CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ.
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil (2000)
REF: Radicación número: 14368
ACTOR: JOSÉ DE JESÚS CAÑÓN
DEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Conoce la Sala de los recursos de apelación interpuestos por el apoderado judicial de la parte actora contra:
1. El auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de agosto de 1997, mediante el cual se libró mandamiento de pago a favor del señor JOSE DE JESUS CAÑON y en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE por la cantidad de 11.708.9170 Unidades de UPAC y la suma de $ 3.780.000 más los intereses moratorios sobre ésta última cantidad; y se ordenó a la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE- hacer el pago dentro de los cinco días siguientes a la notificación de ese auto.
2.El auto proferido por el mismo Tribunal el 21 de mayo de 1998 por medio del cual se declara la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 28 de agosto de 1997, inclusive.
1o. La Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y José de Jesús Cañón, celebraron un contrato de compraventa en el año de 1986.
2o. El objeto del contrato fue el suministro de traviesas de madera para durmientes de las líneas férreas, por un precio total de $60.000.000. pagaderos en instalamentos acordados..
3o. Ferrocarriles Nacionales de Colombia inició proceso ordinario ante la justicia civil y solicitó la resolución del contrato por incumplimiento del contratista. En dicho trámite, José de Jesús Cañón instauró demanda de Reconvención.
4o. Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en el trámite del citado proceso, entró en liquidación y el pasivo de esta Empresa lo asumió el Ministerio de Transporte.
5o. Mediante sentencia proferida, el 12 de noviembre de 1993, por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, se condenó a Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a pagar a José de Jesús Cañón, la cantidad de 11.708.9170 Unidades de Poder Adquisitivo constante UPAC dentro de los seis (6) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, y el monto de las costas procesales.
6o. La sentencia fue apelada y el Tribunal Superior de Bogotá la confirmó en todas sus partes.
7o. La liquidación de costas en ese proceso fue aprobada en la suma de $3.780.000..
8o. Ante el incumplimiento del Ministerio de Transporte, el Sr. Jose de Jesús Cañón, mediante apoderado judicial presentó demanda ejecutiva en contra de La Nación – Ministerio de Transporte con el fin de que se le cancelaran las siguientes cantidades de dinero:
"1.1 – En pesos Colombianos, la cantidad a que ascienda el valor de 11.708.9170 UNIDADES DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE "UPAC", al momento de efectuarse el pago.
1.2 Los intereses legales comerciales moratorios del 6.08% mensual, liquidados sobre la cantidad de pesos colombianos a que ascienda el valor de las 11.708.9170 UNIDADES DE PODER ADQUISITIVO CONSTANTE "UPAC", desde el 15 de diciembre de 1993, hasta cuando el pago se verifique.
1.3 Por la canidad de TRES MILLONES SETECIENTOS OCHENTA MIL PESOS ( $ 3.780.000 ), por concepto de las costas liquidadas y aprobadas en el proceso ORDINARIO en que se originó la condena que dio lugar a este proceso ejecutivo.
1.4 Por los intereses legales comerciales moratorios del 6.08% mensual, liquidados sobre la cantidad de $2.780.000 desde la fecha en que se aprobó la liquidación de costas en el proceso ORDINARIO en que se originó la condena, hasta cuando el pago se verifique."
9o. El a–quo mediante auto de 28 de agosto de 1997 libró el madamiento de pago, teniendo en cuenta que esta es la jurisdicción competente para conocer de las acciones ejecutivas siempre y cuando se originen en un contrato estatal.
Agregó que los documentos allegados al proceso reúnen los requisitos exigidos para los títulos ejecutivos en el artículo 488 del C.P.C. ya que de ellos se deduce una obligación clara, expresa y exigible en favor del actor.
10. Inconforme el actor con la decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación por considerar que:
"La sala opta por considerar que debe librarse mandamiento de pago por los intereses solamente sobre la pretensión de 3'780.000 y al 6% anual; o sea que tácitamente concluye en que (sic) deben negarse los intereses por la obligación principal de las 11.708.9170 UPAC y que por la otra obligación solo deben reconocerse al 6% anual. Esto sin que en la restante parte motiva se hubieran esgrimido los fundamentos para esta conclusión.
Si se observa la parte resolutiva en su numeral PRIMERO con todo respeto tendremos que anotar que presenta las siguientes inconsistencia:
11. No se expresó como se solicita en la demanda, que el mandamiento de pago se libra respecto de la primera obligación EN PESOS COLOMBIANOS, LA CANTIDAD A QUE ASCIENDA EL VALOR DE 11.708.9170 Unidades de UPAC (sic)...
No se expresó a qué momento deben convertirse a pesos colombianos las unidades de UPAC...
Tácitamente ...se negaron los interesesmoratorios comerciales pretendidos en la demanda sobre la totalidad de la obligación...
Se redujeron los intereses comerciales moratorios sobre la obligación de $3.780.000 del 6.8% mensual que es el pretendido en la demanda, al 6% anual..."
El a-quo, mediante auto del 23 de octubre de 1997 modificó parcialmente la providencia en el sentido de que el numeral primero del auto recurrido quedaría así: "El equivalente en pesos colombianos a la fecha de pago a que ascienda el valor de 11.708.9170 unidades de UPAC." Concedió el recurso de apelación en cuanto a las demás pretensiones del actor.
Negó los intereses comerciales aduciendo que "al ordenarse liquidar el valor del UPAC a la fecha de pago, se está incluyendo la corrección monetaria y el reconocimiento de los intereses solicitados implicaría doble pago de los mismos". En cuanto a la solicitud de intereses sobre el valor de las costas expresó que "no es aplicable en este caso al art. 177 del C.C.A., norma que no regula tasa de interés respecto de costas judiciales."
12. La parte demandada presentó, ante el Tribunal, escrito de excepciones solicitando que se declarara la excepción perentoria de compensación, debido a que en el proceso ordinario que cursó ante el juzgado 7 civil del circuito, la sentencia dispuso una condena en contra de ferrocarriles Nacionales de Colombia por el monto equivalente a 11.708.9170 UPAC, y una encontra de José de Jesús Cañón por el monto equivalente a 5.111.1736 UPAC; luego el saldo en contra de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en realidad, es de 6.597.7434 UPAC.
13. La parte demandante se opuso a la excepción de compensación, por no ajustarse a la verdad real de la sentencia proferida en el proceso ordinario.
14. En la sustanciación del recurso de apelación, la parte actora insiste en que se liquiden los intereses legales comerciales moratorios del 6.08% mensual sobre la cantidad de pesos colombianos a que ascienda el valor de las 11.708.9170 Unidades de UPAC, desde el 15 de diciembre de 1993 hasta cuando se verifique el pago. Manifiesta que no solicita intereses derivados de la condena en el proceso ordinario sino los derivados de los perjuicios causados al demandante con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia.
15. Posteriormente, el demandante solicitó al tribunal se decrete el embargo y secuestro dentro del proceso, de los dineros que, hasta por la cantidad de $500'000.000, tenga depositados el Ministerio de Transporte en la cuenta corriente No. - 026114678 denominada "Transferencias para pago de sentencias", en el banco cafetero "Bancafé" sucursal CAN.
16. Encontrándose el proceso en estado de resolver sobre las medidas cautelares, el Tribunal, en auto del 21 de mayo de 1998 encontró que se configuraba una causal de nulidad insaneable por falta de jurisdicción. Consideró que la Nación no puede ser ejecutada con base en una sentencia proferida por la jurisdicción ordinaria, pues la jurisdicción administrativa sólo es competente para conocer de procesos ejecutivos contra la nación cuando, la sentencia constitutiva de título ejecutivo haya sido proferida por ésta misma jurisdicción.
17. El a-quo declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la expedición del mandamiento de pago, inclusive.
La Sala encuentra que la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo es competente para conocer del proceso ejecutivo que se sigue contra la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE, teniendo en cuenta lo siguiente:
1o. En dicho proceso se pretende hacer efectiva la obligación que consta en sentencia judicial proferida por el Juzgado 7o. Civil del Circuito de Santafé de Bogotá D.C., el 12 de noviembre de 1993 (fls 8 a 14 y 17 a 20 cuaderno 1), en la cual se ordenó el cumplimiento de la obligación que surgió de la condena, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la ejecutoria del fallo. (fl 57 cuaderno 2)
2o. El proceso ordinario en el que se profirió la sentencia que ahora se pretende hacer efectiva, se inició el 28 de agosto de 1989. (fls 11 cuaderno 2)
3o. Dicho proceso versó sobre controversias derivadas del contrato estatal de compraventa, celebrado entre FERROCARRILES NACIONALES y el señor JOSE DE JESUS CAÑON en 1986. (fl 30 cuaderno 2)
4o. El proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa se inició el 14 de julio de 1997, es decir, tres años y siete meses, aproximadamente, después de que se configuró el incumplimiento de la obligación de FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, cuando ya estaba vigente la ley 80 de 1993, y, en cambio, no lo estaba la ley 446 de 1998.
5o. La ley 153 de 1887, en su artículo 40, dispone que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir.
6o. El artículo 75 de la ley 80 de 1993 dispone que la competencia para conocer de los procesos de ejecución originados en controversias contractuales, es del juez contencioso administrativo.
Así que, dado que las normas procesales se aplican desde su vigencia a los nuevos procesos o etapas procesales, después del 28 de octubre de 1993 es la ley 80 de ese año la que regula la competencia para conocer de las controversias contractuales y de las ejecuciones derivadas de las mismas, sin más restricciones que las contenidas en la propia ley, y en el ordenamiento vigente.
Por ello, en el momento de la presentación de la demanda ejecutiva era la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competente para conocer de tal acción, pues así lo dispone la ley 80 de 1993.
Si bien, como se dijo, la reforma que la ley 446 introdujo en esta materia, no puede tenerse en cuenta para este caso por razón de que su entrada en vigencia fue posterior a la ocurrencia de los hechos de este caso, es oportuno anotar que hoy día, tal como está dispuesto en el ordenamiento vigente y teniendo en cuenta las decisiones del Consejo superior de la Judicatura, la competencia de la Jurisdicción contencioso administrativa para conocer de procesos ejecutivos se reduce a los siguientes casos:
1o. Cuando el título ejecutivo tenga como base el recaudo de una sentencia condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso administrativa.
2o. Cuando el proceso ejecutivo se derive directamente del contrato estatal, de aquellos cuyo conocimineto està asignado a la jurisdicción contencioso administrativa.
3o. Cuando el tìtulo ejecutivo sea una factura de cobro de prestación de servicios públicos domiciliarios, expedida por la empresa prestadora de servicios públicos), siempre que el contrato de servicios públicos sea de aquellos que conoce esta jurisdicción.
Intereses moratorios y corrección monetaria
El apelante solicita que se revoque en su totalidad la providencia recurrida, es decir aquella en la cual se dicta mandamiento de pago, para adicionarla en los intereses legales comerciales moratorios del 6.08% mensual, liquidados sobre la cantidad de pesos colombianos a que ascienda el valor de las 11,708.9170 unidades de UPAC desde el 15 de diciembre de 1993 hasta cuando el pago se verifique.
La Sala considera que deben concederse intereses moratorios sobre la suma en pesos que para el momento del pago representen 11. 708,9170 UPAC, por las siguientes razones:
Existe diferencia entre los intereses moratorios y la corrección monetaria:
Los intereses moratorios corresponden a aquellas sumas que se deben pagar a título de indemnización de perjuicios desde el momento en que se constituye en mora el deudor, es decir, desde el incumplimiento de la obligación principal–) . Hay que recordar que en los casos en los que la exigibilidad de las obligaciones está sometida a plazo, el solo vencimiento del mismo constituye en mora al deudor , luego en el caso concreto, ésta se causa a partir del vencimiento del plazo de cinco días otorgado en la providencia) que se está ejecutando en el presente proceso.
La indexación supone la corrección del defecto que sufre el signo monetario, en términos de su poder adquisitivo, entre el tiempo en que nació la obligación y aquél en el que se realizó efectivamente el pago.
Así, la diferencia entre las dos nociones es evidente. El interés moratorio es una sanción para el deudor moroso y una indemnización para el acreedor; en cambio, la indexación es un mecanismo para que el pago de la obligación responda al verdadero valor que tenía al momento de su surgimiento.
2o. Consecuentemente la condena impuesta en UPAC no impide el reconocimiento de los intereses moratorios que sobre ella se causen:
El UPAC ha sido utilizado, en este caso, por el juez, como mecanismo de indexación (fl 57 cuaderno 2), y no como sistema de tasación y cubrimiento de los perjuicios que surjan de la demora en el pago de la obligación.
En esa medida, y teniendo en cuenta lo que se expuso antes, la Sala encuentra que el reconocimiento de intereses moratorios sobre una suma que se liquidará indexada por el sistema UPAC, no supone imponer al deudor dos veces una misma carga, ni satisfacer, para el acreedor, dos veces el mismo derecho.
Los intereses moratorios deben computarse teniendo en cuenta el art. 177 del Código Contencioso Administrativo que regía antes de la reforma que al mismo le introdujo la sentencia C - 188 de 1999 que declaró inexequibles las disposiciones sobre los términos desde los cuales se devengaban los intereses moratorios y comerciales, pues la Corte Constitucional no dispuso que prodeujera efectos retroactivos. Tal artículo disponía que las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia devengan intereses moratorios después del vencimiento de los primeros seis meses desde su ejecutoria, pero como en el caso concreto el juez concedió un término de cinco días desde la ejecutoria de la providencia para cumplirla, los intereses moratorios se devengarán desde los seis meses y cinco días contados desde el día siguiente de la ejecutoria de la sentencia.
Es menester advertir al Tribunal que, al liquidar los intereses que se reconocen en esta providencia, deberá tener en cuenta la ley vigente en cada momoento, en materia de tasación y limitación de intereses.
En ese sentido, si en la fórmula de indexación se incluye algún componente de interés (como en efecto lo tenía la última fórmula de cálculo de UPAC), obedeciendo el artículo 121 del estatuto orgánico del sistema financiero, deberá observarse con cuidado que la suma de todos los intereses no supere el tope legal vigente para cada momento respectivamente.
Como se reseñó en los hechos de esta demanda, el actor solicitó al tribunal se decretara la medida cautelar de embargo y la de secuestro sobre los siguientes bienes:
"...los dineros que hasta por la cantidad de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($5'000.000) tenga depositados el MINISTERIO DE TRANSPORTE en la cuenta corriente No. - 026114678 denominada "TRANSFERENCIAS PARA PAGO DE SENTENCIAS", en el banco cafetero "Bancafé" (Scu. Can)." (fl 51)
El tribunal, al pronunciarse al respecto, consideró que estas medidas no eran procedentes contra la Nación.
Esta Sala encuentra errada la posición del a-quo y decretará las medidas cautelares solicitadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
La Corte Constitucional, en sentencia C-354 de agosto 4 de 1997, al estudiar la constitucionalidad del artículo 19 del Decreto 111, que incorporó materialmente el artículo 6o de la ley 179 de 1994, se pronunció sobre el tema de la inembargabilidad de la nación en los siguientes términos:
"...si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.
(...)
Podría pensarse que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley.
Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo de Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un Crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válido, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto – en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos – y sobre los bienes de las entidades y órganos respectivos:
Sin embargo, debe advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, como se desprende de la aludida sentencia C – 103 (de 1994) y que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración, como se expresó en la sentencia T- 639/98 (sic)"
A tono con lo dicho por la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no puede negarse el decreto de embargo y secuestro sobre la base errada de que la nación no puede ser ejecutada, pues el caso concreto es precisamente un ejemplo de lo que anotó la providencia constitucional citada: se trata de un crédito que consta en una sentencia judicial y en cuya ejecución se solicita el embargo de una cuenta de la nación, es decir de recursos del presupuesto.
Por lo anterior, se decretarán las medidas cautelares sobre los dineros existentes en la cuenta mencionada en la solicitud, pero no por el monto solicitada por el actor, pues el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 513, limita el valor de los embargos a lo necesario, de manera que tal valor no puede exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, prudencialmente calculados.
Para ese efecto y en tanto el mandamiento de pago se libró en UPAC, únicamente para instrumentar la estimación del valor del embargo, y sin que ello constituya la liquidación misma del crédito -aspecto éste que no es materia del recurso sino de competencia del a quo-, la Sala tendrá en cuenta el doble del valor en pesos de los 11.708,9170 UPAC para el 22 de abril de 1998, (que fue la fecha en la cual el actor solicitó las medidas), y el interés corriente bancario certificado por la Superintendencia Bancaria para ese mismo mes (36.28%), más un margen prudencial de costas procesales. De esa manera, el monto del embargo será de 400'000.000 (cuatrocientos millones de pesos).
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMISTRATIVO, SECCION TERCERA,
REVÓCASE la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de mayo de 1998, por medio de la cual se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 28 de agosto de 1997, inclusive.
ORDÉNASE continuar el trámite normal del proceso ejecutivo en curso.
MODIFÍCASE el auto del 28 de agostrode 1997, mediante el cual se libró mandamiento de pago a favor de José de Jesús Cañón y en contra de la Nación - Ministerio de Transporte, en el sentido de reconocer intereses moratorios sobre la cantidad en pesos equivalente a 11.708.9170 UPAC, en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia.
DECRÉTANSE el embargo y secuestro sobre los dineros que, hasta por la cantidad de $ 400'000.000 ( cuatrocientos millones de pesos ) tenga depositados el Ministerio de Transporte en la cuenta corriente No. 026114678 denominada "Transferencias para pago de sentencias", en el Banco Cafetero "Bancafé" (Suc. Can.).
Enviése copia de esta providencia al tribunal de origen
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Presidente de la Sala
ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUE
Ausente
JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
