CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No : 18296
FECHA : Bogotá, D.C. diecinueve (19) de abril de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
ACTOR : SALOMON MARIN AGUDELO
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE CASANARE
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte convocante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 24 de febrero del 2000, por medio del cual resolvió lo siguiente:
"PRIMERO: Aprobar el acuerdo conciliatorio celebrado entre el actor Salomón Marín Agudelo y el departamento de Casanare, durante la audiencia de conciliación prejudicial celebrada el 14 de diciembre de 1999, ante el señor Procurador 53 en asuntos administrativos de esta localidad, pero únicamente por la suma de CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO ML SEISCIENTOS OCHENTA Y SEIS PESOS ($44.334.686.oo), acorde con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
"SEGUNDO: Declarar que la presente conciliación hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo.
"TERCERO: En firme esta providencia, a costa del interesado expídase copia de la misma y del acta de conciliación, con la pertinente constancia de que es la primera copia.
"CUARTO. Previas las constancias del caso, archívese el expediente." (fl. 64 y 65).
- ANTECEDENTES
1. La solicitud de conciliación.
El 29 de junio de 1999 el señor Salomón Marín Agudelo, presentó solicitud de conciliación prejudicial ante el Procurador 53 Delegado para Asuntos Administrativos de Casanare, en el que formuló las siguientes pretensiones:
"1. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de UN MILLON NOVENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M/CTE. ($1.096.997.50) a que se contrae mi derecho dentro del proceso contractual 0030-00 (también 0538 en radicación anterior del Tribunal), tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"2. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y UN MIL TRECE PESOS M/CTE. ($641.013.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ejecutivo 0521, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"3. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de OCHO MILLONES CIENTO SESENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS ONCE PESOS M/CTE. ($8.166.811.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ordinario 0317, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"4. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE. ($34.500.000.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ejecutivo 0442, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"5. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS M/CTE. ($4.462.455.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ejecutivo 005900, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"6. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de NOVENTA MILLONES DE PESOS M/CTE. ($90.000.000.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso contractual 0335, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"7. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de UN MILLON TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS OCHO PESOS CON 60 CENTAVOS M/CTE. ($1.1349.408.60) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ejecutivo 0499, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"8. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS M/CTE. ($34.500.000.oo) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ordinario 421, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"9. Que el Departamento de Casanare se sirva pagarme la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL CUARENTA Y SEIS PESOS CON 41 CENTAVOS M/CTE. ($249.046.41) a que se contrae mi derecho dentro del proceso ejecutivo 0497, tramitado en el Tribunal Administrativo de Casanare, según amplío este ítem en el capítulo de HECHOS.
"Las anteriores sumas de dinero deberán pagarse con corrección monetaria según tabla de INDICE INICIALY FINAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR, que se anexa y cuya tabulación se hará en la respectiva audiencia de conciliación , tomándose como fecha de inicio para aplicar la tabla el 03 de mayo de 1999 en que fueron presentadas las cuentas a la sesión Archivo de Secretaría de Hacienda Departamental, según radicación 01888." (folios 1 y 2 c. 1).
El solicitante, para fundar su pretensiones, explicó que mediante los contratos N° 402 del 23 de julio de 1997, adicionado el 23 de diciembre de 1997, y N° 067 de 1998 había sido contratado como abogado del departamento de Casanare para representarlo judicialmente en los procesos a que dieran lugar los contratos 478-95, 479-95, 480-95, 496-95, 502-95, 521-95, 535-95, 553-95, 071-96, 128-96, 129-96, 179-96, 212-96, 259-93, 292-95, 582-95, 607-96, 1145-96, 341-96, 488-96 y en los procesos ordinarios 0421, ejecutivos 0255, 0442, 0497, 0498, 0499 y contractual 0335; así como también en los procesos 188, 257, 309, 317, 355, 403 y 538.
Afirmó también que en los precitados contratos se acordó que en los procesos donde actuara como demandante el Departamento, los honorarios serían de un 12% sobre lo que lograra recuperar para el Departamento en cualquiera de las etapas procesales, después de ser admitida la demanda o librado mandamiento ejecutivo de pago; y en los casos donde el Departamento fuese demandado un 10% del valor peticionado por el demandante en su demanda. En caso de darse conciliación, transacción, liquidación, convenio los porcentajes a) y b) serán reducidos a la mitad.
2. El acuerdo conciliatorio
El 14 de diciembre de 1999 las partes suscribieron acta de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial 53 en asuntos administrativos de Casanare, en la que consta que el Departamento de Casanare se comprometió a pagar al señor Salomón Marin Agudelo la suma de $125'000.000, por concepto de honorarios profesionales por los servicios de abogado que prestó al departamento de Casanare con fundamento en los contratos 402 de 1997 y 067 de 1998. (fols. 52 a 54 c. 1).
3. Auto apelado.
El Tribunal aprobó el acuerdo conciliatorio "pero únicamente por la suma de $44'334.686,oo" (fol. 64 c. ppal).
Consideró que en el presente caso se cumplieron dos supuestos legales de aprobación de los acuerdos conciliatorios cuales son: la presentación de la prueba necesaria y un acuerdo que no es violatorio de la ley.
En relación con el requisito relativo a que el acuerdo no lesione el patrimonio público, consideró que el monto conciliado debía reducirse porque la suma acordada era excesiva e injustificada. Al respecto argumentó:
"1.- En el proceso de reparación directa de Miriam Alvarado y otros contra el departamento, distinguido con el No. 317, se observa al folio 6 del cuaderno principal que el demandante afirma que en dicho proceso los perjuicios materiales se estimaron en cuantía de $15.000.000.oo para cada uno de los accionantes y que como eran tres, da un total de $45.000.000.oo, pero ocurre que eso no es cierto, porque si revisamos la demanda respectiva (fl 110, cd. adicional), se lee que dichos perjuicios fueron demandados única y exclusivamente para la compañera del occiso Miriam Alvarado y su hijo Ever Yecid Ramírez Alvarado, luego la cuantía de esta clase de perjuicios quedaría reducida a $30.000.000.oo, así las cosas, el monto total de las pretensiones para efecto de liquidar honorarios sería de $66.668.112.oo y los honorarios $6.666.811.oo; en otras palabras se está cobrando sin justificación la suma de $1.500.000.oo.
"2. En el contractual N° 335 de Leonardo Silva Rodríguez contra el departamento del Casanare, según la petición adjunta la cuantía del proceso era de $900.000.000, pero si revisamos los soportes allegados encontramos que el demandante solicitó por concepto de perjuicios y otros gastos, la suma de $309'966.219, esa suma la actualizó para la fecha de presentación de la demanda par aun total de $321'364.867,76; a continuación dijo que al no recibir esa indemnización oportunamente eso produciría un interés comercial que también debería ser resarcido hasta la fecha de la sentencia y sin justificación alguna los señaló en $350'000.000, para un total de $671'364.867,76; no obstante lo anterior al folio 233 del cuaderno íbidem, al estimar la cuantía la señaló en $900'000.000; como se puede ver, hay una injustificada estimación de la cuantía..
(.....)
En este orden de ideas, la cuantía definitiva de este proceso sería la que el accionante denomina TOTAL DE PERJUICIOS DAÑO EMERGENTE, o sea la suma de $321.364.867.76 (fl.224.ib), y no los $900.000.000.oo que sin explicación alguna aparecen en el folio 233 ib., de donde se concluye que los honorarios a reconocer en este asunto serían de $32.134.686.oo y no de $90.000.000.oo, en otras palabras, se reduciría la conciliación en $57.865.314.oo.
"3.Analizado el contrato N° 67 - 98
(.....)
"Haciendo un análisis lógico y jurídico de lo pactado, la Sala considera que la cantidad de $21.3000.000 se entregó a buena cuenta de los procesos que esta atendiendo el profesional precitado y de los que a partir de esa fecha se le encomendaron, pues es de suponer que el contratista requería de un anticipo para poder desarrollar su labor, toda vez que era imposible saber cuánto tiempo se iba a demorar el trámite total de esos procesos judiciales y también es de suponer que cuando se liquidaran se iría a descontar esa suma; de no haber sido así, en este último contrato se hubieren estipulado cuáles otras funciones se comprometía a desarrollar el abogado contratista, y además, éste hubiera adjuntado la prueba de rigor para demostrar que esa suma no era imputable a los porcentajes que se irían a liquidar posteriormente, por esta razón es que consideramos que esa cantidad debe descontarse de la conciliación que celebró con la administración departamental.
(..)
"En conclusión, de la suma conciliada o sea la cantidad de $125.000.000.oo, se deben restar el $1.500.000.oo del proceso #317, o sea, la reparación directa de Miriam Alvarado y otros; los $57.865.314.oo del proceso #335 contractual de Leonardo Silva y los $21.300.000.oo que en concepto de la Sala, aparecen como abono en el contrato 67-98 (fl.20), porque de lo contrario sería un arreglo lesivo para los intereses del departamento; realizando la operación aritmética quedaría así:
Valor conciliado 125.000.000.oo
Menos proceso # 317 1.500.000.oo
Menos proceso # 335 57.865.314.oo
Menos abono contrato # 67-98 21.300.000.oo
Total a pagar por esta conciliación........ $44.334.686.oo"
(fols. 58 a 64 c. ppal)
5. La Impugnación
El ejecutante apeló la anterior decisión con el objeto de que la providencia sea modificada para que se extienda el acuerdo a la totalidad del valor conciliado.
Afirmó:
"Me fundamento en los artículos 181 del C.C.A., modificado por el art. 57 de la ley 446 de 1998, de igual manera en el principio de la no reformatio in pejus. También en sentencia de tutela T 474 de Julio 29 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero.(fol. 66 c. ppal).
(…)
"Bajo ningún aspecto, cabe pensar que con el acuerdo conciliatorio total se lesiona el patrimonio público del Departamento. De otra parte no se dio liberalidad de los funcionarios administrativos para conciliar dicho acuerdo. El beneficio que obtuvo este con mi labor profesional como abogado interno y externo a la vez, fue copioso, altamente enriquecedor para la entidad, y no se ve prueba ni objeción algunas, ni del Procurador Delegado para Asuntos Administrativos, ni del señor Gobernador quien incluso vio de buenos ojos mi labor y recomendó a la jefe de la oficina jurídica hacerme oferta, salo que en la audiencia pública se expuso y discutió de los honorarios elevados por el ordinario 335, lo cual acepté con el resultado de rebajarlos para, por fin, llegar al acuerdo final por $125.000.000.oo.
No es justo ni equitativo, pues, que después de haberse llegado a acuerdo sobre honorarios del 335, rebajándolos, ahora el tribunal decida hacer otra rebaja de honorarios sobre el mismo proceso 335." (fols. 74 y 84).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala declarará la nulidad de lo actuado a partir del auto apelado, porque advierte que el Tribunal actuó por fuera de su competencia funcional.
1. La conciliación está definida por el legislador así:
"Art. 64 ley 446 de 1998, conc. Art. 1° Decreto 1818 de 1998. La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador."
Los sujetos conciliantes son entonces los protagonistas de la conciliación, a esta se llega mediante su intervención libre y directa ante un conciliador, que tiene por función proponer a las partes fórmulas de arreglo, para lo cual puede realizar interrogatorios a efecto de precisar las pretensiones formuladas y los hechos en que se sustentan (art. 18 Decreto 1818 de 1998).
2. La conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa puede surtirse ante el agente del Ministerio Público asignado al juez o corporación competente para conocer de la acción, o ante los Centros de Conciliación autorizados por el Gobierno Nacional. En este último caso la ley prevé la asistencia del correspondiente Procurador Judicial, quien en el evento de no asistir a la respectiva audiencia tiene la facultad de homologar el acuerdo o de solicitar la homologación judicial ante el respectivo juez (arts. 79 ley 446 de 1998 y 60 de la ley 23 de 1991 modificado por el artículo 80 de la precitada ley 446)
El acuerdo al que lleguen las partes debe someterse a la aprobación del juez que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva; así lo establece la ley cuando dispone:
Art. 65A ley 23 de 1991, adicionado por art. 73 ley 446 de 1998.
(…)
Parágrafo. Lograda la conciliación prejudicial, el acta que la contenga será suscrita por las partes y por el agente del Ministerio Público y se remitirá, a más tardar, al día siguiente al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable" (Se resalta).
De la anterior disposición se infiere que la competencia del Juez Administrativo en esta materia, se contrae a la aprobación o improbación de la conciliación llevada a cabo entre las partes.
3. La providencia objeto del recurso de apelación contiene la reducción del valor conciliado, con fundamento en que la suma acordada entre las partes es lesiva para los intereses de la Administración.
Si se tiene en cuenta que "aprobar", en términos semánticos, consiste en "Calificar o dar por bueno o suficiente algo o a alguien"; en tanto que "modificar" es "Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas a otras. Reducir las cosas a los términos justos, templando el exceso o exorbitancia. Transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes." (1) cabe concluir que la decisión contenida en el auto apelado se traduce en una modificación de la conciliación prejudicial a que llegaron las partes.
La providencia apelada contiene consideraciones propias de las providencias en las cuales el juez se pronuncia sobre las pretensiones mediante la aplicación del derecho subjetivo. En este caso el Tribunal estudió y valoró las pruebas aportadas con la solicitud de conciliación, y con fundamento en los hechos que consideró probados determinó la existencia de una obligación a cargo del Departamento y en favor del convocante, pero en cuantía inferior al valor conciliado entre las partes.
Al respecto la Sala precisa que la ley no prevé la posibilidad de que el juez modifique la conciliación a efecto de hacerla menos lesiva para la administración; esa potestad escapa a su competencia y riñe con la esencia de la figura de la conciliación que se sustenta en un acuerdo interpartes de solución de conflictos.
Cuando el juez considere que el acuerdo a que llegaron las partes es lesivo para la administración debe improbarlo porque no se ajusta a todos los supuestos que al efecto prevé la ley.
4. Ahora bien, en el caso concreto las partes adujeron la existencia de obligaciones a cargo del Departamento y a favor del convocante derivadas de los contratos de prestación de servicios profesionales N° 402 del 23 de julio de 1997, adicionado el 23 de diciembre de 1997 y N° 067 de 1998.
Al efecto el convocante aportó copia auténtica de los respectivos contratos (fols. 14 a 29 c. 1) y de providencias proferidas en los procesos judiciales en los que intervino como apoderado del departamento de Casanare (c 4).
Sin embargo de los documentos traídos al proceso no se desprende claramente el monto de la suma adeudada por el Departamento al convocante, puesto que la suma pretendida por concepto de honorarios profesionales, pende todavía de la acreditación de hechos particulares a cada uno de los procesos judiciales en que intervino el convocante como apoderado del departamento, tales como la cuantía de las pretensiones formulada en las correspondientes demandas, la cuantía de las condenas impuestas a favor o en contra del departamento, el monto de las sumas ya pagadas en cumplimiento de los contratos de prestación de servicios, la ejecutoriedad de las providencias proferidas en los correspondientes procesos judiciales, entre otros.
Por lo anterior la Sala concluye, como lo hizo el Tribunal, que el acuerdo conciliatorio a que llegaron las partes resulta lesivo para la administración, puesto que mediante el análisis de referidos medios de prueba aportados al trámite conciliatorio no se deduce claramente la existencia y monto de la obligación que es objeto de conciliación
Debe tenerse en cuenta que el juez, ante quien se somete a consideración el acta donde consta el acuerdo conciliatorio, debe realizar las valoraciones correspondientes que le permiten concluir si la conciliación se ajusta a la ley y si refleja favorabilidad cuantitativa para la administración y solo puede avalar la conciliación prejudicial cuando de manera contundente y clara aparezcan cumplidos los supuestos jurídicos de aprobación del acuerdo conciliatorio, dentro de los cuales cabe resaltar los relativos a que el acuerdo no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración y a que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.
Si bien es cierto que la filosofía de la conciliación prejudicial se identifica con la descongestión de la administración de justicia y con la prevención de los litigios judiciales, no lo es menos que el juez ante quien se somete el acuerdo para su aprobación, debe establecer que sea legal y conveniente para la administración.
Con fundamento en todo lo anterior la Sala revocará el auto apelado y en su lugar improbará la conciliación prejudicial a que llegaron las partes.
5. Finamente la Sala encuentra pertinente precisar que la circunstancia de el convocante sea apelante único no obsta para que se adopte la decisión de improbar la conciliación prejudicial objeto de esta providencia, toda vez que, como bien lo ha manifestado la Sala en anteriores oportunidades(2), las decisiones manifiestamente contrarias a derecho no obligan al juez de la causa y pueden ser enmendadas por este.
Así lo precisó la Sala en el auto proferido el día 13 de julio de 2000, expediente 17583, cuando afirmó:
"No es concebible que frente a un error judicial ostensible dentro de un proceso, no constitutivo de causal de nulidad procesal ni alegado por las partes, el juez del mismo proceso, a quo o su superior, no pueda enmendarlo de oficio.
(…)
Por consiguiente el juez:
- no debe permitir con sus conductas continuar el estado del proceso, como venía, a sabiendas de una irregularidad procesal que tiene entidad suficiente para variar, en absoluto, el destino o rumbo del juicio; el juez
- no está vendado para ver retroactivamente el proceso, cuando la decisión que ha de adoptar dependería de legalidad real, y no formal por la ejecutoria, de otra anterior."
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE
1º.- REVÓCASE el auto apelado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 24 de febrero de 2000. En su lugar se dispone:
IMPRUEBASE la conciliación prejudicial llevada a cabo entre el señor Salomón Marín Agudelo y el departamento de Casanare, el 14 de diciembre de 1999, ante el señor Procurador 53 en asuntos administrativos de Casanare.
2º.- Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente la tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y DEVUÉLVASE.
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente de Sala
JESUS Ma. CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Diccionario de la lengua Española, Real Academia Española, vigésima primera edición, 1992.
2 Entre otros puede consultarse también auto 17469 proferido el día 31 de agosto de 2000.
