CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-26-000-1995-1144-01(14201)
FECHA : Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : RICARDO HOYOS DUQUE
ACTOR : SOCIEDAD ACOSTA Y COMPAÑIA LTDA.
DEMANDADO : LA NACION - MINISTERIO DE EDUCACION -
FONDO DEL MINISTERIO DE EDUACION
NACIONAL
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de julio de 1997, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES
1º.- Las pretensiones
La sociedad ACOSTA Y CIA LTDA., por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
"1.- Que LA NACION - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL ha incumplido el Contrato No. 043 de 30 de Diciembre/91, celebrado entre la firma ACOSTA Y CIA. LTDA. y ese Ministerio, para el suministro de "item: 01R: Juego de material didáctico Zona Rural 13.398. ITEM:02R: Juego de material didáctico Zona Rural 5.135" por no haber recibido la totalidad del objeto del contrato en los plazos y prórrogas pactados entre las partes.
2.- Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se condene a LA NACION -MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-FONDO DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL a pagar a la sociedad demandante, representada por su Gerente, la indemnización por los perjuicios sufridos por el contratista a raíz de la negativa de la entidad a recibir la totalidad de los juegos didácticos contratados que son del siguiente orden:
- PRESUPUESTO PARA LA PRODUCCIÓN DE 9.000 JUEGOS DIDÁCTICOS DE 180 PIEZAS en madera, cada juego equivalente a $1.620 piezas:
…
SUBTOTAL $509.175.242.oo
" 8.- Los intereses corrientes causados y los que se causen desde el 17 de enero de 1.994 (fecha de la res. No. 8531 del 27 de diciembre de 1993 del Ministerio de Educación Nacional que revocó la No. 0433 de 1.992 y ordenó la liquidación del contrato) hasta cuando se dicte sentencia, sobre la suma liquidada anteriormente y sobre la tasa de interés que certifique la Superintendencia Bancaria.
9. Que se actualice la suma resultante...
10.- El pago de todo perjuicio recibido por el actor al haber tenido que liquidar la empresa Acosta y Cía Ltda., a raíz del incumplimiento del contrato 0-43 de 1.991 –diciembre 30-, avaluado por perito o peritos.
3º.- los perjuicios morales causados a la empresa Acosta y Cía Ltda en cabeza de sus socios: Oscar Acosta Aguirre y Martha Elena Cárdenas de Acosta, que los estimo en mil gramos oro para cada uno, al precio que se encuentre en el momento del pago.
4º.- Los intereses moratorios a que haya lugar, al tenor del art. 884 del C. Co. y normas concordantes.
2º.- Fundamentos de hecho
La sociedad demandante suscribió con el Ministerio de Educación Nacional- Fondo del Ministerio de Educación Nacional el contrato 043 de diciembre 30 de 1991 por el cual se obligó con el Fondo a entregar a título de compraventa 13.398 juegos de material didáctico, zona rural, ítem 01R y 5.135 juegos del ítem 02R, los cuales entregaría en los fondos educativos regionales FER según la distribución territorial contemplada en la propuesta.
El plazo del contrato era de 180 días, los cuales se contaron a partir del 13 de mayo de 1992, fecha en que se entregó el anticipo, plazo que se cumplía el 14 de noviembre de 1992, pero que se prorrogó en 45 días más, pese a que el contratista solicitó una prórroga de 90 días.
Durante el periodo del contrato se presentó un fenómeno de fuerza mayor y caso fortuito consistente en los racionamientos de energía eléctrica dispuestos en todo el país por el gobierno nacional en el año 1992, hecho que fue notorio y de público conocimiento, el cual dificultó el proceso de producción de los elementos y llevó a que el contratista tuviera que subcontratar varias etapas de la producción.
Para la fecha de presentación de la propuesta cada juego didáctico tenía un costo de $10.143, que se incrementó a $24.353.50 a la liquidación del contrato por el aumento de las materias primas, mano de obra, transporte y el IVA.
La entidad contratante incumplió el contrato en tanto pagó el anticipo con 4 meses de retraso, lo cual retrasó en el mismo tiempo la iniciación del contrato e impidió que el contratista cumpliera en fechas anteriores al racionamiento de energía; autorizó prorrogar el plazo del contrato por un tiempo menor al solicitado por el contratista; recibió sólo 4.078 de los juegos contratados, pese a que el contratista no obstante las dificultades que tuvo en la producción alcanzó a terminar los 10.000 restantes, los cuales no fueron recibidos por la entidad demandada. Todo ello le significó al contratista un desequilibrio económico tal que lo llevó a la quiebra y a la liquidación de su empresa por las deudas que había adquirido con el sector financiero y por consiguiente, a tener que despedir e indemnizar a los empleados.
De las anteriores circunstancias tuvo conocimiento y fue consciente la contratante, toda vez que pese a que declaró el incumplimiento del contrato a través de la resolución 0433 del 29 de diciembre de 1992, un año después la revocó mediante la resolución 08531 del 27 de diciembre de 1993, al reconocer su propia culpa, puesto que aceptó la entrega tardía del anticipo, que el racionamiento de energía en todo el país había hecho imposible el cumplimiento del contratista, que la prórroga del plazo fue insuficiente y reconoció además que el contratista tuvo que subcontratar algunas etapas de la producción.
Aduce por último la demandante que el director del Fondo carecía de facultad legal para declarar el incumplimiento de este tipo de contratos y que hubo desviación de poder de su parte, porque se trataba de un contrato de compraventa que se rige por las normas del derecho privado.
3º. La sentencia recurrida
El Tribunal negó las súplicas de la demanda por cuanto al valorar el material probatorio arrimado por el demandante y el obtenido en el curso del proceso, pudo establecer que el contratista entregó en total 7.456 juegos didácticos, los cuales fueron pagados por la demandada, tal como consta en la liquidación del contrato del 29 de septiembre de 1994; luego fuel contratista el que incumplió y no la administración, salvo con el pago tardío del anticipo.
Consideró que "lo demostrado dentro del plenario en forma por demás clara es que la sociedad contratista incumplió sus obligaciones en forma tan evidente que vencido el plazo de 180 días pactado para entregar los bienes materia del contrato y prorrogado en 45 más sólo había entregado una sexta parte del total a que estaba obligada y a pesar de que la entidad administrativa, actuando con benevolencia, continuó recibiendo bienes después de vencido el plazo, un año y tres meses más adelante únicamente se habían entregado aproximadamente un 40% de los juegos didácticos objeto de la obligación contractual a cargo de la contratista de donde surge en forma nítida la magnitud de su incumplimiento".
En relación con el pago tardío del anticipo, el tribunal consideró que si bien es cierto éste se pagó por fuera del plazo pactado, postergando la iniciación del contrato y que cuando el contratista lo inició ya se había presentado el racionamiento de energía eléctrica que se aduce como causa justificativa del incumplimiento, también lo es que tales circunstancias "apreciadas por la Sala en su verdadera proyección, no son suficientes para sustentar un incumplimiento de tal magnitud como el que ocurrió a cargo del contratista".
Apreció el Tribunal que la demandante pretende fundar la responsabilidad de la administración en un hecho de fuerza mayor justificativo de su incumplimiento, que a su vez le generó perjuicios que espera sean indemnizados, los cuales carecen de todo sustento toda vez que
"La fuerza mayor da lugar a que el contratista que ha incurrido en mora por tal causa no este obligado a indemnizar perjuicios (artículo 1616 del Código Civil) pero en manera alguna se puede entender dentro de un concepto lógico jurídico que, por el contrario, el contratante que soportó el incumplimiento deba indemnizar al incumplido como lo pretende la actora, pues tal posición rompe toda noción de equilibrio de las relaciones contractuales y daría lugar a que el deudor moroso no solo se exima de indemnizar los perjuicios derivados de su mora sino que, además, sea retribuido por quien cumplió o no tenía obligación a su cargo, lo cual cae en el campo del absurdo.
La entidad administrativa aceptando las razones del contratista entendió que el incumplimiento de éste estaba justificado por fuerza mayor y, por tal razón, lo eximió de pagar perjuicios revocando la resolución que lo obligaba a su pago al hacerle efectiva la cláusula penal y tal decisión, acertada o no, es válida, pero de ella no puede deducir el contratista que la obligación de indemnizar se trasladó a la contratante que no tenía obligaciones a su cargo mientras aquel no cumpliera, imponiéndole a ésta la carga indemnizatoria de que fue exonerado."
4º.- Razones de la apelación
La demandante apeló la decisión anterior con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y se despachen favorablemente las súplicas de la demanda, ya que el tribunal no analizó las pruebas ni los hechos, ni tuvo en cuenta la jurisprudencia existente sobre la materia. Está plenamente demostrado que la entidad demandada pagó el anticipo con una mora de 90 días y que para el cumplimiento del contrato, el contratista por múltiples comunicaciones solicitó la prórroga del plazo, ante las dificultades para la producción que causó la falta de energía, sin que ello haya tenido solución por la contratante. La seriedad y el cumplimiento del contratista estás demostrados con la celebración de contratos anteriores con la misma entidad, los cuales cumplió satisfactoriamente. La entidad fue negligente con la demandante y violó el derecho de igualdad al no concederle la ampliación del plazo solicitada, cuando sí lo hizo con otros contratistas.
La sentencia guardó silencio sobre la culpa de la entidad demandada, reconocida por ésta en el acto administrativo por el cual revocó el que contenía la declaratoria de incumplimiento del contratista; allí dejó entrever su negligencia, su mora en el pago del anticipo y su demora en el examen del control de calidad de los elementos fabricados. "La confesada responsabilidad de la demandada", eximen al contratista del incumplimiento y del "irregular pago de la liquidación del contrato". Si el Ministerio revocó ese acto administrativo "convalidó y dejó plenamente actualizado el contrato" y obró de mala fe al negarse a recibir la totalidad de los elementos contratados, pese a que en una visita a las instalaciones del contratista pudo constatar que éstos estaban terminados.
De otra parte, aduce el recurrente que "no es exacta la afirmación del tribunal cuando …dice que el contrato fue liquidado de mutuo acuerdo según el acta de septiembre 29 de 1994, ya que si se examina dicho documento, este no está firmado por el representante legal del contratista. Más bien guarda silencio el tribunal sobre el contenido del documento de fecha octubre 5 de 1.994, en … donde el contratista y el suscrito apoderado, deja bien claro, lo relativo a la supuesta liquidación del contrato, y todos los reparos que se le hicieron a la misma. Ese documento importante, no fue siquiera mencionado…"
5o.- Alegatos de conclusión.
En el término concedido a las partes en esta instancia, ambas alegaron de conclusión.
5.1 La parte actora para destacar la falta de competencia del director del Fondo del Ministerio de Educación Nacional para dictar el acto de caducidad (sic) del contrato, ya que no estaba legitimado para ello porque el Fondo no era parte de la relación contractual.
Así mismo solicita que el ad-quem se detenga en el examen de las consideraciones hechas por la demandada en la resolución 08531 del 27 de diciembre de 1993, ya que en ella justificó la conducta del contratista y aceptó la existencia de las circunstancias que llevaron a la nontrega oportunde los element.
Considera por tanto, que se está ante el principio de la ecuación contractual o del equilibrio económico que consagra el art. 27 del estatuto contractual; ante la teoría del hecho del príncipe, ya que fueron hechos de la propia administración los que agravaron las condiciones de ejecución del contrato y frente a la teoría de la imprevisión, puesto que se rompió el equilibrio económico del contrato por hechos excepcionales e imprevisibles, independientes de la voluntad del contratista que dan lugar a que la administración esté obligada a indemnizarlo.
5.2 Por su parte el apoderado de la entidad demandada solicita que se confirme la sentencia apelada, ya que no existió la fuerza mayor alegada por el demandante ocasionada por el racionamiento eléctrico, pues éste empezó antes de que se iniciara la ejecución del contrato y no obstante al iniciarse nada dijo el contratista sobre la imposibilidad que tendría por esa causa para cumplir. Transcurridos más de 100 días del plazo del contrato y apenas con una realización del 18% de su objeto, manifestó la necesidad de que se le ampliara el plazo.
Afirma que la demandante no presentó pruebas idóneas que demuestren el perjuicio recibido, pues no allegó los balances de la sociedad, los registros de los trabajadores, ni demostró que contra él se adelantara proceso de quiebra o concordato, ni la declaración de renta demostrativa de los ingresos que recibía antes de las aducidas dificultades. Con las pruebas allegadas por el demandante no se pueden demostrar los supuestos perjuicios que alega haber sufrido, las cuales solo recogió con el ánimo de "armar un pleito millonario".
CONSIDERACIONES DE LA LA
La sentencia apelada será confirmada por razones diferentes a las expuestas en la sentencia que se apela.
1. Los hechos probados.
Está acreditado que entre el Fondo del Ministerio de Educación Nacional y la sociedad Acosta y Cia. Ltda. se suscribió el 30 de diciembre de 1991 el contrato No. 043/91, el cual tenía como objeto la entrega a título de compraventa, de acuerdo con la propuesta presentada por el demandante, de los siguientes elementos: 13.398 juegos de material didáctico, zona rural, ítem 01R y 5.135 juegos didácticos del ítem 02R, los cuales debía entregar en los sitios determinados en el anexo técnico integrante del contrato, dentro de los 180 días calendario, contados a partir de la fecha del recibo del anticipo (fl. 16 a 23 C.2).
El contratista recibió el anticipo el 13 de mayo de 1992 (hecho 2 de la demanda y certificación de pago fls. 169 C.2.,180 C.3), razón por la cual el término de vencimiento estaba previsto para el 8 de noviembre de 1992. Así lo entendieron las partes y de esas fecha da cuenta tanto el demandante como la entidad demandada en varios de los documentos del contrato, pese a que en los hechos de la demanda se dice que vencía el 14 de noviembre de 1992 (fls. 1, 6 C.2).
El plazo del contrato se prorrogó en 45 días más; razón por la cual éste se extendió hasta el 23 de diciembre de 1992 (fls. 133)
Por medio de la resolución 0433 del 29 de diciembre de 1992, el director del fondo demandado declaró el incumplimiento del contrato, ordenó hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, las pólizas de cumplimiento y de buen manejo del anticipo y la liquidación inmediata del contrato; acto que se revocó en todas sus partes por medio de la resolución 08531del 27 de diciembre de 1993 (fls. 1 a 13 C.2).
Aparece en el expediente un acta de liquidación del contrato firmada por las partes el 29 de septiembre de 1994 (fl. 4-6 C.3), no obstante que el demandante dice no haberla firmado.
De acuerdo con lo anterior, no tiene sentido la discusión planteada en la demanda con respecto a que el director del Fondo no tenía facultades para expedir actos administrativos con ocasión del contrato 043 de 1991, de una parte por cuanto la entidad contratante es precisamente el Fondo del Ministerio de Educación Nacional, representado por su director y de la otra, por cuanto si dichos actos se referenciaron y allegaron al proceso con la sola finalidad de destacar las razones que motivaron al ente público demandado para revocar la sanción del incumplimiento del contratista, no es tarea del sentenciador examinar la competencia de quien los expidió, si su legalidad no es objeto de la controversia.
Con relación al plazo del contrato, encuentra la Sala que si éste era inicialmente de 180 días y luego se prorrogó en 45 días, independientemente de que la prórroga solicitada por el contratista fuera por un lapso mayor, el plazo del contrato se venció una vez se agotó el término de la prórroga concedida. En estas condiciones, para la fecha en que la entidad demandada declaró el incumplimiento del contrato -el 29 de diciembre de 1992- el plazo del mismo ya estaba vencido, pues el plazo inicial más la prórroga se cumplieron el 23 de diciembre de ese año y en nada incide la revocatoria de esta medida para revivirlo, como lo pretende la demandante. El plazo del contrato es uno y son sus ampliaciones las que lo extienden, o las suspensiones previamente convenidas, las que lo interrumpen(1).
2. La liquidación del contra.
Para determinar si la acción ejercida es pertinente y no impide el examen de las pretensiones de la demanda, la Sala debe definir si el contrato celebrado fue o no liquidado por mutuo acuerdo de las partes, ya que mientras la sentencia que se apela señala que dicha liquidación se efectuó a través del acta del 29 de septiembre de 1994, el demandante expresa no haberla firmado.
Existe en el expediente un acta de liquidación firmada por las partes (Ministro de Educación y representante legal de la sociedad demandante) el 29 de septiembre de 1994 con la anotación "es fiel copia tomada del original" (fl. 4 a 6 C.3) y aparece una copia simple de la misma acta (con la misma fecha), sin la firma del contratista (fl. 166 C.2).
En el acta de liquidación firmada por las partes el 29 de septiembre de 1994, se consigna la siguiente información:
"TERMINO DEL CONTRATO NO. 043-91: El término de entrega de los elementos objeto del presente contrato es de ciento ochenta (180) días calendario contados a partir del recibo del anticipo, previo su perfeccionamiento.
FECHA DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO No. 043-91: 14 de enero de 1992.
FECHA DE RECIBO DEL ANTICIPO DEL CONTRATO No. 043-91: 13 de mayo de 1992.
FECHA DE VENCIMIENTO DEL CONTRATO No. 043-91: 8 de noviembre de 1992.
ADICION No. 01 AL CONTRATO NO. 043-91: Prórroga al término de entrega por 45 días calendario más.
FECHA DE VENCIMIENTO SEGÚN ADICION NO. 01 AL CONTRATO NO. 043-91: 23 de diciembre de 1992.
ENTREGA DE LOS ELEMENTOS OBJETO DEL CONTRATO
| FER | FECHA | CANTIDAD | VALOR UNIT. | VALOR TOTAL |
| Antioquia | 22 mar. 1994 | 1625 juegos | 10.144 | 16.484.000 |
| Santander | 9 dic. 1993 | 678 | 10.144 | 6.877.632 |
| Chocó | 9 dic. 1993 | 528 | 10.144 | 5.356.032 |
| Risaralda | 7 dic. 1993 | 547 | 10.144 | 5.548.768 |
| Boyacá | 19 mayo 1993 | 897 | 10.144 | 9.099.168 |
| Magdalena | 9 agos 1992 | 543 | 10.144 | 5.508.192 |
| Quindío | 1 sep. 1992 | 328 | 10.144 | 3.327.232 |
| Guajira | 24 agos. 1992 | 350 | 10.144 | 3.550.400 |
| Cesar | 25 ago. 1992 | 577 | 10.144 | 5.853.088 |
| Sucre | 4 dic. 1992 | 634 | 10.144 | 6.431.296 |
| Bolivar | 25 agos. 1992 | 695 | 10.144 | 7.050.080 |
| Atlántico | 20 agos. 1992 | 54 | 10.144 | 547.776 |
| TOTAL | 7.456 | 75.633.664 | ||
LIQUIDACION DEL CONTRATO. No. 043-91
| COEPTO | SALDO | ||
| Valor del contrato | 187.998.752 | 187.998.752 | |
| Valor ejecutado | ( 75.633.664) | 75.633.664 | |
| Pago 30% de anticipo | 56.399.625 | (56.399.626) ____________ 131.599.128 | |
| Saldo a favor del contratista | 19.234.038 | (19.234.038) | |
| ____________ | ____________ | ||
| Sumas iguales | $112.365.088. | $112.365.088 | |
*La suma de $19.234.038.40 es a favor del contratista: valor resultante de descontar a la cantidad ejecutada el anticipo entregado.
**El saldo por valor de $112.635.088 es a favor del Ministerio de Educación Nacional, por no haberse ejecutado la totalidad del contrato. "
Para la Sala el acta firmada por las partes el 29 de septiembre de 1994 (fl. 3-6 C.3), que luego fue remitida por oficio del 3 de noviembre de 1994 del jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Educación a la coordinadora del Plan de Universalización, en el cual se dice: "Firmada por el señor Ministro y por el representante del contratista OSCAR ACOSTA AGUIRRE, me permito remitir el Acta de Liquidación del contrato No. 043-91 de Compraventa celebrado entre el Fondo MEN y Acosta y Cía Ltda. " (fl. 7 C.3), corresponde a la liquidación definitiva y real del contrato, puesto que en ella no se hizo salvedad alguna por parte del contratista, situación que para los contratantes acarreó las consecuencias que pasan a explicarse.
El artículo 289 del decreto ley 222 de 1983 aplicable al contrato que se discute establece que el acta de liquidación del contrato debe contener las sumas de dinero recibidas por el contratista, la ejecución de las prestaciones a su cargo, las obligaciones a cargo de las partes, las indemnizaciones a favor del contratista y de ahí que firmarla sin condiciones ni reparos cierre el camino para su revisión judicial.
Sobre la incidencia que tiene para los contratantes la liquidación del contrato por mutuo acuerdo, esta Sección ha dicho:
"El hecho de que al momento de la liquidación final del contrato el contratista no haya reclamado, o dejado salvedad en relación con aquellos conceptos que consideraba insolutos, le impide demandar a través de un proceso judicial su reconocimiento.
"Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato. Por vía de ejemplo se citan las sentencias proferidas en los procesos Nos. 6661, actor Sociedad Mitsui & Co. Ltda. Tokio Japón, ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo y 8310, Actor: Sociedad Sinpac Ltda., ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.
"La liquidación de mutuo acuerdo realizada por ambas partes, es el momento en el cual los contratantes definen cuales son los puntos en que están de acuerdo y cuáles las obligaciones cuya satisfacción queda pendiente, quien le debe a quien y cuanto. Es en ese momento cuando las partes conocen a ciencia cierta si se les reconocerá o no el pago de las indemnizaciones por los perjuicios sufridos durante la ejecución del contrato. Y es esa la oportunidad que tienen de expresar las reclamaciones que quedan pendientes de solución. Si no se hace reclamación en esa acta donde las partes definen todas las cuentas que tienen pendientes en relación con el contrato, se entiende que no queda ninguna situación por definir.
"La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en que estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento."(2)
Lo anterior significa que la liquidación de un contrato queda en firme y por lo tanto no puede ser impugnada judicialmente, si el acta respectiva es aceptada y suscrita por las partes, sin salvedad alguna y sólo en la medida en que se formulen salvedades, el contratista se reserva la posibilidad de reclamar judicialmente.
De tal manera que una vez liquidado el contrato por mutuo acuerdo de los contratantes, dado su carácter bilateral tal acto no es susceptible de enjuiciarse ante el órgano judicial a menos que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o que dicha liquidación se haya suscrito con salvedades o reparos por alguna de ellas en el mismo momento de su firma, que es la oportunidad para objetarla.
Es cierto que dada la autenticidad del documento que firmaron las partes prevalece sobre el que no aparece firmado por el contratista, ya que éste no goza de ese atributo (art. 252 C.P.C). No obstante, como quiera que el demandante afirma no haberlo firmado y solicita en el recurso de apelación que se tenga en cuenta la comunicación que el 5 de octubre de 1994 le envió al Ministro de Educación (fl. 170 C.2), a través de la cual el representante legal de la entidad demandante y su apoderado manifestaron:
"(…)
QUE SE ABSTIENE DE FIRMAR EL ACTA DE LIQUIDACION DEL MENCIONADO CONTRATO POR NO ESTAR DE ACUERDO CON LA MISMA, YA QUE EN ELLA SE HACE UN RECONOCIMIENTO DE UN SALDO A FAVOR DEL CONTRATISTA DE UNA SUMA DE DINERO QUE SE PRETENDE CANCELAR DESPUES DE DOS AÑOS DE EJECUTADA LA PARTE DEL CONTRATO, Y SIN ACTUALIZACIÓN DE PRECIOS, NI RECONOCIMIENTO DE INTERES ALGUNO, TODO EN DETRIMENTO PATRIMONIAL DEL CONTRATISTA.
….TAMPOCO ES VIABLE PARA EL CONTRATISTA ACEPTAR EL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO COMO ESTA CONCEBIDA, EN EL ACAPITE QUE DICE TEXTUALMENTE : "EL SALDO POR VALOR DE $112.635.088.oo ES A FAVOR DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, POR NO HABERSE EJECUTADO LA TOTALIDAD DEL CONTRATO". ….EVIDENTEMENTE DICHO VALOR ES PARTE DEL CONTRATO, PERO NO PUEDE JURIDICAMENTE ANOTARSE QUE LA TOTALIDAD DEL CONTRATO NO FUE EJECUTADA, SIN INDICARSE LOS MOTIVOS O RAZONES DE DICHO INCUMPLIMIENTO".
A renglón seguido manifestaron los firmantes "que para la liquidación del contrato se debe tener en cuenta la actualización de precios, la actualización monetaria del saldo que se pretende cancelar y/o en su defecto el reconocimiento de los intereses legales correspondientes al saldo real del contrato aludido" y que dejan "a salvo los derechos que por concepto de indemnización y pago de perjuicios derivados del contrato, los que no se incluyen en dicha liquidación que serán objeto de la acción contenciosa correspondiente."
Observa la Sala que sin duda esta comunicación se refería a la liquidación del contrato 043/91 elaborada por la entidad con fecha 29 de septiembre de 1994, toda vez que el saldo a que se hace mención en ella es el mismo que arrojó el acta, además no contiene ninguno de los reclamos del demandante.
Acerca de la inconformidad del contratista con relación a la liquidación del contrato, se ha sostenido que puede manifestarla ya sea no firmando el acta que pone a consideración la entidad contratante, cuando es ésta la que la elabora (en la práctica, usualmente es la interventoría la que elabora el acta de liquidación) y la otra, firmándola, pero dejando a salvo en el cuerpo del mismo documento los puntos que no comparte o que no acepta o que a criterio del contratista hace falta que allí se incluyan y definan las reclamaciones que se hicieron durante la ejecución del contrato, que son precisamente los factores relacionados con la ejecución del contrato sobre los cuales se reserva presentar posteriores reclamaciones.
El contratista que no hace salvedades al momento en que acepta el acta de liquidación del contrato, no puede posteriormente reclamar u objetar su contenido, ya que con su firma manifiesta su conformidad con la misma.
Ha dicho la Sala:
"Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstas en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe, a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad.
El acta que se suscribe, sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él…."
La fuerza para que logre viciar el consentimiento debe ser de tal magnitud que impida una expresión libre. No puede ser cualquier clase de factor de violencia, física o mental, suficiente para destruir la voluntad. No. Entratándose de entes morales, esas conductas de fuerza deben ser superiores en grado a encontrar la verdadera voluntad del otorgante de un negocio jurídico, porque frente a condiciones económicas similares, cualquier amenaza no puede incidir en el consentimiento, que es expresado, como es sabido, a través de los representantes. (...)(3)
Las salvedades o reclamaciones consignadas por el representante legal de la sociedad demandante en el oficio del 5 de octubre de 1994, fueron extemporáneas con respecto al acta de liquidación del contrato que firmó el 29 de septiembre anterior. Esta es la deducción a la que llega la Sala en cuanto entiende que el demandante si firmó el acta en esa fecha pero luego la objetó a través del oficio ya referenciado, toda vez que no controvirtió que dicha firma no fuera la suya.
De acuerdo con lo anterior, la sala encuentra que si la oportunidad para objetar la liquidación del contrato lo fue al momento de la firma del acta respectiva y si no se incluyeron en ella las reclamaciones del contratista formuladas durante la ejecución o las que pretendió hacer después, no es posible que luego demande judicialmente el incumplimiento de la administración, dada la fuerza vinculante de ese acto para las partes.
Con base en lo expuesto, habrá de confirmarse la sentencia apelada, en cuanto se niegan las pretensiones de la demanda sin entrar a resolverlas por la circunstancia anteriormente anotada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de julio de 1997.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE.
ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente de la Sala
RICARDO HOYOS DUQUE GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR.
N OTAS DE PIE DE PAGINA
1 De conformidad con los arts. 57 y 58 del decreto ley 222 de 1983 (estatuto aplicable al contrato que se examina), el plazo del contrato podía suspenderse temporalmente, de común acuerdo entre las partes, por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito y en ningún caso podía prorrogarse si estuviere vencido, ni pactarse prórrogas automáticas.
2 Sentencia de abril 10 de 1997. Expediente 10.608.
3 Sentencia de mayo 17 de 1984. Exp. 2796. En igual sentido, sentencias del 2 de diciembre de 1993, Exp. 8310; 22 de mayo de 1996, Exp. 9208; 25 de noviembre de 1999, Exp. 10.873; 16 de febrero de 2001, Exp. 11.689.
