CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
EXPEDIENTE No. : 10532
FECHA : Septiembre 17 de 1998
MAGISTRADO PONENTE : Dr. RICARDO HOYOS DUQUE
<TEMA : >
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C. diecisiete (17) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Consejero Ponente: Doctor RICARDO HOYOS DUQUE
Ref.: Expediente No. 10532
Actor: JAIME OROZCO SALAZAR
Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora en contra de la sentencia del 11 de octubre de 1994 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
El 15 de junio de 1988 el señor Jaime Orozco Salazar, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., presentó demanda en contra del Municipio de popayán ante el Tribunal Administrativo del Cauca con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
"1. Declárese la existencia del contrato de arrendamiento del Parqueadero del Centro Comercial, ubicado en la Calle 7a. No. 5-52 de Popayán, celebrado entre el MUNICIPIO DE POPAYAN como arrendador y el señor JAIME OROZCO SALAZAR como arrendatario, el 30 de marzo de 1988 y prorrogado mediante contrato adicional con fecha 26 de marzo de 1990, por el término comprendido entre el 1o. de Enero de 1.993 y el 31 de Diciembre de 1.995, por haber sido la voluntad inequívoca de las partes la prórroga del contrato celebrado por escrito, el día 30 de marzo de 1988 por el mismo termino inicialmente pactado, y/o por haber operado dicha prórroga por mandato expreso de la ley.
2. Para todos los efectos contractuales y legales el contrato escrito se regirá el arrendamiento cuya existencia se reconoce en el numeral anterior, será el suscrito por las mismas partes el día 30 de marzo de 1988 y su adicional de fecha 26 de marzo de 1990 o sea que el cánon para el primer año (1993) será el aceptado y fijado por el Municipio para los meses de enero a abril de 1993 con un incremento del 20% para el segundo año y un 20% para el tercer año de su vigencia. El arrendatario deberá renovar o constituir las pólizas de garantía del mismo.
"3. En Subsidio o de no prosperar la pretensión de los numerales anteriores, declárese que el señor Jaime Orozco Salazar tiene derecho a la renovación del contrato de arrendamiento del Parqueadero del Centro Comercial de Popayán y en consecuencia el municipio debe proceder a suscribir dicho contrato por el término inicialmente pactado de tres años, conservando y respetando la tenencia que ejerce el señor Jaime Orozco Salazar - sobre el referido inmueble.
4. Como consecuencia de la declaración anterior, condénase al Municipio de Popayán al pago de la suma de mil gramos de oro al señor Jaime Orozco Salazar, por los perjuicios morales causados al tratarlo como ocupante ilegal del Parqueadero del Centro Comercial, desconociendo sus derechos como comerciante y como arrendatario y por lesionar su buen nombre como comerciante."
El actor para respaldar las pretensiones señaló como hechos los siguientes:
El 30 de marzo de 1988 el Municipio de Popayán en calidad de arrendador, dio en arrendamiento un inmueble destinado para parqueadero ubicado en la calle 7a. No. 5 - 52 en el sótano del centro comercial de Popayán, al señor Jaime Orozco Salazar por el término de tres años con un cánon de arrendamiento de ciento treinta y cinco mil pesos ($135.000), cuyo contrato vencía el 31 de diciembre de 1990.
El 26 de marzo de 1990 las mismas partes celebraron un contrato adicional a fin de prorrogar el principal por dos años más, contados a partir de la fecha de vencimiento del principal, es decir, desde el 1o. enero de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1992 y con un reajuste del valor del cánon mensual de arrendamiento en un 20% para el año 1991 e igualmente en un 20% para el año 1992. Todas las demás cláusulas estipuladas en el contrato principal quedaron vigentes.
En los primeros días de enero de 1993 el municipio de Popayán a través de la Tesorería Municipal envió al arrendatario la factura de cobro número 0433 en la que le indicaba que debía pagar el cánon del mes de enero de ese año, decisión que cumplió el señor Orozco Salazar.
El Jefe de la Unidad de Servicios Públicos y Comerciales del Municipio mediante oficio número 00641 de 20 de enero de 1993, solicitó la restitución del parqueadero del centro comercial de Popayán al señor Jaime Orozco Salazar dada la ocupación irregular ejercida por éste.
No obstante lo anterior el Doctor Carlos Javier Burbano Vara, Jefe de la Unidad de Servicios Públicos y Comerciales del Municipio, autorizó el pago del cánon de arrendamiento reajustado por los meses de febrero, marzo y abril mediante memorial de fecha 13 de abril de 1993 dirigido a la señora Mariela Palta funcionaria de la Tesorería Municipal.
La administración municipal mediante resolución número 299 de abril 12 de 1993, ordenó al señor Jaime Orozco Salazar y demás personas indeterminadas que estuvieren ocupando el parqueadero de la referencia el desalojo del mismo. El actor arguye que el contrato de arrendamiento termino sin que el municipio de Popayán efectuara el desahucio al arrendatario con no menos de seis meses de anticipación y por ello se entiende que el contrato se prorrogó en las mismas condiciones del contrato inicial.
Para el tribunal no cabe duda que en el caso sub-examine se debe aplicar el decreto ley 222 de 1983 y las disposiciones del Código Fiscal del Municipio de Popayán, como quiera que así se pactó en el contrato inicial de marzo 30 de 1988.
Por una parte el Decreto Extraordinario 112 del 31 de julio de 1987 proferido por el señor Alcalde Municipal de Popayán, modificatorio del Decreto 058 de 1982 (Código Fiscal) establece que las normas de dicho Código se aplican "... a la administración municipal de Popayán y a las entidades descentralizadas municipales" los cuales tienen por objeto regular "...la organización, administración, disposición, control y fiscalización del patrimonio municipal."
A su vez el artículo 426 del Código Fiscal consagra que para todos los efectos legales la celebración de los contratos de arrendamiento por parte de las entidades públicas no constituyen actos de comercio. Esto quiere decir que el Código de Comercio no es la legislación aplicable al contrato que se examina.
En lo referente a las prórrogas del contrato éstas no se pactaron, por lo tanto resulta necesario como afirmó el Procurador Judicial remitirse a lo regulado en ese aspecto en el Código Fiscal Municipal de Popayán, el cual en el parágrafo del artículo 429 señaló que en ningún caso podían pactarse prórrogas automáticas.
Igualmente sostuvo que la administración municipal y el contratista al haber celebrado un contrato adicional para prorrogar el principal por dos años más no podían exceder éste limite, puesto que los contratos de arrendamiento que versen sobre bienes inmuebles tienen cinco años como término máximo de duración; así, se debía entender que vencido el término de éste la vigencia del contrato expiraba.
Finalmente el tribunal consideró que llegado el tope de cinco años previsto como posible para la duración del contrato, no habría lugar a prórrogas, salvo las excepciones previstas en la norma y éste caso no se ajusta a ninguna de ellas.
El demandante estimó que tanto el Decreto 222 de 1983 como el Código Fiscal Municipal solamente son aplicables a los municipios en tratándose de tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades, terminación y a los principios generales desarrollados sobre terminación, modificación e interpretación unilaterales más no en lo relativo a prórrogas de los contratos o a prohibiciones como la contenida en el artículo 157 del decreto de la referencia.
Señala también que la oportunidad y conveniencia de celebrar un nuevo contrato quedó plenamente demostrada puesto que el municipio de Popayán autorizó el pago de un nuevo cánon de arrendamiento, que hasta la fecha de la presentación de la demanda el municipio recibió en la Tesorería Municipal de manos del actor.
Manifiesta que la sentencia impugnada no tuvo en cuenta que el contrato celebrado era un contrato de derecho privado de la administración, máxime cuando el Código Fiscal en su artículo 271 establecía que tales contratos en sus efectos estarían sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad. Por ello estima el impugnante que el régimen jurídico que gobierna el caso no puede ser tan estrecho como lo pretende supuestamente el a-quo al señalar que "para todos los efectos legales la celebración del contrato de arrendamiento por entidades públicas no constituye acto de comercio."
En ese orden de ideas el apelante dice que no solo se desconoció el artículo 271 del Código Fiscal Municipal, sino los artículos 20 numeral 4 y 22 del Código de Comercio, que por ser de mayor jerarquía se aplican con preferencia al Código Fiscal.
La Sala mantendrá la sentencia del Tribunal por las razones que a continuación pasan a exponerse:
El municipio de Popayán y el Señor Jaime Orozco Salazar celebraron Contrato de arrendamiento sobre un bien inmueble destinado a un establecimiento comercial el 30 de marzo de 1988, por el término de tres años contados a partir del 1o. de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1990.
El artículo 5o.de la Ley 19 de 1982 facultaba a los departamentos y municipios reglamentar lo concerniente a la formación y adjudicación de los contratos que celebren sus entidades territoriales así como lo relativo a las cláusulas de los mismos conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio. De acuerdo con esta disposición el Alcalde del Municipio de Popayán expidió el Código Fiscal mediante Decreto extraordinario 112 de 31 de julio de 1987, que modificó el Decreto 058 de 30 de junio de 1982.
Acierta el Tribunal al considerar que esta es la norma aplicable al contrato pero no sólo por haberlo acordado las partes así en la cláusula sexta del mismo, sino porque el artículo primero del código fiscal al definir el campo de aplicación señaló que las normas de ese código se aplicaban a la administración municipal de popayán y a las entidades descentralizadas municipales.
El Decreto municipal comenzó a regir a partir del 1o. de marzo de 1988. El contrato se celebro el 30 de marzo de ese año. En ese sentido no cabe duda de que dicha norma se aplicaba en su totalidad. En nada afecta que este estipulara que el término de duración comenzaba a contarse desde el 1o. de enero de 1988, porque los contratos de tracto sucesivo rigen a partir de su celebración. En este caso lo cierto es que las partes al celebrar el contrato incluyeron un plazo que ya había corrido. En ese orden de ideas se concluye que a la fecha de celebración del contrato el Código Fiscal era de aplicación general.
Acertó el Tribunal cuando sostuvo que el referido contrato no constituye un acto de comercio por expresa disposición del artículo 428 del Código Fiscal, razón de más para concluir que no son aplicables las normas del Código de comercio, en especial el art. 518 que consagra el derecho a la renovación del contrato. No era aplicable en este punto el Decreto Ley 222 de 1983, ya que este estatuto en materia de formación y celebración de los contratos por regla general era aplicable a las entidades del orden Nacional y no a las entidades del orden territorial por las razones anteriormente expuestas.
Así se precisa, que por tratarse de un contrato privado de la administración con cláusula de caducidad del orden municipal, le eran aplicables las normas de Derecho Público expedidas para el efecto.
Ya ésta Sala en Sentencia del 29 de agosto de 1984, Expediente No. 3918, Actor: Alberto Alvarez y Cía. Ltda. M. P. Carlos Betancur Jaramillo había señalado:
"puede afirmarse que en principio, los contratos de arrendamiento celebrados por los entes territoriales y por los establecimientos públicos no pueden constituir en forma alguna actos de comercio; en lo que se excluye la operancia en dichos convenios de las previsiones contempladas en los arts. 518 a 524 del Código de Comercio ... el contrato en cuestión, además de administrativo, está gobernado por el derecho civil."
El contrato que obra a folios 2 a 4 del expediente, se celebró por el término de tres años, cuyo vencimiento era el 31 de diciembre de 1990. El 26 de marzo de 1990, las partes acordaron prorrogar el plazo del contrato por dos años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 1992 reajustando también el valor del canon.
El artículo 429 del Código Fiscal dispone que tratándose de bienes inmuebles el término del contrato no podrá exceder de cinco años. Esto quiere decir que la administración esta impedida para convenir un plazo superior y que tampoco podrá prorrogarse si se ha llegado a dicho limite Otra interpretación conduciría a permitir que la administración prorrogara indefinidamente este tipo de contratos, incurriendo en nulidad absoluta de los mismos, por violación de una prohibición (art. 78 lit. b y c dec. Ley 222 de 1983).
No es de recibo la afirmación del demandante cuando considera que la voluntad inequívoca de las partes era la prorroga del contrato: primero porque el parágrafo del art. 429 del Código Fiscal prohibía la prorroga automática y segundo porque la administración el día 22 de enero de 1993 (folio 21 cd. 2), solicitó la restitución del inmueble por vencimiento del plazo contractual.
Vencido el término de duración del contrato y ante la ausencia de título jurídico que justificara la tenencia del inmueble por parte del señor Jaime Orozco Salazar, la única alternativa posible era la restitución de éste. Lo cierto es que el arrendatario incumplió una de las obligaciones contractuales, esto es, la entrega del inmueble al arrendador al finalizar el contrato. Además no obra prueba en el expediente de que la administración haya recuperado la tenencia del bien.
Tampoco tiene apoyo la afirmación del apelante cuando solicita que se declare la existencia del contrato. Esta pretensión sólo es posible cuando se carece de título que respalde el negocio jurídico y aquí no se está en esa hipótesis porque en el expediente obra como prueba la copia del contrato principal y del adicional, en los cuales aparecen bien definidos el precio, el plazo y el objeto, contratos que además cumplían con las normas que regulaban la materia.
La Sala en oportunidades anteriores y en un caso similar se pronunció en estos términos.
"El convenio necesario para la prórroga del contrato, no se dio; en consecuencia, el contrato no se prorrogó. En efecto, conforme lo constató la Sala, durante el año de 1989, la entidad estatal arrendadora avisó en varias oportunidades a los arrendatarios, su intención de no prorrogar el contrato. El primero de esos avisos lo hizo en el mes de marzo de 1989, luego en julio y lo repitió finalmente en noviembre. Según lo convenido en el contrato, en caso de que la arrendadora necesitara el inmueble, debía avisarlo así a los arrendadores, con tres meses de anticipación al menos. Ese término se cumplió satisfactoriamente, dado que los avisos se empezaron desde marzo de 1989, cuando el contrato expiraba el 31 de diciembre de ese año.
La comunicación oportuna sobre la intención de la arrendadora de no prorrogar el contrato de arrendamiento, lleva consigo que ese contrato terminara por vencimiento del plazo contractual, el 31 de diciembre de 1989, fecha en la cual nació para los arrendatarios, la obligación de devolver el inmueble a la arrendadora; ésta que era una de sus obligaciones principales en el contrato, fue incumplida según se evidencia dentro del proceso.
Los hechos sucedidos después de la expiración del contrato, a partir de marzo de 1990, y que el demandante señala como perturbatorios del disfrute del bien arrendado, y por los cuales pretende que se le reconozca una indemnización, por considerar que ellos constituyen un incumplimiento contractual por parte de la arrendadora, no tienen tal connotación, por cuanto mal podría hablarse de un incumplimiento contractual de la arrendadora en cuanto no permitió el disfrute de un bien dado en arrendamiento, en relación con un contrato que ya había expirado.
La obligación para la arrendadora de permitir el goce del inmueble dado en arrendamiento, solo se extendía durante la vigencia del contrato, pero no se mantenía después de su terminación; por consiguiente, no puede imputársele incumplimiento por una obligación que no le correspondía". (Expediente No. 11378. Septiembre 4 de 1997 C.P. Daniel Suárez Hernández. Actor: Carlos Julio Caro Ramirez y otra)."
3- LAS RESOLUCIONES PROFERIDAS POR LA ADMINISTRACION.
Vencido el término de duración del contrato y ante la manifiesta negativa del Señor Jaime Orozco Salazar a restituir el inmueble el Alcalde Mayor de Popayán, profirió la Resolución 299 de 12 de abril de 1993 (Folios 17 y 18 cuaderno No. 2) mediante la cual ordenó el desalojo del Sr. Orozco Salazar y de las demás personas indeterminadas que estuvieran ocupando el parqueadero del Municipio de Popayán ubicado en calle 7a. No. 5-72, por encontrarse vencido el término contractual. Para el efecto comisionó a la Inspección Superior de Policía Judicial, para que practicara la diligencia de desocupación.
No hay duda de que la administración tenía competencia para dictar la resolución No. 299 de 12 de abril de 1993 y que además podía ejecutar su propia decisión por si y ante si, sin tener que acudir al juez del contrato para que declarara su terminación y ordenara la restitución del bien. Así, en sentencia del 30 de julio de 1998. C.P. Daniel Suárez Hernández. Expediente 12.134 al respecto la Sala sostuvo:
"El contrato de arrendamiento al resultar incumplido por el arrendatario o inquilino genera para el arrendador la legitimación para solicitar al juez declare tal incumplimiento, o, de manera directa para que la administración lo haga mediante acto administrativo. En segundo término se procederá a la etapa restitutoria propiamente tal, diligencia que efectuará el juez de la causa o el inspector de policía que señale el acto administrativo referido en antes. Por el solo vencimiento del término o plazo contractual, en el negocio jurídico de arrendamiento o de tenencia, la administración no pierde sus poderes excepcionales o exorbitantes, dado que la relación jurídico negocial se prolonga en el tiempo hasta tanto no se declare su terminación por cualquiera de las dos vías atrás indicadas. En el caso de autos, como ya se vió al momento del nacimiento del contrato éste no adolecía de causal de nulidad absoluta alguna; de igual manera, cabe afirmar que en este tipo de relaciones jurídicas, por el simple vencimiento del plazo o término convenido, la relación sustancial no desaparece aunque si da lugar para que se declare su incumplimiento durante su prolongación o su prórroga, bien por el juez o bien por el ente administrativo arrendador.
No obstante lo anterior la misma administración dejó constancia (Folio 35 y 36 del cuaderno número 2) de que revocó dicho acto administrativo y señaló que el señor Orozco Salazar no sufrió ningún perjuicio porque continuaba explotando económicamente el inmueble objeto de la controversia.
Revisado el expediente no aparece copia del acto administrativo mediante el cual se revocó la resolución No. 299, ni tampoco el señor alcalde en el referido oficio hace mención al número de la resolución y la fecha en que fue dictado. Si la administración municipal revocó su propia decisión no llevó a cabo el desalojo. Tanto es así que el actor al momento de ejercer la presente acción contenciosa todavía detentaba la tenencia del bien. Tampoco se sabe la suerte que corrió este porque en el expediente no hay prueba de la recuperación del inmueble por parte de la entidad territorial. Sobre el particular se advierte además que la resolución número 299 no fue demandada. Por eso la Sala no se pronunciará sobre ella, pero resalta que el actor carecía de interés para impugnarla en tanto fué revocada. La situación anterior conduce a concluir que el acto administrativo no le ocasionó perjuicio alguno al demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero: CONFIRMAR la sentencia recurrida proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 11 de octubre de 1994.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE
RICARDO HOYOS DUQUE,
Presidente de Sala,
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS,
JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ,
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ,
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ,
Secretaria Sección
