CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RADICACIÓN No. : 13411
FECHA : Bogotá D. C, diecinueve (19) de abril
de dos mil uno (2001)
CONSEJERA PONENTE : MARÍA ELENA GIRALDO GOMEZ
ACTOR : JAVIER VARGAS BORRERO.
DEMANDADO : I.C.T. (REGIONAL ATLÁNTICO)
TEMA : ACCIÓN DE NULIDAD Y DE RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO
I. Corresponde a la Sala decidir el Recurso de Apelación. interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 8 de agosto de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico; mediante la cual se adoptaron las siguientes decisiones:
"1) Deniéganse las súplicas de la demanda.
2) Condénase en costas a la parte actora. Tásense por Secretaría " (fols 222 a 238 c.ppal).
A. Demanda:
1. Pretensiones
Se formularon contra el Instituto de Crédito Territorial Regional Atlántico, en ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho por el señor Javier Enrique Vargas Borrero; se contienen en el escrito presentado el día 15 de febrero de 1986 ante el Tribunal Administrativo del Atlántico.
"1.- QUE SE DECRETE LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN No.00612 del 27 de Mayo de 1.985, emanada de la Dirección Regional del Instituto de Crédito Territorial Seccional Atlántico, en la cual se cancela la adjudicación de una vivienda a mi poderdante, señor Javier Vargas Borrero, ubicada en la manzana 2, Lote 23 (Solución Popular I), por violatoria al Manual de Adjudicaciones. Al igual que la Resolución No.4602 del 15 de Octubre de 1.985, proveniente de la Gerencia General del Inscredial, resuelta la apelación por el Sub Gerente Jurídico de esa Entidad, que confirma la Resolución 00612 de Mayo 27 de 1.985.
2.- Como consecuencia de la anterior declaración y para el restablecimiento del derecho violado se sirva así mismo.
a.- Ordenar a la Nación por intermedio del Instituto de Crédito Territorial, Seccional Atlántico, a que restituya la vivienda a mi poderdante, vivienda adjudicada por medio de Resolución 00549 del 29 de Mayo de 1.984; ó una vivienda de las mismas condiciones en la Urbanización que mi mandatario considere.
b.- Que se condene a la Nación por intermedio del Instituto de Crédito Territorial, Seccional Atlántico al pago de daños y perjuicios a que ha dado lugar al expedir la Resolución 00612 de Mayo 27 de 1.985, y la que ratifica la Resolución anterior; la No. 4602 del 15 de Octubre de 1.985, que resuelve la apelación emanada de la Gerencia General.
c.- Que se condene en costas a la parte demandada" (fols. 47 a 57 c. ppal).
2. Hechos:
"1.- Mediante Resolución No. 00549 de fecha 23 de Mayo de 1.984, el Instituto de Crédito Territorial Seccional Atlántico, adjudicó al señor Javier Enrique Vargas Borrero una vivienda construida por la Firma Castro & Tcherassi y Cía. Ltda. (Solución Popular I), en la manzana 2 Lote 23; pero la vivienda no pudo ser ocupada inmediatamente por el adjudicatario debido a dos inconvenientes, el primero enfermedad de su esposa y el segundo el traslado de su domicilio de trabajo; de la ciudad de Barranquilla, al Municipio de Tolú en el Depto. De Sucre.
2.- Mediante Resolución No. 00612 de Mayo 27 de 1.985, la Gerencia Regional del Instituto de Crédito Territorial, procedió a cancelar la adjudicación hecha al señor Javier Vargas Borrero, alegando incumplimiento por parte de mi patrocinado de lo estipulado en el Manual de Adjudicaciones y Administración de Crédito darle mal uso a la vivienda y su total abandono; pero esto no es cierto, debido a lo que expliqué en el hecho anterior; de que mi patrocinado no se encontraba en la ciudad y además por la enfermedad de su esposa, sin embargo, tanto los familiares de Javier Vargas como los de su señora, visitaban, cuidaban y aseaban constantemente la casa para mantenerla en estado de servicio.
Estas viviendas, el Instituto las entrega prácticamente en obra negra, sin pisos, mosaicos, empañotes, servicios ni puertas. La casa de mi poderdante, también fue entregada en igualdad de condiciones de condiciones a las demás. Con sus propios recursos mi poderdante le fue haciendo los detalles faltantes, le colocó la luz y los pisos, con el fin de habitarla.
3.- Por las acostumbradas visitas que los familiares de mi poderdante y su señora le hacían a la casa, con el fin de asearla etc., el día 2 de Mayo de 1.985, se presentaron las señoras Margarita Jiménez, Emelda Nieto y Juanita Jiménez para tal fin, encontrándola habitada por un señor de apellido Vargas Páez, quien dijo que se encontraba allí por orden del señor Javier Salcedo Tafache y Carmenza Sánchez, funcionarios del I.C.T., Sección Adjudicación, y quienes le habían exigido la suma de $120.000,oo, para adjudicarle dicha vivienda y entrar en posesión de la misma, no obstante estar la vivienda cerrada, fue violentada la cerradura para introducirse en ella.
4.- Ante lo expuesto en el numeral anterior, acudimos a la Oficina del Instituto, para informarnos de lo sucedido, no habiendo obtenido una respuesta satisfactoria, por el contrario dilataron la información requerida; postergándonos las citas para días diferentes, hasta que nos dirigimos a la Procuraduría, para quejarnos del comportamiento de los funcionarios del Instituto.
5.- Ante la presencia de los funcionarios de la Procuraduría, y una última visita que hicimos mi poderdante y el suscrito a las dependencias del Instituto el día 29 de Mayo de 1.985, nos informaron: ""Que ya existía la Resolución que cancelaba la adjudicación"", nos presentaron una copia, y se trataba de la Resolución No. 0612 de fecha 27 de Mayo de 1.985, lo que nos daba a entender que al señor Vargas Páez, le habían adjudicado la vivienda de mi poderdante, sin haber iniciado la acción legal pertinente, consagrada en el Manual de Adjudicaciones, en la página 30.4 numeral 10.11.
6.- Interpusimos por la vía gubernativa los recursos que legalmente se permiten, recurridos en reposición y subsidio apelamos, con el fin de que se tuvieran en cuenta las causas y motivos que conllevaron a mi poderdante a no habitar la vivienda; pero el señor Gerente Regional del Instituto disgustado con mi poderdante por haberse quejado ante la Procuraduría, consideró que no debía reponer su resolución, concediendo la apelación en el efecto suspensivo.
7.- La Dirección General del Instituto de Crédito Territorial, basándose más en las informaciones aportadas por los subalternos de la Regional, negó la revocación de la Resolución y dictó la Resolución No. 4602 de Octubre 15 de 1.985, confirmando en todos sus efectos la Resolución demandada.
8.- En los considerandos de la Resolución 4602 de Octubre 15 de 1.985 el señor Sub-gerente Jurídico del Instituto expone sus razones que yo refuto de la siguiente manera:
Literal F.- Respecto a los paz y salvo fueron presentados a tiempo por mi poderdante a la empresa constructora para efectos de las firmas y el correspondiente trámite en la Notaría respectiva sobre escrituración, pero dicho paz y salvo se venció en poder de la Constructora Castro y Tcherassi, cuando la Empresa constructora exigió nuevos paz y salvo a mi poderdante, éste no se encontraba en la ciudad; sino en la subsidiaria de Cementos del Caribe de la ciudad de Tolú; lo que es violatorio del Manual de Funciones en la página 30.1 y 29.1, numeral 21.1 al 29.5, que se refiere a reparación de escrituras y escrituración y entrega material. Específicamente le corresponde esta función en el Inscredial al Jefe de Dirección técnica, ya que se le había entregado la vivienda sin haber firmado la escritura como lo estipula el Manual.
La vivienda solamente se entrega materialmente según el art.29, numeral 3 del Manual de Adjudicaciones, cuando el adjudicatario haya firmado la correspondiente escritura en la notaría respectiva, previa cancelación de los gastos que ocasiona la misma en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de ésta ciudad. El Instituto incurre en más errores, ya que las escrituras deben ser firmadas en las notarías porque es el Notario quien da fe de las firmas que suscriben el documento, y no la firma Constructora.
Literal G.- Este es consecuencia del anterior, e insisto que la negligencia fue de la Firma Constructora y del Jefe de División Técnica del Inscredial y no de mi poderdante.
Literal H.- Mi poderdante cumplió con todos los requisitos exigidos por el Instituto de Crédito Territorial, para la firma de la escritura de compra- venta en la notaría y la posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados, por ser él el interesado en adquirir el inmueble. Para nadie es un secreto que en nuestro país la escasez de vivienda es un problema latente, y si en un momento dado se le presenta a una persona la oportunidad de adquirir una; es absurdo pensar que no le ponga interés en la tramitación de los documentos respectivos para dicha adquisición.
Literal I.- Aquí la Dirección General se guió más por las informaciones erradas aportadas por la Regional del Atlántico y en base a ellas resolvió la apelación de este caso; habla la visita de rigor practicada por el Instituto de fecha 11 de Marzo de 1.985 a la vivienda adjudicada a mi poderdante, y constató que no se había dado la destinación a que hace referencia el numeral 3.4 del Manual de Adjudicaciones; no es cierto ya que la vivienda se encontraba en buen estado con todos sus servicios completos, fluido eléctrico, agua, pisos, paredes del patio, en fin en estado habitacionable. Dicha visita es extemporánea y contraria a las normas del derecho probatorio colombiano, porque la señora Carmenza Sánchez comprometida en esta cancelación ilegal practicó una visita rápida al inmueble, manifestando que se encontraba abandonada, llena de monte, lo que es falso porque el día 2 de Mayo de 1.985, el señor Vargas Páez ya se encontraba en posesión de éste, y a la Procuraduría se denunció el día 2 de Mayo la irregularidad cometida por los funcionarios del Instituto, procediendo ésta a investigar, notándose de ésta forma la mala fe de los funcionarios de dicha Entidad.
Literal J.- Mi poderdante no ha incumplido los pagos, ya que él firmó con el Instituto varias libranzas, para que la Empresa Cementos del Caribe S.A., descontara las cuotas de amortización y estar al día en el pago de las mismas; dichas libranzas desaparecieron del Inscredial y la Funcionaria de cartera, no supo explicar los motivos de ésta pérdida; la vivienda no se encontraba abandonada; ya que a ésta se le habían realizado ciertas mejoras, mencionadas anteriormente y se encontraba en estado habitacional; no se había podido trasladar a vivir en ella por la enfermedad de su esposa certificada por el Dr. Alberto Nobman A., además de su traslado del lugar de trabajo en Barranquilla a la ciudad de Tolú en Tolcementos, subsidiaria de Cementos del Caribe S.A.
Literal K.- No tiene ningún fundamento por lo dicho anteriormente. Mi poderdante aportó toda la documentación del caso, aportó los paz y salvo en tiempo y éstos se vencieron en poder de la Firma Constructora, llevándose así un procedimiento no adecuado, porque las firmas constructoras en ningún momento son notarías, no pueden dar fe de las firmas que se suscriben en el documento.
El Manual en la página 30.1, que al tenor dice: "La Seccional enviará la minuta a la notaría que se encuentre en reparto, en donde existan más de una notaría y mantendrá los controles necesarios para evitar las demoras en sus firmas por parte de los adjudicatarios y por parte del representante de la entidad, así mismo para evitar el vencimiento de los paz y salvo que se hayan presentado y su ingreso a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dentro del término legal establecido para la anotación de los gravámenes de hipoteca y patrimonio de familia", violando lo establecido en el Decreto 960 de 1.970.
9.- En el mes de Junio mi poderdante aportó nuevamente los paz y salvo, previo requerimiento hecho por la firma Constructora, pero el Jefe Administrativo del Inscredial, señor Fernando García Quiroga extralimitándose en las funciones concernientes a su cargo y bajo su responsabilidad personal como consta en el expediente abierto por la Procuraduría y en el Instituto de Crédito Territorial, retiró de la Notaría de Soledad, la escritura del adjudicado inmueble, razón por la cual no se pudo registrar en la Oficina de Instrumentos Públicos, prueba de esto reposa en el expediente existente en el Inscredial, en la Procuraduría y en el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Barranquilla.
10.- Otro aspecto de la Resolución No.00612 de fecha Mayo 27 de 1.985 por medio de la cual el Gerente Regional del Instituto de Crédito Territorial canceló la adjudicación a mi poderdante, aduciendo en el primer y segundo que mi patrocinado dio mal uso a la vivienda, y que la vivienda se encontraba abandonada, pero según el Manual de adjudicaciones, estas no son causales para cancelar una adjudicación, porque en el Manual en la página 23.1, dice:
"CAUSALES DE CANCELACIÓN DE LAS ADJUDICACIONES.- Serán causales de cancelación de la adjudicación: 23.1- El incumplimiento por parte del adjudicatario en el plazo fijado por el Instituto.
i. La falsedad de los datos anotados en el formulario o documentos solicitados para el estudio de la adjudicación.
23.1-3 Los malos hábitos de vida social del adjudicatario, de algún miembro de la familia debidamente comprobados judicialmente o según concepto fundamentado por la Sección de Trabajo Social del ICT, y a juicio del respectivo Gerente Seccional.
23.1-4 Que el adjudicatario no comparezca a firmar la escritura o el documento de la legalización de la adjudicación dentro del término señalado por el Instituto.
23.1-5 Que el adjudicatario se negare a aceptar las condiciones señaladas por el Instituto para la adjudicación y venta.
23.1-6 Que los integrantes de un mismo grupo familiar, resultaren favorecidos con la adjudicación en más de un proyecto o que presenten documentación para la adjudicación definitiva de más de una vivienda".
11.- Con esta actitud los empleados del Instituto, han perjudicado enormemente los intereses económicos de mi poderdante, al cual además de todo el dinero que le entregó al Instituto como cuota inicial y como cuotas de amortización, ha tenido además que pagar arriendo a razón de cinco mil pesos mensuales el canon, a la señora Teresa de Amador, considerando que este es un gasto sin ningún provecho a la vista, porque es diferente pagar una cuota para llegar algún día a ser propietario que pagando un canon, reconociendo dominio ajeno. Agreguémosle a esto el hecho de haber contratado a un profesional del derecho para que lo represente en estas diligencias.
12.- No obstante lo anteriormente expuesto, el Instituto de Crédito Territorial reconoce sus fallas administrativas; y violatorias al Manual de Adjudicaciones, procedió en fecha 21 de Noviembre de 1.985 a notificarle a mi poderdante, por intermedio de CONIDEC LTDA, que le había sido adjudicada una nueva vivienda, mediante resolución No.001334 del 12 de Noviembre de 1.985, distinguida como Lote No.14 de la manzana 53 de la 2a. etapa de la Urbanización "Estadio"; lo que riñe totalmente con las normas establecidas al respecto" (fols. 47 a 57 c.ppal).
B. Cargos de ilegalidad:
El actor sustentó la demanda en el concepto de violación siguiente:
- Frente a la Resolución 00612 de 27 de mayo de 1985 consideró que el I.C.T transgredió el Manual de Adjudicaciones en los numerales 23.1, 23.1-6, 29.1, 29.3, 33.1, 38.1-4 y 25.3-1 en concordancia con el artículo 6 del decreto 2400 de 1968, por "falta de piso jurídico", por extralimitación de funciones del Gerente y por violación total de la norma de la cancelación de adjudicaciones y agrupa los cargos en la causal de falsa motivación.
Explicó que:
El numeral 23.1 se transgredió toda vez que las causales en que se basó el I.C.T para cancelar la adjudicación no son las señaladas en esta disposición. El artículo 38 numeral 38.1-4 porque se desconoció toda la documentación suscrita entre el actor y la entidad demandada para efectos del pago de cuotas mensuales de cuotas de amortización mediante el giro de cesantías, aseveró que dichos documentos desaparecieron del Inscredial sin explicación alguna.
Los artículos 29.1, 29.3, 30.1 y 33.1 en cuanto sí se envió oportunamente la escritura a registro y porque en los planes P-3 la entrega del inmueble al adjudicatario sólo se hace una vez firmada la escritura correspondiente previa cancelación de los gastos que ocasione la misma en la oficina de registro de instrumentos públicos.
Los artículos 38.1-3 y 38.1-4 porque sí se cumplió con el pago tanto de cuotas como de abono a capital.
- Frente a la Resolución 4602 de 15 de octubre de 1985 argumentó la violación así:
Los artículos 29.1 al 29.5 y 30.1 del Manual de Adjudicaciones en primer término porque los paz y salvo exigidos fueron presentados oportunamente a la empresa constructora Castro & Tcherassi para efectos de firma y trámite notarial, sólo que se vencieron en su poder y cuando solicitó nuevos, el señor Vargas Borrero ya no se encontraba en la ciudad debido al traslado laboral y segundo porque la entrega material de la vivienda ya se había llevado a cabo.
En relación con la transgresión del último artículo antes referido señaló siendo concordante con el decreto 960 de 1970, no se observó porque las escrituras sólo podían ser firmadas en notaría y no en la constructora de acuerdo con la previsión del artículo 30.1 en cuanto a que la seccional es quien debió enviar la minuta a la notaría y estaba obligada a mantener los controles necesarios para evitar demoras en firmas y así evitar el vencimiento de los paz y salvo.
Aseveró que la negligencia fue de la firma constructora y del jefe de la División Técnica del I.C.T.; que la visita al inmueble fue contraria a las normas de derecho probatorio porque la funcionaria comprometida en la cancelación de la adjudicación fue quien la practicó y extemporánea porque se realizó el día 11 de mayo de 1985 y para el día 2 de mayo del mismo año el señor Vargas Paez ya se encontraba en posesión del inmueble; que no se incumplió con el pago porque firmó varias libranzas para que la empresa Cementos del Caribe descontara las cuotas de amortización pero éstas desaparecieron.
Además afirmó que a la casa se le hicieron mejoras (instalación de servicios completos, pisos, y paredes del patio) por tanto no estaba abandonada y que de todos modos el abandono no es causal de cancelación.
C. Actuación procesal:
La demanda se admitió el día 20 de marzo de 1986 y este auto fue notificado, mediante comisionado, al demandado el día 23 de junio siguiente (fols. 58 a 65 c. ppal).
El Instituto de Crédito Territorial contestó la demanda, solicitó pruebas y se pronunció sobre los hechos; manifestó:
- No existió título de propiedad a favor del señor Vargas Borrero porque no registró la escritura de adjudicación.
- Se procedió a la cancelación de la adjudicación toda vez que ni se podía iniciar acción por vía ordinaria ni se estaba frente a un procedimiento judicial dada la carencia anotada.
- El incumplimiento en los reglamentos de adjudicación fue la causa para la expedición del acto, fueron ellos: la mora en el pago de las cuotas de amortización y el abandono de la vivienda, situación que confirmó el propio actor al informar sobre su traslado laboral.
- La adjudicación a una persona distinta del beneficiario de la vivienda si bien es cierto no era función de los empleados que con nombre propio acusó el actor, también lo es que tal hecho no afecta la validez de otro acto como fue el cancelación. Por último,
- La nueva y posterior adjudicación de vivienda al actor se hizo con el fin de darle una segunda oportunidad y no como señal de reconocimiento de falla administrativa alguna (fols. 102 a 105 c. ppal).
Luego el proceso entró a las etapas probatoria y de traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público, para la presentación de escritos finales, en la cual no se hicieron manifestaciones (fols.108 a 109 y 173 del c.ppal).
Al entrar el proceso para fallo, se dictó auto de mejor proveer y se solicitó al INURBE certificación sobre si la vivienda referida fue adjudicada nuevamente después de haberse cancelado la adjudicación al señor Vargas Borrero y copia de la documentación contentiva de los actos jurídicos celebrados con respecto al inmueble (fols. 212 y 213 c.ppal)
D. Sentencia recurrida:
Se denegaron las pretensiones de la demanda porque se estableció que es verdad, como lo expresó el acto demandado, que el demandante incumplió el manual de adjudicaciones, de una parte, al no pagar las cuotas de amortización y no anexar los documentos necesarios para la protocolización y registro de la escritura de adjudicación y, de otra al no habitar la vivienda adjudicada.
Se destacó finalmente y en primer lugar que, la entrega de la vivienda por el demandado al demandante sin éste haber firmado ni registrado la escritura de adjudicación no es constitutiva de causal de nulidad de la cancelación sino un simple hecho desventajoso para el ICT y, en segundo lugar, que un acto nuevo de adjudicación al no ser objeto del juicio que se define no exige pronunciamiento judicial (fols.222 a 238 c.ppal).
Lo presentó la parte demandante para que la sentencia se revoque y se acceda a las súplicas; criticó la inadecuada valoración de la prueba en relación con las irregularidades en la cancelación de la adjudicación por parte de los funcionarios del ICT; la omisión del Tribunal en pronunciarse sobre los dineros cancelados por concepto de pago de la obligación y la negativa en el reconocimiento del pago de la primera cuota de amortización hecha por el actor (fols. 240 a 246 c. ppal).
El recurso interpuesto por el actor fue admitido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el día 24 de enero de 1997 (fol.5 c 3).
Luego el expediente se remitió a la Sección Tercera, por auto dictado el día 4 de marzo del mismo año, porque se consideró que el acto acusado era de índole contractual, derivado de un contrato de compraventa de inmueble (fols. 23 a 25 c.3).
Durante el término de traslado para alegaciones finales no se presentó ninguna.
En el concepto final, la Procuraduría solicitó confirmatoria debido a que el actor sí incumplió y no contraprobó la presunción de la legalidad del acto, por la causal de nulidad alegada de falsa motivación (fols. 9 a 20 c.3).
Como los presupuestos procesales se encuentran cumplidos, la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, no ofrece reparo y no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a decidir previas las siguientes,
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por actora contra la sentencia proferida, el día 8 de agosto de 1996, por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
A. Hechos probados.
1. El día 16 de julio de 1979 el ICT, mediante la resolución reglamentaria No. 1.159, aprobó y ordenó la implantación del "Manual de Adjudicaciones y Administración de Créditos" (Documento público, fols. 1 a 55.1 c.2).
2. El día 10 de abril de 1984 el señor Javier Enrique Vargas Romero presentó, ante el ICT, el formulario de solicitud de vivienda (Documento privado, fol. 45 c.ppal). De la documentación que reposa ante la regional Atlántico del I.C.T. se encuentran las siguientes piezas:
. Manifestación por escrito del señor Vargas Borrero en calidad de aspirante a adquirir una vivienda ante el ICT de conocer: las condiciones físicas de entrega, la inexistencia de muros de cerramiento; las condiciones financieras para la adjudicación; el precio de contado del inmueble, el estado actual y disponibilidad de los servicios públicos del sector y las estipulaciones del contrato de venta e hipoteca en lo atinente al proceso de recuperación de la vivienda por parte del ICT en caso de mora en el pago de una cuota y aceptó pagar en el mes siguiente al recibo de la vivienda la primera cuota de amortización (Documento privado, fol. 44 c.ppal).
. Constancia escrita proveniente de los jefes de Adjudicaciones y de la División Administrativa del ICT, con destino al empleador de Vargas Borrero, informándole que éste fue preseleccionado para una vivienda en la urbanización Veinte de Julio y que, por lo tanto, debe abonar como cuota inicial $200.000 (Documento público, fol. 19 c.ppal).
3. El día 15 de mayo de 1984 el I.C.T. recibió cheque por $200.000 de Vargas Borrero, por concepto de abono a capital (Documento público, fol. 16 c.ppal).
4. El día 22 de mayo de 1984 el I.C.T. liquidó la deuda de señor Vargas Borrero en la cual describió aspectos relativos a las urbanización, etapa, solución y valor del negocio, así: valor total del inmueble $830.000; cuota inicial $200.000; saldo a financiar $630.000; intereses 24%; seguro 2%; incremento 15%; plazo 15 años y valor de la mensualidad $8.053 (Documento público, fol.46 c.ppal).
5. El día 23 de mayo de 1984 el ICT adjudicó, por medio de la resolución 000549, al señor Javier Vargas Borrero una vivienda dentro del programa de solución de vivienda popular, correspondiente al contrato "P-C 037 de 1983 - CASTRO TCHERASSI Y CIA.LTDA". En la resolución mencionada se lee claramente lo siguiente: en la parte considerativa el I.C.T aludió a que la documentación presentada por los aspirantes era correcta y que los beneficiarios de la adjudicación aceptaban los cambios en caso de constatarse cualquier contravención al Manual de adjudicaciones y, en la parte resolutiva, se dijo:
"Si transcurrido QUINCE (15) días hábiles contados a partir de la fecha de la presente Resolución, y si el seleccionado no efectúa el trámite indicado por el I.C.T., se entenderá que la Adjudicación queda sin validez y el INSTITUTO podrá disponer del cupo para otro aspirante"
"Envíese a la firma CASTRO TCHERASSI Y CIA LTDA., la documentación a que se ha hecho referencia previo desglose de la documentación que debe quedar en el Archivo de la Regional, Auditoría Fiscal (2) Organización y Control y Sub-Gerencia Financiera" (Documento público, fols. 71 a 76 c.ppal).
6. El día 28 de junio de 1984 el señor Vargas Borrero pagó a la sociedad Castro Tcherassi la suma de $5.800 por concepto de gastos de escrituración (Documento privado que reposa en el I.C.T, fol. 20 c.ppal, ).
7. El día 5 de septiembre de 1984 "Castro Tcherassi y Cía. Ltda." y Vargas Borrero, el adjudicatario, suscribieron acta de entrega y recibo de la vivienda adjudicada por el I.C.T.; en pie de nota se lee:
"Primera mensualidad a partir del 1o. de Sept./84 $8.053,oo" (Documento privado, autenticado ante juez, fol. 35 c.ppal).
8. El día 26 de marzo de 1985, la Jefe de Cartera del I.C.T. solicitó a Cementos del Caribe la liquidación parcial de la cesantía del señor Vargas Borrero con destino al pago de cuotas de amortización por un valor de $60.718 (Documento público, fol.18 c.ppal).
9. El día 26 de abril de 1985 Cementos del Caribe expidió un cheque, No.121302 del Banco Industrial Colombiano, a favor del I.C.T. por la suma de $ 60.718, correspondiente al pago de cesantías parciales de su trabajador Vargas Borrero (Documento privado, fol. 20 c.ppal).
10. El día 11 de mayo de 1985 el ICT practicó visita domiciliaria al inmueble adjudicado a Javier Vargas; en el informe respectivo se lee:
"La señora Lucila Ramírez informa que la vivienda marcada con la M 2 L 23 está abandonada, y no se muestra interés por la misma..
Se confirma la desocupación de la vivienda y muestras palpables de abandono como son maliestra crecida, las basuras dentro de la vivienda.. varillas torcidas
"Orden de (ilegible) Sección de Cartera previa verificación..". (Documento público, fol. 92 c.ppal).
11. El día 27 de mayo de 1985 el ICT canceló, mediante resolución 000612, la adjudicación de vivienda al señor Javier Enrique Vargas Borrero; se manifestó que al señor Vargas se le canceló la adjudicación de vivienda en la firma Castro & Tcherassi y Cía porque incumplió con lo estipulado en el Manual de Adjudicaciones y Administración de Créditos al haber, en primer lugar, dado mal uso a la vivienda, al haberla abandonado - según se estableció mediante visita domiciliaria - y al haber, en segundo lugar, incumplido en el pago de las cuotas de amortización (Documento público, fol.77 c.ppal). Esta decisión fue recurrida en reposición y en subsidio en apelación. (Documento público: Resolución sin número, fols. 13 y 14 c.ppal). En la resolución mediante la cual se decidió el recurso de reposición se afirmó que se estableció plenamente el abandono de la vivienda adjudicada, la mora del adjudicatario, la falta de registro de la escritura debido a la ausencia de paz y salvo que debió el adjudicatario presentar oportunamente y que las explicaciones suministradas por Vargas Borrero por una parte fueron comunicadas al I.C.T mucho tiempo después de haberse establecido las fallas por las que se procedió a cancelar la adjudicación (Documento público, fols. 13 y 14 c.ppal).
12. El día 30 de agosto de 1985 el ICT, por medio del jefe de cartera, expidió constancia sobre:
. la situación actual de deudor del señor Javier Vargas Borrero por ser adjudicatario del inmueble (lote 23 manzana 2 programa ciudadela 20 de julio Castro & Tcherassi S.P);
. la deuda para el día 27 de mayo de 1985 corresponde a siete cuotas de amortización, comprendidas entre los meses de octubre de 1984 a mayo de 1985, cada una por $8.053 (Documento público, fol. 95 c.ppal).
13. El día 6 de septiembre de 1985 el I.C.T recibió del Registrador Principal de Instrumentos Públicos del Círculo de Barranquilla copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria, 040-0143514, del loteo de terreno en el cual se lee únicamente como documento registrado la escritura pública 276 del día 29 de febrero de 1984; dentro del loteo se encuentra el adjudicado al actor (Documento público, fol.101 c.ppal).
14. El día 15 de octubre de 1985 el ICT resolvió mediante la resolución 4.602 confirmar el acto apelado en todas sus partes; en consecuencia, ordenó la devolución de los aportes hechos por el adjudicatario previas las deducciones y declaró agotada la vía gubernativa; se consideró:
"Que por parte de la Regional Atlántico, se constató por informe de la firma constructora que habiéndose cumplido con los requisitos de presentación y firma de escritura, se efectuó la entrega de la vivienda en septiembre 5 de 1984, tal como aparece en el Acta de Recibo de vivienda que reposa dentro del expediente.
Que habiéndose vencido la fecha de los Paz y Salvos presentados, en varias oportunidades le fueron solicitados al adjudicatario para que los aportara actualizados, habiéndolos proporcionado extemporáneamente, con fecha junio 12 de 1985.
Que en las anteriores circunstancias transcurrieron los 90 días siguientes a su otorgamiento, exigidos para el registro de inscripción de los títulos contentivos de hipoteca y constitución de patrimonio familiar y tuvieran éstos plena validez y efectos jurídicos, en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 1250 de 1970 en concordancia con el numeral 33.1 del Manual de Adjudicaciones.
Que siendo la Resolución de Adjudicación un acto de trámite, se requiere, por tanto, que con posterioridad a este, el adjudicatario debe llenar y dar cumplimiento a ulteriores requisitos, como son los de adjuntar los documentos necesarios para la firma de la escritura de compraventa en la Notaría respectiva y la posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 756 del Código Civil…y en el presente caso no se realizó.
Que sumado a lo anterior y en vista de que el interesado no volvió ni hizo manifestación alguna con respecto a los motivos que dieron lugar al vencimiento de los plazos anotados anteriormente, no obstante los requerimientos efectuados por la firma constructora, el Instituto de oficio practicó la visita de rigor el día 11 de mayo de 1985 y constató que la vivienda no se le había dado la destinación a que hace referencia el numeral 3.4 del Manual y que tiene que ver con los fines primordiales de la entidad.
Que no obstante lo previsto en los numerales 41.1 y 41.3 relativos a que, para la suspensión de los pagos ha de ser por solicitud escrita del deudor y siempre y cuando la obligación esté al día, nuevamente a este respecto el adjudicatario incumple con lo establecido por el Instituto, ya que solamente entra a justificar el no haberle dado la destinación precisa a la vivienda con posterioridad al proferimiento de la Resolución objeto de este recurso y aduciendo como incapacidad física no la de él, sino la de su señora, contrariando lo previsto en el numeral 41.1 del Manual de Adjudicaciones.
…se incurrió en las causales 23.1.4 y 23.1.5 del Manual, ya que el adjudicatario se negó a aceptar las condiciones señaladas por el Instituto para la adjudicación y venta, y no fue legalizado el documento al no aportar los Paz y Salvos necesarios para esa legalización dentro del término prescrito por la ley y el Instituto.
Que si bien es cierto que el señor VARGAS BORRERO hizo aportes para la adquisición de la vivienda situada en la Ciudadela 20 de Julio – Manzana 2 – Lote 23 y habiendo él incurrido en las causales ya citadas para la cancelación de la adjudicación, el Instituto debe de acuerdo con el numeral 44.2 del Manual, reintegrar los valores que resulten hechas las deducciones a que tenga derecho el Instituto." (Documento público, fols. 5 a 7 c.ppal).
15. El día 12 de noviembre de 1985 el ICT aprobó, mediante la resolución 1.334, la adjudicación de nueva vivienda al señor Javier Enrique Vargas Borrero (Documento público, fol.131 c.ppal).
16. El día 28 de febrero de 1986, el ICT canceló, mediante la resolución 368, la nueva adjudicación hecha para Vargas Borrero; argumentó que éste no compareció a legalizar la negociación dentro del término señalado (Documento público, fol. 132 c.ppal).
17. El día 7 de junio de 1986 el Director Regional del INURBE remitió al Tribunal Administrativo del Atlántico oficio en el que manifiesta que la vivienda correspondiente a la manzana 2 lote 23 solución popular (Castro y Techerassi Ltda) fue vendida a la señora María Consuelo Henao Rojas (Documento público, fol. 217 del c.ppal)
18. El día 3 de junio de 1987 el Tribunal Administrativo del Atlántico realizó diligencia de inspección judicial a las dependencias del I.C.T para examinar los libros, archivos y documentos relacionados con la adjudicación del inmueble al señor Vargas Borrero; solicitó el original de la constancia o certificación expedida por el médico de la señora Roquelina Jiménez de Vargas toda vez que los documentos observados ya habían sido aportados por las partes al expediente; dejó constancia sobre la inexistencia de autorización de descuentos salariales por parte del señor Vargas a favor del ICT; recibió testimonio a varios funcionarios del ICT:
Liliana Orozco Gómez, Jefe de la Sección de Adjudicaciones del ICT, aseveró haber leído la constancia del por qué la firma Castro & Tcherassi no escrituró en favor del actor el bien.
Lourdes Covillas de Gómez, Jefe de la Sección de Cartera del ICT, manifestó que "los formatos de radicación de sueldos o libranzas que se tramitan por las diferentes empresas son archivados en el folder individual de cada empresa. Con relación a la afirmación que hace el apoderado del señor Vargas Borrero sobre el extravío del documento que dice haber firmado tendría él que probar cuando él firmó el documento, en qué fecha, a quien el fue entregado, ya que en los archivos que he puesto a disposición del Tribunal, correspondiente a los años 1984 - 1985 - 1986 y 1987 no reposa la copia de dicho documento".
Intervino el apoderado de la parte demandada, de una parte, solicitó que al momento de fallar se tuviera en cuenta el término transcurrido entre la resolución 549 de 23 de mayo de 1984 y la resolución 612 de 27 de mayo de 1985, término durante el cual la vivienda estuvo abandonada totalmente y de otra, manifestó que "con el fin de evitar trámites o diligencias innecesarias que le cuestan a las partes tiempo y dinero y tal como lo solicita la parte demandante de que se le haga entrega o restituya la vivienda adjudicada inicialmente, deja expresa constancia del ofrecimiento a entregarles al señor Vargas Borrero de la vivienda adjudicada inicialmente" (Inspección judicial, fols. 137 a 140 c.ppal)
19. Los días 21 de octubre de 1986, 16 y 19 de junio de 1987, en este juicio se recepcionaron, en su orden, los testimonios de Margarita Sofía Jiménez Vega, Juana de Dios Jiménez Vega y Emelda María Nieto Martínez, quienes coincidieron en los siguientes aspectos:
- Conocimiento sobre la adjudicación del inmueble y pago de la cuota inicial.
- Inexistencia de la causal de abandono de la vivienda adjudicada toda vez que ayudaban a Vargas Borrero a limpiarla periódicamente y porque conocieron las mejoras realizadas por éste, tales como instalación de la luz y construcción de paredillas.
- Conocimiento de las razones por las cuales el actor no ocupó la vivienda: traslado laboral, estado de salud de la esposa del adjudicatario señora Roquelina Jiménez y estado de la vivienda debido a que fue entregada en obra negra y sin luz.
- Conocimiento sobre la firma de las libranzas pero manifestaron que no se tramitaron porque desaparecieron en el I.C.T.
La primera de las testimoniantes aseveró en relación con los paz y salvo para firma de escritura que sí fueron entregados oportunamente al I.C.T y da cuenta de ello porque al señor Vargas Borrero se los entregó un amigo de la declarante a finales de abril de 1984 con vigencia a 6 meses (Testimonios, fols. 118 a 124, 114 a 147 vto y 157 a 158 c.ppal).
20. El día 17 de junio de 1987 se recepcionó en este juicio el testimonio del señor Iván Gustavo Rodríguez Bustamante quien aclaró que la causal de cancelación de la adjudicación del bien por mora se refiere al incumplimiento en el pago de la cuota inicial y no por cuotas de amortización, aseveró que la razón en particular para proceder contra el señor Vargas fue la no presentación oportuna de la totalidad de la documentación exigida, situación que encuadra en el numeral 23.1.4 del Manual de Adjudicaciones y en el numeral 2 de la parte resolutiva de la resolución de adjudicación que le otorgó para tal efecto el término de 15 días.
En relación con el pago de gastos de escrituración manifestó que el pago era requisito indispensable para iniciar cualquier trámite administrativo en el I.C.T o ante la firma contratista y que los documentos adicionales indispensables para legalizar la adjudicación (paz y salvo y libreta militar) no fueron presentados siendo estos esenciales para la firma de la escritura.
Frente al proceso de escrituración y registro dijo que se inició por parte de la firma contratista previo el pago de los derechos notariales y de registro, hechos que no tienen que ver con la adjudicación y que por el contrario forman parte de los requisitos para este fin. Es por ello que la cancelación de los gastos de notariado y registro ante la firma contratista no garantiza la culminación del proceso de adjudicación de la vivienda.
Finalmente manifestó:
"En cuanto a la preparación de escrituras y aspectos que deben consignarse por parte del I.C.T se refiere a programas directos ejecutados por el I.C.T y no para programas P-3, como el caso que nos ocupa porque según el contrato de construcción con las firmas contratistas, el trámite de escrituración y registro corresponde a dichas firmas y no al I.C.T quienes tienen la obligación de adelantar estos trámites para poder recibir el pago correspondiente a la construcción de la vivienda" (testimonio fols. 148 a 152 c.ppal).
21. El día 29 de septiembre de 1987 se recepcionó en este juicio el testimonio de Aura Isabel Mariano Velandia quien manifestó ser secretaria de la firma Castro & Tcherassi. Informó sobre la adjudicación al señor Vargas Borrero porque lo atendió como empleada de la sociedad contratista; recordó de un lado que el mencionado señor no llevó los paz y salvo a pesar de que se le citó en reiteradas ocasiones para tal efecto, de otro que se le entregó el inmueble y que se le dejó firmar sin los paz y salvo para que luego los llevara pero nunca los presentó y finalmente que la escritura entró a la notaría sin paz y salvo (testimonio, fols. 162 a 165 c.ppal).
Ahora la Sala procederá a examinar la primera pretensión.
B. "Impugnatoria".
Como se vio al inicio, el actor busca en primer término la nulidad del acto administrativo de cancelación de una adjudicación de vivienda.
Antes de entrar sobre la materia particular de lo litigado la Sala considera oportuno referir a la comprensión del acto de cancelación administrativa.
Ese acto consiste en la expresión de voluntad en función administrativa que tiene como objeto terminar una situación subjetiva precaria del beneficiario que pendía de unas condiciones modales, acontecimientos posteriores, para su realización definitiva.
Al respecto, esta Corporación, en sentencia del 30 de agosto de 1978, se pronunció, así:
"() la cancelación se produce por circunstancias sobrevinientes y que, por lo mismo surgen durante la ejecución del permiso, que no afectan su validez sino que impiden que continúe su ejecución. En el caso de autos se trata de un acto de cancelación por hechos sobrevinientes, constitutivos de incumplimiento de obligaciones derivadas del permiso ()" (1)
Por lo tanto, el acto de cancelación excluye la fuerza ejecutoria del acto cancelado, más no su presunción de validez. La cancelación es la formalización administrativa de un hecho que le resta dicha fuerza a un acto administrativo porque el beneficiario precario de la decisión administrativa no realizó la conducta (s) específica en ésta exigida, que de realizarse le concretaría el derecho (condición resolutoria tácita).
Por el contrario, si el beneficiario precario realiza las conductas exigidas en el acto que lo beneficia, potencialmente, torna en definitivo lo que antes fue precario; es decir se satisface la exigencia de la cual pendía la concreción efectiva del derecho.
El Código Contencioso Administrativo prevé como uno de los supuestos de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo el de cumplimiento de la condición resolutoria a la cual se encuentre sometido; enseña:
"Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
1) Por suspensión provisional
2) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5) Cuando pierdan su vigencia"
En lo pertinente, si el acto administrativo que otorga un derecho está sometido a condición resolutoria, expresa o tácita, es precario el beneficio cuando pende de la realización de hechos posteriores e inciertos.
Si la conducta (s) que el acto administrativo exige, el beneficiario precario no la realiza en la forma fijada, en el ordenamiento jurídico o en el mismo acto, esa omisión (s) imposibilita la eficacia del acto porque éste estaba condicionado para sus efectos plenos a ese hecho futuro e incierto (s); tal situación conduce a la pérdida de fuerza ejecutoria por el advenimiento de la condición resolutoria.
Esa pérdida de fuerza ejecutoria es constitutiva de un hecho jurídico; pero si se formaliza administrativamente, por el reconocimiento, nace el llamado acto de cancelación administrativa frente al cual aparece el derecho del afectado a controvertirlo gubernativa y judicialmente; esto último si se cumplen los supuestos de acceso a la vía jurisdiccional (art. 135 C.C.A).
El caso bajo juicio, como ya se verá, se subsume en los puntos jurídicos estudiados: pérdida de fuerza ejecutoria del acto por el cumplimiento de la condición resolutoria del acto de adjudicación de vivienda y formalización de esa pérdida en el acto administrativo de cancelación.
La ilegalidad imputada la hace devenir de la falsa motivación. Esta causal está prevista en la ley como de nulidad de los actos administrativos. En efecto, el C.C.A. dice en el artículo 84:
"(…) Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
(..)".
Esa causal de falsa motivación se origina en la disconformidad entre la decisión con la realidad, o bien por la inexistencia o error de los motivos de derecho o de hecho aducidos en la decisión.
Para poder determinar si en el caso bajo análisis se dio la falsa motivación debe recordarse cuáles fueron los motivos invocados por la Administración para adoptar la decisión de cancelación de la adjudicación.
Aunque ellos no fueron invocados en forma expresa en la primera de las resoluciones acusadas, sí se explicaron claramente en la resolución mediante la cual se decidió el recurso de apelación; así:
- el abandono de la vivienda que el I.C.T encuadró en la violación al numeral 41.1 del Manual de Adjudicaciones,
- el atraso en el pago de las cuotas de amortización que sustenta el I.C.T en los numerales 41.1 y 41.3 del Manual de adjudicaciones y
- el incumplimiento en la entrega de los documentos requeridos que encuadró en los numerales 23.1.4 y 23.1.5 al haberse negado a aceptar las condiciones para la adjudicación y venta.
En aras de una mejor comprensión se transcriben a continuación dichas disposiciones:
41. "SUSPENSION DE PAGOS POR CALAMIDAD DOMESTICA
41.1 El Instituto, por solicitud escrita del deudor, podrá suspender el pago de las cuotas mensuales y/o anuales, siempre y cuando la obligación esté al día, solamente en los casos de calamidad doméstica comprobados por desempleo o incapacidad física del deudor. El efecto de esta suspensión será correr mediante Resolución de Gerencia, los vencimientos de la obligación hipotecaria. (..)
41.3 La incapacidad física temporal se demostrará así:
41.3.1 Con certificaciones médicas de la División de Medicina Industrial del Ministerio de Trabajo o de un médico autorizado por el Instituto, o de una entidad asistencial (..) resolución motivada en la cual se dejará constancia sobre la causa de la calamidad, las pruebas allegadas y el plazo concedido. La providencia se notificará al deudor. (..)".
23 "CAUSALES DE CANCELACION DE LAS ADJUDICACIONES
23.1 Serán causales de cancelación de la adjudicación (..)
23.1.4. Que el adjudicatario no comparezca a firmar la escritura o el documento de legalización de la adjudicación dentro del término señalado por el Instituto.
23.1.5. Que el adjudicatario se negare a aceptar las condiciones señaladas por el Instituto para la adjudicación y venta. (..)".
Como se observa de los textos pretranscritos las situaciones fácticas del caso en estudio encuadran todas y cada una en las disposiciones previstas en el manual de adjudicación del ICT.
En relación con el abandono de la vivienda si bien es cierto que esta causal no está expresamente señalada en el Manual de Adjudicaciones se encuadra dentro de la causal de incumplimiento o negativa en la aceptación de las condiciones señaladas por el I.C.T para la adjudicación y venta (numeral 23.1.5), siendo entonces obligación del actor demostrar la falsa motivación o que la habitabilidad de la vivienda no era condición de la adjudicación, hecho que era objeto de prueba al tratarse de una negación definida o que las razones para no habitarla constituían situaciones con la suficiente entidad para enervar o suspender en el tiempo los efectos de la causal de cancelación referida.
Y es que es necesario recordar que incumbe la carga de la prueba a quien alega una causal de invalidez de los actos administrativos – en este caso la falsa motivación – para poder enervar las presunciones que los amparan.
Esto en cuanto a la existencia de motivos legales porque el cargo de falsa motivación frente a este aspecto también se sustentó en un error de hecho, en cuanto el actor aseveró que la casa no estaba abandonada porque realizó mejoras como la instalación de la luz y construcción de paredillas y que probó mediante prueba testimonial a la que el I.C.T opone el informe de la visita domiciliaria realizada por una de sus funcionarias que contradice el dicho de los testimoniantes.
Por otra parte, en relación con la mora en el pago de las cuotas de amortización se encuentra probado que el señor Vargas Borrero presentó un atraso de 7 cuotas de amortización en el período comprendido entre los meses de noviembre de 1984 y mayo de 1985 (hecho probado 14).
El incumplimiento en dicho pago es reconocido por el propio actor sólo que su defensa la sustenta en la suscripción de libranzas para ponerse al día que no obran en el proceso y que dice desaparecieron en poder del I.C.T afirmación definida que no pasa de serlo en atención a la ausencia de prueba que la demuestre.
Observado el Manual de Adjudicaciones es claro para la Sala que la suspensión de pago de las cuotas pactadas sólo es permitida por razones de calamidad doméstica absolutamente limitadas (numeral 41 del Manual de Adjudicaciones pretranscrito) y cotejado el supuesto jurídico con el supuesto fáctico, esto es, la situación "calamitosa" sufrida por el señor Vargas Borrero, ésta no encuadra dentro de la previsión en el convenio de adjudicación y como tal no le permitía solicitar la suspensión en el pago de las cuotas. Además tampoco se observa que el demandante le haya solicitado al I.C.T la prórroga para el pago.
En relación con el incumplimiento en la presentación de la documentación necesaria para la suscripción de la escritura y posterior registro es claro que el actor tampoco logra probar su dicho ni en cuanto a la existencia de la documentación en los archivos del ICT, ni el vencimiento de los paz y salvos en poder de la empresa Castro & Tcherassi o del ICT, si se tiene en cuenta que en el caso en análisis la única prueba fue de índole testimonial y no era ésta el medio único y exclusivo para demostrar tales acontecimientos si se tiene en cuenta que otros de los testimoniantes como la secretaria de la firma de Castro Tcherassi Ana Isabel Mariano Velandia (hecho probado 23) y el señor Iván Gustavo Rodríguez (hecho probado 22), informan sobre la inexistencia de dicha documentación y el incumplimiento del señor Vargas.
Por otra parte en la diligencia de inspección judicial claramente el Tribunal Administrativo dejó constancia de no haber encontrado ni las libranzas ni alguna autorización de descuento laboral (hecho probado 20).
Además la prueba testimonial no cuenta con otro respaldo probatorio como en efecto hubiesen sido las copias de la documentación presentada con el acuso de su recibo. Al respecto el Código de Procedimiento Civil enseña:
"Artículo 177. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.".
Además no deja de sorprender la actitud pasiva del señor Vargas Borrero pues habiéndole sido adjudicada la vivienda en el mes de mayo de 1984 ni insistió ante el ICT en la legalización de su situación, ni cuestionó las razones por las que no había firmado la escritura y por las que no había exigido su suscripción. Nótese como la cancelación de la adjudicación se llevó a cabo un año después de la adjudicación.
Por lo tanto la Sala llega a la misma conclusión del Tribunal, es decir que al no haberse contraprobado la presunción de validez que ampara el acto acusado las pretensiones se denegarán.
C. Observación final.
La Sala considera pertinente aclararle al demandante un punto que no fue objeto de su demanda para que no queden dudas sobre la actuación de la justicia, en la definición de sus pretensiones.
Dijo el actor que la Administración no debió cancelarle la adjudicación de la vivienda, sino que debió acudir ante la justicia mediante acciones como la reivindicatoria, la posesoria, la ejecutiva y, concretamente, la resolutoria del contrato, la cual se encuentra prevista en el Manual de Adjudicaciones del I.C.T., ante incumplimientos.
La Sala encuentra que esa última acción judicial, resolutoria del contrato no tenía cabida por lo siguiente:
El contrato de compraventa es en términos generales consensual en tanto se reputa perfecto con el sólo convenio de las partes sobre la cosa objeto del contrato y el precio a pagar por ella.
No obstante, como toda regla general tiene sus excepciones encontrando una de ellas en el contrato de compraventa que recae sobre bienes inmuebles, pues su perfeccionamiento se da con el otorgamiento de la escritura pública (art. 1857 del C.C.)
Sobre la acción resolutoria de contrato el Manual de Adjudicaciones del I.C.T. contiene las siguientes referencias:
"46 ACCIONES JUDICIALES (..)
PROCESO DE RESOLUCIÓN DE CONTRATO. Esta acción se adelantará en todos los casos en que se pretenda dar por terminado un contrato con el fin de que las cosas vuelvan a su estado primitivo, es decir, al que se encontraban antes de la celebración del contrato que se pretende resolver.
El Instituto utiliza especialmente para resolver contratos de promesa de compraventa de inmuebles o contratos de compraventa de inmuebles.
Para instaurar estos procesos se requieren por lo menos los siguientes documentos:
Original o copia auténtica del respectivo contrato.
Certificado expedido por Cartera sobre el valor y números de cuotas de atraso, (mensuales y/o anuales) intereses moratorios y saldo de capital.
Es claro entonces que si se está en el contexto de un contrato bilateral y de la efectividad de la condición resolutoria tácita, la principal exigencia es que el contrato esté perfeccionado, pero en el caso que se analiza la acción resolutoria del contrato tenía un inconveniente principalísimo como en efecto lo fue que el contrato no se perfeccionó, dada la inexistencia de la escritura (título) siendo imposible demandar la resolución de algo que nunca existió. Por lo tanto al I.C.T no tenía otra vía distinta a la de cancelar la adjudicación de vivienda que había hecho para el demandante, y por hechos que le eran imputables únicamente a éste.
Más aún si se tiene en cuenta que la cancelación de la adjudicación acontece por sucesos posteriores a la expedición del acto de adjudicación que impide el nacimiento a la vida jurídica del negocio, en este caso de la compra venta, como claramente se explicó en sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, el día 30 de agosto de 1978:
"El acto de revocación se funda en circunstancias anteriores y coetáneas al acto que se revoca, constitutivas de vicios que afecten su validez o legitimidad. En cambio, la cancelación se produce por circunstancias sobrevinientes y que, por lo mismo surgen durante la ejecución del permiso, que no afectan su validez sino que impiden que continúe su ejecución. En el caso de autos se trata de un acto de cancelación por hechos sobrevinientes, constitutivos de incumplimiento de las obligaciones derivadas de un permiso, y por esta razón no se configura violación del artículo 24 del decreto ley 2.733 de 1959 que regula un fenómeno jurídico diferente, como es el de la revocatoria directa" (2).
D. Costas:
La Sala revocará la condena en costas impuesta por el a quo, en aplicación de lo normado en el artículo 55 de la ley 446 de 1998, que modificó el artículo 171 del C.C.A. según el cual: "En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil".
Esa nueva norma si bien no regía cuando se produjo el fallo apelado lo cierto es que es de orden público y, por consiguiente, de aplicación inmediata.
En anterior oportunidad la Sala, al interpretar esa norma, consideró que "no es la ausencia de razón en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de la sanción a la parte sino su conducta abusiva que implique un desgaste innecesario para la administración y para la parte vencedora".
En el caso concreto el Tribunal condenó en costas a la parte actora porque para la época en que emitió el fallo para la condena en costas la legislación no exigía el supuesto de conducta temeraria del condenado.
Para este momento temporal la Sala no encuentra mérito para ello, toda vez que en el plenario no está demostrado un comportamiento particular del demandante que lo haga merecedor de esa medida.
En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
MODIFICASE la sentencia proferida, el día 8 de agosto de 1996, por el Tribunal Administrativo del Atlántico. En consecuencia:
PRIMERO. Se deniegan las pretensiones procesales.
SEGUNDO. No se condena en costas.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, publíquese y cúmplase
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
Presidente de la Sala
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
Ausente con excusa
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
Ausente con excusa
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
1 Sección Primera Anales Tomo XCV, Nos. 459/60, Segundo semestre, 1978. Pág. 180).
2 Exp.2343. Actor: Aserradero COVADONGA. 2º Semestre de 1978 de Anales del Consejo de Estado 1978, Tomo XCV Nos. 459 – 460. Página 180 y ss.
