CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil (2000).
REF: Radicación número: 18123
ACTOR: HERCOL Ltda.
DEMANDADO: Caprecom E.P.S.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de diciembre de 1999, mediante el cual improbó la conciliación lograda entre las partes.
1o.- El 28 de julio de 1998 la Empresa de Vigilancia Privada "HERCOL Ltda"., solicitó conciliación prejudicial ante la procuraduría séptima delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para obtener el pago de los servicios de vigilancia privada prestados en el Centro Médico No. 1 de Caprecom y en la Clínica Fray Bartolomé de las Casas, entre noviembre de 1996 a noviembre de 1997, los cuales respaldó con las facturas que en relación con los mismos presentó a la demandada, ya que no se había celebrado un contrato por escrito.
2o. El Tribunal mediante auto de 22 de abril de 1999 improbó dicha conciliación, al encontrar una inconsistencia, ya que mientras la conciliación se había logrado por valor de $97.246.963 el valor de los servicios certificado por la jefe del Departamento de Cuentas de Caprecom fue por $68.803.773 (fl.10 C.2).
3o. Contra dicha decisión la firma HERCOL Ltda. interpuso recurso de reposición, el cual fue negado mediante providencia del 22 de julio de 1999 (fl.241 C.2). Por lo anterior, las partes retiraron el expediente y presentaron nuevamente solicitud de conciliación.
4o. En oficio de agosto 9 de 1999, el representante legal de Hercol Ltda. remitió al procurador judicial (reparto) las facturas 0090, 0021, 102, 115, 0062, 0065, 0066, 0067, 0055, 151 y 165 con el valor y las fechas de los servicios prestados por $68'803.773 (fl. 1 C.2).
5o. En auto de 25 de agosto de 1999 la procuradora séptima judicial ante el tribunal administrativo de Cundinamarca, admitió la solicitud de conciliación prejudicial y fijó como fecha para su celebración el 16 de septiembre de 1999 (fl 246 C.2).
6o. El 14 del mes de septiembre de 1999, las partes firmaron el acta de preacuerdo No.1287, en la cual Caprecom reconoció la obligación por los servicios de vigilancia que le prestó Hercol Ltda. durante los meses de noviembre de 1996 a agosto de 1997, por valor de $68.803.773 (fl. 254 C.2).
7o. El 24 de septiembre de 1999 se llevó a cabo una nueva audiencia de conciliación ante la procuraduría séptima en lo judicial, en la que las partes llegaron a un acuerdo total en relación con las pretensiones reconocidas en el acta de preacuerdo del 14 de septiembre anterior. Dicho valor se pagaría por Caprecom dentro de los 90 días hábiles siguientes al acto de su aprobación por el tribunal (fl. 264 C.2)
8o.- El tribunal mediante auto de 2 de diciembre de 1999 (fl. 273 C. ppal), improbó el acuerdo conciliatorio al considerar que operó la caducidad respecto de las cuentas de cobro radicadas ante la entidad entre el 11 de diciembre y el 20 de marzo de 1997. Respecto de las facturas radicadas entre septiembre y diciembre de 1998, consideró que el actor por encontrarse dentro del término legal, podía acudir ante la jurisdicción contenciosa para el reclamo de las sumas adeudadas. Por último, señaló "que en dos oportunidades el mismo periodo de prestación de servicios de vigilancia privada se facturó dos veces", refiriéndose a los servicios prestados a la Clínica Fray Bartolomé durante el período comprendido entre el 5 de octubre y el 4 de noviembre de 1996, ya que estaba sustentado en las facturas No. 0062 y la No. 0065 por el mismo valor. La misma apreciación se hizo respecto a los servicios prestados entre el 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996, también doblemente facturados.
9o.- Inconforme con lo decidido por el tribunal el representante legal de la firma HERCOL Ltda apeló aduciendo que en su caso debe tomarse en consideración la ley de favorabilidad, ya que en ningún momento actuaron con negligencia en el transcurso del proceso conciliatorio; además, porque los servicios reclamados se prestaron de manera honesta, real y efectiva, sin cobrar ningún interés a pesar del retraso en el pago. Señaló con relación a las facturas Nos. 0062 y 0065, que no se está cobrando dos veces el mismo periodo de prestación del servicio, toda vez que el hecho de que las facturas corresponden al mismo periodo obedeció a que en esa época el ordenador del gasto no tenía competencia en razón de la resolución No. 0332 del 21 de febrero de 1996, para autorizar el pago de más de 50 salarios mínimos, razón por la cual la entidad contratante ordenó que se dividiera el valor de dichas facturas.
La Sala revocara la decisión del Tribunal, por las razones que pasan a exponerse:
I. Señala la Ley 446 de 1998 que es requisito de procedibilidad de la conciliación administrativa prejudicial, que en el evento de que las partes soliciten una nueva audiencia de conciliación, dicha solicitud se presente de común acuerdo ( Parágrafo 1o. art. 81).
En el presente caso el demandante insistió en la conciliación prejudicial, en tanto el primer acuerdo al que llegó con la entidad convocada no fue aprobado por el tribunal, y si bien la segunda solicitud ante el procurador judicial no fue presentada conjuntamente con la entidad pública, la voluntad de reconocer los servicios prestados por el demandante está recogida en el acta de preacuerdo No 1287 que suscribieron por mutuo acuerdo el 14 de septiembre de 1999, antes de la audiencia de conciliación, con el objeto de "aprobar el reconocimiento de la obligación invocada, para su posterior pago, previo el estudio de la solicitud de conciliación presentada y verificada la efectiva prestación del servicio y las condiciones en que se recibió" (fl. 254), documento que para la sala es suficiente para tener por cumplida la formalidad exigida por la ley a que se ha hecho mención.
II. El asunto sometido a la conciliación prejudicial no está respaldado en un contrato escrito, ni en órdenes de prestación de los servicios de vigilancia objeto de conciliación, pero si en las facturas presentadas por el prestador del servicio a la entidad y en certificaciones de ésta en las que reconoce la prestación efectiva del mismo. (fls. 8, 9, 70, 135 y 203).
III. De las pruebas de la solicitud de conciliación y los documentos presentados por las partes se puede establecer que:
-) La empresa HERCOL Ltda., prestó sus servicios de vigilancia privada en el Centro Médico No. 1 de Caprecom y la Clínica Fray Bartolomé de las Casas entre el periodo comprendido entre octubre de 1996 y agosto de 1997, los cuales tienen como sustento las siguientes facturas:
- No. 0062 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de octubre al 4 de noviembre de 1996 (fl. 69).
- No. 0065 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de octubre al 4 de noviembre de 1996 (fl. 102).
- No. 0066 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996 (fl. 134).
- No. 0067 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996 (fl. 165).
- No. 0055 por valor de $497.350, correspondientes al servicio prestado entre el 4 de noviembre al 10 de noviembre de 1996 (fl. 193).
- No. 0090 por valor de $6'831.717, correspondientes al servicio prestado entre el 19 enero al 18 de febrero de 1997 (fl. 220).
- No. 0021 por valor de $1'719.990., correspondientes al servicio adicional prestado entre el 11 de febrero al 17 de febrero de 1997 (fl. 61).
- No. 151 por valor de $7'161.237., correspondientes al servicio prestado entre el 19 de febrero a 18 de marzo de 1997 (fl. 13).
- No. 102 por valor de $6'881.717., correspondientes al servicio prestado entre el 19 de marzo a 18 de abril de 1997 (fl. 25).
- No. 115 por valor de $6'881.717., correspondientes al servicio prestado entre el 19 de abril a 18 de mayo de 1997 (fl. 43).
- No. 165 por valor de $10'359.995., correspondientes al servicio prestado entre el 26 de julio al 30 de agosto de 1997 (fl. 202).
-) Que estas facturas corresponden a las mismas que remitió el convocante a la entidad demandada (fl. 9) y a las que presentó al procurador judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la conciliación (fl.1).
-) Que el 25 de agosto de 1999 Caprecom a través de su Tesorero General, certificó lo siguiente:
"… Que en esta Dependencia se encuentran cuentas físicas radicadas y revisadas de la firma, hercol ltda, nit/cc. 800.210.644-6 por valor de SESENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL SETECIENTOS SETENTA Y TRES PESOS, ($68.803.773.oo) MDA.CTE.
Las anteriores Cuentas no han surtido trámite, por cuanto no las respalda un Acto Administrativo o Contrato, no poseen interventoría ni requerimiento; por lo tanto deben ser estudiadas por el comité de Conciliación para su respectivo pago si a ello hubiere lugar…" (fls. 8 y 9).
-) Que el 14 de septiembre de 1999 se suscribió acta de preacuerdo No. 1287, por parte de la Subdirectora jurídica, la Subdirectora de la I.P.S., el Subdirector de la E.P.S y el Director General de Caprecom y de otro lado por el peticionario, en donde se acordó la suma de $68'803.773 como valor único a conciliar (fls. 254 y 255). El 24 de septiembre de 1999 se concilió totalmente el valor propuesto por las partes, según consta en el acta No. 13 (fls. 264 y 265).
IV. La caducidad de la acción que afirma el tribunal frente a algunas de las cuentas conciliadas.
El a quo improbó la conciliación lograda entre las partes, toda vez que encontró que en relación con las cuentas de cobro radicadas entre el 11 de diciembre y el 20 de marzo de 1997, operó la caducidad y con respecto a las demás facturas materia de conciliación radicadas entre septiembre y diciembre de 1998, consideró que el actor podía acudir ante la jurisdicción contenciosa para reclamar los valores adeudados.
De conformidad con el parágrafo 2 del art. 81 de la ley 446 de 1998, recogido en el art. 63 parágrafo 2o. del decreto 1818 de 1998, "No habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado". La Sala en varias oportunidades ha precisado la forma de computar el plazo para el ejercicio de la acción contractual y ha sido reiterada la jurisprudencia en señalar que todas las acciones que a bien tenga hacer el contratista con ocasión de la ejecución del contrato, debe formularlas a más tardar dentro de los dos años siguientes a la terminación o a la liquidación del contrato, si ésta era necesaria, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad de la acción.
En este sentido, se ha apartado de la tesis de los tribunales que para el cómputo de los dos años, parten de la fecha de pago de la cuenta por la que se reclama. Al respecto ha dicho:
"(.) Pretender que el término de caducidad corra en forma independiente para cada pago que se haga en la ejecución del contrato, afectaría la relación entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecución del contrato. Esta finalidad no se lograría si el contratista, inclusive durante la ejecución misma del contrato se ve obligado a estar demandando a la administración contratante por cada pago que reciba y con el cual no está de acuerdo.
En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración.(1)
No obstante lo anterior, en el presente asunto no hay lugar al cómputo del término de caducidad de la acción en la forma indicada, por cuanto las partes no celebraron contrato para la prestación de los servicios de vigilancia materia de la conciliación, lo cual permite tomar cada cuenta de cobro presentada al ente público como si fuese un contrato sin formalidades plenas, en los términos del parágrafo del artículo 39 de la Ley 80 de 1993. Razón por la cual, resulta procedente computar el término de caducidad de la acción en forma independiente para cada cuenta de cobro.
En estas condiciones, atendiendo al material probatorio obrante dentro del expediente, la Sala observa que tal y como lo afirma el tribunal, el fenómeno jurídico de caducidad de la acción operó respecto de las siguientes facturas:
- No. 0062 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de octubre al 4 de noviembre de 1996 (fl. 69).
- No. 0065 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de octubre al 4 de noviembre de 1996 (fl. 102).
- No. 0066 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996 (fl. 134).
- No. 0067 por valor de $7'105.000., correspondientes al servicio prestado entre el 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996 (fl. 165).
- No. 0055 por valor de $ 497.350, correspondientes al servicio prestado entre el 4 de noviembre al 10 de noviembre de 1996 (fl. 193).
En efecto, dichas facturas fueron presentadas para su cobro el 11 de diciembre de 1996 (fl.9), fecha a la cual se le tiene que descontar el término de suspensión de la acción de que trata el inciso 2o. del art. 62 del Decreto 1818 de 1998. Por lo tanto, sumados los 51 días que transcurrieron entre la primera solicitud de conciliación y la fecha en que se celebró la primera audiencia (28 de julio de 1998 al 8 de octubre de 1998), es a partir del 20 de marzo de 1997 que empezó a correr el término de caducidad de la acción.
Si la nueva solicitud de conciliación se hizo el 9 de agosto de 1999 (fls. 1 a 3), es claro que para ese día ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción respecto de las cuentas de cobro anteriormente referidas, que suman en total un valor de $28'917.350.
Ahora bien, respecto a las demás cuentas de cobro presentadas entre el 26 de mayo de 1998 y el 12 de agosto de ese mismo año (fl. 9), no se ha presentado la caducidad de la acción, toda vez que descontados los 51 días del primer trámite conciliatorio se advierte lo siguiente:
- Para las facturas números 21, 90, 102, 115 y 151, presentadas el 26 de mayo de 1998 (fl. 9), el término de caducidad de la acción empieza a contarse desde el 12 de agosto de 1998.
- Para la factura número 165, presentada el 12 de agosto de 1998 (fl. 9), el término de caducidad empieza a correr desde el 26 de octubre de 1998.
En este orden de ideas, es evidente que para la fecha en que se presentó la segunda solicitud de conciliación, es decir, el 9 de agosto de 1999 (fls. 1 a 3), la demandante se encontraba dentro del término legal para instaurar la acción correspondiente respecto de las facturas números 21, 90, 102, 115, 151 y 165, que arrojan un valor total de $39'886.423.
V. La ausencia de lesividad para el patrimonio público en la conciliación lograda por las partes.
El a quo señaló en el auto apelado, que los periodos de vigilancia comprendidos entre el 5 de octubre y el 4 de noviembre de 1996, así como el del 5 de noviembre al 4 de diciembre de 1996, fueron facturados dos veces por un valor de $7'105.000, tal y como consta en las facturas 0062, 0065, 0066 y 0067.
Al respecto, observa la Sala que no hubo una doble facturación como lo afirmó el tribunal, sino que las cuentas por los periodos de vigilancia anteriormente reseñadas fueron divididas, teniendo en cuenta que la resolución No. 00332 de 1996 estableció que el ordenador de gastos no tenía competencia para autorizar la cancelación de sumas superiores a 50 salarios mínimos (fls. 284 a 286). Dicha conducta resulta reprochable, ya que lo procedente era que las facturas que superaran la cuantía de la delegación, las autorizara el funcionario competente. No obstante, estima la sala que al estar firmada por el Director General de Caprecom el acta de preacuerdo No. 1287 del 14 de septiembre de 1999, en la cual la entidad pública reconoce deber los servicios prestados por el convocante por un valor único de $68'803.773 y al hacer parte de ese monto las dos facturas por el mismo valor y periodo, dicho funcionario refrendó y autorizó el gasto. Por consiguiente, sólo por este aspecto no cabe predicar lesividad del acuerdo conciliatorio para la entidad pública.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra procedente el acuerdo conciliatorio respecto de las facturas números 21, 90, 102, 115, 151 y 165, que arrojan un valor total de $39'886.423, toda vez que los servicios de que dan cuenta las mismas se encuentran plenamente acreditados y frente a ellas no ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Adicionalmente no existe impedimento legal para aprobar en forma parcial la conciliación lograda entre las partes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de diciembre de 1999 y en su lugar se aprueba la conciliación lograda entre las partes el 24 de septiembre de 1999, por la suma de TREINTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS veintitrés pesos moneda corriente ($39'886.423 M/CTE)., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
MARIA HELENA GIRALDO GOMEZ
Presidenta de Sección
JESUS MARIA CARRILLO B.
ALIER EDUARDO HERNANDEZ
ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
Sentencia del 22 de junio de 1995. Expediente No. 9965.
