CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
RADICACIÓN No. : 11001-03-15-000-2000-6627-01( S-627)
FECHA : Bogotá D.C., once (11) de septiembre de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : ALBERTO ARANGO MANTILLA
ACTOR : CARLOS LUIS DAVILA ROSAS
Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor José Fernando Bautista Quintero, por conducto de apoderado, contra la sentencia de 4 de septiembre de 2000, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado.
LA SENTENCIA RECURRIDA
La sección quinta de la Corporación confirmó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 4 de abril de 2000, la que a su vez dispuso:
"DECRETASE LA NULIDAD DEL DECRETO No.001084 del 02 de agosto de 1999, expedido por el señor Gobernador del Departamento Norte de Santander, por el cual se designa Alcalde del Municipio de San José de Cúcuta al doctor JOSE FERNANDO BAUTISTA QUINTERO mientras subsista la suspensión del titular de tal cargo señor JOSE ANTONIO GELVEZ ALBARRACIN.".
Para decretar la nulidad de tal acto, el Tribunal Administrativo se refirió, en primer lugar, a la conformación de la terna que debió integrarse para efectos de suplir la vacancia temporal del Alcalde suspendido por orden judicial, conforme a las normas legales que regían en el momento de dictarse el acto acusado.
Al respecto consideró, con fundamento en el decreto 1122 de 1999 (declarado inexequible por la Corte Constitucional) y en aras de aplicar los principios de seguridad jurídica y de unidad del ordenamiento normativo, que no puede desconocerse la vigencia en el tiempo del aludido decreto, dado su carácter de procedimental y de aplicación inmediata según el artículo 40 de la ley 153 de 1887, el cual produjo efectos jurídicos solo hasta el 1º de octubre de 1999, y de ahí su aplicabilidad al caso expuesto.
Examinado el asunto particular afirmó, que el supuesto previsto en el parágrafo primero del artículo 109 del decreto 1122 de 1999 no se configuró, primero, porque la terna no fue presentada en tiempo a consideración del gobernador como indicaba la norma y, segundo, porque las ternas enviadas de manera individual por los movimientos políticos que postularon al alcalde elegido no se acogieron al procedimiento establecido para tal efecto por el legislador, resultando fallida la designación al no conformarse una terna única y conjunta por el movimiento de coalición. Igualmente observó, que el doctor Bautista Quintero no tenía la condición de afiliado al mismo movimiento al que pertenecía el elegido y posteriormente suspendido alcalde, razón que, a su juicio, resultaba suficiente para tener como no válida su designación y así anular el acto enjuiciado.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo se relevó de examinar las restantes censuras que se formularon sobre el decreto impugnado, al demostrarse violación clara respecto del primero de ellos.
Ahora bien, con fundamento en las siguientes consideraciones se adoptó la decisión de segunda instancia:
1º. Las excepciones - ineptitud formal de la demanda, trámite inadecuado de la demanda y legalidad de la designación y carencia de fundamento jurídico de la demanda - propuestas por el demandado, fueron desestimadas al encontrar que la demanda electoral sí cumple con los presupuestos de ley (art. 137 y s.s. del C.C.A.), y en relación con la última objeción dijo que ésta tenía que ver con el fondo del asunto.
2º. En cuanto a la violación del decreto 1122 de 1999 - que adicionó el artículo 106 de la ley 136 de 1994 - precisó que la Corte Constitucional, en sentencia C-923 de 1999, lo declaró inexequible a partir de la fecha de su promulgación, razón por la cual consideró que si bien el acto acusado se expidió con fundamento en tal decreto, se relevaba de estudiar los cargos formulados con base en él, en virtud de la sentencia de inconstitucionalidad.
3º. En relación con la infracción del artículo 106 de la ley 136 de 1994 dijo, después de hacer algunas precisiones conceptuales sobre filiación política y partidos o movimientos políticos, que ésta es la disposición aplicable al caso concreto dada la declaratoria de inexequibilidad del decreto 1122 de 1999.
4º. Con referencia a la interpretación que debe dársele a la expresión "... de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección. ...", contenida en el artículo 106 de la ley 136 de 1994, consideró - apoyándose en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado - que esta disposición legal debía interpretarse en armonía con el artículo 108 de la Constitución Política y la ley 130 de 1994, concluyendo que: 1) Cuando se trata de reemplazar a un alcalde elegido por una coalición política, los partidos o movimientos que lo inscribieron y lo eligieron debían ponerse de acuerdo para enviar al gobernador una terna en la cual estarían representados todos y cada uno de ellos; 2) En caso de no lograrse un acuerdo en los términos anteriores, la decisión se tomaría por mayoría; 3) Sí aún así no es posible obtener un consenso, se acudiría a los estatutos de cada uno de los partidos que hayan integrado la coalición; y 4) En última instancia, se acudiría al Consejo Nacional Electoral para que convoque a una asamblea general de integrantes de la coalición en donde se tomaría la decisión de conformar la terna. Interpretación que, a juicio de esa Sala, resultaría coherente con el decreto 169 de 2000
Así, frente al caso concreto y particular, no advirtió trasgresión del precepto legal invocado, ya que la persona designada en reemplazo del alcalde fue propuesto por el mismo movimiento o partido de coalición al cual pertenecía éste.
Como puede verse, la sección quinta de esta Corporación desestimó por completo las únicas consideraciones sobre las cuales fundamentó su sentencia el Tribunal Administrativo.
Ahora, si bien la decisión de primera instancia fue confirmada, ello obedeció a razones jurídicas distintas, consignadas en el punto que se enuncia a continuación.
5º. Calidades para ser elegido alcalde.- En cuanto hace a este cargo, expresó que el legislador consagró, conforme al artículo 86 de la ley 136 de 1994, dos presupuestos: el primero, ser ciudadano colombiano en ejercicio y, el segundo, haber nacido o ser residente en el respectivo municipio durante un año anterior a la fecha de la inscripción o durante un período mínimo de tres años en cualquier época. Asimismo, encontró que el legislador no estableció una diferencia entre las calidades exigidas a quienes acceden al cargo de alcalde por elección o por designación.
Como el designado alcalde no nació en el municipio de Cúcuta, ni residió en esa municipalidad dentro del año anterior a su designación, como tampoco probó haber morado allí por un período mínimo de tres años, concluyó que no reunía las condiciones para desempeñar tal dignidad pública y, por tanto, confirmó la decisión del Tribunal que declaró la nulidad del decreto acusado.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO
En el memorial correspondiente se formularon tres cargos contra la sentencia impugnada, así:
"Primer Cargo: Violación del primer inciso del artículo 177 del C.P.C., del principio de inocencia y del principio de presunción de legalidad y de elegibilidad" (folio 7).
Para demostrar tal cargo, el recurrente adujo, en síntesis, que el supuesto sobre el cual se basó la parte actora para solicitar la nulidad del decreto, relacionado con la residencia mínima de tres años en la respectiva municipalidad (artículo 86 de la ley 136 de 1994) no se comprobó, ya que él vivió durante muchos años en Cúcuta cuando estudió el bachillerato y la carrera de derecho. Así, sostuvo, se desconoció la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo cuestionado y no se conminó a la parte actora a probar la no residencia, por el término exigido en la ley, del designado alcalde en esa entidad, cargo que no fue formulado de manera concreta en la demanda, pues se invirtió la carga de la prueba, cuando a él - al recurrente - no le correspondía probar, según el referido artículo 177.
"Segundo cargo: Violación del inciso segundo del artículo 177 del C.C.C., (sic) del debido proceso, en cuanto se limitó el derecho de defensa del demandado." (folio 11).
Al respecto dijo, con fundamento en los mismos argumentos anteriores pero en relación con las negaciones indefinidas, que la carga de la prueba se invirtió y se partió de la base de que el decreto acusado era presuntamente ilegal por haberlo designado sin tener calidades, es decir, que dió por cierto una proposición hecha en la demanda que lo exoneraba de prueba cuando en realidad no ocurrió así; y que de aceptarse que esa afirmación sí se hizo, ésta no podría tenerse como una negación indefinida dadas las expresiones de tiempo, modo y lugar en que se concibió la norma (artículo 86 de la ley 136 de 1994). Luego al actor le correspondía probar tales situaciones porque la dificultad probatoria no significa prueba imposible.
Se violó el debido proceso en la medida en que el juez le impuso la obligación de probar en el momento de proferirse el fallo, desconociendo así su derecho de defensa.
"Tercer cargo: Violación del debido proceso y del principio de la función judicial de que lo sustancial debe prevalecer sobre lo formal. Lamentable inacción probatoria del juez ante realidades comprobables fácilmente. Violación del artículo 86 de la ley 136 de 1994." (folio 13).
Alegó en este caso tener fuertes vínculos con el municipio de Cúcuta, por haber sido criado y formado en esa municipalidad.
Dijo: el demandante omitió proponer como hecho de la demanda el no haber residido por tres años consecutivos en el municipio de Cúcuta, pero sí lo expuso como argumento jurídico, dentro del concepto de violación, tratando de disfrazar esa acusación e impidiendo su derecho de defensa, la que fue tomada en la sentencia como una negación indefinida, sin desvirtuarse. Aunque las pruebas que favorecían al demandado fueron aportadas tardíamente, no fueron valoradas por el sentenciador, es decir, que la decisión no fue justa.
Además, obrando en el proceso prueba de su residencia en Cúcuta, hecho cierto y que podía comprobarse mediante la facultad oficiosa del juez, se decidió el asunto contrariando la realidad y se violó el artículo 86 de la ley 136 de 1994.
TRAMITE PROCESAL
Con fundamento en el artículo 194 del C.C.A., la sección quinta concedió el 23 de noviembre de 2000 el recurso propuesto.
Mediante providencia de 19 de febrero de 2001 se admitió el recurso extraordinario de súplica, al cual se le dio el trámite de rigor como da cuenta la actuación que obra a folios 54 y s.s. del cuaderno principal.
Dentro del término concedido para alegar de conclusión, las partes y el señor Agente del Ministerio Público guardaron silencio.
Se decide, previas estas
CONSIDERACIONES
1.- COMPETENCIA.-
Es competente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para conocer del recurso extraordinario de súplica, según atribución dada por los artículos 97 - numeral 4º - y 194 del C.C.A., modificados y adicionados por los artículos 33 y 57 de la ley 446 de 1998, con exclusión de los miembros de la sección quinta, por tratarse de quienes expidieron la sentencia objeto del recurso.
2.- ASPECTOS GENERALES.-
Prescribe el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente:
"El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora están excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; ...".
Para la procedencia del recurso extraordinario de súplica, la norma prevé unos requisitos fundamentales:
a) Que se trate de sentencias ejecutoriadas que profieran las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
b) La causal única para que proceda el recurso es la violación directa de una norma de derecho sustancial por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea.
c) Debe indicarse por el recurrente en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
Ahora bien, esta Corporación, acogiendo la jurisprudencia elaborada por la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que por normas sustanciales debe entenderse "... aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación". Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que "se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo." (auto de 4 de agosto de 1999, expediente Q-063, con ponencia del doctor Alier Hernández Enríquez).
Afirma la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el mismo auto citado:
"2.4. El recurso extraordinario referido solo está llamado a prosperar en aquellos casos en los cuales se demuestre la existencia de una violación directa de normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro juris in judicando, de aquellos que emanan del juicio hermenéutico que realiza el juzgador al constatar y determinar sobre la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica. De tal manera, que no procede en aquellos casos de errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, que constituyen una violación indirecta del ordenamiento legal.
Es decir, que la violación directa de la ley sustancial se configura por un yerro jurídico cometido por el juzgador, al inaplicar, aplicar en forma indebida o interpretar equivocadamente las normas sustanciales que regulan la materia litigiosa, correspondiéndole al suplicante deplegar (sic) su actividad dialéctica, con miras a demostrar que la sentencia incurrió en un error juris in judicando, pero en todo caso con absoluta prescindencia de cualquier consideración que discrepe del juicio efectuado por el sentenciador sobre los hechos y las pruebas, pues no es posible revivir por esta vía el debate surtido en las instancias respectivas a riesgo de dar al traste con la prosperidad del recurso.".
Así, la doctrina del Consejo de Estado ha sido reiterada y abundante en el sentido de que el recurso extraordinario de súplica, tal como se encuentra consagrado en la legislación actualmente vigente, no es, ni puede ser una nueva instancia, sino un juicio puramente jurídico sobre la sentencia recurrida llevado a cabo con omisión total de análisis fáctico y debate probatorio, estadios ambos que se han cumplido ya en las instancias ordinarias correspondientes.
Al juez extraordinario, entonces, sólo le está permitido examinar sí la sentencia impugnada viola de manera directa, es decir, sin intermediación alguna, la norma o normas sustanciales que invoca el recurrente y, en el evento de que se dé esa violación, determinar en cual de los motivos vulnerantes se enmarca, esto es, por falta de aplicación, por aplicación indebida o por interpretación errónea.
3.- LOS CARGOS FORMULADOS.-
Fundamentalmente el recurso extraordinario de súplica se estructuró sobre el supuesto de violación directa de los artículos 177 del C. de P.C. (primero y segundo cargos) y del 86 de la ley 136 de 1994 (tercer cargo).
Examinará entonces la Sala si las disposiciones invocadas como violadas son de carácter sustancial o procesal, refiriéndose a los dos primeros cargos con el análisis del artículo 177 del C. de P.C. y al tercer cargo con el que hará del artículo 86 de la ley 136 de 1994.
Dispone el artículo 177 del C. de P.C.:
"Carga de la Prueba, Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requiere prueba.".
Tal disposición, como se sabe, consagró el principio de la carga de la prueba, imponiéndole a la parte actora, como obligación suya, la de comprobar los supuestos fácticos en los cuales basa su pretensión (inciso primero); ahora, cuando se hace una afirmación o una negación indefinida la carga de la prueba se invierte, esto es, que a la persona contra quien se adujo tal afirmación o negación, corresponde desvirtuarla (inciso segundo).
Indudablemente se trata de una disposición adjetiva o procesal y no sustancial, no por el simple hecho de estar prevista en el Código de Procedimiento Civil, ya que no es el estatuto jurídico general o especial que consagra la norma el que determina su naturaleza jurídica, sino el contenido de la misma, esto es, como se dijo, cuando crea, modifica o extingue relaciones jurídicas concretas. De tal suerte que la proposición hecha en este sentido por el recurrente no resulta válida para edificar sobre ella pedimento de anulación en súplica extraordinaria.
Prevé el artículo 86 de la ley 136 de 1994:
"Calidades. Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante un (1) año anterior a la fecha de la inscripción o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos en cualquier época. ...".
Como se observa sin dificultad y del mero texto literal trascrito, esta disposición apenas enuncia aquellos requisitos - calidades - que está obligado a acreditar quien aspire a ser elegido alcalde municipal por votación popular; pero, por si misma, la norma no crea, ni modifica ni extingue relación jurídica alguna.
Sí, en gracia de discusión, se aceptara como sustancial esta norma, no resulta apropiado a la preceptiva legal (artículo 194 del C.C.A.) exponer razones solamente de orden fáctico para censurar la sentencia, aduciendo violación directa de la ley sustancial, porque no se apreció, por ejemplo, como sucedió supuestamente en el caso concreto, el material probatorio aportado al proceso ordinario o porque no se evacuaron algunas pruebas dentro de él, así sea de manera oficiosa, y que - según él - resultaban de vital importancia para resolver el asunto, pues un cargo concebido en esos términos y formulado de esa manera resulta ajeno a la procedencia y prosperidad del recurso extraordinario de súplica. Se trataría de una violación indirecta de la ley, así el cargo se predique respecto de una norma sustancial.
Reitera la Sala en esta oportunidad, que el juez de la súplica no puede detenerse a valorar los errores de hecho o derecho en que haya podido incurrir la sentencia impugnada, cuando la supuesta omisión estuvo conducida por una apreciación desacertada o una falta de apreciación de la prueba, puesto que el recurso extraordinario de súplica descarta de plano la intermediación para concluir violación de la ley sustancial.
La violación directa de la ley sustancial, en los términos del artículo 194 del C.C.A., implica - como se sabe - una confrontación normativa que no permite la discusión sobre aspectos meramente fácticos ni sobre valoración alguna del material probatorio. Se reduce sencillamente a un debate de puro derecho.
En conclusión, la Sala considera que los argumentos del apoderado judicial de la parte recurrente podrían corresponder a una violación indirecta de la ley, porque - según él - no se comprobó su no residencia de tres (3) años consecutivos en el municipio de Cúcuta (artículo 86 de la ley 136 de 1994), cuando por el contrario demostró, a su juicio, de manera fehaciente pero tardía, sus estrechos vínculos con esa municipalidad por un tiempo superior al establecido en la ley, desconociéndose en la sentencia impugnada los principios de legalidad del acto y de elegibilidad e invirtiendo la carga de la prueba. Aspectos estos discutibles lógicamente dentro del litigio ordinario.
En tales condiciones, se impone para la Sala denegar prosperidad al recurso extraordinario de súplica en examen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto mediante apoderado por el señor José Fernando Bautista Quintero, contra la sentencia de 4 de septiembre de 2000 proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso instaurado por el señor Luis Carlos Dávila Rosas.
Condénase en costas a la parte recurrente de acuerdo con lo previsto en los artículos 392 y s.s. del C. de P.C.. Liquídense.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la sección de origen.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO
JESUS MARIA CARRILLO
BALLESTEROS MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
ALIER E. HERNANDEZ
ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
JESUS MARIA LEMOS
BUSTAMANTE LIGIA LOPEZ DIAZ
GABRIEL E. MENDOZA
MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA
FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
