CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERA PONENTE: María Elena Giraldo Gómez
FECHA: Santa Fe de Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil (2.000).
REF: Radicación número. C-580
ACTOR: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
TEMA: Definición de competencias administrativas entre la Fiscalía
General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura
I. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
pronunciarse sobre la solicitud de definición de competencias administrativas presentada por la Fiscalía General de la Nación.
Dicha autoridad manifestó que es incompetente para dar cumplimiento a la sentencia proferida, el día 26 de noviembre de 1998, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó el fallo dictado, el día 1 de septiembre de 1995 por la Sección Segunda, Subsección A., del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Adujo su incompetencia y aseveró la competencia de otra autoridad, Consejo Superior de la Judicatura, para reintegrar y pagar la indemnización por concepto de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir el señor Gustavo Vega Aguirre como consecuencia de la separación del cargo del cargo de Juez Cuarenta y Uno de Instrucción Criminal, que decretó el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá (fols. 51 a 54 c.1).
A. El señor Gustavo Vega Aguirre se desempeñó como Juez 41 de Instrucción Criminal desde el 20 de marzo de 1981 hasta la fecha en la cual el Tribunal Superior de Distrito Judicial expidió el acto administrativo por el cual dispuso, entre otras cuestiones, no incorporarlo "…en carrera, por pesar contra él reserva moral…", situación que trajo como consecuencia su desvinculación como Juez.
B. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 1o. de septiembre de 1995, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Gustavo Vega Aguirre contra el Ministerio de Justicia; dispuso lo siguiente:
" ( ) DECRÉTASE la nulidad del acto administrativo contenido en el Acta No. 16 de fecha diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992), acordada por el H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Plena; en cuanto "no fue incorporado en Carrera Judicial, por pesar contra el reserva moral"; el Doctor GUSTAVO VEGA AGUIRRE, C.C. No. 3'039.190.
( )
Como consecuencia de la anterior decisión y a título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la Nación - Ministerio de Justicia - Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, reintegrar al Dr. GUSTAVO VEGA AGUIRRE, a un cargo de igual o superior categoría y salario del cargo de juez que desempeñaba en el momento de la remoción.
( ) CONDÉNASE a la Nación - MINISTERIO DE JUSTICIA, a pagarle al mencionado profesional, los salarios dejados de percibir, hasta el día en que se le de cumplimiento efectivo a esta sentencia; como también al pago de todas las prestaciones sociales correspondientes al cargo, tales como : vacaciones, primas, aumentos y demás emolumentos correspondientes"
C. El Consejo de Estado confirmó la anterior decisión, mediante sentencia dictada el día 26 de noviembre de 1998.
D. La Oficina de Apoyo para la Defensa Judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó a la Fiscalía General de la Nación dar cumplimiento a la sentencia (oficio radicado el 15 de febrero de 1999 ante la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación).
E. Por su lado, también el Consejo Superior de la Judicatura solicitó a la Fiscalía General de la Nación dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado, antes indicada (mediante oficio radicado en la Oficina Jurídica el 22 de febrero de 1999).
F. La Fiscalía General de la Nación informó al Consejo Superior de la Judicatura que el Tribunal Superior de Distrito Judicial es la autoridad llamada a cumplirla, toda vez que la parte resolutiva de aquella decisión así lo ordenó (oficios OJGS Nos. 00480 y 00481 del 26 de marzo de 1999) - fols. 51 a 52 c.1). Concluyó que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá es el organismo encargado de efectuar el reintegro del señor Gustavo Vega Aguirre porque ostenta la facultad nominadora (art. 131 num 7 ley 270 de 1996).
A. El asunto se recibió por esta Corporación el día 9 de julio de 1999 y se repartió el 26 de agosto siguiente al despacho del Consejero de Estado Doctor Silvio Escudero Castro (fol. 60).
B. El mencionado Consejero manifestó impedido para conocer del asunto, mediante escrito de fecha 1o. de septiembre de 1999, por cuanto consideró que se encontraba incurso en la causal 2a. del artículo 150 del C.P.C., en armonía con las causales 1 y 2 del artículo 160 del C.C.A., sustituido por el artículo 50 de la ley 446 de 1998 (fol. 62 c.1).
C. El expediente entró al despacho del Magistrado sustanciador el día 3 de septiembre de 1999 (fol. 63 c.1).
D. Posteriormente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó el día 21 de septiembre de 1999 el impedimento que manifestó el Consejero antes citado (fols. 64 al 67 c.1).
E. La Fiscalía General del la Nación solicitó, el día 8 de octubre de 1999, acumular a la solicitud de definición de competencias, una nueva solicitud, relacionada con la definición de la autoridad encargada de reintegrar y pagar los salarios dejados de percibir por el Juez 52 de Instrucción Criminal, señor Jorge Ernesto Páez Méndez (fols. 70 al 73 c.1).
F. El Magistrado sustanciador dictó providencia, el día 30 de noviembre de 1999, en la cual ordenó dar traslado a las partes para presentación de alegaciones, de conformidad con lo dispuesto en la ley (art. 88 C.C.A.).
G. Surtido el indicado traslado, el expediente entró al Despacho del Consejero Sustanciador el día 13 de enero de 1999 (fol. 79 c.1).
H. Posteriormente, se declaró la nulidad de lo actuado, desde cuando empezó a correr el término de tres días que se concedió a las partes para presentación de alegatos, por cuanto no se notificó personalmente, por la Secretaría General del Consejo de Estado, al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio Público la primera providencia dictada en esta actuación judicial (fols. 86 al 89 c.1).
I. Luego, renovada la actuación y surtido el traslado para presentación de alegatos estos fueron allegados por parte del Consejo Superior de la Judicatura; además el Agente del Ministerio Público rindió concepto.
J. En su escrito de alegaciones el Consejo Superior de la Judicatura se opuso a la totalidad de las pretensiones de la solicitud de la Fiscalía General de la Nación.
Indicó que el Tribunal Superior de Distrito Judicial no es el organismo encargado de efectuar el reintegro del señor Gustavo Vega Aguirre al cargo de Juez de Instrucción Criminal de Bogotá, puesto que dichos cargos fueron integrados a la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 transitorio de la Carta Política y el 7o. transitorio del decreto No. 2. 700 de 1991.
Señaló que dichos cargos y sus asimilables se trasladaron a la Fiscalía General de la Nación y en consecuencia también la función de nominación adjunta y concluyó que es la Fiscalía General de la Nación la entidad que debe y puede efectuar el mencionado reintegro.
El Consejo Superior de la Judicatura igualmente afirmó su incompetencia para que por conducto de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial pague la indemnización por los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el Doctor Gustavo Vega Aguirre, durante el tiempo que permaneció retirado del servicio, pues al ser la Fiscalía General de la Nación la única que puede cumplir la orden judicial de reintegro, también es la encargada del pago de dichas sumas (fols. 94 al 101 c.1).
K. El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado consideró que para el día 19 de marzo de 1992 el Juzgado 41 de Instrucción Criminal de Bogotá ya se encontraba integrado a la Fiscalía General de la Nación; que en esa fecha fue en la que se profirió el acto administrativo anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, referente a la decisión proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá de no incorporar en carrera judicial al señor doctor Gustavo Vega Aguirre.
Afirmó que el reintegro del Doctor Vega Aguirre compete al Fiscal General de la Nación, por mandato del numeral 2o. del artículo 251 de la Constitución Política, que le asigna como función la de "nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados bajo su dependencia".
Concluyó que la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo que declaró la nulidad administrativo que demandó Gustavo Vega Aguirre, al Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá constituye un error formal que debe salvarse porque prevalece el derecho sustancial (fols. 121 al 127).
L. Por informe secretarial del 7 de marzo del presente año, se incorporó al expediente documentación enviada por la Fiscalía General de la Nación y copia del fallo proferido por la Corte Constitucional en el proceso de tutela T-004 del 13 de enero de 2000, traído por el señor Gustavo Vega Aguirre, en el cual se confirmó la decisión de rechazo de demanda por improcedencia de la acción de tutela, al considerar que la acción procedente para la definición del conflicto negativo de competencias era la de definición de competencias administrativas ante el Consejo de Estado (fols. 108 al 110 y 111 al 119).
LL. Llevado el proceso a conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, los magistrados doctores Alejandro Ordoñez Maldonado y Carlos Arturo Orjuela Góngora manifestaron su impedimento para conocer del asunto por estar incursos en las causales 1a. y 2a. de impedimento, consagradas en el artículo 150 del C.P.C., respectivamente.
M. Posteriormente, por auto del 2 de mayo del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo aceptó el impedimento que manifestaron los Consejeros antes citados (fols. 134 al 138).
Para resolver, se hacen las siguientes
Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la solicitud de la Fiscalía General de la Nación, atinente a la definición de la autoridad pública competente para dar cumplimiento a la orden impartida por las sentencias proferidas en primera y segunda instancia (confirmatoria de aquella), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 1o. de septiembre de 1995 y el Consejo de Estado el día 26 de noviembre de 1998.
La doctrina Colombiana alude, como sigue, sobre la llamada "acción de definición de competencias", prevista en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo.
"La institución no es propiamente una acción, sino que corresponde a un proceso especial que se sigue ante la jurisdicción administrativa para dirimir los conflictos que sobre competencias administrativas se presenten en el seno de la administración.
Los conflictos pueden proponerse a solicitud de parte interesada o de oficio por las mismas autoridades implicadas en ellos.
Los conflictos, como sucede con sus similares a nivel jurisdiccional (de competencia o de jurisdicción), pueden ser negativos o positivos, bien que las distintas autoridades u organismos administrativos manifiesten su incompetencia para decidir algún asunto, o las implicadas en el conflicto estimen ser competentes.
En principio, la entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime que sí lo es. Si ésta, a su turno, declarare su incompetencia, ordenará remitir la actuación al tribunal administrativo o al Consejo de Estado, según el caso (arts. 128, nl 15 y 131 nl 11 del C.C.A.).
Recibido el expediente por el organismo jurisdiccional competente para dirimir el conflicto se seguirá el trámite señalado en el inciso 3o. del artículo 88 del C.C.A. (art. 18 del Decreto 2304);o sea, se dará traslado a las partes por el término común de 3 días para que presenten sus alegatos; vencido este término, la Sala plena deberá resolver en el término de 10 días.
En cambio, cuando el conflicto sea positivo, porque ambas entidades se consideran competentes, a iniciativa de cualquiera de ellas o de ambas se remitirá la actuación al tribunal o al Consejo, según el caso, y el conflicto será dirimido por el procedimiento señalado para el negativo.
La petición de remisión podrá hacerse por la parte interesada en el asunto cuya solución produjo el conflicto. Al decidir el conflicto, la actuación cumplida ante el órgano incompetente quedará sin valor alguno. La sentencia correspondiente se limitará a señalar cuál es la autoridad competente y los límites de su competencia." )
Fue suscitado por la Fiscalía General de la Nación, autoridad que negó su competencia para, de una parte, reintegrar al Doctor Gustavo Vega Aguirre en un cargo de igual o superior categoría y salario del cargo de Juez que desempeñaba en el momento de ser removido y, de otra parte, para pagarle a dicha persona los salarios y demás emolumentos que dejó de percibir hasta el momento en el cual se de cumplimiento a la sentencia que así lo ordenó (proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1o. de septiembre de 1995, confirmada por el Consejo de Estado el 26 de noviembre de 1998).
La Fiscalía argumentó, de una parte, que si bien es cierto que el artículo 187 del decreto 2.669 de 1991, en concordancia con el artículo 27 transitorio de la Constitución Política, establecen que la Fiscalía General de la Nación se subrogó en todos los derechos y obligaciones que tengan las entidades que fueran incorporadas a ella, también lo es que el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá no corresponde a aquellos organismos que fueron incorporados a esta entidad; es decir, aquellos respecto de los cuales la Fiscalía se subrogó.
De otra parte, consideró que a partir de la vigencia de la ley 270 de 1996 la representación judicial de la rama corresponde a la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
En consecuencia, concluyó que el Tribunal Superior de Distrito Judicial es el organismo encargado de efectuar el reintegro del señor Gustavo Vega Aguirre, pues dicha Corporación ostenta la facultad nominadora, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 7o. del artículo 131 de la ley 270 de 1996.
Así mismo, concluyó que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura pagar, por conducto de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el Doctor Vega Aguirre, durante el tiempo en el cual permaneció retirado del servicio (fols. 51 al 54).
Por su parte la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura consideró que la Fiscalía General de la Nación es la entidad obligada a cumplir las sentencias referidas "dada la integración de los Juzgados de Instrucción Criminal a este Organismo, en virtud del artículo 27 transitorio de la Carta Política y el 7o. transitorio del Decreto No. 2.700 de 1991".
Aseveró en primer término que dichas normas comportan el traslado de la función de nominación sobre dicho cargo y sus asimilables a la Fiscalía General de la Nación; en segundo término afirmó que es a la Fiscalía General de la Nación la destinataria de la orden de reintegro contenida en las providencias en mención (fols. 109 y 110).
La Fiscalía General de la Nación solicitó acumular a la solicitud de definición de competencias, una nueva solicitud, relacionada con la definición de la autoridad encargada de reintegrar y pagar los salarios dejados de percibir por el Juez 52 de Instrucción Criminal, señor Jorge Ernesto Páez Méndez (fols. 70 al 73).
Para la Sala no es procedente la solicitud anterior.
El Código Contencioso Administrativo regula la acumulación de procesos. En su artículo 145, modificado por el artículo 7o. de la ley 446 de 1998, se dice claramente "acumulación de procesos".
Tal precisión implica, por su contenido, de la existencia de dos procesos.
Por tanto como en este caso se quiere acumular a un proceso existente no otro proceso, sino una solicitud nueva de definición de competencias administrativas, no se da el supuesto legal de acumulación.
Para que fuese procedente la acumulación de procesos se requeriría la existencia de otro proceso.
Por tanto el solicitante del nuevo asunto debe hacer la presentación de su escrito en la forma prevista en la ley, a la Secretaría pero con destino a que sea repartido.
El asunto versa sobre a qué autoridad pública corresponde:
- De una parte reintegrar al señor Gustavo Vega Aguirre y
- De otra parte pagar la condena a indemnizar al señor Vega Aguirre, por los salarios dejados de percibir y las prestaciones sociales (vacaciones, primas, aumentos y demás emolumentos correspondientes) hasta el día en que se de cumplimiento efectivo a la sentencia que ordenó el reintegro.
Para definir el conflicto la Sala se referirá en primer término al conflicto negativo de competencias administrativas para reintegrar al doctor Gustavo Vega Aguirre como consecuencia de una decisión judicial y luego, en segundo término, estudiará igualmente el conflicto negativo de competencias administrativas para pagar la condena de indemnización impuesta también, judicialmente, a la Nación Colombiana.
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS POR REINTEGRO.
1. El antecedente fáctico principal en este caso concierne a qué autoridad pública corresponde la competencia administrativa para reintegrar al doctor Gustavo Vega Aguirre como consecuencia de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, el día 26 de noviembre de 1998.
Mediante ese fallo, entre otros, se anuló el acto administrativo, contenido en el acta No. 16, de fecha 19 de marzo de 1992, mediante el cual el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá decidió no incorporar a carrera judicial al doctor Gustavo Aguirre, Juez 41 de Instrucción Criminal.
2. Para ubicar esas situaciones fácticas en las normas jurídicas bajo las cuales acaecieron debe hacerse referencia, en primer término, a la normatividad vigente en cada una de esas épocas (no incorporación a carrera judicial, anulación del acto de no incorporación y cumplimiento a la orden judicial de reintegro).
a. Antes de la expedición del acto demandado, vuelve y se recaba que fue proferido el día 19 de marzo de 1992, el ordenamiento jurídico colombiano constitucional fue variado con la expedición de la nueva Carta Fundamental, que empezó a regir el día 7 de julio de 1991.
La Constitución Política, entre otros, creó la Fiscalía General de la Nación (art. 249 ubicado en el Título VIII de la Rama Judicial, Capítulo 5 sobre las Jurisdicciones Especiales).
En el artículo transitorio 27 determinó, de una parte, cuándo entraría en funcionamiento la Fiscalía General de la Nación y, de otra parte, cuando se incorporarían algunas entidades existentes antes de la expedición de la Constitución a la mencionada entidad; señaló:
"Artículo 27 Transitorio. La Fiscalía General de la Nación entrará a funcionar cuando se expidan los decretos extraordinarios que la organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos penales, en desarrollo de las facultades concedidas por la Asamblea Nacional Constituyente al Presidente de la República.
En los decretos respectivos se podrá, sin embargo, disponer que la competencia de los distintos despachos judiciales se vaya asignando a medida que las condiciones concretas lo permitan, sin exceder del 30 de junio de 1992, salvo para los jueces penales municipales, cuya implantación se podrá extender por el término de cuatro años contados a partir de la expedición de esta reforma, según lo dispongan el Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación.
Las actuales fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito y superiores de aduana, y de orden público, pasarán a la Fiscalía General de la Nación. Las demás fiscalías se incorporarán a la estructura orgánica y a la planta de personal de la Procuraduría. El Procurador General señalará la denominación, funciones y sedes de estos servidores públicos, y podrá designar a quienes venían ejerciendo dichos cargos, conservando su remuneración y régimen prestacional.
La Procuraduría Delegada en lo Penal continuará en la estructura de la Procuraduría General de la Nación.
Igualmente pasarán a la Fiscalía General de la Nación, la dirección nacional y las direcciones seccionales de instrucción criminal, el cuerpo técnico de policía judicial, y los juzgados de instrucción criminal de la justicia ordinaria, de orden público y penal aduanera.
La Dirección Nacional de Medicina Legal del Ministerio de Justicia, con sus dependencias seccionales, se integrará a la Fiscalía General como establecimiento público adscrito a la misma.
Las dependencias que se integren a la Fiscalía General pasarán a ella con todos sus recursos humanos y materiales, en los términos que señale la ley que la organice"
Por otra parte, la Constitución Política al referirse a las funciones especiales del Fiscal General, señaló, entre otras:
"Artículo 251. Son funciones especiales del Fiscal General de la Nación:( )
2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los empleados bajo su dependencia".
b. En desarrollo de la precitada norma transitoria constitucional se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, contenido en el decreto ley 2.699 expedido el día 30 de noviembre de 1991.
En el mencionado Estatuto se contienen, entre otras, normas relativas a la obligación del Fiscal General para establecer la nomenclatura de empleos; para efecto de incorporación de distintos servidores; la previsión de la incorporación a la Fiscalía General de la Nación de los Juzgados de Instrucción Criminal de la Justicia Ordinaria, las condiciones de incorporación de estos y las reglas de incorporación.
Esos temas se encuentran en el articulado que sigue:
"Artículo 64.- El Fiscal General establecerá la nomenclatura de empleos, teniendo en cuenta los niveles establecidos en este capítulo e incorporando los distintos servidores a la planta de personal establecida para la Fiscalía.
En ningún caso tal reglamentación implicará el desmejoramiento del sueldo que se tenga al momento de la incorporación.
Parágrafo.
( )
Las actuales fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito y superiores de aduana, y de orden público, pasarán a la Fiscalía General de la Nación. Igualmente pasarán a la Fiscalía General de la Nación, la dirección nacional y las direcciones seccionales de Instrucción Criminal, el Cuerpo Técnico de Policía Judicial, y los Juzgados de Instrucción Criminal de la Justicia Ordinaria, de orden público y penal aduanera. ( )".
"Artículo 65. La Carrera de la Fiscalía tiene por objeto garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman.
Los funcionarios y empleados que conforman los Juzgados de Instrucción Criminal, de la Justicia Ordinaria, Penal Aduanera, Fiscalías de los Juzgados Superiores, Penales del Circuito, Superiores de Aduanas y de Orden Público, de las direcciones seccionales y generales de Instrucción Criminal, el Cuerpo Técnico de Policía Judicial que pasen a la Fiscalía General de la Nación, serán incorporados en las mismas condiciones en que se encuentren vinculados a sus actuales cargos, mientras el Consejo de la Judicatura realiza la respectiva homologación al régimen de Carrera de la Fiscalía.
( )".
"Artículo transitorio 2. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 transitorio de la Constitución Nacional, el Fiscal General incorporará el personal procedente de la Dirección Nacional de Instrucción Criminal, del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, de los Juzgados de Instrucción Criminal de la Justicia Ordinaria de Orden Público y Penal Aduanera, y de las Fiscalías de los juzgados superiores, penales del circuito, superiores de aduana y de orden público, con sujeción a las siguientes reglas:
1. La incorporación se hará a cargos equivalentes, así:
( )
Quienes desempeñen cargos de Jueces de Instrucción o Fiscales se incorporarán a la serie Fiscales. ( )" .
c. El mismo día de expedición del Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, 30 de noviembre de 1991, se profirió el decreto ley 2.700 de 1991 en el cual se contiene el Código de Procedimiento Penal.
En el citado estatuto Procesal se desarrolló también el artículo transitorio constitucional No. 27 en cuanto definió qué organismos se integrarían a la Fiscalía General de la Nación.
"Artículo 7. Organismos que se integran a la Fiscalía General de la Nación. Pasarán a la Fiscalía General de la Nación, la Dirección Nacional y las Direcciones Seccionales de instrucción criminal, el cuerpo técnico de la policía judicial, y los juzgados de instrucción criminal de la justicia ordinaria, de orden público y penal aduanera ( )" .
d. Recientemente el señor Presidente de la República expidió, el día 3 de febrero de 2000, el decreto ley 261 medio del cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Uno de sus artículos refiere a la representación de la entidad frente a las autoridades del poder público y la facultad del Fiscal General de la Nación para definir las situaciones administrativas de los servidores de la misma; así:
"Artículo 17. El Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad frente a las autoridades del poder público así como frente a los particulares y además de las funciones especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes funciones generales:
( )
2. Nombrar remover y definir las situaciones administrativas de los servidores de la entidad. ( )
3. Para finalmente definir el conflicto negativo de competencias administrativas sobre a qué autoridad pública, Fiscalía General de la Nación o Consejo Superior de la Judicatura, le corresponde reintegrar al doctor Gustavo Vega Aguirre debe tenerse en cuenta, a más del indicado y transcrito principio de legalidad, la motivación de la sentencia del Consejo de Estado mediante la cual se confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se anuló el acto administrativo antes referido y se dispuso, entre otras declaraciones, el reintegro del citado profesional.
En ella se expresó:
"En estas condiciones, fuerza concluir que habiendo pasado los juzgados de instrucción criminal de la justicia ordinaria a formar parte de la Fiscalía General de la Nación, junto con todos sus recursos humanos y materiales, para la fecha en que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá expidió el acto acusado (19 de marzo de 1992), desvinculando de su cargo de Juez 41 de instrucción criminal al demandante, carecía de facultades y atribuciones para ello, por cuanto ya no estaba legitimado por mandamiento constitucional, motivo por el cual se está frente a un vicio de incompetencia 'rationi temporis'")
Las normas jurídicas antes referidas y el fallo de esta Corporación conducen a concluir respecto de los antecedentes fácticos relativos a cuando el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá dictó el acto de no incorporación, como para cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió la sentencia anulatoria de aquel acto y el Consejo de Estado la confirmó, el Juzgado 41 de Instrucción Criminal ya había sido incorporado a la Fiscalía General de la Nación.
Igualmente se puede concluir que el Juzgado 41 de Instrucción Criminal, aún incorporado a la Fiscalía General de la Nación conservaba dicha denominación debido a que el Consejo Superior de la Judicatura no había homologado la denominación del cargo, según decreto ley 2.699 de 1991 (inciso 2 art. 65), antes transcrito.
En efecto:
Las normas que reglamentaron el artículo transitorio del artículo 27 de la Constitución de 1991 (que empezó a regir el día 7 de julio del mismo año) fueron expedidas el día 30 de noviembre de 1991 (Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación y Código de Procedimiento Penal).
Por lo tanto al confrontar las fechas de esas disposiciones con la fecha en la cual fue expedido, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, el acto administrativo mediante el cual no incorporó a carrera judicial al doctor Gustavo Vega Aguirre, se concluye que este acto administrativo se dictó con posterioridad a las normas que ordenaron la incorporación de los juzgados de instrucción criminal de la justicia ordinaria a la Fiscalía General de la Nación.
Recuérdese que ese acto administrativo, contenido en el acta No. 16 del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, fue expedido el día 19 de marzo de 1992.
Por lo tanto es obvio desde el punto de vista legal que la autoridad pública competente para reintegrar al doctor Gustavo Vega Aguirre "a un cargo de igual o superior categoría" es la Fiscalía General de la Nación.
Además se precisa que, en la actualidad, es competencia legal del Fiscal General de la Nación definir las situaciones administrativas de sus servidores.
Si el doctor Gustavo Vega Aguirre para cuando no fue incorporado a carrera judicial, 19 de marzo del año de 1992, ocupaba un cargo, Juez 41 de Instrucción Criminal, que estaba incorporado a la Fiscalía General de la Nación como consecuencia de unos decretos leyes, dictados en 1991, que fueron expedidos de acuerdo con un artículo transitorio de la Constitución Política de 1991 es consecuente y lógico que el reintegro debe hacerlo la Fiscalía General de la Nación, entidad a la cual se había incorporado el Juzgado 41 de Instrucción Criminal.
Es cierto como lo afirmó el Procurador Delegado ante esta Corporación:
- que el hecho concerniente a que la sentencia de carácter laboral dictada por esta jurisdicción ordenó el reintegro a la Nación (Ministerio de Justicia - Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá);
- que tal anotación en lo referente no a la persona jurídica Nación sino en lo que atañe con los organismos indicados (Ministerio de Justicia - Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá) constituyen defecto meramente formal que no pueden tener relevancia, porque por mandato constitucional prevalece el derecho sustancial.
Finalmente cabe aludir al argumento aislado presentado por la Fiscalía General de la Nación, contenido en el memorial de la solicitud de definición de competencias administrativas, según el cual la incorporación del doctor Gustavo Vega Aguirre corresponde hacerla al Tribunal Superior de Distrito Judicial no es cierto.
La ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, si bien dispone, (artículo 131 numeral 7), a los Tribunales como unas de las autoridad nominadoras de la Rama Judicial "Para los cargos de Jueces de la República" tal disposición no se puede aplicar en este caso porque a la persona que se ordenó reintegrar a un cargo igual o de superior categoría se encontraba incorporado a la Fiscalía General de la Nación, a pesar de la denominación que tenía el cargo era el de Juez 41 de Instrucción Criminal, como ya se explicó.
A continuación se pasará a la otra parte de la solicitud de la Fiscalía General de la Nación, referente a que en su criterio debe definirse que es el Consejo Superior de la Judicatura la Autoridad pública que debe pagar la condena a indemnizar al señor Gustavo Vega Aguirre, que se dispuso en fallo laboral proferido por esta jurisdicción.
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS PARA INDEMNIZAR.
La Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura niegan competencia administrativa, cada uno, para pagar la condena que a indemnizar impuso esta Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a favor del señor Gustavo Vega Aguirre, como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo que fue dictado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, mediante el cual se decidió no incorporar a carrera judicial al doctor Vega.
Para definir cuál de aquellas autoridades debe pagar la indemnización la Sala, tendrá en cuenta varias circunstancias.
La condena a indemnizar impuesta judicialmente contra la Nación (Ministerio de Justicia - Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá) tiene como causa la declaratoria de nulidad del acto administrativo de no incorporación precitado, conducta administrativa que generó el daño padecido por el doctor Gustavo Vega Aguirre.
La declaratoria de nulidad tuvo como origen la falta de competencia material del citado Tribunal Superior, toda vez que el doctor Gustavo Vega Aguirre era servidor de la Fiscalía General de la Nación (Jurisdicción Especial); así lo indicó la Sección Segunda, Subsección B, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Por lo tanto es claro para la Sala que cuando la condena se impuso a la Nación por la conducta irregular del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, por ser incompetente para dictar el acto que se retiró del ordenamiento jurídico, no le corresponde a la Fiscalía General de la Nación pagar dicha condena.
Con la entrada en vigor de la Carta Fundamental de 1991 el Consejo Superior de la Judicatura (Sala Administrativa) y con la expedición de reglamentos legales y administrativos se le asignó a dicha autoridad, entre otras funciones, la de ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial.
Esa reforma constitucional trajo como consecuencia la derogatoria tácita de la función que tenía el Ministerio de Justicia para dar cumplimiento a las condenas judiciales impuestas a la Nación por actuaciones de la Rama Judicial.
Ahora: debe tenerse en cuenta que dentro del presupuesto de la Rama Judicial no se contiene el de la Fiscalía General de la Nación. Se verá más adelante, con la citación de normas, que esos presupuestos de la Rama Judicial y el de la Fiscalía General son independientes, aunque ambos se incorporan al presupuesto general de la Nación.
En efecto:
a. La Constitución de 1991 creó el Consejo Superior de la Judicatura (art. 254).
En lo que respecta con dicho Consejo revistió, en el artículo transitorio 5 (literal c), al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para tomar "las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento ( ) del Consejo Superior de la Judicatura".
b. Con base en esas facultades el Presidente de la República expidió el decreto ley 2.652, el día 25 de noviembre de 1991. En su artículo 35 determinó como fecha de entrada en vigor la de la promulgación, la cual se realizó el mismo día indicado (Diario Oficial No. 40.177).
En ese decreto ley, artículo 4o., relativo a las funciones del Consejo Superior de la Judicatura (Sala Plena) se dice:
"3. Aprobar el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial presentado por la Sala Administrativa, y enviarlo al Gobierno, conjuntamente con el de la Fiscalía General de la Nación, para su incorporación en el proyecto de presupuesto nacional.
( )"
c. El Consejo Superior de la Judicatura (Sala Administrativa) dictó el día 15 de diciembre 1993 el Acuerdo No. 113 constitutivo del Reglamento Interno de la Sala Administrativa. En el artículo 2o. dispone:
"Funciones. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura:
( ) 27. Dictar los reglamentos y demás ordenaciones que sean necesarios para la adecuada ejecución del presupuesto de la Rama Judicial y señalar las competencias y responsabilidades en las distintas etapas de esa ejecución.
( )".
d. Desde otro punto de vista debe tenerse en cuenta que el día 15 de enero de 1996 el Presidente de la República dictó el decreto ley 111, Estatuto Orgánico de Presupuesto. En el se prevé:
"Artículo 38. En el presupuesto de gastos solo se podrá incluir apropiaciones que correspondan:
a) A créditos judicialmente reconocidos;
b) A gastos decretados conforme a la ley;
c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y
d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. (ley 38 de 1989, art.24, ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1o. y 4o., art. 71).
e. Por su parte la Ley 270 de 1996 (proferida el día 7 de marzo) "Estatutaria de Administración de Justicia" señala que el Director Ejecutivo de Administración judicial tiene entre otras la función de "7. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan;" (art. 99).
De esas normas se establece que es obligación del Director Ejecutivo de Administración judicial del Consejo Superior de la Judicatura ser ordenador del gasto de las obligaciones que les corresponden.
Por lo tanto como la Nación fue condenada en vigencia de la Constitución de 1991 y después de que el Consejo Superior de la Judicatura entró en funcionamiento, por actuación ilegal de un organismo de la Rama Judicial (Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá), es claro que la condena debe ser pagada, por ser un crédito judicialmente reconocido, por la Autoridad pública que tiene a su cargo la administración del presupuesto de la Rama Judicial, éste como se vio está deslindado del presupuesto de la Fiscalía General de la Nación.
Y aunque el doctor Gustavo Vega Aguirre era servidor de la Fiscalía General de la Nación esta autoridad no es la obligada a pagar la condena, precisamente porque no fue la autoridad que actuó ilegalmente ni la que le produjo daño al señor Vega.
Precisamente la condena impuesta a la Nación, de tipo indemnizatorio, tiene como causa una actuación ilegal por falta de competencia y como objeto obligar al responsable (culpable) a expiar su falta.
No podría concluirse de la forma pedida por el Consejo Superior de la Judicatura, es decir que el conflicto negativo de competencias suscitado por este aspecto se defina en contra de la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del decreto ley 2.699 de 1991. Y esto porque esta Autoridad no fue la que actuó sin competencia, para no incorporar al doctor Vega Aguirre a la carrera judicial, determinación que conllevó la separación de éste del servicio de la Fiscalía General de la Nación.
El decreto ley 2.699 de 1991 establece:
"Artículo 187. La Fiscalía General de la Nación se subroga en todos los derechos y obligaciones que tengan las entidades que se incorporan a ella. ( )
De la lectura de ese artículo se infiere, para lo que se define, que esa subrogación para la Fiscalía General de la Nación es para los derechos y obligaciones "de las entidades que se incorporan a ella" y no de las autoridades judiciales, ajenas a ella, que causaron algún daño a sus servidores.
En el caso concreto quien causó el daño al señor doctor Gustavo Vega Aguirre (servidor de la Fiscalía General de la Nación) fue un organismo de la Rama Judicial (Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santafé de Bogotá) y no la Fiscalía General de la Nación.
En consecuencia: como el presupuesto de la Rama Judicial es distinto al de la Fiscalía General de la Nación, el daño que se obliga indemnizar fue causado por un agente de la Rama Judicial, es este presupuesto el que debe solucionar la obligación el cual tiene como ordenador del gasto al Director Ejecutivo de la Administración Judicial que pertenece al Consejo Superior de la Judicatura.
En consecuencia se concluye que el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, en este aspecto, se definirá para éste último, por ser la Autoridad que tiene a su cargo la obligación de pagar obligaciones de la Rama Judicial, por créditos judicialmente reconocidos.
En mérito de lo expuesto, se
PRIMERO. DECLÁRASE a la Fiscalía General de la Nación como la autoridad competente para dar cumplimiento a la orden de reintegro, declarada judicialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 1o. de septiembre de 1995 mediante sentencia judicial (numeral 2o.), la cual fue confirmada por el Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección B) mediante fallo dictado el día 26 de noviembre de 1998.
SEGUNDO. DECLÁRASE al Consejo Superior de la Judicatura como la autoridad competente para dar cumplimiento a la condena "a pagar la indemnización" (numeral 3o.) ordenada judicialmente por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el día 1o. de septiembre de 1995 mediante sentencia judicial, la cual fue confirmada por el Consejo de Estado (Sección Segunda, Subsección B) mediante fallo dictado el día 26 de noviembre de 1998.
TERCERO. COMUNÍQUESE, mediante oficio, esta providencia a los señores Fiscal General de la Nación y Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MARIO ALARIO MÉNDEZ
Presidente
pasan…
firmas…
MANUEL URUETA AYOLA
ALBERTO ARANGO MANTILLA
ausente con excusa
GERMÁN AYALA MANTILLA
JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
DELIO GÓMEZ LEYVA
ALIER HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
ausente con excusa
DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
ROBERTO MEDINA LÓPEZ
GABRIEL MENDOZA MARTELO
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA
ausente con excusa
pasan…
firmas…
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
DARÍO QUIÑONES PINILLA
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
ausente con excusa
"Derecho Procesal Administrativo". Carlos Betancur Jaramillo. Quinta Edición. Editorial Señal. Página. 60
Sentencia del 26 de noviembre de 1998. M.P. Dr. Silvio Escudero Castro; (a fol. 30 del expediente).
