CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERA PONENTE: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
FECHA: Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil (2000).
REF: Radicación número: 12544
ACTOR: HECTOR ANTONIO MEJIA MEJIA
DEMANDADO: EMPRESAS DEPARTAMENTALES DE ANTIOQUIA
TEMA: REPARACION PATRIMONIAL
I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el día 10 de julio de 1996, mediante la cual se dispuso :
"PRIMERO : Niéganse las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO : Como consecuencia de la anterior decisión se absuelve a las llamadas en garantía, Sociedades Nacional Compañía de Seguros Generales de Colombia S.A., Seguros La Andina S.A., Seguros Colmena S.A., Seguros del Estado S.A. e Interamericana Compañía de Seguros Generales S.A.".
A. Actuación primera instancia
Fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el día 21 de noviembre de 1991, por el apoderado del ingeniero Hector Antonio Mejía Mejía; fue dirigida contra la "Empresas Departamentales de Antioquia" E.D.A.
Con auto de 25 de noviembre de 1991 el Tribunal inadmitió la demanda por indebida acumulación de pretensiones; no indicar la cuantía de la acción en forma razonada y para que se aclarare el poder otorgado. Concedió al demandante cinco días para que subsanar. (fl. 61)
Refieren, de una parte, la declaratoria de responsabilidad y culpabilidad de E.D.A del accidente de trabajo sufrido por el demandante el día 1 de noviembre (sic) de 1989 y, de otra parte y como consecuencia de la anterior declaración, se le condene al reconocimiento del reajuste correspondiente por el valor, indexado, de la indemnización por los perjuicios morales y materiales derivados del accidente de trabajo que sufrió el demandante cuando estaba al servicio de E.D.A.
b.1 El señor Hector Antonio Mejía Mejía ingresó a la Empresas Departamentales de Antioquia, el día 23 de Abril de 1984.
b.2 El cargo desempeñado por el señor Mejía era el de Jefe de Núcleo de Minas de Amagá, con asignación promedio mensual de $239.394.27.
b.3 El 1 de diciembre de 1989, se encontraba el ingeniero Mejía en la mina de carbón "La Gualí", municipio de Amagá, cuando dirigía la construcción e inspección de un pozo con profundidad aproximada de 18 metros.
b.4 Cuando ascendía por una escalera fabricada con manila y peldaños de acero, luego de haber inspeccionado las labores desarrolladas por los mineros en el fondo del pozo, se resbaló, a una altura de 15 metros, lo que le ocasionó la fractura de las vértebras L1 y L2, del calcáneo derecho y luxofractura abierta del calcáneo y astrágalo izquierdo, esta última con complicación (necrosis avascular y aséptica).
b.5 Estas lesiones lo inhabilitaron para continuar desempeñando la labor que constituía su actividad habitual ordinaria.
b.6 La causa de ese accidente se debió a falta de medidas de seguridad en la mina; el no suministro de cinturones de seguridad; el trabajo con lámparas de mano por no existir en la empresa lámparas para minero (adheridas al casco); calzado inadecuado; escaleras de acero y manila en zonas húmedas y resbaladizas y carencia de guantes.
b.7 El día 30 de mayo de 1990, por haber cumplido el señor Mejía 180 días de incapacidad ininterrumpida, la entidad lo desvinculó mediante resolución 26.132.
b.8 El día 1 de abril de 1991 por resolución 27.502 la empresa reconoció a Mejía Mejía la pensión de invalidez; para la liquidación tomó como salario base $201.976.56 y, además, le reconoció el derecho a los servicios médicos y asistenciales (fls. 40 a 44).
1- Contestación de la demanda:
E.D.A, establecimiento público descentralizado del orden departamental con domicilio en Medellín, en escrito presentado el 9 de abril de 1992, se opuso a las pretensiones, aceptó unos hechos, negó otros y propuso las excepciones de pago e inexistencia de la obligación.
a. E.D.A dijo que como consecuencia del accidente de trabajo sufrido por el demandante, se le hicieron los siguientes pagos:100% del salario durante la incapacidad por 180 días.
Pensión de invalidez, retroactiva a la fecha de desvinculación con los reajustes legales.
Indemnización por accidente trabajo, reconocido por la aseguradora Colmena S.A. de acuerdo con la cláusula primera, Sección III de la póliza 62-3612 suscrita entre E.D.A y la compañía de seguros.
Cesantías definitivas a partir del 30 de mayo de 1990.
Vacaciones y prima de vacaciones por el lapso comprendido entre el 23 de abril de 1989 y 3l 30 de mayo de 1990. Una vez agotada la vía gubernativa por la parte actora, EDA reconoció pensión de invalidez y derecho a servicios médicos a cargo del demandado; estas sumas fueron pagadas en fecha posterior a la desvinculación del señor Mejía, ocurrida el día 30 de mayo de 1990.
En cuanto a la inexistencia de la obligación E.D.A no hizo ninguna expresión ni de hecho ni de derecho (fls. 63 a 70).
E.D.A llamó en garantía a la Compañía Seguros Colmena S.A. (en calidad de aseguradora), a Seguros la Andina, la Nacional de Seguros, Interamericana de seguros y Seguros del Estado (en sus condiciones de coaseguradoras), para que en el evento de proferirse sentencia condenatoria ésta compañías paguen todo lo que tuviere que cancelar (fls.102 a 105).
La mencionada solicitud de intervenciones de terceros fue acepta por el Tribunal, el día 14 de mayo de 1992 (fol. 127 y 128)
Las compañías llamadas en garantía se opusieron a las pretensiones de E.D.A., por lo siguiente:
De proferirse sentencia condenatoria contra E.D.A su responsabilidad debe limitarse hasta la cobertura y cuantía de la garantía, en consideración a la suma asegurada y el porcentaje de coaseguro.
La póliza 30-4364 contratada por E.D.A con varias compañías no contiene una responsabilidad solidaria sino divisible, en proporción al coaseguro cedido; y el límite máximo de responsabilidad es de $10'000000, menos deducible.
La garantía otorgada por las compañías no aseguraba el riesgo, concretado en siniestro que hoy se quiere indemnizar, "porque el amparo otorgado por el anexo de responsabilidad patronal, se limita única y exclusivamente a los perjuicios que sufriere el trabajador en el desarrollo de las actividades a él designadas y según lo manifiesta EDA, el cargo del demandante Jefe de Núcleo de Minas de Amagá, no incluía la participación del mismo en trabajos directos" (fls. 159 a 165, 166 a 171, 188 a 193, 236 a 241 y 268 a 373).
Finalmente coadyuvaron los hechos formulados por EDA a título de excepciones.
Después de finalizar la etapa probatoria, por auto se citó a las partes y al Agente del Ministerio Público a allegar sus memoriales finales; todas las partes allegaron, a tiempo, sus escritos.
El demandante manifestó que la jurisprudencia de esta Corporación en materia de accidentes de trabajo de los servidores públicos, va más allá de la teoría de la responsabilidad con culpa del derecho individual del trabajo, porque en el derecho administrativo basta fundamentar la responsabilidad de la Administración en la responsabilidad objetiva; que en casos similares, al que se estudia, ha predicado la responsabilidad de la administración con base en la teoría del "Riesgo Excepcional"; que basta con observar el informe de accidente de seguridad industrial de E.D.A. del 5 de diciembre de 1989 del cual se deduce que la empresa reconoce la falta de elementos suficientes que permitieran la seguridad del demandante para desempeñar su trabajo y en el cumplimiento de la función laboral no se tomó ninguna medida preventiva; que el informe anotó que la próxima vez que se vaya a realizar una actividad similar debe hacerse con "cinturón de seguridad"; que no obstante haberse pagado la indemnización y la pensión de invalidez conforme a los mandatos legales, no se indemnizó al demandante la totalidad de los perjuicios, pues se hallan pendiente de indemnización los daños sufridos por el demandante por lucro cesante futuro, a causa de la merma de capacidad laboral que tendrá que afrontar durante toda la vida (fls. 478 a 481).
La demandada hizo análisis sobre las pruebas y concluyó que no existe mérito para deducir la responsabilidad patronal de E.D.A, porque, en primer término, se contaba con todos los medios de seguridad exigidos para la construcción del pozo, y fué el mismo Mejía el encargado de diseñar y vigilar la construcción de la escalera por la que ingresó al mismo y, en segundo término, suministró todo lo necesario para la recuperación del demandante y le reconoció a éste la pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral, a pesar de que el accidente se ocasionó porque el señor Mejía se resbaló de la escalera (fls. 460 a 462).
Las aseguradoras llamadas en garantía dicen que no se probó que la causa del accidente fuera la falta de elementos de protección y seguridad para las labores de minería; que el ingeniero Mejía como jefe de Núcleo era el encargado de tomar todas las precauciones para prevenir os accidentes y velar porque se cumplieran las normas de seguridad dentro de la mina; que así mismo no se probó que a consecuencia del accidente él no pueda llegar a ejercer una actividad productiva; que por el contrario el accidentado, hoy se encuentra muy recuperado situación que se infiere del porcentaje actual de la real disminución de capacidad laboral del 42.3% según dictamen pericial - antes del 75% - (fls. 468 a 477).
El Ministerio Público expresó que no existe prueba de la cual se predique la omisión que se le imputa a las Empresas Departamentales de Antioquia; a lo anterior se agrega que, de acuerdo a lo consignado en el informe del accidente de trabajo, documento cuyo contenido se presume auténtico, en concepto del mismo trabajador sobre las causas del accidente, expresó: "cansancio y posterior mareo por agotamiento físico al subir la escalerilla de gran altura" , labor a la que no estaba acostumbrado como se desprende la prueba testimonial (fls. 463 a 437).
Negó las pretensiones de la demanda y absolvió a las personas llamadas
en garantía, pues consideró, de una parte, que no se probó la falla en el servicio del demandado y, de otra, porque la inspección hecha por el demandante al pozo en construcción se encuentra dentro de la órbita de las funciones del trabajador (supervisión de la ejecución de los trabajos) y, por la condición de ingeniero jefe, le correspondía adoptar y acatar, más que cualquier otro empleado, las medidas de seguridad necesarias para la perforación del pozo (fls. 482 a 496).
Fue interpuesto por la parte demandante, quien reitero lo dicho en su escrito de conclusión (fls. 498 a 508).
Actuación en segunda instancia.
El recurso se admitió el día 1 de noviembre de 1996 (fol. 513)
Luego se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público, el día 6 de diciembre de 1996, para la presentación de alegaciones.
Sólo presentaron escrito final las personas llamadas en garantía, por medio de apoderado único quien, en lo fundamental, señaló:
Dentro de la investigación no se probó que el accidente de trabajo sufrido por Hector Mejía se deba a falla del servicio o culpa del patrono. Al trabajador le correspondía tomar las medidas necesarias de previsión y, a pesar de tener los elementos de trabajo suficientes para descender y subir del pozo, no lo hizo, no obstante ostentar la calidad de jefe de núcleo a quien le obligaba tener en cuenta medidas de precaución para evitar el accidente.
Propuso, en forma extemporánea, el hecho exceptivo de indebida forma de la demanda, por cuanto en ésta no se expresaron, claramente, las normas violadas y el concepto de la violación.
De acuerdo al dictamen pericial, la merma de capacidad laboral fue solamente del 42.3% a consecuencia del accidente de trabajo sufrido por el señor Mejía Mejía, lo que equivale a decir, que en la actualidad se encuentra muy recuperado.
La indemnización por valor de $2.782.464 que recibió el demandado de E.D.A, por la incapacidad total y permanente, corresponde a doce veces el sueldo promedio mensual que percibía Mejía al momento del accidente.
Las sumas de indemnización que pagó EDA a ese trabajador las obtuvo de los pagos que le hicieron a ella las compañías de seguros Colmena S.A. (30%), La Andina S.A. (20%), La Nacional (25%), del Estado S.A. (25%) a través de la compañía líder Colmena S.A.
Con posterioridad al pago de dicha indemnización, el demandante continuó recibiendo el 100% de su asignación mensual por un lapso de 180 días y luego le fue reconocida la pensión de invalidez con derecho a atención médica, quirúrgica y hospitalaria, razón por la cual al recibir Hector Mejía Mejía las prestaciones sociales respectivas, con los debidos reajustes de ley, E.D.A. no está obligada a reconocer sumas adicionales, porque ya canceló las indemnizaciones y prestaciones propias del accidente de trabajo.
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, los presupuestos procesales se encuentran cumplidos y la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, no ofrece reparo, se procede a decidir previas las siguientes
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el fallo proferido el 10 de julio de 1996 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Sección Segunda, mediante el cual se denegaron todas las súplicas de la demanda.
1. El día 23 de abril de 1984 Héctor Antonio Mejía Mejía ingresó al servicio de Empresas Departamentales de Antioquia E.D.A., como Ingeniero de Minas; cumplía funciones en la mina de carbón "La Gualí" (municipio de Amagá, departamento de Antioquia; era el jefe de Núcleo Minas; estaba al mando de todas las labores y directamente responsable de la planeación, programación y realización de las labores; se dedicaba a la apertura de un pozo de 18 de metros de profundidad, aproximadamente, indispensable para formar un circuito de ventilación, obra que no era habitual por la escasa ocurrencia, cada 10 o cada 15 años (Documento público, fols. 8 y 10; interrogatorio de parte del señor Hector Antonio Mejía y testimonio del jefe inmediato de éste, señor Laureano de Jesús Rendón Ramírez fols. 354, 427 a 434).
2. El día 1 de diciembre de 1989 cuando Hector Mejía terminaba de inspeccionar la profundidad del pozo resbaló por la escalera, fabricada con manila y peldaños de acero, cuando ascendía para salir a la superficie, según su propio concepto - dado en el informe de accidente de trabajo - su caída se debió a "cansancio y posterior mareo por agotamiento físico al subir escalerilla de gran altura" (Declaración de accidente, hecha por el accidentado ante E.D.A. fls. 41, 91 y, 300).
3. Ese mismo día, 1 de diciembre de 1989 el señor Mejía fue trasladado a la Clínica Medellín; evaluado por el médico del Instituto de Fracturas; se practicó estudio radiológico el cual dio como resultado fractura calcáneo derecho, astrágalo (abierta) y aplastamiento vertebral; permaneció hospitalizado dieciocho días y fue remitido a casa; inicio marcha el día 23 de enero de 1990 con caminador y corset Taylor y yeso bota por cuatro semanas (Documento público, informe médico fl. 302 y 303)
4. El 22 de mayo de 1990, médico de planta del Fondo de Previsión Social del E.D.A rindió informe sobre el accidente de trabajo sufrido por Héctor Mejía Mejía; indicó, de una parte, que el accidentado sufrió:
aplastamiento de cuerpos vertebrales L1 – 12 – 13 de un 10 a 20%; que se encuentra en franca recuperación y sin compromiso neurológico;
fractura de calcáneo derecho (recuperado) y luxofractura abierta de tobillo izquierdo. Dice que el 29 de mayo de 1990 cumplirá 180 días de incapacidad ininterrumpida.
De otra parte, también indicó que a ese momento, no se puede cuantificar la merma de capacidad laboral definitiva, porque podría darse complicación en el tobillo izquierdo (necrosis avascular) y que el paciente sigue incapacitado hasta el 20 de junio de 1990 (Documento público fol. 391)
5. El día 29 de mayo de 1990 E.D.A dictó una resolución No. 26.132 mediante la cual dispuso, que a partir del día siguiente el señor Mejía, queda desvinculado del empleo debido a que la incapacidad de ésta persona llegó a 180 días, término respecto del cual la ley autoriza la separación del servicio; de otra parte como no se pudo establecer el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, resolvió:
Reconocer el derecho a la atención médica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria a que diere lugar el tratamiento que se le practica.
Reconocer la indemnización correspondiente y liquidarla en proporción al daño sufrido según certificación del médico oficial y de conformidad con la tabla de valuaciones respectiva (Documento público, fols. 3 y 18. Esta resolución se notificó personalmente al ingeniero Hector Mejía el 31 de mayo de 1990, no fue recurrida).
6. El día 6 de julio de 1990 E.D.A, por medio de la resolución 26.230 ordenó el reconocimiento y pago del valor de $1'669.524.24 suma que comprende, por concepto de cesantías definitivas $1'414.373.44 y por concepto de vacaciones y prima de vacaciones $254.150.80 (Documento público, obtenido con ocasión d ella inspección judicial, y tomado de los originales que reposan E.D.A., fols. 383 a 386).
7. El 10 de diciembre de 1990 el médico de planta del Fondo de Previsión Social de E.D.A., informó, respecto del señor Mejía, que teniendo en cuenta su patología y secuelas a causa del accidente de trabajo presenta merma de capacidad laboral para el oficio o empleo que venía desempeñando en el 75% (Documentos públicos, fl. 309 y 379 - tomada la copia en la práctica de la inspección judicial, realizada por el Tribunal).
8. El día 1 de abril de 1991 E.D.A. mediante resolución 27.502 reconoció al señor Mejía la pensión de invalidez que se causó a partir del 30 de mayo de 1990, con el respectivo reajuste, de acuerdo a lo dispuesto por la ley 71 de 1988, prestación que subsistirá mientras el pensionado permanezca incapacitado para trabajar a causa de la invalidez, previa comprobación de supervivencia y con derecho a disfrutar de los servicios médicos y asistenciales a cargo de E.D.A. (Documento público, fls. 10 a 13 y 14 a 17).
9. El día 15 de julio de 1991 E.D.A, mediante resolución 28.038, ordenó el pago de la indemnización al Héctor Mejía Mejía, equivalente a la pérdida de capacidad laboral del 75% porcentaje que corresponde al reconocimiento que le hizo la Aseguradora COLMENA S.A. a E.D.A, por la suma de $2.086.848.00 (Documento público tomado del original, en la práctica de inspección judicial, fol. 370).
10. El día 3 de junio de 1993 el Tribunal practicó interrogatorio de parte al demandante, quien, en lo fundamental, dijo que:
al momento de ocurrir los hechos, se encontraba revisando un pozo pues necesitaba perforarlo para dinamitarlo;
el taladro o perforador presentaba dificultad para perforar la roca y como el encargado de la cuadrilla no entendía sus instrucciones, en la forma de perforación, descendió al fondo del pozo y cuando de regreso ascendía por la escalera se resbaló y cayó;
las únicas medidas de protección y seguridad fue la utilización de implementos que le entregaba la empresa; que no usó cinturón de seguridad porque no se lo proporcionó la entidad;
el acceso al fondo del pozo, describió, es una escalera improvisada, hecha en manila y peldaños de acero;
cada año solicitó a la empresa la entrega de elementos de seguridad. (fls. 353 a 356).
11. El día 6 de junio de 1993 el Tribunal practicó inspección judicial a las oficinas de E.D.A. donde constató la existencia de las pólizas de seguro, las liquidaciones y pago por concepto de prestaciones sociales e indemnización al trabajador Héctor Antonio Mejía Mejía, los informes médicos y las resoluciones de desvinculación y reconocimiento de pensión por invalidez así como las órdenes de compra para la adquisición de 100 lámparas para minería, actas del comité de medicina, Higiene y seguridad industrial (Acta de inspección, fls. 360 a 362).
12. Los días 22 y 23 de junio de 1993 en el Tribunal recepcionaron las declaraciones de terceros:
a. Iván de Jesús Puerto González y Luis Emilio Vanegas González, quienes eran trabajadores de la mina. De sus dichos se encuentra probados los siguientes antecedentes; que E.DA:
no les daba ninguna capacitación respecto a medidas de seguridad para el desempeño de las labores;
no les suministraban cinturones ni manilas de seguridad para bajar al pozo;
sólo les entregaba cascos, botas y linterna; que para trabajos por fuera del "machín" les daba un perforador para utilizarlo con la pólvora, palas picos y las canecas para el coche;
la escalera por la cual se descendía y ascendía al pozo fue elaborada, con elementos suministrados por EDA, por los operarios y la obra fue supervisada por el mismo ingeniero Mejía (fls. 414 a 422).
b. De Laureano de Jesús Rendón, Jefe de División Carbón y Energía y superior jerárquico del demandante. dijo, entre otros, que:
El ingeniero Mejía era la persona que en esos momentos estaba al mando de todas las labores de la mina; era el responsable de lo que se planeaba, se realizaba y se programaba; el hecho de bajar Mejía al pozo era asunto, que debía realizar diariamente y estaba relacionado con las funciones laborales que tenía como ingeniero de la mina.
Las condiciones de trabajo y seguridad planeadas para la construcción del pozo fueron discutidas, previamente, con el señor Mejía; lo mismo ocurrió respecto a la situación y sobre la factibilidad de que la realización de la excavación; para tales efectos "se tomó la iluminación más requerida, se ventiló el pozo, se tomaba, en las voladuras, las mechas suficientes para que los mineros alcanzaran a evacuar los frentes no exactamente el tiempo de quema sino dándole el margen de dos o tres minutos más. En ese momento, inclusive el acceso al pozo era por una escalera de barrotes de metal y se consideraba funcional porque no tenía sino un diámetro de un metro y podía inclusive ser apoyada en la parte opuesta, en los respaldos, (sic) paredes del pozo"
El uso de cinturones de seguridad no era necesario para descender al pozo - terreno firme - , porque esos elementos se utilizan en labores en las cuales la persona tiene que estar suspendida en el aire y/o tiene que utilizar las dos manos.
No conoció porqué el ingeniero Mejía descendió al fondo del pozo. Le sorprendió el hecho concerniente a que sólo el día del accidente Mejía bajara al pozo por primera vez, porque para esa época ya se habían perforado diecisiete metros (fls. 427 a 434).
c. De Jairo Augusto Berrío Díaz, jefe de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional de E.D.A., refirió a dos situaciones: una que no fue informado de la ejecución de la obra, de apertura del pozo, y otra, que desconoce, totalmente, el sitio donde se ubica (fol. 435 a 438)
13. El día 10 de junio de 1993 el Tribunal practicó, en la mina "La Gualí", una inspección judicial; indicó como hechos probados que:
la obra en la cual ocurrió el accidente fue "cancelado" porque fue una obra transitoria y de ejecución ocasional que tenía por finalidad el suministro de aire a uno de los "mantos";
en el Almacén de la mina constató la existencia de los elementos de seguridad a suministrar a quienes laboran en las minas, entre ellos los cinturones de seguridad utilizados para trabajos en altura, postería, cables eléctricos etc. (fls. 357 a 359).
La demanda solicitó las declaratorias de responsabilidad extracontractual de la "Empresas Departamentales de Antioquia E.D.A" y de condena, por omisiones jurídicas constitutivas de incumplimiento patronal, respecto del señor Héctor Antonio Mejía Mejía.
La época en la cual se afirma ocurrieron los hechos, es la de cuando el señor Mejía estaba vinculado, laboralmente, con la empresa demandada.
El actor estima que las irregularidades de E.D.A., como patrono, le ocasionaron perjuicios y que, si bien en parte fueron indemnizados, la indemnización que obtuvo no cubre todos los perjuicios sufridos.
La Sala estudiará para definir el recurso, los siguientes temas:
Jurisprudencia sobre la responsabilidad a forfait y la responsabilidad extracontractual. Diferencias.
Caso concreto: hechos originantes del proceso y acción.
Conclusión.
Responsabilidades: a forfait y extracontractual.
Esta jurisdicción "de lo Contencioso Administrativo" ha diferenciado y precisado la responsabilidad en relación con los hechos dañinos sufridos por los trabajadores con ocasión, de una parte, del desempeño laboral (accidente de trabajo) y, de otra parte, de situaciones externas y ajenas a ese desempeño pero producidas por la misma persona que es su patrono.
Ha dicho que:
Si un agente del Estado con causa y por razón del ejercicio y por los riesgos inherentes a éste sufre accidente y sobrevive tiene derecho a las prestaciones laborales predeterminadas en la legislación laboral; pero si fallece son sus beneficiarios los que tienen el derecho a esas prestaciones. Este tipo de responsabilidad ha sido denominado "A forfait".
Pero, si el agente del Estado sufre un accidente por la conducta falente o culposa de la misma persona que es su patrono pero en "forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio" y/o "por fallas del servicio ajenas al trabajo profesional propio del agente" tiene derecho a solicitar la declaratoria de responsabilidad del Estado, por medio de la acción respectiva, como ya se explicará. Este tipo de responsabilidad es la llamada "extracontractual".
Sobre esos dos tipos de responsabilidad la jurisprudencia ha evolucionado.
En la primera etapa se sostuvo que todo daño sufrido por un agente del Estado, sin diferenciar si fue por causa o por razón del empleo o función o por una falla del servicio, se negaba la responsabilidad extracontractual.
Se afirmaba, enfáticamente, en primer término, que esos hechos no causaban acción indemnizatoria en favor del agente o de sus beneficiarios, en forma subsidiaria; que si el daño sufrido por el Agente Estatal era constitutivo de o de accidente laboral o simplemente de muerte, daba derecho al reclamo prestacional de las indemnizaciones predeterminadas por la legislación laboral.
La fuente legal de dicha jurisprudencia eran las leyes 6a. de 1945 (art. 17 literal d) 64 de 1946 (art. 11) en el campo de los trabajadores nacionales, funcionarios, empleados y obreros. Esta Corporación en esa época, en sentencia proferida el día 10 de diciembre de 1982, expresó:
"Los funcionarios públicos aceptan al posesionarse los riesgos propios de la actividad propia del respectivo cargo y la Nación, por su parte, prevé la indemnización en caso de muerte en actos de servicio o en accidente de trabajo, en la forma que la responsabilidad 'a forfait', desplaza toda responsabilidad de acudir a la indemnización por falla del servicio u ordinaria…" )
En la segunda etapa de evolución de la jurisprudencia se advirtió que podía acontecer, que el daño sufrido por el Agente ocurría por una falla del servicio y no por el riesgo mismo del desempeño, es decir, en forma externa a la prestación ordinaria o normal del servicio; o dicho de otra manera por hechos que excedían los riesgos propios de la actividad.
En ese evento de hecho, por la naturaleza del mismo, se advirtió que frente al ordenamiento jurídico esa conducta era demandable por medio de la acción indemnizatoria (art. 68 de la ley 167 de 1941), hoy llamada de reparación directa (art. 86 del decreto ley 01 de 1984 - C.C.A).
Sobre esa situación, en sentencia proferida el día 13 de diciembre de 1983 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación señaló:
"1. La doctrina, en el caso de accidente sufridos por agentes del Estado ha sostenido como norma general que la víctima no puede pretender más reparación de los derechos a la pensión de que es titular en virtud de su estatuto laboral. La aplicación de esta regla llamada 'Forfait de la pensión' naturalmente hace referencia a los daños sufridos por un funcionario en ejercicio de sus funciones y en forma común. Por esta razón, el régimen de prestaciones suele estar en armonía con la actividad que se cumple. Así al asumir mayores riesgos profesionales se tiene derecho a una mayor protección prestacional. En el caso de los militares, por ejemplo, este principio de cumple, no sólo destinando un régimen de mayores prestaciones dados sus riesgos especiales sino también un régimen de excepción para soldados y oficiales ubicados en zonas especialmente peligrosas. En principio el régimen de indemnizaciones refleja estas ideas. Si las heridas o la muerte sufrida por un militar son causales dentro del servicio que prestan, las prestaciones por invalidez o muerte las cubren satisfactoriamente. Tal es el caso del militar que sufre lesiones en combate o el agente de policía que muere en la represión del delito.
2. No obstante cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio, sino que han sido causadas por falla del servicio, el funcionario, o el militar, en su caso, que las sufre o sus damnificados tienen derecho a ser indemnizados en su plenitud. Para evitar enriquecimiento sin causa las prestaciones percibidas por esos hechos deberán descontarse de la indemnización total.
Ejemplos típicos de esta situación se presentan en todos los casos en que el accidente se produce por fallas del servicio ajenas al trabajo profesional propio del agente tales como el militar que perece al cruzar un puente en construcción, sin señales de peligro o aquel que muere víctima de un agente de policía ebrio en horas de servicio y cuando el militar no interviene en el operativo sino que cruza accidentalmente por el lugar. También se dan los casos en que los hechos exceden los riesgos propios de ejercicio: tal es el caso del militar que perece en accidente de tránsito debido a falta de sostenimiento del vehículo oficial que lo transporta, o el militar que perece en accidente de avión debido a que éste fue defectuosamente reparado por el servicio de mantenimiento. En todos estos casos la actividad propia del militar no juega ningún papel y su no indemnización plena rompería el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley.
Este principio es fundamental: todo ciudadano es igual a los demás frente a la ley. El principio constitucional que ordena al Estado proteger a los ciudadanos en su vida, honra y bienes y sobre el cual se fundamentan las acciones indemnizatorias según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, deben cubrir por igual a quien desempeña una función de servicio público como a quien es un simple ciudadano y no devenga sus ingresos del erario público. No sería justo que la calidad de servidor público prive a un ciudadano del derecho de recibir la protección propia del Estado y de ser indemnizado por las fallas del servicio, bien por acción o bien por omisión" ).
En la tercera etapa de evolución y última, aunque la jurisprudencia perseveró en el anterior criterio de responsabilidad extracontractual "por falla del servicio", varió lo concerniente a que de la indemnización plena no había lugar a descontar lo recibido por las prestaciones laborales, predeterminadas en la legislación laboral. En sentencia dictada, el 7 de febrero de 1995, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se dijo:
" De suyo, la relación laboral engendra una serie de derechos autónomos, independientemente de que el funcionario o sus causahabientes, herederos o beneficiarios, según el caso, puedan invocar una indemnización plena y ordinaria de perjuicios en caso de lesión invalidante o de muerte; máxime por cuanto este resarcimiento pecuniario nada tiene que ver con esa prestación de servicios subordinados.
Por consiguiente, no existe justificación de ninguna clase para ordenar el descuento del valor de las prestaciones sociales reconocidas a la cónyuge supérstite y demás causahabientes del monto de la misma, pues son obligaciones jurídicas con una fuente distinta, en frente de las cuales no cabe la compensación que se daría al disponer ese descuento" ).
1. Para decidir el problema jurídico, la Sala se cuestiona: ¿Cuándo ocurrió el hecho dañino y con ocasión de qué? y ¿si el hecho imputado a E.D.A, fáctica y jurídicamente, da lugar o no a declararla extracontractual y patrimonialmente responsable?.
Con los hechos probados se corrobora, sin ambigüedad, que el litigio promovido tiene su causa en un hecho administrativo de E.D.A de carácter laboral; es decir, no es externo a la relación laboral.
El daño sufrido por el señor demandante, Ingeniero Héctor Antonio Mejía Mejía, acaeció directamente en el desempeño de la labor que tenía a su cargo.
El señor Mejía le imputa a E.D.A, como patrono, culpa por el incumplimiento de las cargas patronales y afirma que esa culpa fue la causa eficiente y determinante en la producción del daño que padeció.
Tales afirmaciones, fácticas y jurídicas, y predicables de una época de desempeño laboral y referidas a la interrelación trabajador - patrono, y al incumplimiento de éste de sus cargas laborales, permiten concluir que aunque se demandaron unas conductas de hecho y administrativas, por provenir de un establecimiento público departamental, se puede colegir, de esas especiales circunstancias (de modo, tiempo y lugar) que el mencionado hecho no es externo a la relación laboral y, por lo tanto está vinculado a aquella.
La Sala advierte, que del propio contenido de la demanda y por la calificación del demandante, frente a los propios hechos que adujo, permite ver, ostensiblemente, que no se imputaron al demandado, fáctica y jurídicamente, hechos extracontractuales desvinculados de la relación laboral.
Sin embargo como ello no lo advirtió el Tribunal, al momento de admitir la demanda, se le dio curso a pesar del defecto sustantivo de la misma (no formal) y atinente al indebido ejercicio de la acción.
Las acciones judiciales no todas sirven para todo; cada una tiene especialidad, salvo que sea de carácter residual.
En la justicia de lo Contencioso Administrativo las acciones previstas en el C.C.A sirven para atacar conductas administrativas determinadas (acto, hecho, omisión y operación administrativa, contratos estatales - por regla general - y conductas contractuales diversas etc.) (arts. 82 y 83 C.C.A y otras disposiciones).
El objetivo de cada acción dependerá de la conducta impugnada; así:
. La de simple "nulidad" para declarar la nulidad de los actos administrativos, porque se estiman ilegales (art. 84).
. La de "nulidad y de restablecimiento del derecho" también para declarar la nulidad de actos administrativos, porque se estiman ilegales, pero además para solicitar el restablecimiento del derecho, la indemnización de perjuicios etc (art. 85).
. La de controversias contractuales para declarar o la nulidad del contrato estatal o de los actos contractuales, por la vulneración del ordenamiento jurídico; o declarar la responsabilidad contractual, o la revisión económica del contrato por el incumplimiento contractual etc. y los hechos sobrevinientes que varían las circunstancias, respectivamente, etc. (art. 87).
. La de "reparación directa", contra hechos, omisiones, operaciones administrativas ilegales porque se cree haber sufrido un daño antijurídico etc. para declarar la responsabilidad extracontractual y la consecuencial indemnización (art. 86).
Como se puede observar distintas causas o conductas originan el ejercicio de determinada acción, y cada una de éstas tiene diferente objetivo.
En lo que atañe con la acción de reparación directa, el C. C. A. indica, como ya se vio, cuáles son las conductas que dan lugar a su ejercicio (los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa distinta).
Si bien entre esas conductas (causas que pueden originar el ejercicio de la acción de reparación directa) se enuncian, entre otras, un hecho o a una omisión, debe tenerse en cuenta que para efecto del fallo, de responsabilidad patrimonial extracontractual, la conducta que se demande a título "de hecho u omisión" tiene que ser extracontractual y además externa a la relación laboral, es decir, debe estar desligada de ésta, legal o reglamentaria o contractual por contrato de trabajo u otro.
De los hechos establecidos, plenamente, se comprobó que el hecho demandado es administrativo, pero vinculado, directamente, al desempeño laboral.
Por consiguiente, las pretensiones deben ser denegadas como consecuencia de la existencia de un hecho exceptivo de fondo, que la Sala advierte de oficio y que tiene que ver con el ejercicio indebido de acción.
En efecto:
En el caso concreto, se observa que la acción utilizada, de reparación directa, no puede ser un mecanismo judicial de acción para pretender, como en este caso, la responsabilidad del patrono y las declaraciones consecuenciales de indemnización.
Del solo texto de la demanda se observa, en forma nítida, que los hechos enunciados, en el capítulo de antecedentes, relatan y describen circunstancias históricas referidas exclusivamente a negligencias de un patrono respecto de sus cargas laborales con su empleado, falencias, que en criterio del actor, fueron exclusivas y determinantes, en la producción del accidente laboral.
Las pruebas procesales demuestran y representan que el accidente de trabajo sufrido por Hector Mejía no tuvo su causa en forma exterma a la prestación ordinaria o normal del servicio ni que aconteció por fallas del servicio ajenas al trabajo profesional propio del agente.
Como el Tribunal no advirtió el defecto sustantivo de la demanda ésta se admitió; tal defecto de la demanda enerva las pretensiones procesales, porque no hay lugar a pedir declaración de responsabilidad extracontractual por hechos de eminente contenido laboral.
Y como la responsabilidad de tipo laboral no puede buscarse mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la utilización de ésta fue indebida.
Y la Sala por vía de la apelación tiene poderes oficiosos para declarar probado ese hecho exceptivo de fondo, porque de conformidad con el C.C.A. le corresponde, en primer término, declarar probadas no sólo las excepciones propuestas sino cualquiera otra que encuentre probada y, en segundo término, que el silencio del a quo sobre esa situación, "no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus" (art. 164).
Además, como el fallo de segunda instancia también será desestimatorio a las pretensiones del actor, como lo decidió el Tribunal, no se configurará vulneración del principio de la reforma en perjuicio del apelante.
Finalmente para el ejercicio correcto de la acción, deben hacerse las siguientes precisiones:
. Que con ocasión de un accidente de trabajo, esta última calificación, de trabajo, conduce y orienta a que la acción correcta es la laboral.
. Que por fallas o culpas del llamado patrono pero sin relación o vínculo con el trabajo, la acción es:
la de reparación directa, si el demandado es una autoridad sobre la cual tenga conocimiento la jurisdicción de lo contencioso Administrativo, o la indemnizatoria civil, ante la jurisdicción ordinaria, si el demandado es una persona pública respecto de la cual la Jurisdicción Contencioso Administrativa no tiene conocimiento.
En esas acciones, simplemente, enunciadas tienen estas otras connotaciones antecedentes:
La laboral cuando la situación que originó el daño (hecho dañino) tiene su causa en el incumplimiento del patrono; ese hecho se califica de accidente laboral, respecto del trabajador o empleado, porque tiene que ver con el defecto, omisión o culpa en las obligaciones del patrono (cargas laborales).
La acción indemnizatoria (o de reparación directa o civil ordinaria) cuando la situación que originó el daño (hecho dañino) tiene su causa en hechos u omisiones de la misma persona que es patrono, pero desligada o externa de esta condición Vgr. El trabajador que sale de las instalaciones de su patrono y le cae un objeto del techo; o el trabajador que sale del trabajo para su casa y un vehículo de su patrono lo atropella); ese hecho no se califica de accidente laboral, porque para que lo fuera tendría que haberse producido con ocasión directa del vínculo laboral o desempeño; es decir que el daño se ocasiona en forma externa a la relación laboral.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo indica, claramente, que "cuando exista culpa suficiente comprobada del patrono en la ocurrencia del accidente de trabajo o en la enfermedad profesional, está obligado a la indemnización total y ordinaria por perjuicios, pero del monto de ella debe descontarse el valor de las prestaciones en dinero pagadas en razón de las normas consagradas en este capítulo".
De lo aquí probado, se advierte que no se dan los elementos fácticos que la jurisprudencia de la Sala ha exigido para que el trabajador, en algunos casos tenga, frente a su patrono pero no en la condición de patrono, el derecho a demandarlo en la acción de indemnizatoria correspondiente, como es que el daño sufrido por el trabajador se haya ocasionado en forma externa a la prestación ordinaria o normal del servicio
Cuando el daño es padecido por el trabajador pero aquel no tiene fuente en la relación laboral y ocurre en forma externa a esa relación "contractual o legal y reglamentaria", tiene cabida la acción indemnizatoria; de esta manera la jurisprudencia garantiza que haya una indemnización plena a los perjuicios sufridos por los trabajadores sin nexo con el contrato.
Es claro entonces que si en la controversia que ahora se decide, no se ha probado un hecho administrativo falente, originado en una falla del servicio, queda descartada la declaratoria de responsabilidad extracontractual que depreca el demandante en contra de la "Empresas Departamentales de Antioquia".
Lo anterior también sirve para que en el juicio de valor que haga el juez de la jurisdicción Contencioso Administrativa por vía de la reparación directa, no pueda incursionar en terrenos que sólo pueden ser revisables por el juez competente que es que sí de observar si las obligaciones patronales fueron cumplidas o no; en el caso que se juzga este no fue el objeto del juicio.
Por lo tanto se concluye que la sentencia recurrida habrá de modificarse, debido a que si bien hay lugar a la denegación de las pretensiones, la desestimación tiene su causa en encontrar probado, de oficio, el hecho exceptivo de fondo cual es el del ejercicio indebido de la acción de reparación directa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
MODIFÍCASE la sentencia impugnada, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia el día 10 de julio de 1996. Por consiguiente:
PRIMERO. Declárase, oficiosamente, la excepción de fondo de acción indebida.
SEGUNDO. Como consecuencia de la declaración anterior, deniéganse las súplicas de la demanda.
Copiese, notifiquese, publíquese y devuélvase.
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Presidenta
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS
ALIER HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
- . Sección Tercera. Expediente 3.332. Actor: Rosa Bibiana Rodríguez Vda. de Moscoso.
- . Expediente 10.807. Actor: Martha Lucía Arango Vda. de Díaz.
- Expediente S - 247. Actor: Mélida Inés Dominguez de Medina
