CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 22 de marzo de 1996
EXPEDIENTE : No. 9562
CONSEJERO PONENTE : DR. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
ACTOR : SOCIEDAD SEGUROS CARIBE S.A.
DEMANDADA : GOBERNACION DE CUNDINAMARCA
<TEMA : CADUCIDAD / EFECTIVIDAD DE LAS POLIZAS DE
GARANTIA>
<PARTE 1> <RESUMEN>. La caducidad es la potestad que tiene la administración Pública para terminar unilateralmente un contrato y ordenar su liquidación.
Como se trata de una potestad, es decir, de una especie de atribución de competencias, su ejercicio tiene limitaciones. Entre los límites está el tiempo, "rationi temporis". Las autoridades pueden actuar dentro de la oportunidad que ha señalado la ley y, en materia de caducidad de contratos, de ella solamente puede hacerse uso mientras el término de los mismos esté vigente y no después del vencimiento de los plazos pactados.
En caso sub júdice, ante el incumplimiento del contrato, el Departamento de Cundinamarca hizo efectivas las pólizas Nos.24968- Certificado de Seguro No.500061- y 24967 Certificado de Seguro No.500060, expedidos por la compañía de Seguros Caribe S.A.
La caducidad no era procedente por haberse agotado el término del contrato, como queda explicado, y a la administración departamental no le quedaba alternativa diferente que hacer efectivas las pólizas de garantía.
El mismo incumplimiento constituye la motivación de las resoluciones demandadas y la prueba de la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, a términos del 1077 del C. De Co.
CONCLUSIONES
Con el análisis precedente la Sala arriba a las siguientes conclusiones:
1. La demanda con la cual inició este proceso reúne los requisitos que prevé el art.137 del C.C.A.
2. La firma Serviplast Ltda. incumplió el contrato No.014 del 6 de agosto de 1986, celebrado con el Departamento de Cundinamarca.
3. Con base en el incumplimiento de las obligaciones contractuales la administración departamental hizo efectivas las pólizas de garantía expedidas por la firma Seguros Caribe S.A.
4. Las resoluciones Nos.0313 del 31 de diciembre de 1986 y 0028 del 28 de enero de 1987 no violan las disposiciones citadas en la demanda.
<PARTE 2>. <TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá D.C. marzo veintidos de mil novecientos noventa y seis (1.996)
CONSEJERO PONENTE: DR. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
Expediente No. 9562
ACTOR: SOCIEDAD SEGUROS CARIBE S.A.
DEMANDADA: GOBERNACION DE CUNDINAMARCA
<PARTE 3>. <ENCABEZADO>. Procede la Sala a conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en este procesos en a de la sentencia del Tribunal Administrativo de fecha 30 de septiembre de 1993, por medio de la cual tomó estas determinaciones:
"PRIMERO.- Declárase no probada la excepción de ineptitud formal de la demanda.
"SEGUNDO.- Nieganse las pretensiones de la demanda.
"TERCERO.- ABSTIENESE de condenar en costas a la parte actora. (fl. 211. C. ppal.)
<PARTE 5>. 1.- LAS PRETENSIONES
Por medio de apoderado legalmente constituido la compañía Seguros Caribe Ltda., en escrito presentado el 27 de junio de 1987, ha demandado al Departamento de Cundinamarca con el fin de que, a través de un proceso ordinario y mediante sentencia, se hagan estas declaraciones y condenas:
"PRIMERO. Que las Resoluciones No. 0313 del 31 de diciembre de 1.986 y No. 0028 del 28 de enero de 1.987, expedidas por el Gobernador de Cundinamarca son nulas.
"SEGUNDO. En consecuencia y a manera de restablecimiento del Derecho que Seguros Caribe S.A. no debe suma alguna de dinero al Departamento de Cundinamarca- DATT Cundinamarca." (fl.5.C. Ppal.)
Los hechos que constituyen la causa petendi son los siguientes:
"PRIMERO. El Departamento de Cundinamarca - DATT Cundinamarca (tomado textualmente del contrato) y la sociedad denominada SERVIPLAST LIMITADA, celebraron el contrato número 014 de 1.986, por el cual la segunda se comprometió a "suministrar a título de venta mil quinientas (1.500) señales de tránsito 11 1 de las características indicadas en la claúsula primera del mismo.
"SEGUNDO.- Para efectos del perfeccionamiento del contrato, Serviplast Limitada, celebró dos contratos de seguro con seguros Caribe S.A que constan en las pólizas de seguro de cumplimiento en favor de entidades oficiales No. 24967: y 24968, las cuales fueron expedidas por ésta última entidad el 5 de agosto de 1.986.
"TERCERO.- En las dos pólizas de seguro mencionadas el asegurado y beneficiario es el "Departamento de Cundinamarca DATT, Cundinamarca" y con la primera de ellas (24967) se garantizó la correcta inversión del anticipo, con suma asegurada de seis millones cuarenta y un mil cuatrocientos setenta y cinco pesos ($6.041.475); con la segunda de tales pólizas (No. 24968) se garantizó el cumplimiento del contrato No. 014 par la fabricación de 1.500 señales de tránsito según licitación No. 001 de 1.986, con suma asegurada de seis millones cuarenta y un mil cuatrocientos setenta y cinco pesos ($6.041.475); con la segunda de tales pólizas (No. 24968) se garantizó el cumplimiento del contrato No. 014 para la fabricación de 1.500 señales de tránsito según licitación No. 001 de 1.986 con suma asegurada de $1.208.295 moneda corriente.
"CUARTO. El anticipo pactado en la cláusula cuarta del contrato No. 014, es decir la suma de seis millones cuarenta y un mil cuatrocientos setenta y cinco pesos ($6.041.475) moneda corriente fue entregado por el "Departamento de Cundinamarca - DATT, Cundinamarca" a la sociedad Serviplast Limitada, el día 4 de septiembre de 1.986.
"QUINTO." El contratista tenía como plazo para entregar las mil quinientas señales de tránsito al "Departamento de Cundinamarca -DATT" sesenta (60) días contados a partir de la fecha de entrega del anticipo (4 de septiembre de 1.986), vencido el cual, no se cumplió lo pactado.
"SEXTO.- En tal virtud, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca expidió la resolución No. 0313 del 31 de diciembre de 1.986, en la que resuelve hacer efectivas las pólizas No. 24968 y 24967 expedidas por Seguros Caribe S.A y posteriormente la No. 02028 del 28 de enero de 1.987, en la que al resolver el recurso de reposición presentado por Serviplast Ltda, confirmó la primera de las resoluciones mencionadas en todas sus partes (f1s.3 y 4 c. ppal.).
El demandante estima que con estos hechos el Departamento de Cundinamarca ha violado los arts.66, literal f), y 67 del decreto 0939 de 1968, 1077 y 1088 del Código de Comercio y "el principio general de derecho de igualdad ante la ley. (Fls.3 a 12 C.ppal.)
<PARTE 7>. 3.- CONTESTACION DE LA DEMANDA
El Departamento de Cundinamarca concurrió para ponerse a derecho en el proceso. Su apoderada contestó la demanda, solicitó que se denieguen las pretensiones y, con ese propósito, propuso la excepción de inepta demanda porque el actor no citó las normas violadas ni explicó el concepto de violación.
En relación con la caducidad del contrato sostuvo que la administración departamental no podía utilizarla, porque el término del mismo ya había vencido. (Fls.49 a 51. C.ppal.)
<PARTE 8>. 4.- PERIODO DE PRUEBAS
Por auto del 17 de noviembre de 1988 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca abrió a pruebas el. negocio, ordenó tener como tales los documentos que se adjuntaron a la demanda y a su contestación, negó la solicitada en el numeral 5 del acápite de pruebas, pero solicitó a la Gobernación de Cundinamarca copia del contrato celebrado entre este Departamento y la firma Serviplast Ltda. (Fls. 58 y 59. C.ppal.)
En esta etapa del proceso hicieron uso del derecho de alegar los apoderados de las partes y el Ministerio Público. (Fls. 159 a 166, 180 a 183 C.ppal.).
<PARTE 10>. 6. SENTENCIA DE PRIMER GRADO
El aquo comienza por describir los medios probatorios con los cuales se acreditan la legitimación en causa y los supuestos fácticos de la demanda y de la defensa.
Después analiza cada uno de los cuestionamientos que hace el actor a las resoluciones Nos.0313 del 31 de diciembre de 1986 y 0028 del 28 de enero de 1987, de la siguiente manera:
"1. A términos del literal f) del artículo 62 del Decreto- Ley 222 de 1.983, equivalente al literal f) del artículo 66 del C6digo Fiscal de Cundinamarca -ocurrido el incumplimiento del contrato, corresponde a la Entidad contratante apreciar y determinar si el incumplimiento conlleva la imposibilidad de cumplir el Contrato, o causa perjuicios a ella, para luego sí concluir sobre la procedencia o improcedencia de la Declaratoria de caducidad. El recto entendimiento de la norma conduce a afirmar que configuraba la causal que se analiza, la Administración Contratante no está obligada a efectuar la declaratoria de caducidad del Contrato, pues bien puede tomar medidas diferentes, como sería, a título de ejemplo, multar al Contratista, proceder a tramitar una adición al Contrato.
"La causal de caducidad por incumplimiento del contrato que traiga como consecuencia la imposibilidad de cumplir o la causación de perjuicios a la Entidad Contratante, precisamente y, a diferencia de las demás causases de ley, una vez configurada, no determina la obligatoriedad de declarar tal caducidad. Ello se explica, o encuentra su fundamento, en razones de conveniencia, pues puede resultar, desde el punto de vista del interés público que anima la celebración y ejecución del Contrato, más perjudicial o inconveniente tomar tal decisión.
"Vale la pena anotar que la Sala no compara el planteamiento expuesto por la señora apoderada de la demandada en cuanto afirma que, en el evento sub-lite, frente al incumplimiento del Contrato 014 de 1916, la Entidad Contratante se abstuve de declarar la caducidad en raz6n a que por encontrarse vencido el plazo de ejecución del Contrato, ya no era factible hacerlo, pues por tal razón dicho Contrato se había extinguido." (fls.193 y 199.)"
2.- En cuanto a la ausencia de motivación de los actos acusados, encuentra la Sala expresados en ellos las razones que determinan la efectividad de las Pólizas, cuales son la entrega del anticipo al Contratista y el vencimiento del plazo de ejecución del Contrato sin que aquel hubiera dado cumplimiento al mismo. Es decir, se aduce como fundamento de tales actos administrativos la ocurrencia de los siniestros amparados por las pólizas de Seguro, siniestros consistentes en la no correcta inversión del anticipo y en el incumplimiento de la obligación de ejecutar el contrato dentro del término convenido, riesgos éstos amparados, respectivamente por las pólizas Nos. 24967 y 24968, expedidas el 5 de agosto de 1.986 por la Sociedad demandante.
"Por las razones anteriormente expuestas no encuentra la Sala configurados los cargos de violación directa de la ley, ni de ausencia de motivación de los actos acusados, razón para que ellos no estén llamados a prosperar."(fls.204,205 C.Ppal.).
"3.- En cuanto a las afirmaciones atinentes a la obligatoriedad de la declaratoria de caducidad, para así poder hacer efectivas las garantías, considera la Sala que no solamente a través de tal declaratoria cabe ordenar tal efectividad, pues bien puede ella derivarse del acto administrativo que se, expida para efectos de constituir la ocurrencia del siniestro.
"De conformidad con el artículo 1072 del C. De Co el siniestro es la realización del riesgo asegurado y en tratándose de pólizas constituidas a favor del Estado, es decir, en las que éste es el asegurado, o el asegurado y el beneficiario, tal ocurrencia corresponde declararla a la Administración misma asegurada y/o asegurada y beneficiaria, teniendo tal acto administrativo el carácter de constitutivo del siniestro se entiende causado al quedar debidamente ejecutoriada la resolución administrativa que declare la realización del riesgo que ampara la póliza, por causas imputables al Contratista, una vez notificadala Compañía de Seguros o en caso de incumplimiento del contrato o su incumplimiento, por causas imputables al Contratista, una vez notificada a la resolución administrativa que declare la realización del riesgo que ampara la póliza, por causas imputables al Contratista, una vez notificada la Compañía de Seguros o en caso de incumplimiento del contrato cuando se declara la caducidad del contrato o su incumplimiento, por causas imputables al Contratista, una vez notificada la Compañía de Seguros o en caso de incumplimiento del contrato cuando se declara la caducidad del contrato o su incumplimiento, por causas imputables al Contratista, una vez notificada a la Compañía de Seguros y debidamente ejecutoriada." (f1s. 206 y 207).
"4.- Si bien, formalmente en los actos acusados no se contiene, en términos expresos la declaratoria de realización del siniestro, ni de incumplimiento del contrato, la motivación de ellos es precisamente, de una parte, la incorrecta inversión del anticipo y, de otra, el incumplimiento del Contrato, es decir, se encuentran tales declaraciones implícitas en ellos, a más de que considera la Sala que uno y otro evento son constitutivos de hechos en los que se fundan decisiones diversas, como la imposición de multas, la declaratoria de caducidad, de efectividad de la cláusula penal pecuniaria, la efectividad de las garantías y que como tales no necesitan declararse, sino anunciarse como sustento del acto administrativo respectivo.
"En las circunstancias expuestas no se incurrió en violación de la ley por errónea interpretación del artículo 63 del Decreto Ley 222 de 1983 y, en consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar." (fls.208, 209 y 210 C.Ppal) .
"5.- La presunta infracción de un principio aislado de una norma jurídica que lo concrete no es susceptible de originar nulidad de un acto administrativo. Entendiendo que para el evento sub-iudice, tal concreción concierne a las normas ya analizadas y según las cuales en entender de la actora era obligatorio declarar la caducidad, y demostrar la cuantía de la pérdida, no prospera el cargo por las razones ya expuestas al analizar tales cargos..(Fls 209.210 C.ppal).
<PARTE 11>. 7.- RECURSO DE APELACION
El apoderado de la compañía Seguros del Caribe S.A. apeló de la sentencia del aquo con esta sustentación:
"El sustento básico del recurso de apelación, es que la decisión de hacer efectivas las pólizas de cumplimiento otorgadas en favor del departamento Administrativo de Cundinamarca (DATT), tendría que ser una consecuencia de la declaratoria del incumplimiento ror parte del Contratista de ésta última entidad.
"La administración tiene la facultad (y en nuestro sentir el deber) de declarar la caducidad del contrato, cuando se presenta un grave incumplimiento del mismo y por lo tanto darlo por terminado.
"La facultad de declarar la Caducidad del contrato se agota con el término de duración del mismo, por lo que con posterioridad al mismo ha perdido tal facultad.
"Si por negligencia, descuido c porque a la Administración le, parece más cómodo simplemente exigir el pago de las pólizas de seguro, sin que el incumplimiento del contrato se haya declarado como base del acto administrativo de caducidad, o sin que tal incumplimiento haya sido declarado judicialmente, consideramos que se violan los artículos 66, 67 y 68 del Decreto 939 de 1986.
"Una vez expresada la idea principal en la que se fundamenta el recurso, debemos manifestar que no compartimos la afirmación que nos parece básica en la sentencia, según la cual: "Evidentemente, si la decisión contenida en los actos acusados no es declaratoria de caducidad sino la efectividad de las Pólizas de de (sic) Seguro, no tenía por cité hacerse referencia a una causal de caducidad".
"Reiteramos que la administración tenía necesariamente que haber declarado el incumplimiento del contrato a través del acto administrativo que declarara la caducidad cosa que no hizo, por lo que debió solicitar la declaratoria del incumplimiento por vía de declaración judicial.
"El acto administrativo que hace exigibles las pólizas de cumplimiento, insistimos, no puede surgir sin la declaración de incumplimiento de las obligaciones contractuales de alguna de las formas que indicamos en el párrafo anterior.
"No compartimos tampoco la afirmación de la sentencia, según la cual el incumplimiento del contrato que traiga como consecuencia la imposibilidad de cumplirlo no determina la obligatoriedad de determinar la caducidad. (ver Pag 9.).
"No hacerlo, equivale no sólo a desconocer los textos legales vigentes al momento, que regulaban el tema (el Decreto 222 de 1983 art. 62,63 y 64), sino que cercena el derecho de defensa del asegurador, pues en el presente trámite procesal no es necesario citar al contratista, mientras que en el que se debate la legalidad del acto administrativo en que se declara la caducidad si debe citarse este último. Es precisamente el contratista ausente en el presente proceso quien dispone de las pruebas sobre el cumplimiento de sus obligaciones contractuales y del destino que dio anticipo.
"Es por ello que la ley, le da oportunidad al contratista -y por supuesto al asegurador- de debatir la declaración de incumplimiento del contrato, bien al presentar los recursos en contra de la resolución de caducidad o bien en el trámite judicial en que la administración solicita la declaratoria de incumplimiento."(fls.223,224 C.ppal.)
La Sala confirmará la sentencia objeto del recurso de apelación, previas estas consideraciones:
1.- INEPTITUD DE LA DEMANDA
Con la demanda que ha dado lugar a este proceso la compañía Seguros Caribe Ltda. persigue que se declare la nulidad de las resoluciones Nos 0313 del 31 de diciembre de 1986 y 0028 del 28 de enero de 1987 y que, en consecuencia, se le restablezca en sus derechos declarando que no debe suma alguna al Departamento de Cundinamarca.
En la contestación de la demanda, la apoderada del Departamento de Cundinamarca interpuso la excepción de inepta demanda, porque en el libelo no se invocan las normas violadas ni se explica el concepto de violación.
El art.137 del C.C.A. establece los requisitos que debe cumplir toda demanda que se formule ante la jurisdicción contenciosa administrativa y, precisamente, el numeral 4), dice que "Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de violación."
Sin embargo, de la lectura del acápite que en el libelo se titula "FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LAS PRETENSIONES" (fls.5 a 9. C.ppal) se colige que las dos cargas procesales están satisfechas, es decir, el actor indica las normas que, en su sentir, la administración transgredió con las resoluciones que impugna y suministra el por qué de esta afirmación.
Como lo dispuso el Tribunal "la excepción no está llamada a prosperar."-
2.- EL CONTRATO
Entre el Departamento de Cundinamarca y la sociedad Serviplast Ltda se celebró el contrato No.014 del 6 de agosto de 1986 para la adquisición de 1.500 señales de tránsito. (Fls.175 a 178 C.ppal.)
En orden al perfeccionamiento del contrato Serviplast Ltda., por su lado, celebró dos contratos de seguro con la compañía Seguros Caribe S.A., según las pólizas Nos.24967 y 24968 expedidas el 5 de agosto de 1968.
Estas pólizas garantizaban al Departamento, la primera la correcta inversión del anticipo y al segunda el cumplimiento del contrato.
El anticipo fue entregado a la sociedad cocontratante el 4 de septiembre de 1986 y, a partir de entonces, empezó a contarse el plazo de sesenta días para ejecutar el objeto del contrato.
3.- INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO
Una vez vencidos los sesenta días estipulados en la cláusula quinta del contrato la firma Serviplast Ltda no entregó las 1.500 señales de tránsito y, en virtud de este incumplimiento, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca dictó la resolución No.00313 del 31 de diciembre de 1986.
Su texto es el siguiente:
"Que el Departamento de Cundinamarca - Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes de Cundinamarca -DATT, suscribió y perfeccionó un contrato con la firma SERVIPLAST LTDA., para la adquisición de mil quinientas (1.500) señales de tránsito el día seis (6) de agosto de mil novecientos ochenta y seis (1.986);
"Que en la Cláusula Quinta del mencionado contrato se estableció el plazo de entrega de los bienes objeto del mismo, en un término de sesenta (60) contados a partir de la fecha de entrega del anticipo (4 de septiembre de 1986);
"Que el plazo antes citado se venció el día quince (15) de noviembre de mil novecientos ochenta y seis (1.986), sin que la firma Contratista hubiera dado cumplimiento a su obligación contractual;
"Que la Administración requirió a la firma Contratista para la entrega de las señales objeto del contrato mediante oficios: 2413 de noviembre 26 de 1986, 2506 de diciembre 4 de 1986 y 2616 de diciembre 19 de 1986; sin que a la fecha de expedición de esta providencia se hubiera recibido respuesta alguna sobre el particular;
"Que la firma Contratista SERVIPLAST LTDA., constituyó a favor del Departamento de Cundinamarca- Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes de Cundinamarca- DATT., las pólizas: No. 24968 - Certificado de Seguro No. 502360, expedidos por la Compañía SEGUROS CARIBE S.A., para garantizar el buen manejo del anticipo del contrato No. 014 de 1986, con vigencia hasta el día seis (6) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987); y la No. 24967 - Certificado de Seguro No. 500060, expedidos por la Compañía SEGUROS CARIBE S.A., para garantizar el cumplimiento del mismo o contrato No. 014, cuyo objeto era la fabricación de mil quinientas (1.500) señales de tránsito, adjudicado por licitación Pública No. DATT 001/86, con vigencia hasta el seis (6) de enero de mal novecientos ochenta y siete (1.987).
"RESUELVE
"ARTICULO PRIMERO Ordénase hacer efectivas las Pólizas: No. 24968 Certificado de seguro No. 500061, expedidos por la Compañía SEGUROS CARIBE S.A.; y, la Póliza No. 24967 Certificado de Seguro No. 500060 de la Compañía Seguros Caribe S.A., vigentes hasta el día seis (6) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1.987), de acuerdo al último considerado de ésta Resolución, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes."(fls.27 28 C.ppal.)
El representante legal de la firma Serviplast interpuso recurso de reposición en contra de la resolución transcrita, pero el Gobernador del Departamento la confirmó por resolución No.00028 del 28 de enero de 1987.
4.- LA CADUCIDAD DEL CONTRATO
La caducidad es la potestad que tiene la administración Pública para terminar unilateralmente un contrato y ordenar su liquidación.
Como se trata de una potestad, es decir, de una especie de atribución de competencias, su ejercicio tiene limitaciones. Entre los límites está el tiempo, "rationi temporis". Las autoridades pueden actuar dentro de la oportunidad que ha señalado la ley y, en materia de caducidad de contratos, de ella solamente puede hacerse uso mientras el término de los mismos esté vigente y no después del vencimiento de los plazos pactados.
En la sentencia del 13 de diciembre de 1993 esta Corporación se pronunció en estos términos:
"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala, que la administración sólo puede hacer uso de los poderes exorbitantes de que dispone, durante la vigencia del contrato, excepto cuando se trata de su liquidación y de la cláusula penal, que dada su naturaleza, se presentan después de terminado el contrato. Así por cuanto sólo entonces se conoce a ciencia cierta, durante cuánto tiempo se presentó el retardo. Ha sostenido la Sala en diversas oportunidades, de las cuales se citan las sentencias del 9 de abril de 1.992 y 6 de mayo del mismo año, proferidas dentro de los procesos 6491, Actor: Soc. Aseguradora Colseguros S.A. y 6661, Actor:Soc Mitsui & Co. Ltda, cuyo ponente fué el señor Consejero Carlos Betancur Jaramillo, ( pga. 128 y 129 copiador (Expediente No.5859. Consejero Ponente, Dr. Daniel Suárez Hernández.
El consejero ponente de este providencia, en salvamento de voto a la sentencia mencionada en el párrafo anterior, hizo estas precisiones:
"Hay, pues, coincidencia del texto legal aplicable con la doctrina y la jurisprudencia, circunstancia que permite afirmar, con certeza, que la potestad sancionatoria de que dispone la Administración para imponer multas a su cocontratante responde a la necesidad del cumplimiento del contrato; se trata de una potestad que se puede ejercer para que el contrato se cumpla; no frente al contrato incumplido. El ingrediente de interés público que nutre el contrato del estado varía la razón de ser la multa del derecho privado al derecho público. Esto explica por qué, la imposición de multas es jurídicamente posible dentro del término contractual (cuando el contrato se puede cumplir) y no por fuera de él; menos aún cuando, después de vencido dicho término, el contratista cumplió su obligación. Se trataría, en este caso del ejercicio de un poder sancionatorio "a posterior", sin incidencia alguna sobre la ejecución del contrato, con fines simplemente indemnizatorios, para lo cual la administración no goza de poderes exorbitantes."
"Normalmente estas reglas han sido deducidas de la ley, por la jurisprudencia, para los eventos de contrato de ejecución sucesiva en cuyo campo conservan validez y hoy ratifican.
"La situación varía sin embargo cuando la controversia se refiere a contratos de ejecución instantánea, caso en el cual adquieren características especiales derivadas de la particular naturaleza de los mismos; tal es el caso que examina la Sala; pese a la defectuosa denominación que dieron las partes a su convenio, del contenido obligacional se desprende que se trata de una compraventa de bienes muebles en virtud de la cual, el contratista se comprometió a su entrega en plazos diversos: 120 días para algunos grupos y 180 para otras.
"De esta manera, si los indicados son los plazos contractuales para el cumplimiento de las dos obligaciones peca contra toda lógica prescribir que el ejercicio de cláusulas exorbitantes de naturaleza sancionatoria (caducidad y multas), se puedan y deban ejercer por la administración antes de su vencimiento, por la razón simple de que hasta entonces, la obligación del contratista no es exigible.
"En otras palabras: antes de que vencieran los plazos indicados (120 y 180 días), la sociedad contratista no estaba en mora de cumplir su obligación de proveer a la entidad pública los bienes relacionados en el contrato; no existía retardo alguno puesto que solamente el vencimiento de los plazos sin la entrega correspondiente, determinaba, al tiempo, la mora y el incumplimiento de la obligación. Por consiguiente, mal podía la entidad pública hacer uso válido de sus potestades de coerción y sancionatorios cuando la conducta del contratista no ameritaba reproche.
"Este solo planteamiento demuestra que la doctrina según la cual el ejercicio de las potestades derivadas de las cláusulas exorbitantes únicamente se pueden ejercer válidamente con anterioridad al vencimiento del término pactado en el contrato, no se puede aplicar indistintamente para los contratos de tracto sucesivo y los de ejecución instantánea.
"Con todo, en unos y otros, la finalidad de dichas cláusulas, y, por lo tanto de la potestad sancionatoria de la administración contratante, es la misma: el cumplimiento del contrato por razón del interés público que está comprometido en el mismo. Tal finalidad debe servir como criterio orientador para el ejercicio de las referidas cláusulas, cualquiera sea la naturaleza del contrato. Siendo ello así, no hay duda de que, en el contrato de compraventa de bienes muebles, la cláusula de multas no puede ser utilizada unilateralmente por la administración después que el contratista ha entregado la totalidad de los bienes prometidos, vale decir, después de que ha cumplido íntegramente la obligación contractual. Para ese momento, la administración ha perdido esa competencia cuya atribución se justifica en tanto el contratista no haya cumplido y con el propósito de que se cumpla; la multa es un constreñimiento que apunta al cumplimiento del contrato; si este último fenómeno se produjo, la finalidad de la atribución desaparece y con ella la potestad de sanción. (salvamento pgs - 9, 10 y 11). (pags.27 a 31 expediente 8829).
En caso sub júdice, ante el incumplimiento del contrato, el Departamento de Cundinamarca hizo efectivas las pólizas Nos.24968- Certificado de Seguro No.500061- y 24967 Certificado de Seguro No.500060, expedidos por la compañía de Seguros Caribe S.A.
La caducidad no era procedente por haberse agotado el término del contrato, como queda explicado, y a la administración departamental no le quedaba alternativa diferente que hacer efectivas las pólizas de garantía.
El mismo incumplimiento constituye la motivación de las resoluciones demandadas y la prueba de la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, a términos del 1077 del C. De Co.
Con el análisis precedente la Sala arriba a las siguientes conclusiones:
1. La demanda con la cual inició este proceso reúne los requisitos que prevé el art.137 del C.C.A.
2. La firma Serviplast Ltda. incumplió el contrato No.014 del 6 de agosto de 1986, celebrado con el Departamento de Cundinamarca.
3. Con base en el incumplimiento de las obligaciones contractuales la administración departamental hizo efectivas las pólizas de garantía expedidas por la firma Seguros Caribe S.A.
4. Las resoluciones Nos.0313 del 31 de diciembre de 1986 y 0028 del 28 de enero de 1987 no violan las disposiciones citadas en la demanda.
<PARTE 12>. <FALLO>. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
FALLA
Confirmase la sentencia apelada, esto es la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 30 de septiembre de 1993. (Fls.190 a 212. C.ppal.)
COPIESE NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala en sesión de fecha marzo veintiuno de mil novecientos noventa y seis (1.996)
JESUS M.CARRILO BALLESTEROS
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria Sala
