la demanda por considerar que:
"Analizada detalladamente la demanda, se observa que el origen de las pretensiones, deviene de una decisión o acto administrativo contenido en la Resolución No. 156 de julio 23 de 1995, expedida por la Alcaldía Mayor de Leticia (Amazonas), por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de las cesantías a favor del actor, pero no la sanción por retardo en el pago de las mismas y como dicho acto administrativo contiene una decisión unilateral, se deduce que la acción a intentar era la de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 inciso final del C.C.A. y no la de reparación directa por lo cual, la demanda es inepta y se debe rechazar.
Ahora bien, dando aplicación al articulo 143 del C.C.A. modificado por el art. 45 de la Ley 446 de 1998 – relacionado con el rechazo de la demanda cuando carezca de los requisitos y formalidades exigidos por la ley, o por motivos de fondo como en el presente caso, que no se demanda el acto administrativo que no reconoce la sanción por retardo en el pago de las cesantías definitivas de conformidad con el art. 2o de la Ley 224 de 1995 y, teniendo en cuenta que al acudir ante esta jurisdicción, no solo se requiere demandar una actividad administrativa sino además, escoger la acción adecuada observando su oportunidad para presentarla atendiendo las pretensiones que habrán de formularse y la fuente jurídica de éstas, la demanda habrá de rechazarse.
Además, la tramitación de un proceso que a primera vista conduciría a una sentencia en la cual se llegaría a la misma conclusión, atentaría contra la economía procesal y constituiría un desgaste inoficioso de la actividad jurisdiccional con detrimento de los mismos intereses del demandante."
4. Inconforme con lo decidido, el demandante formuló recurso de apelación en el que manifiesta que en el proceso de reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos existen varias etapas o pasos claramente definidos. El primero es la presentación de la solicitud de reconocimiento o pago de las cesantías definitivas por parte del servidor público interesado, (artículo 11 ); el segundo es la expedición del acto administrativo o resolución correspondiente por parte de la "entidad patronal " (artículo 11 ), pero en este caso el acto expedido por CAPRESOM solo fue pagado después de varias peticiones por intermedio de la Alcaldía municipal que nuevamente reconoció y ordenó pagar las cesantías ya reconocidas por CAPRESOM. El tercer paso es el del pago efectivo de dichas cesantías, para lo cual la Ley determina un plazo de 45 días hábiles contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que las reconoció y en caso de no darse el pago en el plazo consagrado en la Ley, se configura el retardo que genera que la entidad deba pagar una sanción, que es un figura diferente de la del pago de las cesantías (parágrafo del artículo 21), lo que generaría un cuarto paso, esto es, reconocer y pagar dicha sanción de un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías definitivas. Cuando se sabe con precisión cuando se dio cumplimiento efectivo al primer acto administrativo, se puede liquidar exactamente el monto de la sanción. Antes no es posible, por lo que no se puede esperar que el primer acto anticipe un evento futuro y por lo tanto, liquide una sanción hasta una fecha de pago futura e incierta.
Sostiene que no le puede asistir razón al a quo cuando asevera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Lo anterior porque en este caso no se están discutiendo los motivos de una posible ilegalidad de la resolución número 362 de fecha 10 de noviembre de 1994 expedida por CAPRESOM, ni de la resolución número 156 de julio 23 de 1998 expedida por la Alcaldía Municipal de Leticia, mediante las cuales reconocieron y ordenaron el pago de las cesantías a favor del actor; lo que interesa es que no producido el pago de conformidad con los plazos legales, es decir, cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la fecha de firmeza de los actos, en este caso del acto inicial se produce el retardo y por efecto del mismo, está obligada la administración a reconocer y pagar la sanción legal.
Como esto último no ocurrió, ya que la Alcaldía no produjo el segundo acto administrativo en el que debía reconocer dicha sanción legal, ni menos pagó o canceló la sanción por retardo, al no haber acto administrativo de reconocimiento y pago de sanción legal alguna, se produce una omisión de la administración, por lo que la acción que corresponde es la de REPARACIÓN DIRECTA, conforme a lo establecido por el artículo 86 del C.C.A., y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que "se repite, no se esta atacando el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, acto que no podría reconocer el pago de la sanción de la Ley 244 de 1995, puesto que es anterior a la fecha de pago efectivo y no es posible anticipar aquí cuántos días pasarán entre la fecha de expedición y la de pago efectivo de las cesantías; tampoco es posible atacar un acto administrativo de reconocimiento de la sanción por retardo en el pago de las cesantías definitivas, ya que no existió, y los actos inexistentes no se pueden demandar."
Finalmente para hacer más gráfica su argumentación, presenta las etapas enunciadas con sus fechas precisas, así:
"1. El día de fecha 10 de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, se produjo la resolución número 362 de CAPRESOM que reconoce y ordena pagar las cesantías definitivas a favor del actor y estas no se cancelaron.
2. Como CAPRESOM se liquidó a principios del año mil novecientos noventa y seis, la Alcaldía Municipal de Leticia, mediante resolución número 156 de julio 23 de mil novecientos noventa y ocho, reconoció y ordenó pagar las cesantías reconocidos inicialmente por CAPRESOM.
3. Este PAGO, el de las cesantías, ordenado por la resolución anterior solamente se produjo solamente (sic) hasta el día 24 de julio de mil novecientos noventa y ocho.
4. No se produjo al acto de reconocimiento de la sanción por retardo ni tampoco su pago."
Concluye que no es posible, en este caso, demandar un acto de reconocimiento de cesantías definitivas, ya que lo que se persigue no es que se liquiden adecuadamente las cesantías definitivas o su nulidad; sino que después de comprobado el retardo, la administración profiera el acto administrativo reconociendo y ordenando pagar la sanción por el retardo en el pago de las cesantías establecida por la ley. Sí se hubiera producido el acto administrativo de reconocimiento de dicha sanción y no se hubiera estado de acuerdo con los términos del mismo, si hubiera sido necesario demandar su nulidad, pero como no se produjo y tampoco se pagó es procedente accionar mediante la acción de REPARACIÓN DIRECTA.
Por último señala que en enero de este año intentó una acción de cumplimiento por los mismos hechos en la que se dijo "No obstante estima esta Sala que la acción es improcedente, toda vez que a los actores asistió en su debido momento la Acción de Reparación Directa, por la omisión en el pago de la mora de sus cesantías."
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I. El parágrafo del artículo 44 de la ley 244 de 1995 penalizó económicamente a las entidades que incurran en mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, con una sanción equivalente a un día de salario por cada día de retraso, hasta que se haga efectivo el pago. La misma disposición estableció que para el cobro de dicha sanción "bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste" (subraya fuera del texto).
Del texto de la norma se deduce que la acción procedente para reclamar el pago de la sanción moratoria es la acción ejecutiva, pues dicha sanción se causa automáticamente sin necesidad de reconocimiento expreso por parte del deudor. Basta acreditar que las sumas a las cuales se tiene derecho por concepto de cesantía no fueron pagadas o lo fueron en forma tardía.
II. Obra en el expediente copia de la resolución No. 362 expedida el 10 de noviembre de 1994 por el gerente de la Caja de Previsión Social Municipal – CAPRESOM, mediante la cual ordenó el pago de $1'522.203,oo en favor del demandante por concepto de cesantías definitivas.(fl. 10 del c. 3)
Copia de la resolución No. 156 de julio 23 de 1998 expedida por el alcalde municipal de Leticia, por medio de la cual se reconoce nuevamente la cesantía al actor y la suma adicional de 1'819.878,oo por mora en el pago de la obligación.
III. De acuerdo con las pruebas referidas, el demandante debió interponer los recursos de ley contra el segundo acto de liquidación de las cesantías para reclamar el valor de la sanción moratoria establecida en la ley 244 de 1995, causada hasta la fecha de expedición de dicho acto, pues tal sanción era precisamente el derecho que en ese acto se reconocía. Como en este caso la administración hizo un reconocimiento por mora en el pago de las cesantías con el cual el actor no estaba de acuerdo, debió demandarlo en acción de nulidad y restablecimiento (art. 85 C.C.A.), para controvertir la legalidad del mismo que le reconoció ese derecho en forma recortada .
De igual manera, el demandante podría ejercer la acción ejecutiva con el acto de liquidación de las cesantías, con el fin de reclamar los valores correspondientes a la sanción moratoria causada desde la fecha de expedición del mismo hasta el pago efectivo de la obligación. Pero no le es dable reclamar en forma independiente y mediante el ejercicio de la acción de reparación directa el pago de unas sumas que omitió reclamar en su momento por las vías conducentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
CONFIRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de septiembre de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.
Presidente Sala
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ V.
