CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., abril diez de mil novecientos noventa y siete.
CONSEJERO PONENTE: DR. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ.
REF.: EXPEDIENTE No 12. 368.
ACTOR: SOCIEDAD R. B. DE COLOMBIA LTDA.
DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTÁ.
TEMA: Condena a la administración por haber incurrido en mora en los pagos que le correspondía hacer en desarrollo de un contrato administrativo de obra pública.
Procede la Sala a resolver el grado de consulta de la sentencia que profirió el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 27 de junio de l996, por medio de la cual adoptó las siguientes decisiones:
"1o.) Declárase que el Distrito Capital de Santafé de Bogotá - Secretaria de Educación-, incumplió el contrato No. 294 de 1989, celebrado con R.B. de Colombia Ltda.
"2o.) Condénase al Distrito Capital de Santafé de Bogotá - Secretaria de Educación, a pagar a R.B. de Colombia Ltda., la suma de veinte millones seiscientos noventa y ocho mil ochocientos siete pesos con noventa centavos ($20'698.807.90) por concepto de mora en la cancelación de las cuentas, tal como se explicó en la parte motiva de esta providencia.
"3o.) Para el cumplimiento de esta sentencia se dará aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
"4o.)Si no fuere apelada esta sentencia, consúltese con el Superior.
"5o.) Niéganse las demás pretensiones de la demanda." (fls. 243 a 244 C.1)
La demanda de que trata el sub-lite, se formuló en ejercicio de la acción relativa a las controversias contractuales, consagrada en el art. 87 del C.C.A. y fue presentada en oportunidad legal, el 6 de mayo de l993, con el fin de que la entidad pública fuera declarada administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios de todo orden, teniendo en cuenta la variación de las UPAC y en su defecto los índices de precios al por mayor, ocasionados por el incumplimiento en que incurrió en las obligaciones de pago oportuno que contrajo al suscribir el Contrato Administrativo No. 294 de 11 de septiembre de 1989 y su adición, de 29 de marzo de l990, cuyo objeto era la ejecución de las obras públicas concernientes a la construcción de la Segunda Etapa del Complejo Educativo "La Marichuela."
La causa petendi, en síntesis, refiere los siguientes antecedentes de orden fáctico:
"1) Con ocasión de la Licitación Pública abierta por el DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA -SECRETARIA DE EDUCACION-, para la construcción de la II etapa del COMPLEJO EDUCATIVO LA MARICHUELA y la propuesta presentada por R.B. DE COLOMBIA LTDA., el 23 de mayo de 1989, el primero adjudica al segundo dicha licitación por considerar su propuesta como la mejor.
"2) En consecuencia el 11 de septiembre de ese mismo año, R.B. de Colombia firma con el Distrito Especial de Bogotá - Secretaria de Educación-, el contrato 294/89, por valor de $105.679.560.60. Una vez perfeccionado el contrato, con fecha diciembre 21 de 1989 se suscribió la correspondiente Acta de Iniciación de la Obra.
"3) La forma de pago del contrato principal, se acordó de la siguiente manera:
"a. Un anticipo equivalente al 50% del valor del contrato que se pagaría en el momento de su perfeccionamiento.
"b. Un pago parcial equivalente al 20% del valor del contrato, cuando conforme el cronograma detallado del trabajo, el porcentaje de ejecución de las obras supere el 60% del valor del contrato.
"c) Un saldo del 30% del valor del contrato, tan pronto las obras hayan sido terminadas en su totalidad, mediante la elaboración de un acta de recibo final.
"4. Los pagos antes relacionados se cumplieron así:
"a) Presentada la cuenta de cobro del anticipo del contrato principal la Secretaria de Educación elabora la orden de pago No. 300 con fecha noviembre 30 de 1989 por $52.839.780.30.
"b) La siguiente cuenta de cobro correspondiente al recibo de obra No. 1, se presenta a la Secretaria de Educación por valor de $27.079.932.72 el 26 de diciembre de 1989, donde se elabora la orden de pago No. 454, que se envía a Tesorería con la remisión No. 85 de marzo 6 de 1990, siendo cancelado en marzo 9 de 1990.
"c) La cuenta de cobro correspondiente al recibo final de obra por valor de $50.749.598.48 se presenta a la Secretaria de Educación el 30 de mayo de 1990, donde se elaboran dos ordenes de pago, la primera de ellas No. 224 por valor de $24.989.748.58, enviada a Tesorería con la remisión No. 065 de noviembre 7 de 1990, cancelada el 27 de diciembre de 1990, y la segunda orden de pago No. 2163 por valor de $25.759.843.90, enviada a Tesorería con el oficio No. 332, de diciembre 28 de 1990, cancelada el 14 de enero de 1991.
"5. El tiempo transcurrido entre la prestación de la propuesta y la suscripción del acta de iniciación (7meses), dio lugar a que la Junta Asesora y de Contratos en sesión del 2 de mayo de 1990, Acta No. 017 aprobara la actualización de precios "del contrato" en un 15%.
"6. La primera adición al contrato 294/89 se firmó el 7 de marzo de 1990 con el objeto de adicionar en 30 días calendario el plazo acordado, e incrementar en $49.979.497.15 el valor del contrato principal.
"En este contrato adicional se pactó un anticipo del 50%, cuyo valor corresponde a la suma de $24.989.748.58, para el que una vez presentada la correspondiente cuenta de cobro el 16 de abril de 1990, la Secretaria de Educación elaboró la orden de pago No. 037, enviada a Tesorería con la remisión 015 de mayo 15 de 1990.
"7. La Secretaría de Educación extrañamente en el valor del contrato adicional, no incluye la actualización de precios de las obras extras y complementarias que originaron este contrato adicional, así como tampoco la incluye, a pesar de la decisión de la Junta Asesora y de contratos referirse al "contrato" 294/89, el en "ACTA DE ACTUALIZACION DE PRECIOS DEL CONTRATO No. 294 de 1989", firmada el 3 de julio de 1990, por valor de $15.851.934.09, puesto que en esta acta el valor que se toma como base para calcular el 15% es tan solo el del contrato principal.
"8. Dando cumplimiento a la cláusula cuarta del contrato principal y según el "ACTA DE REAJUSTE DE PRECIOS DEL CONTRATO No. 294 DE 1989", del 3 de julio de 1990, los precios del contrato principal y su adicional, fueron reajustados en $16.003.181.20. Cifra resultante de la aplicación de la fórmula contractual (VR=Vo. X r/o), "en función de la variación que ocurra en los factores determinantes de los costos, durante el tiempo que debieron ejecutarse las obras de acuerdo con el programa de trabajo presentado por el CONTRATISTA".
"9. Las cuentas de cobro correspondientes a las actas de reajuste y actualización de precios relacionadas en los numerales 7 y 8 del presente acápite (HECHOS), se presentaron separadamente el 3 de julio de 1990, siendo enviadas por la Secretaria de Educación a la Tesorería integradas en una sola orden de pago No. 563-, con la remisión 113 de noviembre 28 de 1991, por un valor total de $31.855.115.29, siendo cancelada esta orden de pago a mi poderdante el 19 de diciembre de 1991.
"10. Como puede verse, con la mora en el pago de las cuentas de cobro presentadas por el contratista, y el desconocimiento injustificado de la actualización de precios para el contrato adicional, el Distrito Especial - Secretaria de Educación, incumplió el contrato 294/89 firmado con R.B. de Colombia Ltda., generándole perjuicios que deben ser debidamente indemnizados (lucro cesante y daño emergente debidamente actualizados).
"11. El 4 de febrero de 1991, previa la firma del acta de liquidación por el contratista, el Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL apoderando a R.B. de Colombia Ltda., envía a la Secretaría de Educación un documento mediante el que solicita el reconocimiento de los intereses moratorios causados por el retardo en el pago de las cuentas de cobro presentadas por este último, y de la actualización de precios del contrato adicional. Copia de ese documento, fue recibido en la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá el 6 de febrero de 1991.
"12. El acta de recibo final de obra se firmó con fecha mayo 30 de 1990, y con fecha 7 de mayo de 1991 mi poderdante firmó el acta final de liquidación, a pesar de figurar como fecha en dicha acta de liquidación, el 24 de agosto de 1990.
"13. Pese a las insistentes reclamaciones que como ya dije había realizado el contratista a través de múltiples comunicaciones, la Secretaria de Educación se negó a reconocer las sumas adeudadas en el acta de liquidación (intereses moratorios y actualización de precios del contrato adicional), momento último que tenía para hacer dicho reconocimiento, y sin el cual se concretó la vulneración de los derechos de mi poderdante." (fls. 3 a 9 C.1)
Los fundamentos de derecho de las pretensiones que se dejaron resumidas, es decir, las normas que se estiman violadas y la explicación del concepto de su violación, aparecen consignados a los fls. 10 a 22 ídem.
2- El fallo materia del segundo grado.
Agotadas las actuaciones y etapas previstas para la primera instancia, el Tribunal, luego de referirse en detalle a los antecedentes procesales, de valorar conforme al derecho procesal que rige la materia el acervo probatorio aducido para demostrar los hechos y de analizar los diversos puntos de vista esgrimidos por las partes, tomó las determinaciones que se dejaron transcritas al comienzo de esta providencia.
De los medios de convicción allegados a los autos, enfatiza el Tribunal, se establece plenamente que las partes celebraron un contrato escrito para la construcción de una obra pública, el 11 de septiembre de l989, adicionado el 25 de marzo de l990 y que en su ejecución, en tanto que la actora se allanó a cumplir con la totalidad de las estipulaciones pactadas, la entidad territorial, incurrió en retardos o mora en los pagos a su cargo, lo cual, subraya, está plenamente demostrado con las actas de recibo, las cuentas de cobro por entregar, parciales de obra y las constancias existentes sobre la fecha de su cancelación.
Con base en lo anteriormente expuesto, concluye el fallador de primer grado, no existe duda que la demandada, sin causa justificada, violó las normas que en lo pertinente enlista el libelo inicial, de lo cual se le deriva, dice, el deber consecuente y correlativo de resarcir los perjuicios ciertos y concretos generados en la inobservancia de sus compromisos legalmente adquiridos en la convención, cuyo quantum, según se vio deja liquidados.
Para terminar su análisis de los aspectos de fondo, el a-quo estima que el resto de las pretensiones relacionadas con el contrato adicional, no están llamadas a prosperar, en atención a que no pudo demostrarse, por una parte, que en esa segunda etapa del contrato se hubiera producido una ruptura del equilibrio económico y por la otra, la fecha de presentación de las respectivas cuentas de cobro, requisito sine qua nom para poder establecer si hubo o no la mora que se le imputa a la administración. (fls. 229 a 244 ibídem)
En atención a que las partes no mostraron inconformidad con el fallo que se dejó sintetizado, el proceso fue remitido a esta Corporación, a fin de que se surtiera el grado de jurisdicción por consulta, de la condena impuesta a la administración, en acatamiento a lo preceptuado en el art. 184 del C.C.A. Finalmente, es de anotar que en el término de traslado para formular alegatos de conclusión en esta instancia, la parte actora mantuvo silencio, en tanto que la entidad pública hizo llegar el escrito visible al fl. 250 ídem.
En su vista de fondo, el Ministerio Público estima que el fallo objeto de revisión debe mantenerse incólume, salvo el ordinal 1o., pues en su criterio la condena debe circunscribirse al resarcimiento de los perjuicios generados en la mora ocurrida en relación al pago de la primera cuenta de cobro por entrega parcial de obras, presentada el 26 de diciembre de l989, cancelada el 9 de marzo de l990; en lo concerniente al resto de las cuentas de cobro generadas en la ejecución del contrato, precisa la Delegada del Ministerio Público, no es procedente el reconocimiento solicitado por la parte demandante "pues al no haber demostrado la fecha de presentación de las mismas, no es posible determinar si la administración incurrió en la mora que se le atribuye". (fls. 251 a 259 ibídem)
La Sala confirmará el fallo materia del grado de consulta, en el que se declara que el Distrito Capital de Santafé de Bogotá-Secretaria de Educación, incumplió el contrato de obra pública No. 294 de l989, celebrado con la parte actora, pues se ajusta a lo probado en los autos, lo mismo que a la normativa legal y la jurisprudencia que se aplica a procesos de esta naturaleza.
El análisis de los diversos aspectos materia de la controversia planteada demuestra que el a-quo acertó en las reflexiones y conclusiones en que apoya su decisión, demostrado como está en el plenario que las partes suscribieron un contrato administrativo y que en el curso de su ejecución por parte de la administración hubo retardo injustificado en el pago de las cuentas por entregas parciales de obra.
La valoración de los medios de convicción oportuna y regularmente allegados por las partes, acreditan la existencia de los siguientes antecedentes de orden fáctico:
De acuerdo con la certificación expedida por la Cámara de Comercio de Bogotá, R 11905 de 29 de marzo de l993, la parte actora está organizada y funciona como una sociedad de responsabilidad limitada, representada legalmente por su gerente general, quien otorgó el poder que sirvió de base para promover la acción de que se trata; su objeto social, se circunscribe al estudio y construcción de obras de ingeniería en todas sus ramas, y en general todo negocio lícito de comercio, incluyendo la compra y la venta de bienes muebles e inmuebles, semovientes, etc. (fls. 40 a 42 ídem)
Previa licitación pública y adjudicación hecha por la Junta Asesora, entre el Distrito Capital-Secretaria de Educación y R.B de Colombia Ltda, se suscribió el Contrato Administrativo de Obra Pública No. 291 de 11 de septiembre de l989, por medio del cual el Contratista se obliga a ejecutar las obras necesarias para la construcción de la Segunda Etapa Tradicional del denominado Complejo Educativo de la Marichuela, ubicado en jurisdicción de la entidad territorial; su valor se fijó en la suma de $105.679.560.oo, con un anticipo de $52.659.760.30.
De conformidad con la Cláusula Cuarta, los precios unitarios señalados por el Contratista en su propuesta, serían objeto de revisión "en función de la variación que ocurra en los factores determinantes de los costos, durante el tiempo en que debieron ejecutarse las obras, según el programa presentado por aquel y aprobado por la administración"; previsión que operó ab initio, puesto que el acta de iniciación de las obras se suscribió cuando ya habían transcurrido cien (100) días contados a partir de la firma de ese acuerdo de voluntades, esto es, el 21 de diciembre de l989 (fl. 55 ibídem)
En marzo de l990, se convino en adicionar el contrato original, en lo concerniente al plazo y el valor, que fue incrementado en la suma de $49.979.497,15, lo que según los firmantes "equivale al costo de las obras extras y complementarias, quedando el valor del contrato en la suma de $155.659.057,75" (fl. 51 bis)
Previa aprobación de la Junta Asesora y de Contratos Distrital, mediante sendas actas de 3 de julio de l990, de común acuerdo, las partes procedieron por una parte, a la actualización de precios de las obras en un 15%, por los meses de junio a diciembre de l989, por un total de $15.851.934,09 y por la otra, al reajuste de precios, derivada de la dilación que mostró la administración en impartir la orden de iniciación de los trabajos, operación que arroja la suma de $16.003.181,20. Así, el valor del contrato inicial queda en $121.531.491,69, el contrato adicional no sufre modificación alguna. (fls. 58 a 62 ídem)
El Contratista ejecutó las labores de su cargo, cumpliendo a cabalidad con los plazos, calidades y especificaciones pactadas, recibidas a satisfacción el 30 de mayo de l990.
Conforme a los medios de convicción que militan en los autos, el Contratista cobró el valor del contrato y su adición a través de seis cuenta de cobro, que totalizan la suma de $187.514.169,40. La primera fue cancelada en oportunidad y de las dos últimas se desconoce por completo la fecha de su presentación y por ende, si se registró o no atraso en su reconocimiento; las tres restantes, como bien lo precisa el fallador de primer grado, fueron canceladas cuando ya había vencido el plazo de gracia de 30 días, que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corporación que se aplica a acciones de esta naturaleza, tienen las entidades públicas para proceder a su cancelación.
La violación del acuerdo de voluntades por parte de la entidad territorial, en resumen, se concreta a las siguientes cuentas:
Valor F. Presentación F.Pago Mora descontado
el periodo de gracia)
$27.079.932,72 Dic 26/89 Marzo9/90 43 días.
$24.989.748,58 Mayo 30/90 Sep. 21/90 81 días
$25.759.843,90 Mayo 30/90 Enero 14/91 194 días.
Como se ha venido repitiendo inveteradamente y según lo indica la normatividad que rige la materia, los contratos son ley para las partes y deben cumplirse en todos sus extremos, considerando que de por medio están los intereses de la comunidad.
Logrado el acuerdo de voluntades de que se trate, ninguna de las partes está facultada para proceder unilateralmente a desconocer o hacer caso omiso de sus prescripciones y por el contrario, en lógica jurídica, en todo tiempo tienen el deber de allanarse a cumplir con las prestaciones de su cargo, para lograr que se satisfagan a cabalidad sus fines y propósitos de interés público.
En el caso sub-examine, la propia administración acepta que sin razón o motivo valedero para ello, incumplió las obligaciones que se le derivan de las estipulaciones del contrato y así lo reconoce de manera expresa, en oficio de 29 de julio de l992, en el que le expresa al Contratista lo siguiente: "A pesar de ser notoria la mora en la tramitación de las cuentas anteriormente relacionadas, por parte de la Secretaría, al no tener aún respuesta por parte de la Tesorería de las fecha de pago de las cuentas en mención, no ha sido posible establecer de manera exacta el término de mora por ustedes aludida." (fl. 67 ídem)
La conducta asumida por la administración, de diferir el cumplimiento de los compromisos adquiridos, trajo consigo perjuicios para el Contratista, privándolo en parte del provecho económico que hubiera podido obtener en el evento del cumplimiento. Así las cosas, pues, se confirmará al fallo consultado, ya que con aplicación tanto de las reglas fijadas en el contrato como de los principios jurídicos que gobiernan la materia, en particular los concernientes a la conservación del equilibrio financiero de los contratos, la administración está obligada como se pide en la demanda a restablecer los derechos patrimoniales conculcados a la parte actora, a resarcir los perjuicios ocasionados.
Por estar conforme a los lineamientos jurisprudenciales que se siguen en esta materia, lo mismo que a la realidad procesal, se confirmará la condena hecha por el fallador de primer grado; su actualización se hará igual que lo hizo el Tribunal, con aplicación a los índices de precios al productor, siendo el inicial el de mayo de 1996, de 250.65 e índice final, el de la fecha, de 279.53 de la cual se tiene
Hechas las correcciones de rigor, se tiene lo siguiente:
VP = 20.698.807 279.53
250.65
VP = 23.083.732.
A partir de la ejecutoria de esta providencia, las sumas liquidadas a título de indemnización de perjuicios, $23'083.732.oo, devengarán los intereses comerciales y de mora que prevé el art. 177 del C.C.A.
En mérito de lo expuesto el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- CONFIRMASE la sentencia objeto de la consulta, dictada por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 27 de junio de 1996, con la única aclaración de que la condena al pago de los perjuicios, actualizada hasta el presente, queda en la suma de VEINTITRES MILONES OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($23'083.732.oo) MONEDA CORRIENTE.
SEGUNDO.- A partir de la ejecutoria de esta providencia, las sumas liquidadas por efecto del incumplimiento del contrato causarán los intereses que establece el art. 177 del C.C.A.
TERCERO.- Para su cumplimiento, expídanse a las partes, por intermedio de sus apoderados, copias auténticas de las sentencias, con constancia de ejecutoria (arts. 105 del C. de P. C., 176 y 177 del C.C.A. y 37 del Decreto 359 de l995)
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE
ORIGEN.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Presidente de la Sala
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JESUS MARIA CARRILLO B.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
LOLA ELISA BENAVIDEZ LOPEZ
Secretaria
