CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERA PONENTE: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
FECHA: Santa Fe de Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil (2000).
REF: Radicación número: AC252
ACTOR: Eduardo Rubio Robles
TEMA: Asuntos constitucionales. Pérdida de investidura
Procede la Sala a resolver la solicitud de pérdida de investidura de la Congresista CONSUELO GONZALEZ CLAROS DE PERDOMO formulada por el señor EDUARDO RUBIO ROBLES.
Los hechos en que fundamenta el actor su solicitud pueden resumirse así:
1. Que el 8 de marzo de 1998 se realizaron las elecciones de congresistas para el actual período, en las cuales fue elegida la señora CONSUELO GONZALEZ CLAROS DE PERDOMO como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento del Huila, calidad que actualmente detenta.
2. Que para esa fecha del 8 de marzo de 1998, el señor Ramiro González Claros, hermano carnal de la señora Consuelo González Claros, se desempeñaba en el cargo de Delegado Departamental del Huila de la Red de Solidaridad Social, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
3. Que siendo Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social el señor Ramiro González Claros, no podía ser elegida su hermana Consuelo González Claros de Perdomo como Representante a la Cámara por la misma circunscripción electoral del Huila, porque el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política prescribe que están inhabilitados para ser Congresistas "Quienes tengan vínculos …de parentesco en tercer grado de consanguinidad,…con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política… Las inhabilidades previstas en los numerales 2,3,5 y 6 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección." y que, como consecuencia, se violó el régimen de incompatibilidades conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política.
La Congresista, señora Consuelo González de Perdomo, mediante apoderado, contestó la demanda manifestando que los hechos que se relacionan en el libelo son falsos e impertinentes para conseguir las pretensiones de pérdida de investidura. Expresa que el señor Ramiro González Claros no ha ejercido autoridad civil o política que la beneficie y, en consecuencia, no se ha alterado el principio de igualdad en la elecciones.
Alega que los propósitos y fines constitucionales que se persiguen con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades no se ven afectados con su elección. Manifiesta que el régimen de inhabilidades está previsto para evitar que el Congresista pueda sacar provecho de las competencias y funciones de sus parientes en el proceso electoral; que por ello, las inhabilidades previstas en el artículo 179 de la Carta Política, tienen sentido en la medida en que establecen unos lapsos en los cuales se deben retirar los congresistas o gobernadores, así como la prohibición de que los parientes de éstos no desempeñen cargos en los cuales ejerzan autoridad civil o política en el momento en que se realicen las elecciones; y que el cumplimiento de estas normas se estima como mínima salvaguardia para que el poder y el influjo derivados del ejercicio de esos cargos, no redunde en coacción o presión indebida sobre los electores.
Argumenta que afirmar que un asesor 1020 grado 07 del establecimiento público nacional de la Red de Solidaridad en el Departamento del Huila desarrolla actividades que puedan alterar la voluntad del pueblo, mediante favores o injerencia ante las autoridades judiciales, constituye una interpretación equivocada del ordenamiento jurídico, pues supondría el absurdo de la suspensión de los derechos políticos de todos los parientes de los parlamentarios, en la medida en que no podrían desempeñarse como servidores públicos, incluso en niveles intermedios o bajos de la administración pública en cualquiera de sus distintas ramas.
Reitera que las funciones de un Delegado de la Red de Solidaridad en el Departamento del Huila no son susceptibles de perturbar un proceso electoral y, en este sentido, producir una situación discriminatoria contra los demás candidatos que signifique una violación del principio constitucional de la igualdad contenido en el artículo 13 de la Constitución Política. Agrega que las inhabilidades e incompatibilidades deben ser taxativas y no pueden hacerse extensivas por analogía, de tal forma que se llegue a "interpretaciones" que den lugar a márgenes de "discrecionalidad" que originen indefiniciones en el derecho de los parlamentarios a ejercer su mandato.
Expresa la congresista que no es pertinente la vía procesal elegida por el demandante, porque, en su caso, de una parte, se instaura la solicitud como consecuencia de un conflicto originado por la insatisfacción del segundo en la lista debido a que ella no ha accedido a que la reemplace. Y, de otra parte, porque se está utilizando el procedimiento previsto en los artículos 183 y 184 de la Constitución para desconocer los requisitos y las limitantes previstas en el Código Contencioso Administrativo. Señala que es mediante el procedimiento de nulidad electoral que el Consejo de Estado puede declarar la existencia de inhabilidades electorales; que el proceso de pérdida de investidura previsto en la Constitución y regulado en la Ley 144 de 1994 no puede ser utilizado con el mismo propósito y objeto que el de nulidad electoral.
Finalmente, luego de insistir en que su hermano Ramiro González Claros no ejerció autoridad civil o política, solicita a esta Corporación las siguientes declaraciones:
1. Que se rechacen las pretensiones, por no ser el proceso de pérdida de investidura el previsto para decidir sobre las causales que alega y por no cumplirse cabalmente los requisitos previstos en la Constitución.
2. Que se declare que la solicitud de pérdida de investidura es temeraria y se impongan las sanciones que están establecidas en el ordenamiento, y
3. Que se condene en costas al demandante.
En cumplimiento al artículo 11 de la Ley 144 de 1994, se llevó a cabo la audiencia pública para escuchar las intervenciones de las partes. Intervinieron el demandante, la señora Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, la demandada, señora Consuelo González Claros de Perdomo y el apoderado de la Congresista, quienes presentaron, a excepción de la Representante demandada, resumen escrito de sus intervenciones. Se sintetizan así sus alegatos:
El actor insiste en los planteamientos de la demanda. Expresa que del numeral 5 del artículo 179 de la Carta Política, es simple deducir que el querer del legislador no fue otro que evitar que los cargos públicos que impliquen el ejercicio de autoridad civil o política sean utilizados para obtener ventajas electorales para los parientes de quienes los ejercen. Ello, porque todas las acciones a cargo de los organismos y entes públicos están destinadas, en mayor o menor medida, a satisfacer necesidades sociales; que por tal razón es enfática la Constitución Política en señalar que los familiares cercanos de los servidores públicos que ejercen alguna autoridad, en nombre del Estado, puedan ser elegidos en la misma circunscripción donde está el ámbito de su jurisdicción, para evitar que las funciones de su cargo se utilicen indebidamente para fines electorales.
Expresa que "motu propio" (sic) ha solicitado la declaración de pérdida de investidura de la señora Consuelo González Claros, apoyándose en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, ya que al confrontar lo prescrito en ella con los hechos que rodearon la elección de la Congresista, es evidente que incurrió en violación al régimen de inhabilidades para ser representante a la Cámara por la circunscripción del Departamento del Huila y, como consecuencia, se encuentra impedida para ejercer el cargo.
La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicita denegar las pretensiones de la demanda. Precisa la señora Agente del Ministerio Público que la causal primera del artículo 183 de la Constitución Política sí procede como motivo para la pérdida de investidura por inhabilidades. Manifiesta que si bien es cierto que el hermano de la Congresista se desempeñaba en el cargo de Asesor de la Red de Solidaridad Social, para el momento en que aquella se posesionó en el cargo de Representante a la Cámara, no puede afirmarse que por las funciones que desempeñaba haya ejercido autoridad civil o política que haga aplicable la causal 5a. del artículo 179 de la Carta, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de la ley 136 de 1994
Expresa la señora Procuradora Delegada que según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la autoridad civil lleva implícita la potestad de mando o imperio, pudiendo ser ejercida sobre la generalidad de las personas por determinación de la ley, definición que es acorde con lo normado por el citado artículo 188 de la Ley 136 de 1994. Agrega que en el caso cuestionado, el señor González Claros en ejercicio de su cargo coordinaba, participaba y promovía las políticas trazadas por el jefe del establecimiento público, sin que estableciera pauta alguna o ejerciera mando y, que en caso de hacerlo, lo hacía en nombre del gerente general, sin ninguna autonomía, sin potestad de coacción, poder de nominación y menos aún sancionador, pues actuaba siempre a nombre del representante del ente, como claramente lo señaló la jefe de la División Jurídica de la Red de Solidaridad Social en el documento que obra visible a folios 109 y siguientes del expediente.
La demandada señora Consuelo González de Perdomo manifiesta que llegó al Congreso después de muchos años de trabajo con responsabilidad y honestidad. Dice que el propósito de la acción iniciada en su contra proviene del segundo renglón, como retaliación política, por no haberle permitido ocupar la curul.
El apoderado de la opositora, por su parte, reitera los argumentos formulados en la contestación de la demanda. Dice que el señor Montealegre Almario, segundo renglón en la lista ha expresado públicamente insatisfacción con la Representante, porque ésta no ha permitido que ocupe la curul en el Congreso y que por ello no ha obtenido la pensión que considera merecer. Insiste el apoderado en el hecho de que la causal establecida en el artículo 179, numeral 5, no puede ser exigida dos años después de la elección, mediante el proceso de pérdida de investidura. Finalmente, manifiesta que el concepto de autoridad civil o política no se configura en el cargo de Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social; que la simple confrontación de las funciones de la entidad con las funciones del cargo de asesor 210 grado 37 (hoy 1020 grado 07) en la Delegación Territorial del Huila, pone de manifiesto el despropósito que existe al afirmar que éste puede ejercer autoridad civil.
Agrega que en el plenario existe un acto administrativo cobijado por el principio de presunción de legalidad en el que se afirma que el cargo de Delegado Departamental no implica el ejercicio de autoridad política o civil, como lo es el oficio de la jefe de la Oficina Jurídica del 18 de mayo del presente año.
Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,
Conoce la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el presente proceso de pérdida de investidura, por ser un asunto de su competencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 184 y 237 numeral 5o. de la Constitución Política, 1o de la Ley 144 de 1994 y 35 de la Ley 270 de 1996.
Estando el proceso para fallo, el demandante en memorial que obra a folios 211 a 232, entrega extractos de jurisprudencia, según dice, sobre el tema jurídico que ocupa a la Sala en este proceso y además manifiesta que tacha de falsas las certificaciones allegadas al proceso por la parte demandada, porque, en su sentir, distorsionan las verdaderas funciones que ejercía el hermano de la Congresista demandada.
Pues bien, se rechazará de plano la tacha de falsedad que propone el demandante, ya que no es ésta la oportunidad procesal para formularla, al tenor de lo establecido por el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso de pérdida de investidura, por no estar ésta contemplada en la Ley 144 de 1994 y ser compatible tal disposición con la naturaleza del proceso y la actuación que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Prescribe el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil, lo siguiente:
"Procedencia de la tacha de falsedad. La parte contra quien se presente un documento público o privado, podrá tacharlo de falso en la contestación de la demanda, si se acompañó a ésta, y en los demás casos, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del auto que ordene tenerlo como prueba, o al día siguiente al en que haya sido aportado en audiencia o diligencia.
Los herederos a quienes no les conste que la firma o el manuscrito no firmado proviene de su causante, podrán expresarlo así en las mismas oportunidades.
No se admitirá tacha de falsedad cuando el documento impugnado carezca de influencia en la decisión, o se trate de un documento privado no firmado ni manuscrito por la parte a quien perjudica.".
El demandante pretende tachar de falsas las certificaciones aportadas al proceso por la parte demandada en la contestación de la demanda, documentos que fueron decretados como prueba, mediante auto de Sala Unitaria que fue notificado el 25 de mayo del año en curso, sin que dentro del término señalado en el citado artículo 289 del Código de Procedimiento Civil se hubiera presentado tacha alguna contra ellos, razón por la cual su petición, en este momento procesal, resulta a todas luces extemporánea. (folio 118 del cdno. No. 1).
Además de las anteriores razones que son suficientes para que la Sala rechace de plano la tacha propuesta, la petición del demandante es improcedente, pues si lo que pretende es demostrar la falsedad de los documentos aportados en la contestación de la demanda por la opositora, mediante el cotejo con las copias que entregó en la audiencia, tal comparación no podría llevarse a cabo, como quiera que dichos documentos no pueden ser tenidos en cuenta por haberlos aportado también en forma extemporánea, pues tampoco es la audiencia la etapa procesal para pedir o aportar pruebas. La oportunidad pertinente para solicitar o allegar pruebas en este proceso especial de pérdida de investidura, sin perjuicio de las facultades oficiosas del juez, son las señaladas en los artículos 4o, y 9o de la Ley 144 de 1994.
2.1. Precisión y alcance de la causal de inhabilidad alegada.
Previamente a examinar el caso particular a que se refiere este proceso, considera la Sala necesario hacer el recuento de las normas constitucionales y legales que, en relación con la causal invocada, gobiernan el régimen de inhabilidades de los Congresistas, y precisar su alcance frente a la sanción de pérdida de investidura.
Prescriben los artículos 179 y 183 de la Constitución Política, lo siguiente:
"Art. 179. No podrán ser Congresistas:
……
5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. ".
"Art. 183. Los Congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.".
La Ley 5a. de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, en el capítulo undécimo, sección segunda, sobre inhabilidades, señaló lo siguiente:
"Art. 279. Concepto de inhabilidad. Por inhabilidad se entiende todo acto o situación que invalida la elección de Congresista o impide serlo.".
"Art. 280. Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos Congresistas:
….
5. Quienes tengan vínculo por matrimonio o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
Y el artículo 296 del citado precepto señala, al igual que lo hace la Carta Política, como causal de pérdida de investidura, la violación del régimen de inhabilidades.
De las normas anteriores se infiere que la inhabilidad señalada en el numeral 5o. del artículo 179 de la Constitución Política se traduce en la inelegibilidad del Congresista en quien concurre, por lo que es posible demandar mediante acción electoral su elección, pero si, además, el elegido adquiere la investidura con violación de dicha inhabilidad, incurre en la causal de pérdida de investidura señalada en el artículo 183 de la Constitución Política, así no se haya demandado la elección.
Tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional se han ocupado de este tema, como puede verse, entre otras, en las sentencias de Sala Plena de esta Corporación del 7 de octubre de 1993. C.P. Dr: Alvaro Lecompte Luna. Exp: Ac. 430 y en la de la Corte Constitucional C247 del 1o. de junio de 1995 .M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Rezan así los apartes de las sentencias citadas, en su orden:
"No contenta con lo anterior la Constitución, con miras a lograr que en el Congreso sólo presten el servicio congresional los mejores señala, como ya se dijo una serie de causales de inhabilidad, de incompatibilidad, o que signifiquen violación del régimen de conflictos de intereses. Las primeras son una serie de causales que buscan impedir, en primer término, el acceso a los ciudadanos que la Constitución considera inidóneos absolutos para ser congresistas, y en segundo lugar, que buscan su retiro del cuerpo legislador una vez estén en actividad, si por cualquier circunstancia pasaron los controles iniciales; se observa así que esas inhabilidades no son subsanables o saneables por ningún motivo; por eso dice el art. 179: "no podrán ser congresistas…" o sea que quienes ya lo son tendrán que dejar de serlo.". (Destaca la Sala).
En la sentencia de la Corte Constitucional, se dijo al examinar la constitucionalidad del artículo 5. de la ley 144 de 1994:
"Se trata de una circunstancia que se traduce en la inelegibilidad de la persona en la cual concurre, según lo dispone el artículo 179, numeral 1o. de la Constitución Política. Si se presenta y, pese a ello, se produce la elección, puede demandarse la nulidad de ésta pero igualmente se configura una de las modalidades de la primera causal de pérdida de investidura (art. 183 C.P.), consistente en la violación del régimen de inhabilidades consagrado en la Carta para los Congresistas." (Destaca la Sala).
La precisión anterior la hace la Sala, al igual que lo manifiesta la señora Procuradora, por cuanto no es cierto, como afirma la Congresista, que la inhabilidad nacida del parentesco, existente antes de hacerse la elección, no puede alegarse como causal de pérdida de la investidura, pues las normas constitucionales citadas en párrafos antecedentes son claras en prescribir que la violación al régimen de incompatibilidades e inhabilidades, llevan a la pérdida de investidura. Darle a dichos preceptos el alcance que pretende el apoderado de la Congresista, llevaría a sanear por el transcurso del tiempo unas inhabilidades que no son subsanables por ningún motivo.
La prescripción del artículo 183 de la Constitución Política "Los Congresistas perderán su investidura: por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades…", indica que los Congresistas que han sido elegidos y se encuentren incursos en alguna de las situaciones contempladas en el artículo 179 de la Constitución Política, dejarán de serlo, es decir, perderán su investidura.
La causal del numeral 5o. del artículo 179 exige que se den los siguientes supuestos:
1. Parentesco en los grados allí descritos.
2. Que los parientes del Congresista sean funcionarios con autoridad civil o política dentro de la misma circunscripción electoral.
Respecto de los grados de parentesco a que se refiere el numeral 5 del citado artículo 179 de la Constitución Política, ha interpretado esta Corporación que la inhabilidad consagrada en dicho precepto, incluye el primer grado (padres e hijos), el segundo (hermanos, abuelos y nietos) y el tercer grado (tíos y sobrinos). Dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa en sentencia del 27 de enero de 1998. Exp: AC 5397. Consejero Ponente: Dr: Ricardo Hoyos Duque, lo siguiente:
"Observa la Sala que el numeral 5 del art. 179 que invoca el demandante aparentemente limita la inhabilidad en cuanto al parentesco de consanguinidad al tercer grado (tíos y sobrinos), esto es, sin incluir el primer grado (padres e hijos) ni el segundo (hermanos, abuelos y nietos), al último de los cuales se refiere el presente caso.
Se afirma que esa omisión fue apenas aparente porque no obstante lo expresado antes sobre el carácter taxativo que tienen las causales de inhabilidad para decretar la pérdida de investidura, no puede desconocerse que la finalidad buscada por el constituyente al consagrar un estricto estatuto ético del congresista pretende el rescate de lo público contra la apropiación privada del Estado por quienes están llamados a servir los intereses de aquél y de la comunidad (art. 123 Constitución Política).
Así, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente al debatir la razón de ser del estricto estatuto del congresista que la Constitución contempla, se dijo:
"inhabilidades para la elección: es indispensable evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales. Para ello, debe contemplarse que quienes tienen posibilidad de disponer de recursos oficiales o nombrar empleados o tienen acceso a otros factores con los que podrían manipular a los electores, estén impedidos para presentarse como candidatos a cargos de elección popular.
Repárese como el numeral 6 del art. 179 de la Constitución que también establece inhabilidades por razón del parentesco para la inscripción de listas para la elección de miembros de corporaciones públicas cuya elección deba efectuarse en la misma fecha, fue más afortunado en su redacción al señalar que tal inhabilidad se configura en relación con el parentesco de consanguinidad dentro del tercer grado.
Una interpretación ad absurdum significaría aceptar que la inhabilidad se configura frente a los aspirantes que tienen tíos o sobrinos que desempeñan cargos con autoridad política o civil y no frente a los hermanos, padres o abuelos en la misma situación, donde la relación afectiva que es la razón de ser de la inhabilidad es mas estrecha.
De allí que resulte razonable para el interprete sostener que si se configura la inhabilidad cuando se tienen tíos o sobrinos que desempeñan cargos con autoridad política o civil, con mayor razón (argumento de menor a mayor) la inhabilidad existe en tratándose de padres e hijos, hermanos, nietos o abuelos por cuanto los lazos afectivos son mayores.
Se trataría, por tanto, más de un error de redacción que de una explícita exclusión por el constituyente de la causal de inhabilidad que se discute.
Ahora bien, la noción de autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones, ha sido definida por el ordenamiento jurídico en el artículo 188 de la ley 136 de 1994 y desarrollada de manera amplia por esta Corporación, para precisar su concepto y alcance. Basta retomar en este punto los argumentos expuestos en la sentencia de Sala Plena del 1o. de febrero de 2000 proferida en el proceso AC 7974. Consejero Ponente: Dr: Ricardo Hoyos Duque.
Dijo la Sala en esta sentencia:
"La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correccionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas.
Por lo tanto, la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga a su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la "autoridad civil" que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata.
Con esta perspectiva, el concepto de la autoridad administrativa que relacionada con las potestades del servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es, al mismo tiempo autoridad civil.
…….
En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado, se pueda utilizar en provecho propio (art. 179-2) o en beneficio de los parientes o allegados (art.179-5), pues tal circunstancia empañaría el proceso políticoelectoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos.".
Da cuenta el plenario:
1. Que la señora Consuelo González Claros de Perdomo fue elegida como Representante a la Cámara, el día 8 de marzo de 1998, en la circunscripción electoral del Huila, en representación del Partido Liberal Colombiano, para el período constitucional 19982002 (folios 5, 130 a 135 cdno. No. 1).
2. Que el señor Ramiro González Claros estuvo vinculado a la Planta Global del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social hoy Red de Solidaridad Social, desde el 3 de enero de 1994 hasta el 22 de diciembre de 1998; que a la fecha de la elección de la Congresista, desempeñaba el cargo de Asesor 1020 grado 07 (antes código 210 grado 37), como Delegado de la Red de Solidaridad Social en el Departamento del Huila (folios 4 cdno. No. 1 y 185 cdno. No. 2).
3. Que la Congresista, Consuelo González Claros de Perdomo y el señor Ramiro González Claros, son hermanos, lo que se infiere de las pruebas del estado civil que obran a folios 6 y 7 del cdno. No. 1.
Ahora bien, para determinar si en el caso concreto, la Congresista se encuentra incursa en la inhabilidad alegada, por ejercer su hermano para la fecha en que fue electa, autoridad civil en el Departamento del Huila, es necesario partir de los parámetros expuestos en párrafos antecedentes sobre el alcance de esta causal de inhabilidad, lo que impone examinar el contenido funcional del cargo que desempeñaba el pariente de la Congresista encartada.
La Red de Solidaridad Social fue creada mediante la Ley 368 de 1997, como un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Según voces del artículo 7o de la citada Ley 368, el Gerente General de la Red de Solidaridad Social es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción y representante legal de la entidad; sus funciones, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8o, son las siguientes:
"Funciones del Gerente General. El Gerente General desarrollará las siguientes funciones:
1. Dirigir la ejecución de los programas que le compete adelantar a la entidad.
2. Dirigir el organismo coordinador de los programas especiales de la política social focalizada que el Gobierno Nacional constituya de acuerdo con sus facultades legales.
3. Celebrar, por delegación del Gobierno Nacional, los contratos a que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política, de acuerdo con la presente Ley.
4. Informar a la Junta Directiva sobre la ejecución de los programas a su cargo.
5. Establecer mecanismos de participación de las comunidades de las organizaciones no gubernamentales y de los beneficiarios potenciales en los programas y proyectos que adelante la entidad.
6. Adoptar los requisitos y procedimientos complementarios que deben cumplir los programas y proyectos de la entidad.
7. Organizar los comités sectoriales que sean necesarios para la mayor agilidad en el funcionamiento de los proyectos y programas de la entidad, señalar sus funciones, y autorizar cuentas especializadas para la atención de actividades que así lo requieran.
8. Las demás funciones que le correspondan por ley.".
Como se puede observar de las anteriores atribuciones, al Gerente General de la Red de Solidaridad, le compete, en síntesis, la dirección de la entidad, la formulación de políticas y la adopción de planes y programas para desarrollar los objetivos que le fueron señalados a dicho organismo.
Según el manual específico de funciones y requisitos de los empleos de la Planta de Personal Global de la Red de Solidaridad, aprobado mediante Resolución No. 0075 del 3 de febrero de 1997, el cual, a su vez, fue modificado por la Resolución No. 0029 del 19 de enero de 1998, el cargo de Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social, pertenece al nivel Asesor y tiene las siguientes funciones:
"1. Desarrollar las actividades y funciones de Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social.
2.Promover el desarrollo de las estrategias políticas y programas que adelanta la Red de Solidaridad Social. Adicionalmente los Delegados apoyarán los programas y proyectos adscritos al Establecimiento Público Red de Solidaridad Social.
3. Actuar como agente directo del Gerente General de la red de Solidaridad Social.
4. Desarrollar las políticas, programas y proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población de su respectivo departamento, de conformidad a los lineamientos establecidos por la Gerencia General de la Red de Solidaridad Social.
5. Participar, promover y velar por el desarrollo de las mesas de solidaridad departamental, regional y municipal.
6. Ejercer la coordinación interinstitucional con las entidades regionales y locales para la adecuada ejecución de los programas de la red de Solidaridad Social en el respectivo departamento, así como garantizar la adecuada ejecución e inversión de los recursos asignados en la ley anual de Presupuesto.
7. Desarrollar los programas de seguimiento y evaluación en la ejecución de los proyectos y programas de la Red de Solidaridad Social que se adelanten en el respectivo departamento de conformidad a los lineamientos que establezca la Secretaría general de la red de Solidaridad Social.
8. Programar y participar en los Comités Operativos Departamentales y Locales con el fin de asegurar la correcta y oportuna ejecución de los proyectos y programas de la Red de Solidaridad Social. Igualmente, asesorar y prestar asistencia técnica a través de la acción de los coordinadores Red a los municipios y al Departamento para la preparación y evaluación de los proyectos.
9. Coordinar las acciones de la red en el orden municipal de acuerdo con las políticas e instrucciones impartidas por la Gerencia General de la Red de Solidaridad Social.
10. Asegurar la correcta utilización de los bienes y materiales suministrados por la Red de Solidaridad Social para el adecuado desarrollo de sus funciones y tomar las medidas que sean necesarias para su protección y conservación.
11. Ejercer el control administrativo sobre el cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y contratistas al servicio de la Red de Solidaridad Social en el respectivo departamento y tomar las medidas que sean necesarias para su cabal desarrollo.
12. Ejercer el control interno de las funciones propias del cargo, cumpliendo con las metas establecidas en los indicadores de desempeño.
13. Desempeñar las demás funciones asignadas por la autoridad competente, de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo".
Del análisis de cada uno de las anteriores funciones, como bien lo dice la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación y lo alega la Congresista, no puede colegirse que el Delegado Departamental de la Red de Solidaridad del Huila esté investido de autoridad civil, pues tal cargo no tiene atribución de autonomía, nominación y sanción, como sí lo tiene el Gerente General.
Para el desempeño de las funciones encomendadas, los Delegados Departamentales de la Red de Solidaridad Social actúan como agentes directos del Gerente General, coordinando, participando y promoviendo las políticas trazadas por éste. Es suficiente para corroborar el anterior aserto, leer la función señalada en el numeral 4 del manual de funciones, anteriormente transcrita y examinar las atribuciones que le fueron fijadas al Gerente del organismo.
Es relevante, además, señalar que dentro de las atribuciones fijadas al cargo de Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social, no fue contemplada el poder de nominación de funcionarios o de ordenación de gasto o sancionatorio, por lo que mal puede estimarse que dichos Delegados Departamentales tengan en el Estado poder de orden, dirección o imposición sobre los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines que interesan al ente estatal.
El poder de mando que pudiera tener el señor González Claros en el desempeño del cargo, sólo puede explicarse, por obvias razones, en relación con el desenvolvimiento mismo de las funciones de coordinación y desarrollo de las políticas y programas que trazaba el Gerente General de la Red de Solidaridad Social.
Al no estar investido el hermano de la Congresista encartada de autoridad civil, mal puede tener vocación de prosperidad la causal alegada; pues faltando este supuesto, la inhabilidad que consagró el constituyente en aras de la pureza del proceso electoral no puede configurarse.
Finalmente, no se accederá a la petición formulada por la Congresista de sancionar al actor por la temeridad de su demanda, ya que no encuentra la Sala que la actuación del libelista lo sea o que haya obrado de mala fe, o abusando del derecho que confiere la Constitución Política a los ciudadanos para demandar la pérdida de investidura de los Congresistas. Según su interpretación sí se configuraba la causal de inhabilidad, pues su hermano podía en el ejercicio del cargo influir torcidamente en el electorado, que fue lo que quiso evitar el Constituyente con dicha prescripción. No puede entonces sancionarse al actor, por haber ejercido, en su calidad de ciudadano, una acción pública instituida, por cierto, para depurar las malas costumbres políticas, y el hecho de que no haya tenido éxito en su pretensión, no puede dar lugar a sanción alguna, pues, se repite, nada demuestra que su conducta haya sido temeraria o de mala fe.
La Congresista insiste en que la solicitud de pérdida de investidura presentada en su contra por el aquí solicitante, obedece a la retaliación del señor Gustavo Montealegre Almario, segundo renglón en la lista, a quien no le ha permitido reemplazarla en su curul; por ello, pide que se sancione al demandante; sin embargo, no aporta prueba alguna que demuestre que éste obra en representación de aquél o que actúe por los mismos intereses desviados que denuncia. Lo cierto dentro del plenario es que el señor Eduardo Rubio Robles ejercitó la acción de pérdida de investidura como simple ciudadano.
No se accederá tampoco a la condena en costas, pues al tenor del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo ésta no procede tratándose de acciones públicas como lo es la impetrada en este proceso, ya que puede iniciarse a solicitud de cualquier ciudadano.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
NO SE DECRETA la pérdida de investidura de Congresista, de la Representante a la Cámara señora CONSUELO GONZALEZ CLAROS de PERDOMO presentada por el ciudadano EDUARDO RUBIO ROBLES.
Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, para lo de su cargo.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena Contenciosa en sesión de la fecha.
MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA
GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO B.
JULIO ENRIQUE CORREA R.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
SILVIO ESCUDERO CASTRO
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA
ALIER E. HERNANDEZ
ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
OLGA INES NAVARRETE B.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
DARÍO QUIÑONES PINILLA
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MANUEL S. URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL – Delegado Departamental está investido de autoridad civil o política / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Procedencia por cuanto hermano de congresista estaba investido de autoridad civil o política / DELEGADO DEPARTAMENTAL DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Está investido de autoridad civil
De la simple lectura de las funciones certificadas se deduce, sin lugar a dudas, que el mencionado funcionario ejercía funciones de autoridad civil o política. Dentro de tales funciones se destaca la indicada en el numeral 3o. de la certificación, según la cual el asesor debía "actuar como Agente Directo del Gerente de la Red de Solidaridad Social". Tal función apareja, de suyo y necesariamente, la representación del gerente de la Red y por lo mismo, el ejercicio de la autoridad civil y política que a no dudarlo tiene la persona del gerente. Como lo advierte el artículo 1505 del Código Civil "lo que una persona ejecuta a nombre de otra estando facultado por ella o por la ley para representarlo, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado el mismo". Por lo anterior es claro que si el gerente de la Red tiene autoridad civil y política, la misma está también radicada en cabeza de su Representante en el Departamento del Huila. Además, lo dicho en relación con la facultad 3a. de la certificación es predicable de casi todas las 13 funciones certificadas como propias del Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Ref.: Radicación AC10252
Providencia aprobada el 13 de julio de 2000
Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero
En forma respetuosa me separo de la decisión de mayoría, con base en las siguientes consideraciones:
1a. Se demandó la pérdida de la investidura de la Representante por la causal 5o. del artículo 179 de la Constitución Política, en cuanto la hoy Representante tenía un hermano que desempeñaba el cargo de Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social en el Departamento del Huila y, como tal, ejercía autoridad civil o política.
2a. A folio 147 del expediente aparece certificación en la que constan las funciones del cargo Asesor 1020 grado 07 que ejercía el hermano de la futura Representante. De la simple lectura de las funciones certificadas se deduce, sin lugar a dudas, que el mencionado funcionario ejercía funciones de autoridad civil o política. Dentro de tales funciones se destaca la indicada en el numeral 3o. de la certificación, según la cual el asesor debía "actuar como Agente Directo del Gerente de la Red de Solidaridad Social". Tal función apareja, de suyo y necesariamente, la representación del gerente de la Red y por lo mismo, el ejercicio de la autoridad civil y política que a no dudarlo tiene la persona del gerente. Como lo advierte el artículo 1505 del Código Civil "lo que una persona ejecuta a nombre de otra estando facultado por ella o por la ley para representarlo, produce respecto del representado iguales efectos que si hubiese contratado el mismo". Por lo anterior es claro que si el gerente de la Red tiene autoridad civil y política, la misma está también radicada en cabeza de su Representante en el Departamento del Huila.
Además, lo dicho en relación con la facultad 3a. de la certificación es predicable de casi todas las 13 funciones certificadas como propias del Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social.
Las razones anteriores son suficientes para haber acogido las súplicas de la demanda.
Con todo respeto,
DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Fecha ut supra.
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Delegado Departamental está investido de autoridad civil / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por cuanto hermano de congresista estaba investido de autoridad civil / DELEGADO DEPARTAMENTAL DE LA RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL - Esta investido de autoridad civil
Los hechos en los cuales se estructuró la causal mencionada consiste en que el señor Ramiro González Claros, hermano de la congresista Consuelo González Claros de Perdomo, se desempeñaba al momento de su elección como Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social en el Huila, y por tanto, como máxima autoridad de ese organismo en el ámbito territorial correspondiente. A juicio mío, es evidente que las funciones del cargo implican que quien lo desempeña ejerce autoridad civil o política en ese espacio territorial, lo cual favoreció, sin duda, a su hermana, en su propósito de lograr su elección como representante a la Cámara. En ese orden de ideas, bajo el supuesto de la hipótesis invocada por el actor, considero que debieron prosperar las pretensiones de la demanda.
SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS A. ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA DICTADA EL 13 DE JUNIO DE 2000 EN EL PROCESO No. AC-10252. PERDIDA DE INVESTIDURA. ACTOR: EDUARDO RUBIO ROBLES. (Solicitud de pérdida de investidura de la Representante Consuelo González Claros de Perdomo).
Santafé de Bogotá, D. C. Julio veintidós (22) de dos mil (2000)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala me permito precisar las razones por las cuales me separé de lo resuelto en este asunto, así:
La parte actora invocó como causal de pérdida de investidura de la congresista demandada la violación del régimen de inhabilidades, en cuanto el artículo 179 de la Carta Política señala en su numeral 5 que no podrán ser congresistas quienes tengan vínculo de parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en la circunscripción dentro de la cual deba efectuarse la respectiva elección.
Los hechos en los cuales se estructuró la causal mencionada consiste en que el señor Ramiro González Claros, hermano de la congresista Consuelo González Claros de Perdomo, se desempeñaba al momento de su elección como Delegado Departamental de la Red de Solidaridad Social en el Huila, y por tanto, como máxima autoridad de ese organismo en el ámbito territorial correspondiente.
El ciudadano demandante acreditó las funciones que competen a quien ejerce dicho cargo a nivel departamental, dentro de las que se destacan las que contempla el manual de la entidad citada y que reproduce la sentencia (Fls. 263-264) a saber: Promover el desarrollo de las estrategias políticas y programas que adelanta la Red de Solidaridad Social; actuar como agente directo del Gerente General; desarrollar las políticas, programas y proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población de su respectivo departamento; participar, promover y velar por el desarrollo de las mesas de solidaridad departamental, regional y municipal; ejercer la coordinación interinstitucional con las entidades regionales y locales para la adecuada ejecución de los programas de la Red y garantizar la ejecución e inversión de los recursos asignados en la ley anual de presupuesto; desarrollar los programas de seguimiento y evaluación en la ejecución de los proyectos y programas de la Red; programar y participar en los Comités Operativos Departamentales; coordinar las acciones de la Red en el orden municipal; ejercer el control administrativo sobre el cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y contratistas al servicio de la Red, etc.
De igual manera, el actor acompañó ejemplares de los diarios regionales donde aparece ampliamente destacada la labor del hermano de la congresista en su calidad de Director Regional de la Red de Solidaridad.
A juicio mío, es evidente que las funciones del cargo implican que quien lo desempeña ejerce autoridad civil o política en ese espacio territorial, lo cual favoreció, sin duda, a su hermana, en su propósito de lograr su elección como representante a la Cámara.
En ese orden de ideas, bajo el supuesto de la hipótesis invocada por el actor, considero que debieron prosperar las pretensiones de la demanda.
Con todo comedimiento.
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
