CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., Junio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996)
CONSEJERO PONENTE: Dr. JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
REF.: Expediente No. 9868
ACTOR: Soc. INGENIERÍA CONSTRUCCIONES Y ASESORIA LTDA.
DEMANDADO: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-
<TESIS - Relatoría Comsejo de Estado>.
LICITACION/ACTO DE ADJUDICACION/FACTORES DE ADJUDICACION/PLIEGO DE CONDICIONES
Es cierto que el valor de la oferta es, en principio, factor de preferencia para la adjudicación del contrato; pero de ahí a considerar, con carácter absoluto, que la propuesta mas baja debe en todos los casos resultar beneficiada con la adjudicación, es tanto como volver la espalda ante el riesgo que implica, para el interés público, no atender los demás principios que informan la licitación, entre ellos el de conveniencia "..pues le bastaría a un proponente salirse de la lógica de lo razonable, para cotizar bien bajo, con el fin de "BARRER" en la licitación, y luego, recién iniciada la ejecución del contrato, solicitar de la administración la revisión alegando importantes teorías sobre el restablecimiento del equilibrio contractual.." No ajustarse a las condiciones mínimas establecidas en el pliego en ha sido siempre una razón para que, en strictu sensu, deba el proponente declinar sus pretensiones contractuales, pues como no todos los preceptos ni condiciones del pliego tienen el mismo rango, su inobservancia tampoco determina los mismos resultados.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de la sentencia 8030, Ponente Dr. URIBE ACOSTA.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., Junio diecinueve (19) de mil novecientos noventa y seis (1996)
CONSEJERO PONENTE: Dr. JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
REF: Expediente No. 9868
ACTOR. Soc. INGENIERÍA CONSTRUCCIONES Y ASESORIA LTDA.
DEMANDADO. INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU-
Se decide la Apelación interpuesta por el demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha de 7 de abril de 1994, por la cual se dispuso:
"Niéganse las pretensiones de la demanda.
"Condénase en costas a la parte actora". (F. 203)
En ejercicio de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho, la Sociedad Comercial Ingeniería Construcciones y Asesoría Ltda "INCONA LTDA", por conducto de apoderado demandó en esta acción contenciosa al IDU, para obtener, según su libelo, las siguientes pretensiones.
"Primera. Que se declare la nulidad del acta No. 005 del 11 de marzo de 1987, de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, en su aparte III, en cuanto adjudicó la licitación pública internacional CB-IDU-SSB-LI-001-86, para la construcción de los centros de salud "Casa de Teja" y "Betania", a la firma INGAR LTDA.
"Segundo. Que se proceda a restablecer el derecho lesionado, adjudicando la licitación pública internacional No. CB-IDU-SSB-LI-001-86, a la firma Ingeniería Construcciones y Asesoría Ltda INCONA LTDA, por haber presentado la propuesta mas favorable y ceñida a las normas del pliego de peticiones.
"Tercero. Petición subsidiaria. Como subsidiaria a la petición y pretensión 2a precedente, y al no ser posible el restablecimiento del derecho en los términos de dicha petición, muy comedidamente solicito se reconozcan y paguen los perjuicios causados a la firma Ingeniería Construcciones y Asesoría Ltda INCONA LTDA, los cuales son posibles de valorar con base en el factor AIU, que dicha firma sometió a consideración del IDU en su propuesta (fl. 015), $4.365.906,oo por cuanto allí están incluídos los ingresos para el contratista, es decir, por concepto de administración, utilidades, e imprevistos. Para la fijación de tales perjuicios solicito se tenga en cuenta la desvalorización monetaria, es decir, que se descarte el factor inflación, para lo cual podrán utilizarse como sistema de actualización las unidades de poder adquisitivo constante-UPAC-. Para lo anterior, deberá darse aplicación al artículo 178, en concordancia con los artículos 176 y 177 del código contencioso administrativo. (F. 8, C.1).
Dá cuenta el libelista que la entidad demandada abrió la licitación pública internacional CB-IDU-SSB-LI-001-86 para contratar la construcción de los centros de salud para los barrios "Casa de Teja" y "Betania" en Santafé de Bogotá, por el sistema de precios unitarios y de acuerdo con las cantidades de obra estipulada en los adendos 1 y 2 del pliego de condiciones.
La licitación fue abierta el 29 de diciembre de 1986, habiéndose cerrado el 18 de febrero de 1987 y a las 3 de la tarde de ese día se procedió a la apertura de las propuestas. Anota entonces el demandante:
"Según se supo, la clasificación para los cuatro primeros licitante, teniendo en cuenta el precio, fue la siguiente:
CLASIFICACIÓN PROPONENTES VALOR DE LA OFERTA
1 GONZALO JIMENEZ CUBILES 28.492.034.37
2 INCONA LIDA 33.471.945.oo
3 GUSTAVO AGUIRRE VALENCIA 33.923.924.oo
4 INGAR LIDA 34.882.424.oo
"Sin embargo, según la evaluación de propuestas que se acompaña, la primera propuesta no llenaba las condiciones exigidas, por lo cual "INCONA LTDA" quedaba ocupando el primer lugar, en razón del precio ofrecido". (Folio 5)
Se agrega entonces que el IDU, mediante comunicación del 22 de abril de 1987 informa a INCONA LTDA que la licitación pública CB-IDU-SSB-LI-001-86 había sido adjudicada "al proponente cuya oferta había quedado en cuarto lugar en la fecha del cierre de la licitación". (folio 5)
Al haberse adjudicado a INGAR LTDA, el proponente INCONA LTDA observa que en la evaluación hecha por el IDU con respecto a su propuesta, se formularon las siguientes observaciones:
"I. La póliza de seriedad es de mayor valor al exigido. Esto significa una mayor garantía para el IDU.
"II. No describe la forma de acometer los trabajos. En la propuesta se incluyeron no solamente estos detalles, incluyendo las actividades mas importantes a su fecha de ejecución, sino el programa de trabajo en forma de un cuadro de Gantt.
"III. Solamente se adjuntó el sistema de obtención del porcentaje de administración, mas no el de utilidades e imprevistos. El A.I.U, como se le conoce en la práctica, es un solo factor, se estipuló en un 15% de los costos directos como se puede corroborar en el cuadro de evaluación del IDU-
"IV. Los estados financieros fueron presentados en fotocopias sin autenticar. Los estados financieros se presentaron en originales debidamente firmados. Además, es del caso resaltar que los estados financieros y los documentos que determinan la capacidad de contratación de los proponentes de entidades distritales, deben ser considerados para el registro único de proponentes. Lo anterior, por disposición del art. 259 del código fiscal de Bogotá. De procederse en otra forma, el IDU estaría incurriendo de extralimitación de funciones.
"El registro único de proponentes es un primer sistema de exclusión y en el Distrito Especial de Bogotá, como antes se anotó, al producirse el tal registro único, se dicta una resolución que ofrece además la capacidad de contratación". (F. 7)
Con respecto al proponente Gonzalo Jiménez Cubides, relacionado en cuadro anterior como el primer proponente, en cuanto al precio se refiere, no estaba clasificado en el grupo de la propuesta y por ello no podía participar; además, sus costos directos están marcadamente por debajo, con respecto a la generalidad de los proponentes, luego estando tan notoriamente por debajo de aquella generalidad significa que no iba a dar cumplimiento al contrato.
Concluye este capítulo haciendo ver que la firma INGAR LTDA pese a encasillarse en el cuarto lugar, según el precio propuesto, la Junta Directiva del IDU le adjudicó la licitación sin motivación alguna.
El fallo del a-quo comienza por enlistar las pruebas allegadas al informativo para posteriormente adentrarse en el análisis de cada uno de los cuestionamientos planteados por el impugnante del acto administrativo de adjudicación. Perfila entonces su decisión desestimatoria con el siguiente pensamiento conceptual:
"II. Analizará la Sala los distintos cargos de violación aducidas en el orden en que aparecen relacionados y según síntesis efectuada en el acápite destinado a recoger el concepto de la violación de los antecedentes de la demanda, así:
"a.- En cuanto concierne a los artículos 25, 27, 30, 33, 44 y 45 del Decreto No. 222 de 1983, ellos son inaplicables en materia de contratación de organismos del nivel local, en la medida en que conciernen a los procedimientos de contratación y los dos últimos al Registro de Proponentes, materias en las que por disposición de los artículos 5o. de la ley 19 de 1982 y 1o del decreto-ley No. 222 de 1083, están reguladas por normas del mismo nivel y, por tanto, no sujetas a las previsiones del Estatuto de Contratación Nacional.
"No siendo las normas citadas aplicables en el evento sub-lite, mal puede haberse incurrido en violación de las mismas.
"En cuanto a los artículos 78, 251 y 290 del mismo Decreto invocado -222 de 1983-, el primero de ellos consagra las causales de nulidad absoluta de los contratos de la Administración Pública. En el caso sub-lite no se pretende la nulidad de un contrato sino del acto de adjudicación, de ahí que no haya congruencia entre el cargo aducido y las pretensiones formuladas; el segundo de ellos, en su primera parte concierne a la competencia para la celebración de los contratos y no se ve en qué pueda haber sido vulnerada tal norma con la expedición del acto de adjudicación, en su segunda parte atañe al concepto favorable a la adjudicación proveniente de la respectiva Junta o Consejo Directivo cuando el reglamento así lo determine, requisito éste que se cumplió a cabalidad, tal como consta en el Acta No. 005 de 11 de marzo de 1987, pues en la respectiva sesión fue materia de análisis, por parte de la Junta Directiva del IDU, la adjudicación de Licitación No. SSB-LI-00186 y se impartió el concepto favorable, el tercero de ellos atañe a la responsabilidad en que incurren los servidores públicos por los daños que causen a las entidades, a los contratista o a los terceros con ocasión de la celebración de los contratos de la Administración Pública, pretensión que no se formula en la demanda. Es preciso reiterar que lo que se pretende en este proceso es la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación y los consecuenciales restablecimiento del derecho o la indemnización de los perjuicios derivados de la primera declaración y con independencia de la responsabilidad en que pudieren haber incurrido los funcionarios públicos, de manera que el cargo formulado no guarda, tampoco, correspondencia con las pretensiones aducidas.
"B. En cuanto toca con la infracción de los artículos 213, 233, 236, 254, 255, 267 y 276 del Código Fiscal Distrital vigente para la época -acuerdo No. 6 de 1985:
"No se halla acreditado en el proceso que no se hubiera efectuado análisis técnico de las ofertas, ni aplicado los criterios de adjudicación. Por el contrario, tal como se desprende del documento contentivo del concepto sobre evaluación de las ofertas, la propuesta presentada por la firma actora INCONA LTDA no se ajusta a tales requisitos en cuanto no describe la forma de acometer los trabajos no discrimina en el factor AIU el porcentaje que corresponde a administración, imprevistos y utilidades, pues se limita a señalar un factor total del 15% sobre el valor de la oferta. En tales condiciones y, en aplicación del Ítem o numeral 18 de los Pliegos de Condiciones de la Licitación, encabezamiento y números 11 y 17 de tal Ítem la licitación no podía ser adjudicada a la actora por no presentación de información que determina el rechazo de la oferta,. es decir, no solamente la licitación no podía serle adjudicada a la actora sino que, por el contrario, su oferta debía ser descartada para tales efectos.
"Tampoco se ajusta a la realidad de la prueba allegada al proceso, la afirmación atinente a la carencia de motivación en la decisión, pues en el acta No. 005 de 11 de marzo de 1987, consta haberse analizado el concepto sobre evaluación de las ofertas, haberse considerado que la presentada por la firma actora, de una parte, no reunía requisitos técnicos y, de otra, no existía la suficiente capacidad financiera para ser beneficiada con la adjudicación.
"Lo anterior indica, que su última parte, que los factores de adjudicación fueron tenidos en cuenta para fines de la decisión, tanto así que en el factor capacidad financiera se hicieron observaciones a la propuesta presentada por la Sociedad demandante.
"Finalmente, cabe anotar que la actora confunde la capacidad de contratación o "K" de contratación resultante del proceso de inscripción, clasificación y calificación en el Registro de Proponentes con la capacidad financiera y mas exactamente, para el caso en estudio, con la capacidad residual del proponente. En efecto, la capacidad de contratación resultante de la calificación en el Registro de Proponentes, resulta de la evaluación de una serie de factores de distinta naturaleza, no solamente económicos, como son la experiencia, la organización, la capacidad técnica y administrativa, ect. mientras que la capacidad financiera consulta aspectos de índole económica y se mide sobre la base de los datos consignados en la declaración de renta y en los balances, tal como lo dispone el artículo 276 del Código Fiscal, anotando que dicha capacidad financiera es uno de los factores de evaluación para la determinación de la capacidad de contratación. Pero es que, además, la capacidad residual de contratación concierne a la operación de deducción de la capacidad de contratación respeto de los contratos celebrados y en ejecución para la fecha en que tal operación se hace.
"Si bien, con relación a la oferta el proponente tenía capacidad de contratación, no tenía capacidad financiera suficiente para acometer las obras materia del Contrato. A este respecto cabe anotar, además que, según se expresa en el concepto de evaluación los balances o estados financieros, fueron presentados por la firma demandante en fotocopia sin autenticar, lo que no permitía darles la credibilidad necesaria y tales documentos, en caso de no ser presentados, determinaban el rechazo de la propuesta, según el ÍTEM o numeral 18 de los Pliegos de Condiciones de la Licitación.
"c. Se afirma que existe un "FOLLETO" publicado por el IDU que fija condiciones generales para las licitaciones internaciones y que las normas del mimo fueron desconocidas. Al respecto cabe anotar, que el "FOLLETO" no se allegó al proceso, por lo que no pude ser materia de exámen o de confrontación con lo afirmado en la demanda, que no se indica cuáles normas del mismo fueron desconocidas y por qué y en tal sentido no se formula propiamente cargo alguno y, finalmente, que las condiciones generales establecidas en un FOLLETO que guíe la actuación de las entidades públicas Distritales en sus Licitaciones Internaciones, mal puede prevalecer sobre las normas propias y particulares de una Licitación en concreto.
"d. No encuentra la Sala infracción de los preceptos Constitucionales señalados como vulnerados, pues no fue desconociendo derecho alguno del actor a la adjudicación de la Licitación Internacional SSB-LI-001-86, no hubo extralimitación de funciones que determinara responsabilidad a cargo de la Entidad Licitante.
"De los planteamientos anteriores concluye la Sala con absoluta certeza, que el actor no solamente no tenía mejor derecho a la adjudicación de la Licitación que la firma a la que ella fue adjudicada, sino que además no podía ser beneficiado con dicha adjudicación, pues no cumplía los requisitos técnicos y financieros para ello. Tampoco se logró establecer en el proceso que el acto impugnado adolezca de irregularidad alguna constitutiva de causal de nulidad".
A folios 213 y ss del cuaderno principal se aprecia el escrito que contiene las razones de la impugnación. En lo pertinente, el impugnante discurre así:
"Para sustentar el Recurso de Apelación interpuesto, me permito resaltar los siguientes puntos:
"1o. Dentro de las normas que fijo el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU- en los pliegos de cargos algunas violan disposiciones de orden superior y en consecuencia no pueden ser aplicables en la evaluación de las propuestas.
"Las disposiciones del Código Fiscal, que son de orden Superior, pretenden resolver garantizando la imparcialidad en la evaluación de las propuestas. Así por ejemplo, el artículo 261 establece el Registro único de proponentes y la calificación de los mismos en concordancia con el numeral 4o del artículo 202, lo que debe hacerse antes de la apertura de la licitación.
"Contrariando los principios anteriores, el IDU exigió documentos para producir otro tipo de evaluación. Tan es así, que como consta en el acta número 5 de 1987 de la Junta Directiva del IDU, por parte del contralor y del personero se dijo de la existencia de un requisito de ley, que no se puede pasar por alto en cuanto a las exigencias adicionales del IDU (folio 57 cdno 1).
"En la etapa de evaluación de las propuestas, el IDU no produjo un listado del orden de elegibilidad de las mismas.
"La evaluación de las propuestas no es un proceso arbitrario. El procedimiento debe guiarse por los principios establecidos en los artículos 202 y 236 del código fiscal.
"En el acta número 5 de 1987 de la Junta Directiva no se incluyó el listado como lo ordena el Código Fiscal y a pesar de que se hicieron algunas objeciones por parte del subdirector legal del IDU (folios 23 a 28 del cdno. No. 1), no se tuvieron en cuenta.
"Revisando la propuesta de INGAR LTDA (folio 110 a 214 cano # 3), no aparece el diseño de la estructura tridimensional u sinembargo ello no influyó en la escogencia de las propuestas.
"El IDU calificó como evaluación una lista de observaciones sin que se pudiera establecer ciertamente el orden de elegibilidad de las propuestas.
"Las observaciones hechas, tampoco se tuvieron en cuenta (veáse folios 23 a 28 del cdno No 1). Entonces, no se observa que tenga objeto alguno el establecer un orden, del cual se debe ir trabajando por exclusión a medida que se van advirtiendo las observaciones.
"0rden de Elegibilidad: La evaluación de las propuestas fue incompleta, pues no se hizo caso de las observaciones y por ello al adjudicar a INGAR LIDA, debemos advertir que no se tuvo en cuenta la observación sobre "cantidades de obra estructuradas tridimensionales". Esta omisión le significa el rechazo de la propuesta.
"Por lo anterior, está claro que se incurrió en ilegalidades, pues se omitieron requisitos previstos en el Código Fiscal y ello llevó a una adjudicación parcializada, pues la evaluación no se hizo en la debida forma. Por lo anterior el IDU está obligado a resarcir de los perjuicios causados a la firma que lleno los requisitos por encima de aquella a la cual se le adjudicó". (Fl. 213-215).
Con los argumentos del a-quo la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar la sentencia impugnada solo que al proceder en tal sentido se harán ciertas precisiones en orden a la definición de los temas alegados por el demandante.
El acto que adjudica una licitación -pasible como se sabe de la acción de restablecimiento- en este caso fue impugnado por la firma INCONA LTDA, fundándose en supuestas violaciones del código fiscal de Bogotá D.C. Es así como el impugnante reclama una indemnización por no habérsele adjudicado el contrato para la construcción de los centros de Salud Casa de Teja y Betania, pues en su sentir debió tenerse en cuenta que el alcance económico de su propuesta lo situaba en el segundo renglón de la lista de proponentes.
Es cierto que el valor de la oferta es, en principio, factor de preferencia para la adjudicación del contrato; pero de ahí a considerar, con carácter absoluto, que la propuesta mas baja debe en todos los casos resultar beneficiada con la adjudicación, es tanto como volver la espalda ante el riesgo que implica, para el interés público, no atender los demás principios que informan la licitación, entre ellos el de la conveniencia ".. pues le bastaría a un proponente salirse de la lógica de lo razonable, para cotizar bien bajo, con el fin de "BARRER" en la licitación, y luego, recién iniciada la ejecución del contrato, solicitar de la administración la revisión alegando importantes teorías sobre el restablecimiento del equilibrio contractual.." como se dijo en sentencia dictada en el expediente 8030 con ponencia del Doctor Uribe Acosta.
De los Criterios para la Adjudicación se tiene establecido, en el art. 236 del Código Fiscal lo siguiente:
"En la evaluación de las ofertas deberán tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes factores: precio, plazo, calidad, seriedad y cumplimiento en contratos anteriores, solvencia económica, capacidad técnica, experiencia, organización y equipo de los oferentes.
"En igualdad de condiciones debe preferirse la propuesta que contenga mejor precio: en igualdad de precios, la que contemple mejores calidades y condiciones globalmente considerada; y, en igualdad de condiciones, calidades y precio, se tendrá en cuenta la distribución equitativa de los negocios".
Por el documento que contiene la evaluación de las propuestas la Sala tiene por establecido que INCONA LTDA "no describe la forma en que acometería los trabajos; que solamente adjuntó la obtención del porcentaje de administración, mas no el de utilidades e imprevistos que afectan los costos directos de la propuesta; y que los estados financieros a 31 de diciembre de 1985 y a 30 de junio de 1986 fueron presentados en fotocopias sin autenticar" (f. 24, c.1).
También se sabe que en la sesión de Junta Directiva del IDU, llevada a cabo el 11 de marzo de 1987, el punto fue tratado en los siguientes términos:
"El señor Director manifiesta que simplemente se ha solicitado en los pliegos de condiciones este requisito de la capacidad financiera, como un elemento de análisis para la junta, e informa que todas las propuestas cumplen con lo estipulado por la ley que es la capacidad de contratación.
"El doctor Jaime Pulido manifiesta que desde el punto de vista financiero considera importante exigir al contratista la capacidad financiera, pues se le dá mas seguridad a la propuesta y le permite al Instituto establecer qué firma está con capacidad de responder financieramente si se adjudica el contrato.
"El doctor Guillermo Morales manifiesta que es conveniente que el Instituto haga un estudio de la situación financiera de los proponentes, pero que las fórmulas que se están aplicando son insuficientes, pues estos estudios financieros se basan en la declaración de renta y este documento no refleja la realidad y que sería prudente que la misma junta nombre una comisión para estudiar y fijar formulas que permitan un análisis verdadero de la situación financiera de los proponentes........"
"Dice el señor Alcalde que no existe una integración de los organismos nacionales, municipales y departamentales para saber el estado a ultima hora de los contratistas; simplemente se estudian los balances de último año y si por alguna razón la Junta se entera que tal firma proponente está quebrada, ya no hay que aplicar textualmente la fórmula, sino debe estudiarse la conveniencia, porque ya deja de ser una oferta seria. Que el estudio de las propuestas se basa en saber cuáles firman cumplen con el código fiscal y cuáles por argumento de análisis financiero son las mas convenientes para contratar. (F. 58 y ss, C.1).
Después de leer el acta anterior parece innegable que la administración tuvo especial cuidado en el tema de la situación financiera de los proponentes y ésta fue convertida en factor importante para calificar la conveniencia, dentro del proceso licitatorio.
Como en documento conocido bajo el concepto de "Estudio Financiero de Proponentes" se informa que INCONA LTDA no presentó balances ni declaración de renta, éstas bien pudieron convertirse en las razones por las cuales la firma demandante no resultó favorecida en la licitación. Si la adjudicación recayó en la firma INGAR LTDA, no obstante haber ofertado por un precio mayor, téngase en cuenta, como lo destaca la doctrina, que "la preadjucación puede recaer en la propuesta que a juicio de la dependencia licitante satisfaga mejor lo requerido, teniendo en cuenta la calidad del trabajo y fundadas razones técnicas, no obstante su precio mayor, siempre que así se hubiera previsto en las cláusulas particulares".
Fueron claras, a juicio de la Sala, las condiciones generales para las licitaciones públicas, diseñadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, pues en el punto 18 se mencionan los documentos que deben ir en todas las propuestas:
"La propuesta deberá estar acompañada de los siguientes documentos y la omisión de cualquiera de ellos será causal de rechazo de la propuesta...18.7.0btención del porcentaje de administración, utilidades e imprevistos que afectan los costos directos de la propuesta..1820. Balance del último ejercicio y a la fecha que se indique en las condiciones particulares de la licitación, con sus respectivos anexos y estado de pérdidas y ganancias, de conformidad con las normas legales vigentes, firmado por contador público...en el original de la propuesta, todos los documentos deben ser originales o fotocopias autenticadas ante funcionario competente a excepción del recibo del pago del pliego de condiciones. (Fl. 102, c.2). (subrayas de Sala)
Y no es que el factor conveniencia dependa de la discrecionalidad del órgano administrativo, pues también se sabe que tanto el proceso de calificación como el de clasificación, son en su conjunto actos reglados. Así se desprende del art. 276 del código fiscal de Bogotá D.C:
"La calificación consiste en la asignación al solicitante del puntaje, índice o coeficiente que fije el monto máximo de contratación, el cual resulta de medir su capacidad técnica, operativa y financiera.
"La capacidad técnica se determina con base en el personal al servicio del interesado, su preparación técnica y experiencia, y en la clase, calidad y magnitud de las obras y estudios ejecutados o en ejecución.
"La capacidad operativa depende del cumplimiento dado a contratos anteriores, del equipo que tenga a su disposición el constructor y de la facturación por lo menos de los últimos 48 meses de los contratos que tenga o hubiere tenido.
"La capacidad financiera se evalúa teniendo en cuenta las declaraciones de renta y los balances.
"La clasificación consiste en la determinación del grupo que corresponde al solicitante según la naturaleza y especialidad de los trabajos que pueda contratar y ejecutar (construcción, según sus especialidades, montaje, instalación, mejoras, adiciones, conservación, mantenimiento y restauración) si los hechos acreditados así lo permiten, simultáneamente se podrá estar clasificado en varios grupos.
"Según la naturaleza de la obras por ejecutar, se podrán adoptar diversas fórmulas o sistemas de calificación. A cada calificación debe corresponder una clasificación.
No ajustarse a las condiciones mínimas establecidas en el pliego de condiciones ha sido siempre una razón para que, en strictu sensu, deba el proponente declinar sus pretensiones contractuales, pues como no todos los preceptos ni condiciones del pliego tienen el mismo rango, su inobservancia tampoco determina los mismos resultados. Así explica Enrique Sayagües Laso en su obra Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pag. 564:
"Las cláusulas del Pliego de Condiciones constituyen normas de interés general y por lo tanto obligatorias para todos, incluso la propia administración. Es este un principio fundamental de este Instituto.
"Por esa causa, los licitantes, al redactar sus propuestas, pondrán de su parte el mayor cuidado en excluir todo aquello que se separe de lo establecido en el pliego. Si así no lo hicieran, si no respetasen íntegramente las cláusulas del pliego, sus ofertas no podrían ser consideradas, resolviéndose la adjudicación en función exclusiva de las que estuviesen en condiciones.
"Claro está que si se aplicara este criterio en forma absolutamente estricta, en infinidad de casos habría que rechazar la mayoría y quizás la totalidad de las propuestas, porque en algún detalle no han aceptado las exigencias del pliego, que cumplen debidamente en todo lo demás. Y esto ocurre con tanta mas frecuencia cuando mas analítico es el pliego de condiciones."
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la Sentencia apelada.
Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Presidente de la Sala
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria
