CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE
FECHA : Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de
dos mil uno(2001).
RADICACIÓN No : 07001-23-31-000-2000-0098-01(18486)
ACTOR : Miller Jose Chaparro Noa
DEMANDADO : MUNICIPIO DE ARAUCA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por las partes contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Arauca el 27 de abril de 2000, mediante el cual improbó la conciliación lograda en audiencia prejudicial.
ANTECEDENTES PROCESALES
1º.- El 29 de noviembre de 1999 el señor Miller José Chaparro Noa solicitó conciliación prejudicial ante la Procuraduría 52 Judicial II Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Arauca, con el fin de obtener el pago por parte del municipio de Arauca de la suma de $25'469.454, actualizada y sus intereses legales moratorios, correspondiente a la utilidad que tenía prevista obtener con motivo y por ocasión de la ejecución de los contratos Nos. 500 y 516, del 5 y 12 de diciembre de 1997, respectivamente, suscritos con la referida entidad.
El 4 de febrero de 2000 se llevó a cabo la audiencia de conciliación ante la procuraduría 52 Judicial II Administrativa, en la cual las partes llegaron a un acuerdo total de las pretensiones, comprometiéndose mediante otrosí modificatorio a actualizar los contratos números 500 y 516 de 1997 de acuerdo con el IPC, quedando los mismos en la suma de $62'617.498 y $43'704.770, respectivamente. Así mismo acordaron que una vez aprobado el acuerdo por parte del Tribunal, se cancelarían a más tardar en el mes de julio de ese año los anticipos indexados de cada uno de los contratos.
2º. El Tribunal mediante auto de 27 de abril de 2000 improbó dicha conciliación al encontrar que el acuerdo a que llegaron las partes no se ajustó a la voluntad de la Administración Municipal y por esto podía ser lesivo o perjudicial para los intereses y el patrimonio del municipio. Además sostuvo que de acuerdo con la afirmación de la parte actora, el Municipio giró el cheque No. 9050256 por valor de $23'999.992, por concepto de anticipo del contrato N° 500 de 1997, según fotocopia anexa, lo que debe ser investigado para evitar un detrimento del erario municipal.
3º. Contra dicha decisión las partes oportunamente interpusieron recurso de apelación.
3.1 La parte actora argumentó que el Tribunal improbó la conciliación prejudicial cambiando la doctrina del fallo dictado por esa misma corporación el 2 de marzo de 2000 y no tuvo en cuenta lo sostenido por aquella en el sentido de que no obstante si al hacer el estudio de las pruebas se encuentra alguna deficiencia en ellas, el Juez debe devolver la documentación al Procurador para que a través de éste las partes complementen la información faltante, formalidad que busca que si efectivamente el hecho que motivó la conciliación existe, no se pierda la oportunidad de solucionar el conflicto que implicaría un mayor desgaste para las partes y para la justicia.
Sostiene también que el Tribunal se equivocó al afirmar que el acuerdo no se ajustó a la voluntad de la administración municipal, ya que además de no sustentar su hipótesis no expresa cuál es la suma entonces sobre la cual se debió conciliar. Por último, manifiesta que hubiera sido más lesivo para el Municipio haber accedido a las pretensiones del acuerdo conciliatorio de indemnización por incumplimiento de los contratos, ya que tendría que haber indemnizado al contratista y no se hubieran realizado las obras, mientras que con el acuerdo conciliatorio logrado, se acordó que las obras se ejecutaran previa la actualización de sus precios y se procedería a entregar los anticipos.
3.2 Por su parte el apoderado del municipio de Arauca señala que si se estudia a fondo la propuesta presentada con las pruebas allegadas y el acuerdo logrado, se evidencia que el mismo no resultaba lesivo para los intereses del Municipio, habida cuenta de que se trata de ejecutar una obra pública que favorece económicamente a la entidad.
Centró su inconformidad en el numeral 2 del auto que improbó la conciliación, ya que sin explicación de ninguna naturaleza, el a quo ordenó compulsar copias a la Contraloría Municipal y a la Procuraduría General de la Nación. Así mismo, señala que el a quo no podía exceder sus funciones y prerrogativas legales, ya que la Ley 446 de 1998 en el artículo 73 dispone que el acuerdo conciliatorio se puede improbar cuando sea violatorio de la ley o sea lesivo para el patrimonio público lo que no ocurrió en este caso
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala revocará la decisión del Tribunal y aprobará el acuerdo conciliatorio a que llegaron las partes por las razones que pasan a exponerse.
I. Señala el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 (56 del Decreto 1818 de 1998) que podrán conciliar total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A., previa solicitud al Agente del Ministerio Público competente (art. 80 Ibídem).
II. El asunto sometido a la presente conciliación prejudicial está respaldado por los contratos de obra pública números 500 y 516 suscritos el 5 y 11 de diciembre de 1997(fls. 14 a 19 y 30 a 35), respectivamente, los cuales no se habían iniciado a la fecha de la solicitud de la conciliación por causas imputables a la entidad pública y ello fue lo que movió al convocante a solicitarla para que se le reconocieran los perjuicios que se le estaban causando.
III. De las pruebas de la solicitud de conciliación y los documentos presentados por las partes se puede establecer que:
- El 5 de diciembre de 1997, el Municipio de Arauca y el señor Miller José Chaparro Noa, celebraron el contrato de obra pública No. 500 por valor de $49'999.984, para la construcción de pavimento rígido E=0.15 en la calle 26 entre carreras 13, 14 y 15 del barrio Unión del municipio de Arauca. En la cláusula sexta de dicho contrato, se estableció:
"… ENTREGA DEL ANTICIPO. Constituida y aprobada la garantía de buen manejo e inversión del anticipo, éste se entregará al CONTRATISTA luego de la presentación por parte del mismo, de la respectiva cuenta de cobro ante la Secretaría de Hacienda Municipal…" (fl. 15).
b) En cumplimiento de lo anterior, el contratista constituyó las pólizas con fecha 11 de diciembre de 1997 para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato No. 500 de 1997, expedidas por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. (fls. 26 y 27).
c) El 11 de diciembre de 1997 la Alcaldía municipal de Arauca expidió a favor del señor Miller José Chaparro Noa, la orden de pago No. 8.254, por la suma de $24'999.992 correspondiente al 50% del valor del contrato No. 500 de 1997 por concepto de anticipo (fl. 28).
d) El 12 de diciembre de 1997, el municipio de Arauca y el señor Miller José Chaparro Noa suscribieron el contrato de obra pública No. 516, para la construcción de pavimento rígido E=0.12 en la carrera 7 entre calles 23, 24 y Caño Córdoba del barrio Unión en el Municipio de Arauca, por un valor de $34'898.197,30. Este contrato contenía las mismas previsiones señaladas en el No. 500 de 1997 respecto a la entrega del anticipo (fls. 30 a 35).
e) De igual forma el contratista constituyó el 16 de diciembre de 1997 las garantías de cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato No. 516 de 1997 (fls. 40 a 41).
f) El 15 de diciembre de 1997 la Alcaldía municipal de Arauca expidió a favor del contratista la orden de pago No. 8.296 por la suma de $17'449.098 correspondiente al 50% del valor del contrato No. 516 de 1997 por concepto de anticipo (fl. 43).
g) Mediante oficio No. TM-1223 del 30 de noviembre de 1999, la Tesorería Municipal de Arauca reconoce que para esa fecha no se había realizado ningún desembolso por concepto de pago de anticipos, actas parciales o liquidación, de los contratos números 500 y 516 de 1997 (fl. 58).
h) No obstante que el municipio ordenó el pago de los anticipos no los desembolsó y ante el convencimiento de que no tenía la voluntad de ejecutar los contratos, el contratista presentó el 29 de noviembre de 1999 solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 52 Judicial II Administrativa de Arauca, con el fin de que el municipio le cancelara la suma de $53'161.891, correspondiente al valor actualizado con sus respectivos intereses, de la utilidad que tenía prevista obtener con motivo de la ejecución de los contratos 500 y 516 de 1997 (fls. 1 a 12).
i) Para representar los intereses del municipio en la conciliación prejudicial, la Alcaldesa de Arauca otorgó poder al señor Freddy Forero Requiniva, al cual le dio la facultad de conciliar previa recomendación del Comité de Conciliación del Municipio (fls. 50 y 51).
j) El 4 de febrero de 2000 el Comité de Conciliación del Municipio suscribió el acta No. 031, en la que se recomendó lo siguiente:
"(…) La conciliación presentada por el señor MILLER JOSE CHAPARRO NOA, en relación a los expedientes números 054 y 051 de 1999, hecho el análisis jurídico respectivo y debatida su conveniencia para la Entidad, resolvió autorizar al apoderado FREDDY FORERO REQUINIVA, para que concilie sobre lo peticionado, defendiendo por supuesto la mejor opción posible. (subrayas fuera de texto).
"Se acordó que se debe cancelar el capital más la actualización con base en lo dispuesto en el artículo 04 de la Ley 80 de 1993 y Decreto 679 de 1994, art. 1. Respecto a su pago se debe acordar para el segundo semestre del presenta año..." (fl. 62).
k) El 4 de febrero de 2000 se suscribió el acta de conciliación prejudicial No. 051/99 (fl. 59) en la cual el municipio de Arauca a través de su apoderado, manifestó "su interés en ejecutar los contratos" y planteó como fórmula de arreglo indexar el valor de los mismos y proceder a cancelar los anticipos, a lo cual accedió el convocante; a renglón seguido plasmaron el siguiente acuerdo conciliatorio:
" (…) Las partes se comprometen mediante otrosí modificatorio a actualizar los contratos números 500 y 516 de 1997, de acuerdo con el IPC. Inicial de diciembre de 1997 y el final de diciembre de 1999, que arroja en su orden una valor de $62'617.498 y $43'704.770 m/cte. Estos otrosí modificatorios deben efectuarse dentro de los 10 días siguientes a la aprobación de este acuerdo por el Tribunal.
"El Municipio de Arauca se compromete a pagar al contratista a más tardar en el mes de julio del presente año, una vez aprobado el presente acuerdo por parte del Tribunal, los anticipos indexados de los contratos Nros. 500 y 516 de 1997, por las sumas de $31'308.749 y $21'852.385 respectivamente, correspondientes al 50% del valor de los contratos indexados, sin erogación alguna adicional a cargo del municipio…"
m) El 30 de marzo de 2000 el municipio de Arauca entregó al contratista la suma de $23'999.992, por concepto de anticipo del contrato No. 500 de 1997 (fls. 93 a 95).
IV. La ausencia de lesividad para el patrimonio público en la conciliación lograda por las partes.
El a quo consideró que el acuerdo a que llegaron las partes no se ajustó a la voluntad de la administración municipal, toda vez que el apoderado de la entidad se encontraba sujeto únicamente a lo indicado en el acta del comité de conciliación No. 031 del 4 de febrero de 2000 la cual no lo autorizaba para formular otro tipo de propuesta diferente al pago del capital solicitado por el convocante más su correspondiente actualización, razón por la cual el acuerdo podía ser lesivo o perjudicial para los intereses y el patrimonio del municipio. Decidió también que debía ser investigada la actuación del municipio por haber pagado el anticipo de uno de los contratos sin haber sido aprobada la conciliación.
La Sala de la confrontación de la actuación del apoderado del municipio con el acta del comité de conciliación No. 031 del 4 de febrero de 2000 (fl. 62) y lo finalmente conciliado por las partes (fls. 60 y 61), no aprecia contrariedad, pues si bien es cierto el acuerdo a que llegaron las partes no se limitó a la cancelación del capital actualizado propuesto en principio por el contratista convocante, el resultado final del arreglo conciliatorio resultó desde todo punto de vista más favorable y conveniente para la administración, de una parte porque acordaron ejecutar los contratos y de la otra porque se puso a salvo la responsabilidad de la administración si hubiese decidido no ejecutarlos; además dichos contratos se reanudarán en las mismas condiciones en que se suscribieron con la modificación por demás lógica de indexar el valor inicial de los mismos, aspecto en el cual pudo reparar el tribunal.
Cabe señalar además, que el acta No. 031 del comité de conciliación del municipio qué sirvió de fundamento al a-quo para improbar la conciliación, resolvió: "… autorizar al apoderado … para que concilie sobre lo peticionado, defendiendo por supuesto la mejor opción posible" (fl. 62), que fue lo que finalmente ocurrió, por lo que queda de manifiesto que el acuerdo conciliatorio logrado por las partes no puede considerarse lesivo para los intereses de la administración.
Si bien es cierto la audiencia de conciliación tiene como objeto que en ella las partes resuelvan las diferencias y lleguen en lo posible a un acuerdo con respecto al asunto planteado por la convocante, ello no significa que dentro de la audiencia no pueda convenirse una fórmula diferente siempre y cuando tenga relación directa con el propósito de la convocatoria. En el presente caso se observa que la propuesta del apoderado del municipio estaba dentro del marco sugerido por el Comité de Conciliación en el acta No. 031.
No puede perderse de vista que el interés de la ley es que las controversias contractuales se resuelvan en lo posible en forma ágil, rápida y directa por cualquiera de los mecanismos de solución señalados por el artículo 68 de la Ley 80 de 1993 (conciliación, amigable composición o transacción).
V. Respecto al hecho de que el municipio de Arauca haya girado en favor del convocante la suma de $23'999.992 por concepto de pago del anticipo del contrato No. 500 de 1997, sin que se hubiera impartido la correspondiente aprobación del presente acuerdo conciliatorio, para la Sala esta actuación de la administración no amerita una decisión extrema como la tomada por el Tribunal de solicitar la intervención de los organismos de control, puesto que si bien el anticipo del contrato se entregó sin la aprobación previa del acuerdo, el pago del mismo tenía su origen no en el arreglo conciliatorio sino en una obligación contractual ya asumida por el municipio con la celebración del contrato No. 500 de 1997, que a pesar de estar debidamente perfeccionado no se había iniciado por circunstancias ajenas a la voluntad del contratista, que así no hubiera mediado el acuerdo conciliatorio a que llegaron las partes, acarreaba una responsabilidad contractual para la entidad.
Por lo tanto, no se patentiza que con el pago de esa obligación contractual se haya ocasionado un detrimento al erario municipal; más bien, por el contrario, se atendió un derecho que tenía el contratista de recibir el pago del anticipo para la iniciación de los trabajos objeto del contrato y la obligación del municipio de emprender y ejecutar en debida forma las obras que requiera.
Si en gracia de discusión se admitiera que la conducta asumida por la administración municipal es irregular, lo cierto es que había otra oportunidad posterior a la ejecución del citado contrato de examinar la conducta de la entidad contratante en torno a las circunstancias que ahora se debaten, a través de los mecanismos de control fiscal contemplados por la Ley 42 de 1993.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra procedente aprobar el acuerdo conciliatorio logrado por las partes en el acta de conciliación No. 051/99 del 4 de febrero de 2000, suscrita por las partes ante la Procuraduría 52 Judicial II Administrativa, toda vez que además de que lo conciliado no resulta lesivo para los intereses del municipio de Arauca, habida cuenta de que el objeto sobre el cual recayó se encuentra plenamente acreditado y frente a él no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E
REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Arauca el 27 de abril de 2000 y en su lugar se aprueba la conciliación lograda entre las partes el 4 de febrero de 2000 mediante el acta de conciliación prejudicial No. 051/99 suscrita ante la Procuraduría 52 Judicial II Administrativa, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente de Sección
MARIA HELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
