CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERO PONENTE: JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
FECHA: Santa Fe de Bogotá, D.C. veintiuno (21) de febrero de dos mil (2000).
REF: Radicación número: S-006
DEMANDANTE: PEDRO FELIPE GUTIÉRREZ SIERRA
Se decide el recurso extraordinario de Súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de julio de 1.998 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que denegó las pretensiones de la demanda.
Actuando en nombre propio, el ciudadano Pedro Felipe Gutiérrez Sierra demandó, ante el Consejo de Estado, Sección Quinta, la nulidad de la elección del señor Jaime Calderón Brugés como Registrador Nacional del Estado Civil. En su demanda argumentó que con la elección de Calderón Brugés el Consejo Nacional Electoral violó las siguientes disposiciones: El artículo 29 del Decreto 2241 de 1.986 (Código Electoral), y los artículos 10 y 14 de la resolución 65 de 1.996 (Reglamento del Consejo Nacional Electoral).
Para el demandante, la violación del art. 29 del Código Electoral consiste en haber elegido para el cargo de Registrador Nacional del Estado Civil a un miembro del Consejo Nacional Electoral. Recordó el actor que la precitada disposición señala que la elección del Registrador no podrá recaer en quien haya aceptado candidatura a una Corporación de elección popular en los dos años anteriores a la elección, o hubiere hecho parte de un Directorio Político en el mismo lapso, ni en el cónyuge de éste o aquél, o en quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado. Al argumentar este cargo expresó que la razón de aquella disposición estriba en la necesidad de evitar que se utilicen posiciones privilegiadas, como la de miembro del Consejo Nacional Electoral, para inclinar la voluntad de los demás miembros en su favor, o se incurra en nepotismo. Sostuvo además que el precitado artículo 29 tuvo amplio desarrollo en las leyes 12 y 51 de 1.945 en cuanto consagró sanciones para aquellas personas incursas en dicha prohibición. Anotó que tales conductas fueron también prohibidas en el Decreto 250 de 1.970 o Estatuto de la Carrera Judicial y Ministerio Público, y en el art. 53 de la ley 270 de 1.996, Estatutaria de la Administración de Justicia.
Alegó además que si bien la norma citada no alude expresamente a la prohibición de designar a los mismos miembros de las corporaciones electorales para los cargos que ellas mismas proveen, aquello resulta obvio puesto que si no podían ni pueden elegir o nombrar a sus familiares dentro de las relaciones y grados de parentesco allí señalados, con mayor razón la prohibición tiene que extenderse a los propios miembros de dichas corporaciones.
Para el demandante también se violaron los artículos 10 y 14 del Reglamento del Consejo Nacional Electoral, pues en la sesión del Consejo, que tuvo lugar el 4 de diciembre de 1.997, en la que se eligió Registrador, no asistieron, con excusa, los miembros Rodrigo Noguera Calderón y Gonzalo Echeverry Uruburu. Advirtió entonces que el orden del día de aquella sesión apenas comprendía dos puntos a saber : proyectos de actas de sesiones anteriores e informe de Presidencia, orden del día que no fue alterado, pero que debió ser acordado antes por el presidente del Consejo Nacional Electoral con el Registrador, según ordena el art. 8o del Reglamento. A juicio del demandante, los miembros del Consejo desatendieron el precepto que recoge el artículo 14 del Reglamento de la Corporación que a la letra señala : "No tendrán validez las determinaciones que se adopten en sesiones para las cuales los miembros del Consejo no hayan sido debidamente convocados a menos que asista a la respectiva sesión la totalidad de ellos" . El art. 10 del Reglamento señala que "en las reuniones extraordinarias no podrán discutirse asuntos que no hayan sido señalados en la convocación, salvo asentimiento unánime de los miembros del Consejo".
Adujo el actor adicionalmente, que si la elección del Registrador Nacional del Estado Civil no estaba contemplada en el orden del día de la sesión que tuvo lugar el 4 de diciembre de 1.997, el tema no podía ser resuelto mientras no estuvieran presentes la totalidad de sus miembros y como ella se produjo, en semejantes circunstancias, dicha elección devino nula.
Al fallar este asunto, la Sección Quinta del Consejo de Estado se refirió así al supuesto quebranto del artículo 29 del Código Electoral:
"La disposición contiene prohibiciones absolutas, pues su misma redacción así lo indica: "la elección no podrá recaer" en persona incursa en las causales indicadas en ella; una de esas causales, la última, tiene en cuenta los vínculos de consanguinidad, afinidad o civil, dentro de los grados cuarto, segundo y primero, existentes entre los electores remotos, los electores próximos y el elegido o su cónyuge, para crear la inhabilidad. La causal descarta de manera terminante ("no podrá") al candidato o registrador, o su cónyuge que tenga cualquiera de los nexos familiares señalados, con los integrantes del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado. Que el legislador tenga en cuenta el facto parentesco y el conjunto de los electores, está indicando ni mas ni menos, que tiene interés especial, único y exclusivo, en proscribir el nepotismo de la organización electoral.
"Se trata de restricciones severas a la libertad de ser elegido (art. 40 C.N) que delimitan perfectamente, tanto los sujetos destinatarios como la materia regulada. Entonces, para intentar como pretende el demandante que se extienda la prohibición a otras situaciones, como sería la de provenir el nombramiento del seno de la corporación electora, que es el caso del señor Jaime Calderón Brugés, quien era miembro del Consejo Nacional Electoral, habría que violentar principios elementales de interpretación que obligan a darle aplicación extensiva, larga y generosa a las normas favorables y restringida a las desfavorables y odiosas y que tienen sólido fundamento en la libertad natural del ser humano.
"En este sentido no solo viene siendo constante y reiterada la posición del Consejo de Estado, como recuerdan algunos apoderados, sino que encuentra respaldo en el artículo 1o. del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986) que define el principio orientador de "la capacidad electoral" como aquél que tiene todo ciudadano, de elegir y ser elegido, mientras no exista norma expresa que le limite su derecho y a continuación agrega: "En consecuencia, las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida". Interpretar un texto en forma restringida, quiere decir que el encargado de aplicarlo debe circunscribirse al estrecho marco de sus palabras, obvio que sin desatender su sentido ni razón, pues, de otra manera, corre el riesgo de extralimitarse en su oficio y de terminar con aplicaciones extensivas, como creando una ley nueva o dándole a una regla excepcional un carácter universal.
"Al principio general de que todo ciudadano tiene capacidad para elegir y ser elegido, el legislador le establece limitaciones congruentes con el propio orden político imperante; muchas de tales restricciones son de rango moral, pero de todos modos a mas expresas, deben estar bien definidas, pues es voluntad del legislador dificultar su violación directa o contrarrestar su aplicación a hechos semejantes.
"Resultado de estas y muchas otras reflexiones que podrían hacerse en torno del tema, es que las consideraciones éticas que hace el actor, loables y plausibles, quizá tengan altísimo valor de lege ferenda pero nó de lege data, pues, se repite, no hay norma expresa que prohiba escoger al Registrador Nacional del Estado Civil de entre los miembros de Consejo Nacional Electoral y no es dable acoger otra conclusión así disposiciones constitucionales y legales señalen otra cosa en los casos de los Magistrados de las altas corporaciones judiciales, porque la interpretación de la ley, como ella mismo lo dice, en este campo debe ser restringida." (fl. 498-500, C.1)
Cuando se ocupó del análisis de la pretendida violación del Reglamento Interno del Consejo Nacional Electoral, la Sección Quinta reflexionó así :
"Para la Sala la sesión del 4 de diciembre fue de carácter ordinario, que, según el reglamento, tiene lugar una vez por semana, o con "una periodicidad distinta que no podrá superar la establecida en la ley" (art. 7o.), de manera que se podía modificar o alterar el orden del día "por decisión mayoritaria de los miembros asistentes a la sesión" (art. 8o.).
"En efecto, el martes de diciembre de 1997, según acta 56 (fls. 144 a 246), con la asistencia de la totalidad de los consejeros, que son nueve, "se acordó convocar a otra sesión para el día jueces 4 de diciembre".
"El jueves 4 de diciembre, según acta 57, se reunieron siete consejeros, sin los señores Rodrigo Noguera Calderón y Gonzalo Echeverri Uruburu, es decir, que los dos ausentes, como lo registra el acta anterior, tenían conocimiento de esta reunión desde que se excusaban de concurrir. En esta ocasión el orden del día aprobado al comienzo, contemplaba "proyectos de actas de sesiones anteriores" e "informes de presidencia", y fue en el transcurso de este segundo punto cuando se suscitó la remoción del Registrador Orlando Abello Martínez-Aparicio y la elección de Jaime calderón Brugés; todos los pasos tuvieron el consentimiento de los siete consejeros asistentes, pues no hay constancia adversas salvo la elección que no contó con el voto del investido.
"En las actas no se alude al carácter ordinario o extraordinario de las sesiones, punto que tampoco pudieron aclarar los señores Orlando Gabriel Abello Martínez-Aparicio (fl. 359) y Carlos Ariel Sánchez Torres (fl. 364), en sus respectivas declaraciones juramentadas.
"El apoderado del Consejo Electoral presentó certificación del Registrador Nacional del Estado Civil, carente de fecha, que indica las sesiones llevadas a cabo en el mes de diciembre de 1997, pero olvidó, también, determinarlas.
"Finalmente, y de acuerdo con lo ordenado en auto del 15 de abril (fl. 354), el Presidente del Consejo Nacional Electoral, Carlos Ariel Sánchez Torres, mediante constancia del 20 de abril del presente año (fl. 384), deja sentado que "las sesiones llevada a cabo por esta Corporación el 2 y 4 de diciembre de 1997 tenían el carácter de ordinarias." (subrayas no son del texto). Se tiene en cuenta este instrumento por la Sala, y a falta de prueba en contrario, para concluir que la sesión cuestionada fue ordinaria dado que de ningún otro elemento de juicio convincente se dispone, para deducir lo contrario.
"Ahora bien. Si se observa con detenimiento el desarrollo de la sesión del 4 de diciembre, que fue ordinaria, se repite, se tiene que los siete consejeros asistentes estuvieron de acuerdo en las decisiones tomadas, con excepción de la elección de Jaime Calderón que contó con seis votos. Seis de nueve miembros, conforman las dos terceras partes de la corporación electoral, luego se respetó el artículo 20 del decreto 2241/86, que dispone:
"En las reuniones del Consejo Nacional Electoral el quórum para deliberar será el de la mitad mas uno de los miembros que integran la Corporación, y las decisiones en todos los casos se adoptarán por dos terceras partes de los integrantes de la misma".
"El reglamento del Consejo Nacional Electoral, acogido por la Resolución 65 de 1996, es un típico acto administrativo de carácter general, que regula la función administrativa específicamente asignada a esa Corporación.
"Que es un acto administrativo, además lo están indicando su subordinación a la ley, en particular al Código Electoral, su expedición por la administración, el Consejo Electoral, de manera que ninguna duda queda sobre su carácter reglamentario. Que sea la propia constitución la que autorice al Consejo Nacional Electoral, el darse sus propio reglamento, significa que su organización interna, reparto de asuntos oficiales, ponencia, clases de reuniones, deliberaciones, en fin, cierta clase de actividades de menor entidad que no son tema natural de una ley pero es necesario definirlas para mejorar el servicio y aligerar el trabajo, no pueden ser objeto de regulación por parte de otro órgano del Estado y que se haya entronizado esta atribución en la Carta demuestra la importancia que tiene para el Constituyente la Organización Electoral y el deseo de otorgarle la debida autonomía, pero no por ello debe entenderse que esa potestad reglamentaria la faculta para invadir la órbita del legislador.
"Creer que el reglamento interno del Consejo Nacional Electoral, tiene jerarquía supralegal, estirpe constitucional, es una afirmación errada pero por sobre todo exagerada. La ley la expide el Congreso, el reglamento interno el Consejo Electoral; la ley se supedita a la Constitución y prima sobre el reglamento, Estos principios elementales no han cambiado con la carta del 91.
"En el expediente figura como una gran verdad que el acto administrativo acusado, fue expedido conforme a derecho por el Consejo Nacional Electoral, que es el órgano competente para elegir Registrador Nacional del Estado Civil y que así se procedió durante sesión llevada a cabo con todas las formalidades, después de deliberar sus miembros con el quórum legal para decidir." (fl. 501-504, C.1)
II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA
1. Fundamento legal y antecedentes
La ley 446 de 1998, expedida el 7 de julio del mismo año, artículo 57 reformatorio del artículo 194 del C.C.A. instituyó el recurso extraordinario de súplica, el que procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o sub secciones del Consejo de Estado. Dicha norma, estableció como motivo que abre paso al citado remedio extraordinario, la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.
En su inciso segundo, la precitada norma señala que el escrito contentivo del recurso debe indicar en forma precisa la norma o normas infringidas y los motivos de la infracción; y que deberá interponerse dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Sub sección falladora que lo concederá o rechazará.
Se trata pues de un nuevo recurso extraordinario de súplica que contrasta con el viejo recurso erigido por el artículo 130 del decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 21 del decreto 2304 de 1989, que operó hasta la entrada en vigencia de la ley 446, del cual difiere sustancialmente por sus características, requisitos, presupuestos y reglamento. Dicho recurso procuraba la unificación de la jurisprudencia y solo podía abrirse camino cuando las decisiones susceptibles del mismo, contravenían la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En la práctica, fue cuestionado por inoperante y se alegó su incompatibilidad con la nueva carta política, en cuanto el artículo 230 consagró la preeminencia de la ley y el carácter auxiliar de la jurisprudencia en la actividad judicial. No obstante ello la Corte Constitucional mantuvo el recurso declarando su exequibilidad mediante sentencia 104 del 11 de marzo de 1993.
Superado el asunto con la entrada en vigencia de la ley 446, que regula en plenitud el recurso extraordinario de súplica, se advierte fundamentalmente que opera por violación directa de normas sustanciales (aplicación indebida, falta de aplicación, interpretación errónea), por lo cual ha dicho la doctrina estarse frente a una casación restringida y por lo mismo anunciado la necesidad de recurrir a la experiencia y tradición en el manejo del recurso extraordinario de casación, particularmente en lo relacionado con la causal primera del artículo 368 del C.P.C.
No obstante lo anterior es necesario afirmar en forma contundente que se trata de un recurso extraordinario de naturaleza propia, que opera dentro del ámbito del derecho administrativo, que tiene características que le asignan identidad y que por lo mismo es a la jurisprudencia contencioso administrativa a quien corresponde señalar el marco conceptual dentro del cual deberá cumplir su cometido, consistente en la preservación del ordenamiento jurídico mediante la observancia de las normas sustantivas.
2. oportunidad, procedencia y competencia en el caso sub judice
La providencia impugnada es por su naturaleza suplicable pues emana de una Sección del Consejo de Estado, y el recurso interpuesto lo fue dentro de los 20 día siguientes al de su ejecutoria, y admitido se surtieron los traslados y se observaron los términos por todo lo cual y de conformidad con el artículo 194 del C.C.A compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa definir la presente controversia.
3. Los cargos esgrimidos por el actor
Arguye el recurrente en procura de buen suceso para sus pretensiones, tendientes a fulminar la sentencia acusada, y centra su planteamiento en una presunta violación directa de la ley sustantiva, por interpretación errónea del artículo 29 del decreto 2241 de 1986, llamado código electoral, y por falta de aplicación del artículo 29 de la C.P.
Primer cargo.
En cuanto a la errónea interpretación del artículo 29 del código electoral puso de presente el error en que incurrió la Sección Quinta cuando al referirse al texto utilizó el adverbio dentro, en lugar de la preposición hasta. Reprodujo entonces la inhabilidad que allí se consagra para la elección del Registrador Nacional del Estado Civil en cuanto advierte que tal nominación no podrá recaer "en quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado, hasta el 4o. grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil". Así, para el suplicante el adverbio dentro tiene significación y efectos diferentes del que consagra la preposición hasta.
El recurrente concretó así la explicación de su cargo:
"En el caso en examen el legislador utiliza la expresión hasta, que incluye en la prohibición al elector, pues antes de la prohibición "hasta cuarto grado de consanguinidad no hay otra que diga que no podrá ser elegido Registrador Nacional del Estado Civil quien sea al momento de la elección miembro del Consejo Nacional Electoral".
"Además, al utilizar la preposición hasta, lógicamente establece dos puntos de referencia: Uno, el familiar hasta cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil; otro, el elector, pues si éste el término de aplicación de la inhabilidad por grado de parentesco no existiría.
"La interpretación que hizo la mayoría de los H. Magistrados de la Sección Quinta de la norma en cuestión está, por consiguiente, fuera de su alcance lógico y desconoce el carácter restrictivo al excluir una condición de hecho que sí se encuentra contenida en ella. En efecto, se puede salir de lo restrictivo al dar una connotación mas amplia a la norma, o sea, pretendiendo que colige situaciones que no se encuentran por ella regladas, pero también, al adoptar una interpretación de la que se excluyan situaciones de hecho que sí se encuentran reguladas por el precepto legal, como ocurre con el fallo que impugno.
"Por lo demás, cabe considerar que el planteamiento adoptado en dicho fallo es contradictorio con la parte resolutiva. En su motivación expresa que la finalidad buscada por el legislador al establecer las inhabilidades es la de que persona con la facultad de elegir o de influir en la elección del Registrador Nacional del Estado Civil no incurran en nepotismo o sobrinazgo..".
El segundo cargo, que hizo consistir el recurrente en la falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Nacional relativo al debido proceso necesario toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, anotó:
"En el acto de elección del doctor Jaime Calderón Brugés como Registrador Nacional del Estado Civil se infringieron o desconocieron las previsiones de los artículos 10 y 14 del Reglamento del Consejo Nacional Electoral (res. No. 65 de 1996) como se precisó en la demanda y en el alegato de conclusión.
"Dicho reglamento consagra el procedimiento a seguir por el Consejo Nacional Electoral para el desarrollo de sus actividades y cumplimiento de las funciones que la Constitución y la Ley le atribuyen, constituyéndose en el debido proceso administrativo de ese organismo electoral. Al respecto se observa:
"1) El artículo 10 del reglamento del Consejo Nacional Electoral precisa la finalidad de las sesiones extraordinarias de ese organismo, en cuanto dispone que en ellas ".. no podrán discutirse asuntos que no hayan sido señalados en la convocación, SALVO ASENTIMIENTO UNANIME DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO.." (mayúsculas fuera de texto)-.
"Léase bien: de los miembros del Consejo Nacional Electoral y no de los presentes en la respectiva sesión.
"La sesión del jueves 4 de diciembre de 1997 del Consejo Nacional Electoral, en la que se produjo la elección acusada, fue extraordinaria. En efecto, dispone el reglamento que el Consejo Nacional Electoral ".. se reunirá ordinariamente una vez por semana, en el día y la hora que él mismo determine, a menos aun que por razones de fuerza mayor acuerde en ciertas épocas, una periodicidad distinta que no podrá superar a la establecida en la ley .." (artículo 7)
"No obra prueba en autos respecto a que el Consejo Nacional Electoral hubiera acordado una periodicidad distinta para sus sesiones ordinarias en el mes de diciembre de 1997. No existe resolución que así lo acredite. Por ello la sesión del 4 de diciembre de 1997 fue extraordinaria toda vez que el martes anterior, 2 de diciembre, tuvo lugar la sesión ordinaria semanal del citado Consejo. Es mas: si hubiera habido acuerdo acerca de una periodicidad distinta de la reglamentada para las sesiones semanales, no había necesidad de convocar para la sesión del jueves 4, por cuanto así estaría determinado. Y no es prueba de la existencia del acuerdo echado de menos la certificación acerca del número de sesiones realizadas por el Consejo Nacional Electoral en el mes de diciembre de 1997, por cuanto ello apenas acredita que hubo sesiones ordinarias y extraordinarias en ese mes, de éstas la del 4 de diciembre.
"Mas obra otro argumento para demostrar que la aludida sesión del 4 de diciembre de 1997 fue extraordinaria. Para que pudiera ser ordinaria la citación debió "..estar acompañada del correspondiente orden del día ..", como lo manda el artículo 8o del Reglamento. Así no ocurrió, según se vé del texto de la convocatoria efectuada en la sesión del 2 de diciembre de 1997 (acta No. 56 de 1997, pag. 103), donde se lee:
"Agotado el orden del día, se levantó la sesión y se convocó para el jueves 4 de diciembre, una vez evacuada la audiencia pública que se celebrará en tal fecha .".
"Por ello la reunión del 4 de diciembre tenía que contraerse al Orden del Día aprobado al comienzo de la misma, con un doble objeto:
"1. Proyectos de actas de sesiones anteriores.
"2. Informe de la Presidencia.
"No consta en el acta de esa sesión, la del 4 de diciembre, que dicho Orden del Día hubiera sido modificado o alterado, máxime cuando para ello se requería del " .. asentimiento unánime de los miembros del Consejo .." (artículo 10 del reglamento), lo cual no era dable realizar por ausencia comprobada de dos de los miembros de ese organismo.
"2) Pero si contra la certeza que dimana de las anteriores consideraciones se admitiera, como lo hizo la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo en el fallo recurrido, con base en una certificación del Presidente del Consejo Nacional Electoral, precisamente de quien dirigió la producción del acto acusado, que la susodicha reunión del 4 de diciembre de 1997 fue ordinaria, también resulta irregular la elección que en ella se hizo del doctor Calderón Brugés para el cargo de Registrador Nacional del Estado Civil al tenor de lo prescrito en el artículo 14 del Reglamento del Consejo Nacional Electoral.
"En efecto, no fueron convocados los miembros del Consejo Nacional Electoral para efectuar esa elección, y en el acta de la sesión del 4 de diciembre no consta proposición alguna de alteración del orden del día que hubiera sido discutida y aprobada "por decisión mayoritaria de los miembros asistentes a la sesión correspondiente (artículo 8 del reglamento). Por lo demás, como atrás se vio, dicha sesión no fue ordinaria porque la citación no estuvo acompañada "..del correspondiente orden del día .." que pudiera el Consejo Nacional Electoral aprobar, modificar o alterar por decisión mayoritaria de sus miembros."
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. El nuevo recurso extraordinario de súplica
Es claro el legislador en restringir la procedencia del recurso, en efecto lo limita a la violación directa de normas sustanciales, esto es, no autoriza alegar ninguna violación indirecta de la ley.
Es meridiana la disposición en cuanto se refiere a la violación directa provocada por la aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea.
Con este recurso se procura enmendar el perjuicio o agravio inferido a las personas con las sentencias ejecutoriadas cuando el fallador no obra secundum jus, bien sea porque no aplica en su sentencia la norma jurídica que debió emplear, decide la controversia con preceptos que no corresponden, o so pretexto de interpretar la ley desnaturaliza su alcance y sentido y así la aplica, casos en los cuales no realiza el derecho objetivo. Dicho sea de paso el legislador excluyó la posibilidad de este recurso contra los autos interlocutorios, cobijados por el art. 130 del C.C.A.
En este recurso de naturaleza extraordinaria se acusa y se juzga la sentencia objeto del mismo mas no tiene como fin el de replantear la cuestión litigiosa en una tercera instancia pues el trámite del recurso se contrae al análisis de las causales restrictivamente autorizadas por la ley, desarrolladas por el recurrente por medio de los cargos que endilga a la providencia impugnada, en los cuales debe observar claridad lógica y verdad, indicando la gravedad, evidencia y trascendencia de los errores cometidos en la decisión combatida. Por su parte el juez del recurso deberá limitarse en su análisis, a la demanda instaurada, no pudiendo completar, modificar ni crear cargos. De prosperar alguno, de los cargos enrostrados a la sentencia acusada la Sala Plena de la Corporación deberá oficiar como juez de instancia.
La institución del nuevo recurso extraordinario de súplica debe ser interpretada de modo que en la práctica haga viable el propósito que inspiró al legislador, cual es el de reparar entuertos judiciales, sin hacer nugatoria su procedencia pretextando tecnicismo y rigor de un lado, sin caer de otro, en una laxitud que lo desnaturalice haciéndole perder la seriedad y el rigor propios de toda actuación jurisdiccional, que normalmente se acentúa para los eventos extraordinarios como el suyo.
Por lo dicho, se hace necesario señalar algunas pautas relacionadas con el ámbito jurídico de aplicación del recurso. Los jueces en ejercicio de su función, pueden equivocarse en la aplicación de la ley y su equivocación obedece entonces, bien a un error en la actividad intelectual, o vicio de juicio, llamado error "in judicando", o bien a un vicio de actividad o defecto de construcción, denominado error "in procedendo".
El yerro in judicando indica que el juez no falla secundum ius pues comete un error de juicio que para ser relevante debe reflejarse en la parte resolutiva de la decisión. El juicio, resulta de un silogismo constituido por una premisa mayor que es la norma elegida, una menor integrada por el caso particular y la conclusión, que es la deducción lógica, y en cualquiera de esos elementos puede presentarse el error.
El yerro in procedendo ocurre durante el desarrollo del proceso, es atinente a las normas procedimentales o reguladoras de la actividad procesal y en algunos casos por su trascendencia conducen al pronunciamiento de sentencias injustas que deben subsanarse por la vía del recurso extraordinario.
Para Carnelutti "las razones que pueden provocar -el recurso extraordinario- y que necesariamente consisten en una discrepancia entre lo que el juez ha hecho y lo que hubiera debido hacer, son los motivos, esto es, los errores del juez."
Pero es el legislador quien en última instancia indica cuáles son las circunstancias o motivos que hacen pertinente el recurso extraordinario, y habitualmente los denomina causales.
Como el recurrente se enfrenta a la sentencia, lo hace mediante los llamados cargos, objeciones, censuras o réplicas o ataques contra el juicio del fallador de instancia con el propósito de restaurar el derecho presuntamente quebrantado. La causal constituye el fundamento sobre el cual se erige el cargo que se formula contra la sentencia impugnada.
La causal consistente en el quebranto de normas sustanciales, única que hace viable el recurso extraordinario de súplica es la clásica causal establecida para reparar los errores in judicando.
2. Análisis de los cargos en el sub judice
Primer cargo: interpretación errónea del artículo 29 del código electoral.
El texto de la norma cuya violación se predica es el del artículo 29 del decreto 2241 de 1986 y reza así:
"La elección de Registrador Nacional del Estado Civil no podrá recaer en quien haya aceptado candidatura a una Corporación de elección popular en los dos años anteriores a la elección, o hubiere hecho parte de un directorio político en el mismo lapso, ni en el cónyuge de éste o aquél, o en quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado, hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil".
Señala la censura que la Sección Quinta del H. Consejo de Estado cometió error que se aprecia en la parte motiva de la sentencia recurrida porque alteró el alcance de la norma transcrita, utilizando el adverbio dentro, en vez de la preposición hasta. Agrega que la utilización de estos conceptos es determinante en sus efectos porque el legislador excluyó al elector y ordenó afectar solo a sus familiares. Considera que la interpretación de la norma en cuestión "desconoce el carácter restrictivo al excluir una condición de hecho que sí se encuentra contenida en ella" y que "en efecto, se puede salir de lo restrictivo al dar una connotación mas amplia a la norma, o sea, pretendiendo que cobije situaciones que no se encuentran por ella reguladas; pero también, al adoptar una interpretación de la que se excluyan situaciones de hecho que sí se encuentra reguladas por el precepto legal, como ocurre con el fallo que impugno".
Se procede al estudio del presente cargo porque se indica en él, violada directamente una norma sustancial y como motivo del error, la interpretación errónea y porque en efecto del entendimiento cabal de la norma se producen efectos en la decisión impugnada.
El recurso gramatical del recurrente no tiene la virtud de enervar la legalidad de la providencia impugnada pues al punto estima la Sala oportuno recordar que en materia de inhabilidades el artículo 1o. del código electoral al señalar los principios de dicha actividad, concretamente en lo relativo a la capacidad electoral señala:
"Todo ciudadano puede elegir y ser elegido mientras no exista norma expresa que limite su derecho. En consecuencia, las causales de inhabilidad y de incompatibilidad son de interpretación restringida".
Significa lo anterior que en materia electoral el asunto de las inhabilidades es de aquellos temas que difícilmente presentan un generoso marco de interpretaciones. Si en la voluntad del legislador existiese el deseo de inhabilitar a los miembros del Consejo Nacional Electoral para ocupar el cargo de Registrador Nacional del Estado Civil, así lo hubiese consagrado, y de manera expresa, el ordenamiento jurídico.
En el caso presente la Sección Quinta no interpretó de manera inadecuada el contenido del artículo 29 del código electoral, sencillamente ajustó su actividad mediante una interpretación estricta del texto, sin desconocerlo y tratándose de un régimen de inhabilidades, es decir, de restricción de la habilidad general que asiste a todos los electores, entendió bien, remitiéndose a la voluntad expresa del legislador, pues no le es permitido la interpretación extensiva, sino la restrictiva, no solo por el mandato expreso del ordenamiento particular aplicado sino porque es verdad sabida en la doctrina que así debe procederse en materia disciplinaria, penal, o restrictiva de las libertades públicas, en el caso la de elegir y ser elegido.
Este entendimiento, compagina con la aplicación de los principios garantísticos que la Constitución Política de 1991 proclama y de otra parte consulta la amplísima tradición jurídica, doctrinaria y jurisprudencial según la cual donde el legislador no distingue, no lo ha de hacer el intérprete, donde el legislador es claro hay que atenerse al texto de la ley y siempre que se trate de limitación o de restricciones a las reglas generales, la interpretación debe ser estricta.
Cuando el texto de la Ley sea claro no es dado al interprete desatenderlo so pretexto de indagar la intención del legislador, a riesgo de reemplazarlo en su tarea tipificadora de las conductas sancionables y de los hechos que reglamenta.
La norma que suscita la discrepancia de entendimiento es clara sin que pueda decirse que el legislador quiso decir otra cosa, o que adolece de vacío pues en ningún caso es aceptable el reparo, ya que en otras disposiciones como por ejemplo el artículo 255 de la C.P. indica la voluntad expresa de inhabilitar a los electores para autoelegirse.
El propio artículo 29 del Código Electoral distinguió entre las inhabilidades referidas a los integrantes del Consejo Electoral y las relacionadas con terceros. Los Consejeros no podrán ser Registradores ni – los terceros - si fueron candidatos a Corporación de elección popular, tampoco si éstos o aquellos fueron miembros de Directorio Político. La inhabilidad referida a terceros tiene un límite contabilizado desde el referente, pero sin incluirlo como referido, esto es como inhabilitado.
Cierto es que el artículo 31 del Código Civil refiere los sistemas y técnicas de interpretación, pero no es cierto que a todas las normas cualquiera que sea su naturaleza, convengan válidamente la aplicación indiscriminada de sus dictados pues como atrás quedó dicho otros son los principios que gobierna la materia sub-iudice.
Por lo anterior, el cargo no prospera.
Segundo cargo: Falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Nacional.
Con vista en la demanda, particularmente en el cargo denominado falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Nacional en cuanto prescribe que: "el debido proceso se aplicará a todas clases de actuaciones judiciales y administrativas", se tiene que el recurrente propugna por dejar establecido, que el debido proceso administrativo que debió observar el organismo electoral con ocasión de la elección del Registrador Nacional del Estado Civil, fue infringido por desconocimiento de las previsiones de los artículos 10 y 14 del Reglamento del Consejo Nacional Electoral (resolución No. 65 de 1996) y que su aplicación era indefectible pues de lo contrario se viola necesariamente el art. 29 de la C.P.
En apoyo de su criterio expone su razonamiento, que considera idóneo para la interpretación de los artículos 10 y 14 del reglamento precitado. Básicamente insiste en que la reunión del 4 de diciembre de 1997 fue extraordinaria toda vez que el martes anterior, 2 de diciembre, tuvo lugar la sesión ordinaria semanal del citado Consejo y que para ser ordinaria y por tanto estatutaria debió estar acompañada del correspondiente orden del día, como lo manda el artículo 8o. del reglamento. Agrega que los miembros del Consejo Nacional Electoral no fueron convocados para efectuar la elección de registrador, que no consta proposición alguna de alteración del orden del día y que en consecuencia la elección se produjo con desconocimiento del reglamento del Consejo Nacional Electoral, por lo cual directamente resulta violado el artículo 29 de la Constitución Política y que por tanto debe declararse la prosperidad del recurso extraordinario.
Se advierte in límine, que el censor, hábilmente, vincula el artículo 29 de la C.P. a su razonamiento que tiende a configurar la violación medio para quebrar la sentencia impugnada. No debe olvidarse sin embargo que en este recurso, ya se dijo, no se reabre la causa para atender una tercera instancia que es lo que en estricto sentido insinúa este cargo en la forma como se ha planteado.
No se pierda de vista, que el recurso debe atacar la sentencia y que por ningún aspecto el recurrente ha demostrado que dentro del proceso a que puso término la sentencia de la Sección Quinta, se haya omitido, pretermitido o aplicado un procedimiento distinto del que legalmente corresponde a la causa.
Dicho lo anterior no habría mas razones que enarbolar para declarar improspero el recurso. Sin embargo, habiéndose citado como norma sustancial presuntamente violada, una de rango constitucional resulta interesante hacer alguna precisión de carácter doctrinario.
Las normas, usualmente se clasifican en sustantivas y adjetivas. La primeras explican los derechos en su esencia o consagran los derechos y obligaciones de quienes son sus titulares, también se las denomina sustanciales o materiales. Las segundas conocidas como instrumentales o procesales regulan el procedimiento para hacer efectivos esos derechos y las que determinan los medios de prueba, su producción y modo de valoración. Al punto ha precisado la doctrina y la Corte Suprema de Justicia respecto de la causal primera de casación (artículo 368 del C.P.C) que hay leyes procesales que, en la realidad consagran derechos subjetivos y que por lo mismo su quebranto puede repararse mediante dicho recurso extraordinario.
Para el caso nos parece útil precisar lo relacionado con la posible violación de los preceptos constitucionales, debiéndose antes definir la naturaleza de estas norma.
Históricamente dijo la Corte Suprema de Justicia (G.J.t. LIV, p. 111) que ha pesar de la connotación sustancial que tienen las normas de la Constitución Nacional su violación no daba base, en principio, para formular un cargo en casación con apoyo en la causal primera porque "tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes, según expresión de Montesquieu, carece de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales que pudiera hacerles víctimas de quebranto en las sentencias, de casación" y que a dicha violación se llega por quebranto de disposiciones legales, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales.
Excepcionalmente y tratándose de las disposiciones del título 3o. de la Constitución de 1886, aceptó la Corte que es posible que sirvan de base a la casación y que tales normas pueden ser objeto de violación dando lugar al recurso extraordinario de casación, de conformidad con el artículo 7o. de la ley 153 de 1887, dictado en desarrollo y cumplimiento del artículo 49 de la Carta.
Hoy, no queda duda sobre la naturaleza sustantiva de las normas constitucionales, pues la Constitución Política vigente desde 1991 en su artículo 4o. dispone que la Constitución es norma de normas, y jurisprudencialmente se ha definido el criterio de la aplicación directa de la Carta, motivo por el cual es viable citar su preceptos como derecho sustantivo presuntamente violado para formular con fundamento en ello, recurso extraordinario de súplica. El efecto normativo directo de la Constitución destacado por Eduardo García de Enterría, concuerda con lo expuesto por Louis Favoreu, en su trabajo denominado el aporte del Consejo Constitucional al derecho público, publicado en la revista No. 13 -Pouvoirs- de junio de 1980 en cuanto "eso implica que el derecho constitucional se rejuridiza, ya no estamos mas ante un catálogo de recetas políticas de carácter vagamente obligatorio en el cual la ciencia política tenía mas importancia que el derecho. Estamos ante el derecho de la constitución, una constitución cuyos artículos reciben interpretación y aplicación por parte del juez constitucional". "El objeto del derecho constitucional se extiende y retorna así a la fuentes: ya no es un derecho institucional; es también un derecho relacional que, como en los orígenes, incluye las libertades y derechos fundamentales, como es en el caso de otros países, tales como Estado Unidos y Alemania Federal" (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. E. García de Enterría. Editorial Civitas S.A, Madrid. Pag. 31)
Descendiendo al caso subjudice se nota que la Sección Quinta con base en la prueba aportada al informativo, juzgó la sesión en que fue elegido el Registrador, como Ordinaria y por tanto la inconformidad radica en lo atinente a la valoración que se dio a dicha certificación. Entonces, se trataría de una violación indirecta de la ley, que no procede como causal para el recurso extraordinario de súplica tal como está reglamentado en la ley 446 de 1998.
En virtud de la autonomía que el juzgador de instancia tiene en la actividad apreciativa de la prueba el yerro de facto, para que tenga entidad y pueda ocasionar la ruptura del fallo, tiene que ser manifiesto y trascendente, "tan grave y notorio que a simple vista se imponga a la mente, sin mayor esfuerzo ni razocinio, o, en otros términos, de tal magnitud, que resulte contrario a la evidencia del proceso. No es, por lo tanto error de un fallo aquél a cuya demostración solo se llega mediante un esforzado razonamiento" (G.J. tomo LXXVII, pag. 972). Pero este razonamiento vale para el recurso extraordinario de casación, que procede también por violación indirecta de la ley.
Aquí cabe recordar que en la violación directa de la norma de derecho sustancial, la inaplicación de ésta se debe exclusivamente al error judicial sobre la existencia o validez de la disposición, pues como lo anota el profesor Humberto Murcia Ballén "la falta de aplicación fue la única forma de violación que los textos antiguos consagraron expresamente; constituyó la -contravention expresse a la loi- del derecho francés" (Recurso de Casación Civil, tercera edición, pag. 299).
En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de julio de 1988 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Condénase en costas a la parte recurrente de conformidad con el artículo 57 de la ley 446 de 1998, que modificó el artículo 194 del C.C.A en concordancia con las normas pertinentes del C.P.C.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
GERMAN AYALA MANTILLA
DELIO GÓMEZ LEYVA
RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
ALIER EDUARDO HERANDEZ
JESUS MARÍA CARRILLO B.
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
ALBERTO ARANGO MANTILLA
JAVIER DÍAZ BUENO
SILVIO ESCUDERO CASTRO
CARLOS ARTURO ORJUELA G.
ANA MARGARITA OLAYA
FORERO MANUEL S. URUETA AYOLA
OLGA INES NAVARRETE B.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Sus miembros están inhabilitados para ocupar el cargo de Registrador Nacional / REGISTRDOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Inhabilidades
Respetuosamente me separo de la decisión de mayoría, pues considero que el Registrador no podía ser elegido del seno del Consejo Electoral, por existir inhabilidad expresa para ello en el artículo 29 del Código Electoral, cuando hace referencia "a quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil". De los textos citado (Código Civil artículo 35, 37 y 41), se concluye, sin lugar a duda, que el Registrador elegido quedó incurso en la causal de inhabilidad, pues no es posible ignorar la relación o conexión existente entre él y sus parientes, aspecto que se deduce en forma nítida de los textos legales citados, cuya aplicación al caso de autos es obligatoria por ser "definiciones" consagradas en la ley y por lo mismo, de obligatoria aplicación, de conformidad con el artículo 28 del Código Civil. Adicionalmente considero que lo anterior nada tiene que ver con el tema de las interpretaciones restrictivas o extensivas a las que se alude en el fallo, pues la inhabilidad fluye claramente de la interpretación del artículo 29 del código Electoral.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Ref.: Radicación S-006
Providencia aprobada en la sesión de fecha 21 de febrero de 2000
Consejero Ponente Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros
Respetuosamente me separo de la decisión de mayoría, pues considero que el Registrador no podía ser elegido del seno del Consejo Electoral, por existir inhabilidad expresa para ello en el artículo 29 del Código Electoral, cuando hace referencia "a quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral o del Consejo de Estado hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil".
En efecto, es obvio que si los parientes del elegido se encuentran incursos en inhabilidad para poder ser Registrador, con mayor razón lo es el elegido por el Consejo Nacional Electoral. Lo anterior porque no es posible computar los grados de parentesco sin tener en cuenta la persona respecto de la cual se predican, como lo ordena el artículo 35 del código Civil al establecer que "parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz o que están unidas por vínculos de sangre". Por su parte los artículos 37 y 41 del mismo estatuto, indican la forma como se cuentan los grados, siempre teniendo en cuenta el tronco común y la persona respecto de quien se predican.
De los textos citado s se concluye, sin lugar a duda, que el Registrador elegido quedó incurso en la causal de inhabilidad, pues no es posible ignorar la relación o conexión existente entre él y sus parientes, aspecto que se deduce en forma nítida de los textos legales citados, cuya aplicación al caso de autos es obligatoria por ser "definiciones" consagradas en la ley y por lo mismo, de obligatoria aplicación, de conformidad con el artículo 28 del Código Civil.
Adicionalmente considero que lo anterior nada tiene que ver con el tema de las interpretaciones restrictivas o extensivas a las que se alude en el fallo, pues la inhabilidad fluye claramente de la interpretación del artículo 29 del código Electoral.
Atentamente,
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Inhabilidades / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - No podía elegir Registrador Nacional a quien formaba parte de ese organismo / REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Inhabilidades
Comparto el criterio de quienes plantearon en el decurso del proceso que en el texto del artículo 29 del decreto 2241 de 1986 (Código Electoral), que se refiere a quienes no pueden ser elegidos como Registrador Nacional del Estado Civil, se encuentra implícita la prohibición para quienes ocupan una plaza como integrantes del Consejo Nacional Electoral. En efecto, si la norma incluye "hasta" el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, esa referencia no puede darse sino tomando como punto de partida a quien genera dicho vínculo, que para el caso de autos es el propio miembro del Consejo Nacional Electoral. Esto es, que en virtud de la norma legal, además de las razones de orden ético y moral obvias, elementales y claras sobre el particular, no era dable que se eligiera como Registrador Nacional del Estado Civil a quien formaba parte de ese organismo. Por otra parte, asombra que el elegido y quienes lo eligieron pensaran que mediante el artilugio de que aquél se ausentara momentáneamente de la reunión quedaba superada la prohibición legal y no simplemente salvadas las apariencias; de suyo, flaco servicio se le presta a la democracia cuando quienes están obligados a respetar y acatar la ley se valen de malabarismos jurídicos semejantes, para tratar de justificar lo injustificable.
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA DICTADA EL 21 DE FEBRERO DE 2.000 EN EL EXPEDIENTE No. S-006.- RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA.- ACTOR: PEDRO FELIPE GUTIERREZ SIERRA.-
Santafé de Bogotá, D. C., mayo dos (2) de dos mil (2.000).
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala me permito sintetizar las razones que me llevaron a disentir de lo resuelto en este asunto, así:
Comparto el criterio de quienes plantearon en el decurso del proceso que en el texto del artículo 29 del decreto 2241 de 1986 (Código Electoral), que se refiere a quienes no pueden ser elegidos como Registrador Nacional del Estado Civil, se encuentra implícita la prohibición para quienes ocupan una plaza como integrantes del Consejo Nacional Electoral.
En efecto, si la norma incluye "hasta" el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, esa referencia no puede darse sino tomando como punto de partida a quien genera dicho vínculo, que para el caso de autos es el propio miembro del Consejo Nacional Electoral.
Esto es, que en virtud de la norma legal, además de las razones de orden ético y moral obvias, elementales y claras sobre el particular, no era dable que se eligiera como Registrador Nacional del Estado Civil a quien formaba parte de ese organismo.
De otro lado, es evidente que se violaron las normas reglamentarias relacionadas con las sesiones ordinarias de ese cuerpo, y que la reunión en la que se eligió al doctor Jaime Calderón Brugés tenía el carácter de extraordinaria, dentro de la cual legal y reglamentariamente no podía producirse ese nombramiento.
Por otra parte, asombra que el elegido y quienes lo eligieron pensaran que mediante el artilugio de que aquél se ausentara momentáneamente de la reunión quedaba superada la prohibición legal y no simplemente salvadas las apariencias; de suyo, flaco servicio se le presta a la democracia cuando quienes están obligados a respetar y acatar la ley se valen de malabarismos jurídicos semejantes, para tratar de justificar lo injustificable.
Con todo comedimiento,
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
Fecha ut supra,
REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Por estar inhabilitado el nombrado, debió declararse nulidad de su elección / CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Elegir a uno de sus miembros como Registrador constituye una autoelección / MIEMBROS DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL - Inhabilidades / AUTOELECCION
Esa situación de miembro del órgano electoral lo colocaba en evidente estado de inhabilidad para ser elegido porque la función constitucional del Consejo Electoral es la de elegir al citado funcionario, no la de, en alguna manera, autoelegirse para dicho cargo, pues en el momento en el cual el doctor CALDERON fue elegido ostentaba jurídicamente la calidad de elector de dicho funcionario, esto es la condición de Consejero Electoral, generándose de esa manera una autoelección, que es contraria a las más elementales normas reguladoras de las inhabilidades. La norma que acaba de citarse (Decreto 2241 de 1986 artículo 29) es clara en el sentido de que no podrá ser elegido Registrador el cónyuge, ni los parientes, en los grados previstos legalmente, de los Consejeros Electorales, lo cual indica, con mayor razón, que tampoco podrá serlo miembro alguno del propio Consejo, pues siendo el Consejero la fuente de la inhabilidad, ésta lógicamente lo cobija, pues no se entiende cómo no pueda ser elegido el hijo, el hermano o el primo hermano y sí, por el contrario, pueda serlo el mismo Consejero, cuya función exclusiva en esa materia es la de elegir al Registrador. Es de tal obviedad esta inhabilidad que el Legislador no consideró necesario consagrarla expresamente. Se trata de una inhabilidad implícita, correspondiéndole al juez en su labor de interpretación ponerla de presente, sin que ello signifique aplicación analógica de la ley, ni menos interpretación extensiva de la misma, pues si el Consejero no puede elegir al miembro de la familia en cuarto grado de consaguinidad, tampoco podrá elegirlo la Corporación a que pertenece así no haya el demandado participado en la elección, ya que su inasistencia no lo relevó de la calidad de miembro del Consejo Electoral, pues ello constituye una especie de autoelección, la cual es un mal precedente en materia de elección de funcionarios por las corporaciones públicas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DE MANUEL S. URUETA
Ref. : Expediente Núm. S - 006
Sentencia de 21 de febrero de 2000.
Mediante la sentencia de 21 de febrero del año 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo declaró no próspero el recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda que buscaba la declaratoria de nulidad de la elección por el Consejo Nacional Electoral de JAIME CALDERON BRUGUES como Registrador Nacional del Estado Civil, las cuales, en concepto del suscrito Magistrado, han debido prosperar, por las razones que se exponen a continuación :
El doctor CALDERON fue elegido Registrador Nacional del Estado Civil, a pesar de encontrarse en ejercicio del cargo de Magistrado del Consejo Nacional Electoral, órgano encargado constitucionalmente de elegir al Registrador Nacional del Estado Civil, para un período de cinco ( 5 ) años.
Esa situación de miembro del órgano electoral lo colocaba en evidente estado de inhabilidad para ser elegido porque la función constitucional del Consejo Electoral es la de elegir al citado funcionario, no la de, en alguna manera, autoelegirse para dicho cargo, pues en el momento en el cual el doctor CALDERON fue elegido ostentaba jurídicamente la calidad de elector de dicho funcionario, esto es la condición de Consejero Electoral, generándose de esa manera una autoelección, que es contraria a las más elementales normas reguladoras de las inhabilidades.
En esta materia, el artículo 29 del Decreto 2241 de 1986 ( Código Electoral ) prescribe lo siguiente : " La elección de Registrador Nacional del Estado Civil no podrá recaer en quien haya aceptado candidatura a una corporación de elección popular en los dos años anteriores a la elección o hubiere hecho parte de un directorio político en el mismo lapso, ni en el cónyuge de éste o aquél, o en quien sea pariente él o su cónyuge de alguno de los miembros del Consejo Nacional Electoral, hasta el 4o. grado de consanguinidad, 2o. de afinidad o 1o. civil".
La norma que acaba de citarse es clara en el sentido de que no podrá ser elegido Registrador el cónyuge, ni los parientes, en los grados previstos legalmente, de los Consejeros Electorales, lo cual indica, con mayor razón, que tampoco podrá serlo miembro alguno del propio Consejo, pues siendo el Consejero la fuente de la inhabilidad, ésta lógicamente lo cobija, pues no se entiende cómo no pueda ser elegido el hijo, el hermano o el primo hermano y sí, por el contrario, pueda serlo el mismo Consejero, cuya función exclusiva en esa materia es la de elegir al Registrador. Es de tal obviedad esta inhabilidad que el Legislador no consideró necesario consagrarla expresamente. Se trata de una inhabilidad implícita, correspondiéndole al juez en su labor de interpretación ponerla de presente, sin que ello signifique aplicación analógica de la ley, ni menos interpretación extensiva de la misma, pues si el Consejero no puede elegir al miembro de la familia en cuarto grado de consaguinidad, tampoco podrá elegirlo la Corporación a que pertenece así no haya el demandado participado en la elección, ya que su inasistencia no lo relevó de la calidad de miembro del Consejo Electoral, pues ello constituye una especie de autoelección, la cual es un mal precedente en materia de elección de funcionarios por las corporaciones públicas.
Atentamente,
MANUEL S. URUETA
Fecha : ut supra
