ACCION DE DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Legitimación en la causa / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Acción de definición de competencias administrativas. Rechazo / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Rechazo por falta de legitimación en causa
En relación con el alcance del artículo 88 del C.C.A., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en reiterados pronunciamientos precisó, y ahora se reitera, que los interesados no pueden intervenir en el trámite de la acción de definición de competencias administrativas, la cual únicamente puede ser promovida por la entidad que se considere incompetente, luego de que le ha sido remitida la actuación por la otra entidad que igualmente estima que no le corresponde conocer del asunto sometido a su consideración. Como consecuencia de las consideraciones transcritas la Sala se ha inhibido y ha rechazado los conflictos de competencia presentados por quienes de acuerdo con la norma carecen de legitimación.
NOTA DE RELATORIA: Auto C-127 de 11 de febrero de 1991, C-335 de 5 de noviembre de 1996, Sala Plena.
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Competencia de la jurisdicción ordinaria / REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL - Autoridad competente para conocer diferencias entre entidades públicas y privadas / PENSION DE JUBILACIÓN - Autoridad competente para conocer diferencias entre entidades públicas y privadas
En el caso presente, habida consideración de que el conflicto de competencias administrativas ha sido promovido directamente por el interesado y no por alguna de las entidades públicas involucradas en él, lo procedente sería el rechazo de la solicitud. Sin embargo, admitiendo, en gracia de discusión, que el actor estuviera legitimado para promover la acción de definición de competencias administrativas, atendiendo las peculiares circunstancias del asunto de que aquí se trata, supuesto que se concibe básicamente con el ánimo de abordar el análisis de otro aspecto intrínsecamente relacionado con la cuestión dilucidada, y que debe ser atendido de manera previa por cuanto atañe específicamente al tema de la competencia, cabe observar que, conforme lo decidió la Sala Plena de esta Corporación en sesión de 24 de agosto de 1999, dentro del expediente núm. C-478, Consejero ponente doctor Reinaldo Chavarro Burítica, la controversia planteada corresponde al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del C.P.L. Así pues, en virtud de la expedición de la Ley 362 de 1997, la definición acerca de cuál es la entidad pública competente para resolver sobre el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, por tratarse de una diferencia que guarda relación con el régimen de seguridad social y sus afiliados, corresponde al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
NOTA DE RLATORIA: Auto C-478 de 24 de agosto de 1999; Sala Plena. Sentencias 12289 de 6 de septiembre de 1999, corte Suprema de justicia; Sentencia C-110 de 2000, corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001).
Radicación número: C-727
Actor: LUIS ENRIQUE ALVAREZ VARGAS
Acción: Definición de competencias administrativas
El señor LUIS ENRIQUE ALVAREZ VARGAS promovió conflicto de competencias administrativas, en apoyo del artículo 88 del C.C.A, con el fin de obtener un pronunciamiento acerca de cuál de las dos entidades: la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL o el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, era la competente para resolver sobre el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación.
A juicio del actor la entidad competente para resolver su solicitud es la Caja Nacional de Previsión Social, por los siguientes hechos, que se resumen a continuación:
1º: Sostiene que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 65 de 1967, expidió el Decreto Ley 3135 de 1968, cuyo artículo 27, inciso 1o, establece:
"Pensión de jubilación o vejez. El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años si s varón, o 50 si es mujer, tendrá derecho a que por la respectiva entidad de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio".
2º: Que el Decreto 1848 de 1969, en su artículo 75, estableció que la pensión de jubilación de los empleados oficiales se reconocerá y pagará por la entidad de previsión social a la cual se encuentren afiliados al momento de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se han retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin.
3º: Señala el actor que el 23 de octubre de 1982 se desvinculó definitivamente del servicio público como Procurador Regional de Sincelejo, habiendo cumplido más de 20 años de servicio al Estado como afiliado forzoso de la Caja Nacional de Previsión Social.
4º: Indica que el artículo 1º, parágrafo 2º, inciso 2º, de la Ley 33 de 1985, dispuso:
"Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro".
5º: Aduce que el 1º de abril de 1994 entró en vigencia la Ley 100 de 1993, cuyo artículo 36 (Régimen de Transición) establece en su inciso 6º:
"Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos".
6º: Plantea que mediante Decreto núm. 813 de 21 de abril de 1994 (artículos 1º y 6º), el Presidente de la República reglamentó la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a las pensiones de jubilación de los servidores públicos que al entrar en vigencia dicho estatuto, se encontraban vinculados laboralmente al Estado, así:
"Art. 1º.- Campo de aplicación del régimen de transición. El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, será aplicable a las pensiones de vejez y jubilación de todos los trabajadores vinculados con empleadores o empresas del sector privado que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, de los servidores públicos con vinculación contractual, legal o reglamentaria, de los trabajadores independientes y de los afiliados obligatorios o facultativos del Seguro Social".
"Dicho régimen no será aplicable a las pensiones de vejez o jubilación de los trabajadores de las entidades o empresas que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, están exceptuados de la aplicación del sistema de seguridad social integral"
7º: Anota que el Gobierno Nacional reglamentó, a través del Decreto 1160 de 1994, el artículo 36 de la Ley 100, para los trabajadores no vinculados laboralmente a 31 de marzo de 1994, imponiendo como condición para obtener los beneficios del régimen de transición, que en la última entidad en la cual estuvieron vinculados, hubieran cotizado al ISS.
8º: Agrega que según las normas reglamentarias del régimen de transición los empleados oficiales que al entrar en vigencia el nuevo régimen pensional se encontraban retirados del servicio con más de 20 años de labor y solo esperaban cumplir la edad requerida para pensionarse, quedaban excluidos del régimen de transición por no haber estado afiliados al ISS, por lo que se vio obligado a cotizar al Seguro Social como trabajador particular con retroactividad al 1º de junio de 1994, ya que el 2 de noviembre del mismo año cumpliría los 55 años de edad exigidos en la Ley 33 de 1985 para comenzar a disfrutar de la pensión de jubilación.
9º: Manifiesta que con el Decreto 2143 de 1995, el Gobierno Nacional adicionó el Decreto 1160 de 1994, en los siguientes términos:
"Art. 1º. Entiéndanse exceptuados del numeral 5º del artículo 1º y contemplados por el artículo 3º del Decreto 1160 de 1994, a los trabajadores que a la fecha de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tuviesen veinte (20) o más años de servicios cumplidos y no estuviesen vinculados laboralmente o cotizando, quienes tendrán derecho a que se les reconozca la respectiva pensión cuando cumplan el requisito de edad exigido por el régimen que se les aplicaba al momento del retiro"(La subraya fuera de texto es del actor).
10º: Hace hincapié en que el Consejo de Estado mediante sentencia de 10 de abril de 1997 declaró nulo el inciso 2º del artículo 3º del Decreto Reglamentario 1160 de 1994, y resalta el siguiente aparte de dicha sentencia:
"….Simplemente la ley dio vocación de hacerse beneficiarios del régimen de transición pensional, a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, tuvieran 35 años o más de edad si son mujeres, o 40 años o más de edad si son hombres, o bajo la otra alternativa, esto es, la de tener 15 o más años de servicio cotizados, pero sin que dichas cotizaciones se hicieran a una caja u organismo específico como lo requiere el reglamento. Estas personas en relación con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez será la establecida en el régimen anterior, pero se repite, sin tener en cuenta si laboraban o no a 31 de marzo de 1994, y menos aún bajo la condición de que si no laboraban en esa fecha, tenían que tener cotización al Instituto de los Seguros Sociales".
Relata que al tener conocimiento del citado fallo, y por considerar que había quedado despejado el camino para obtener la pensión de jubilación a que tiene derecho con base en la Ley 33 de 1985, en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, presentó la correspondiente solicitud a la Caja Nacional de Previsión Social el día 3 de diciembre de 1998, la cual mediante Auto núm. 106092 de 23 de agosto de 1999, ordenó la remisión al ISS, con fundamento en el artículo 6º del Decreto 813 de 1994, bajo la consideración de que a dicha entidad le corresponde el pago de la pensión pues al 1º de abril de 1994 el peticionario no se encontraba afiliado a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, dado que su retiro se produjo el 22 de octubre de 1982; además de que el mismo se encuentra cotizando al ISS por concepto de pensión desde el 1º de junio de 1994.
11.- Indica que solicitó la revocatoria de dicho acto, la cual le fue negada y se remitió el expediente al ISS, entidad ésta que a través del Departamento de Atención al Pensionado devolvió la documentación a la Caja Nacional de Previsión Social aduciendo que el interesado está cobijado por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y le es aplicable lo dispuesto en el Decreto 2143 de 1995, por haber adquirido el derecho a la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, siendo esta prestación más favorable que la pensión de vejez, a la cual tendría derecho al cumplir la edad de 60 años, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
12. Que la Caja Nacional de Previsión, a través de la Resolución núm. 014281 de 31 de julio de 2000 se abstuvo de remitir la documentación al Consejo de Estado y, en su lugar, resolvió negar la revocatoria directa del Auto 106092; y lo cierto es que a la fecha han transcurrido más de 6 años desde que el actor debió entrar a disfrutar de la pensión de jubilación y ambas entidades aducen falta de competencia para su reconocimiento.
Conforme se advierte en la copia del Auto núm. 106092 de 23 de agosto de 1999, obrante a folios 16 a 17, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión considera que no es competente para conocer de la solicitud del actor, relativa al reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por ser ello del resorte del ISS, pues el literal a) del artículo 6º del Decreto 813 de 1994, reglamentario del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, prevé:
"….Cuando al 1º de abril el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos al Estado cualquiera sea su edad, cuente con 35 años o más si es mujer o 40 años o más si es hombre, tendrá derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Corresponderá al Instituto de los Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos:
1º. Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de los Seguros Sociales.
2º. Cuando se ordene la liquidación de la Caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y
3º. Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a alguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1º de abril de 1994….".
Concluye que la prestación solicitada debe ser reconocida por el ISS, teniendo en cuenta que al 1º de abril de 1994 el peticionario no se encontraba afiliado a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, pues su retiro se produjo el 22 de octubre de 1982; además de que en dicha entidad se encuentra cotizando por concepto de pensión desde el 1º de junio de 1994.
A través de la Resolución núm. 014281 de 31 de julio de 2000, obrante a folios 31 a 35, resolvió la solicitud de revocatoria directa del Auto 106092 de 23 de agosto de 1999, que le formuló el actor, en la cual expuso lo siguiente, para denegar tal solicitud:
"..Que revisado el cuaderno administrativo podemos concluir que si bien el peticionario laboró en Instituciones Oficiales durante VEINTIUN (21) AÑOS UN (1) MES Y VEINTIÚN (21) DÍAS afiliado a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, también está el hecho de que a la fecha de completar el requisito de la Edad de pensión es decir NOVIEMBRE 02 DE 1.994, éste estaba cotizando para Pensión de Vejez al Instituto de Seguro Social, tal como lo demuestra la sábana de semanas cotizadas vista a folio 59 del informativo.
Para un mayor entendimiento es necesario realizar algunas precisiones jurídicas al respecto:
La Ley 100 de 1993, artículo 36 indica "(....)La edad para acceder a la pensión de vejez de las personas que al entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicio cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley (....)" .
Decreto 2143 de 1995, Artículo 1. "....Los trabajadores que a la fecha de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tuviesen veinte (20) años o más de servicio cumplidos y no estuviesen vinculados laboralmente o cotizando,....tendrán derecho que se les aplique en su totalidad el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto tendrán derecho a que se les reconozca la respectiva pensión cuando cumplan el requisito de edad exigido por el régimen que se les aplicaba al momento del retiro".
Quiere decir lo anterior, que el régimen de transición se aplica a los trabajadores vinculados laboralmente o cotizando a 31 de marzo de 1994, que a dicha fecha contaran con 35 o más años de edad, si son mujeres, o 40 o más años, si son hombres, o que tuvieran 15 o más años de servicio cotizados, así como a las personas que a 23 de diciembre de 1993 no se encontraban vinculadas laboralmente o cotizando, siempre y cuando tuviesen 20 o más años de servicio cumplidos.
En estos casos, el trabajador, como servidor público, puede optar por pensionarse, únicamente para el riesgo de vejez, con los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión, señalados en la norma anterior a la Ley 100 de 1993 que le fuere aplicable a 31 de marzo de 1994, en el primer caso, o al momento de su retiro, en el segundo.
En consecuencia, las normas que determinan la entidad competente para el reconocimiento y pago de pensiones, no pueden ser otras que las vigentes al momento de adquirirse el derecho a la pensión, pues tal como quedó señalado, la posibilidad de aplicar normas anteriores a la Ley 100 sólo procede para los requisitos de edad, tiempo y monto de la pensión.
Al respecto, el artículo 6 del Decreto 813 de 1994 establece que " Tratándose de servicios públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas:
a.- Cuando al 1º de abril el servidor público hubiese prestado 15 años o más, continuos o discontinuos al Estado cualquiera sea su edad, cuente con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más si es hombre, tendrá derecho a reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.// Corresponderá al Instituto de los Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos://1º. Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de los Seguros Sociales.// 2º Cuando se ordene la liquidación de la Caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el servidor público, y // 3º. Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a alguna Caja, fondo o entidad de previsión del sector público con anterioridad al 1o de abril de 1994, selecciones el régimen de prima media con prestación definida. b.- Los servidores públicos que se vinculen al Instituto de Seguros Sociales voluntariamente o por liquidación de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encontraba afiliado, tendrán derecho a reconocimiento de bono pensional, calculado en la forma como lo determine el Gobierno Nacional.
Esta disposición es concordante con el artículo 128 de la Ley 100 de 1993, el cual establece que: " Los servidores públicos afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito.// Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstos en la presente ley.// Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, aquellos que se hallen afiliados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación definida se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales.// Los servidores públicos nacionales cualquiera sea el régimen que seleccione, tendrán derecho a bono pensional. PARÁGRAFO. Las afiliaciones al régimen seleccionado implica la aceptación de las condiciones propias de éste, para acceder a las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes".
Así las cosas, para los servidores públicos beneficiarios del Régimen de Transición, la entidad que tiene a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación o de vejez ES AQUELLA A LA CUAL SE ENCUENTRE AFILIADO EL TRABAJADOR O LA ULTIMA A LA CUAL HAYA ESTADO VINCULADO, LO QUE PARA EL CASO EN QUE EL TRABAJADOR SE HAYA VINCULADO AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES -ISS-, SIGNIFICA QUE ES EL MISMO INSTITUTO EL QUE DEBE RECONOCER Y PAGAR LA PENSIÓN, DEBIENDO PARA EFECTOS DEL RECONOCMIENTO DEL TIEMPO DE VINCULACIÓN DEL TRABAJADOR A OTRAS ENTIDADES DE PREVISIÓN SOCIAL, INICIAR EL TRAMITE DE SOLICITUD DEL BONO PENSIONAL, TAL COMO LO DISPONE EL ARTÍCULO 48 DEL DECRETO 1748 DE 1995, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 20 DEL DECRETO 1513 DE 1998...".
Atendiendo lo solicitado por el actor en memoriales de fecha 20 de septiembre y 7 de diciembre de 1999, según consta a folio 25 del expediente, el Instituto de Seguros Sociales devolvió la documentación a la Caja Nacional de Previsión Social, pues se consideró incompetente para reconocer y pagar al actor la pensión de vejez, para lo cual adujo que "…el interesado está cobijado por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y le es aplicable lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 2143 de 1995 por haber adquirido el derecho a la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985, siendo esta prestación más favorable que la pensión de vejez, a la cual tendría derecho al cumplir la edad de 60 años según lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, considero que compete a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión de jubilación solicitada por el peticionario".
TRAMITE DE LA ACCION
A través del auto de 30 de marzo de 2001 se le imprimió el previsto en el artículo 88 del C.C.A.; y mediante proveído de 18 de abril del mismo año se ordenó la notificación personal de los Representantes Legales de la Caja Nacional de Previsión Social y del Instituto de Seguros Sociales, los cuales guardaron silencio, frente a la oportunidad que se les brindó para alegar de conclusión.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO:
El artículo 88 del C.C.A, prevé:
"Acción de Definición de Competencias Administrativas:
Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.
La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.
En relación con el alcance de esta disposición, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en reiterados pronunciamientos entre ellos, en autos de 11 de febrero de 1991 (Expediente núm. C-124, Consejero pon ente doctor José Padilla Villar) y 5 de noviembre de 1996(Expediente núm. C- 335, Consejero ponente doctor Ricardo Hoyos Duque), precisó, y ahora se reitera, que los interesados no pueden intervenir en el trámite de la acción de definición de competencias administrativas, la cual únicamente puede ser promovida por la entidad que se considere incompetente, luego de que le ha sido remitida la actuación por la otra entidad que igualmente estima que no le corresponde conocer del asunto sometido a su consideración.
En efecto, dijo la Sala en la primera providencia citada:
".....en el evento sub judice ..,no fue un organismo del Estado, sino una empresa privada quien pide a esta jurisdicción decidir sobre el conflicto de competencia que a su juicio se presenta entre Colpuertos y la Alcaldía Mayor de Santa Marta, carece aquélla de titularidad para ello y por tal razón esta Corporación se inhibirá de adelantar el trámite correspondiente...".
Igualmente, dijo la Sala en la segunda providencia citada:
"...Tanto el conflicto de competencias administrativas planteado por el doctor ORLANDO E. VASQUEZ VELÁSQUEZ como el recurso de reposición interpuesto por su apoderado...son manifiestamente improcedentes porque las partes intervinientes en el trámite de definición de competencias son sólo las entidades públicas trabadas en el conflicto...".
Como consecuencia de las consideraciones transcritas la Sala se ha inhibido y ha rechazado los conflictos de competencia presentados por quienes de acuerdo con la norma carecen de legitimación.
Luego, en el caso presente, habida consideración de que el conflicto de competencias administrativas ha sido promovido directamente por el interesado y no por alguna de las entidades públicas involucradas en él, lo procedente sería el rechazo de la solicitud.
Sin embargo, admitiendo, en gracia de discusión, que el actor estuviera legitimado para promover la acción de definición de competencias administrativas, atendiendo las peculiares circunstancias del asunto de que aquí se trata, supuesto que se concibe básicamente con el ánimo de abordar el análisis de otro aspecto intrínsecamente relacionado con la cuestión dilucidada, y que debe ser atendido de manera previa por cuanto atañe específicamente al tema de la competencia, cabe observar que, conforme lo decidió la Sala Plena de esta Corporación en sesión de 24 de agosto de 1999, dentro del expediente núm. C-478, Consejero ponente doctor Reinaldo Chavarro Burítica, contentivo del conflicto de competencias administrativas, promovido por Manuel María Cardozo Barreiro, en relación con la Caja Nacional de Previsión Social y el Instituto de Seguro Social, respecto del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de aquél, según consta en el acta núm. 34 de la misma fecha, la controversia planteada corresponde al conocimiento de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º del C.P.L., según el cual:
"La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir.....las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados....".
Frente al alcance de esta disposición, por resultar pertinente en este caso, es oportuno traer a colación lo expresado por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia núm. 12.289 de 6 de septiembre de 1999, Magistrado ponente doctor José Roberto Herrera Vergara, acogida por la Corte Constitucional en sentencia C-110 de 2000, al examinar la constitucionalidad de la Ley 362 de 1997 que le introdujo modificaciones al artículo 2º del C.de P.L.
".....Las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, son en esencia las atinentes al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas a favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994 a cargo de las entidades que conforman el sistema integral de seguridad social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios en la misma Ley 100....".
"....Y por sabido se tiene que en el entendimiento de la Ley 100 el sistema de seguridad social integral abarca tanto el sistema general de pensiones, como el de salud...".
De otra parte, la Corte Constitucional en la precitada sentencia, expresó:
"....Adicionalmente, el cuestionamiento esbozado por el demandante para demostrar la violación del principio del juez natural por la disposición enjuiciada, plantea otro aspecto, fundado en la no observancia de la distribución constitucional de las materias del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, con la asignación de una competencia suya a la jurisdicción del trabajo, por cuanto, considera que todas las controversias en las cuales participe el Estado o un servidor público, deben ser tramitadas, únicamente, por la jurisdicción contencioso administrativa.
Esta afirmación, para la Corte, resulta a todas luces errónea por las siguientes razones:
La Carta Política de 1991, en el Título VIII, al referirse a la organización y funcionamiento de la Rama Judicial, distribuye la potestad estatal para "dictar el derecho" (jurisdictio), en las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa, constitucional y las especiales. Los artículos 236, 237 y 238 de dicho título se encargan de fijar las pautas sobre las cuales se estructura la jurisdicción contencioso administrativa, observándose que allí la materia regulada hace referencia a la forma de integración del Consejo de Estado como la más alta Corporación de dicha jurisdicción, su organización interna, atribuciones, así como lo relativo a la posibilidad de obtener una suspensión provisional de los actos administrativos por la mencionada jurisdicción.
Se puede concluir, entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es necesario aceptar que esa actividad fue atribuida al legislador para que otorgue el respectivo desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código Contencioso Administrativo, artículo 82.
Si bien es cierto que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores....tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción de Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P. art. 29).
En consecuencia, el hecho de que el legislador en la disposición acusada haya establecido que la jurisdicción del trabajo sea la competente para conocer las controversias que se susciten entre las entidades públicas del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados, no contraviene el ordenamiento superior, por el contrario, armoniza con el mismo...."
"...La creación de un sistema integral de seguridad social, con el cual se pudiese establecer una organización institucional y normativa especial para brindar una mejor prestación de ese servicio público, era requerida dada la multiplicidad de situaciones que existían antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que ésta normatividad debió diseñar un sistema único que abarcase progresivamente la totalidad de la población colombiana, bajo la vigencia de unos principios rectores, como son los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (art. 2o.).
La articulación de las políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones de la seguridad social en un régimen jurídico unificado y específico, proviene precisamente del cumplimiento de ese principio de unidad (art. 2o. literal e); con ello, el legislador integró tanto los asuntos de orden sustantivo, en la medida en que permite desarrollar el derecho a la seguridad social, como los de orden procedimental, los cuales facilitan su prestación efectiva; a éstos últimos, pertenecen las reglas de jurisdicción y competencia de las respectivas autoridades judiciales destinadas a tramitar las materias que se deriven de esos asuntos.
De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. ..." (negrillas fuera del texto).
Así pues, en virtud de la expedición de la Ley 362 de 1997, la definición acerca de cuál es la entidad pública competente para resolver sobre el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, por tratarse de una diferencia que guarda relación con el régimen de seguridad social y sus afiliados, corresponde al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
El artículo 140, numeral 1, del C. de P.C., prevé:
"Causales de nulidad. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:
Cuando corresponde a distinta jurisdicción".
Según las voces del artículo 144, numeral 6, inciso final, ibídem, la nulidad por falta de jurisdicción es insaneable. De tal manera, que en cumplimiento de lo previsto en el artículo 145 del mismo estatuto, es del caso declarar la nulidad de todo lo actuado en el expediente de la referencia y, en aplicación del artículo 143 del C.C.A., modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, rechazar la solicitud y remitirla a la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Bogotá, para que la reparta al competente, esto es, a un Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con el artículo 13 del C.P.L.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria,
R E S U E L V E :
DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado dentro del expediente de la referencia y, como consecuencia de ello, RECHÁZASE la solicitud presentada por el señor LUIS ENRIQUE ALVAREZ VARGAS.
En cumplimiento de lo previsto en el artículo 143 del C.C.A, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, remítase la documentación contentiva del expediente de la referencia a la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Bogotá, para que la reparta al competente, esto es, a un Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con el artículo 13 del C.P.L..
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Consejero
