CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 30 de noviembre de 1994.
EXPEDIENTE : No. 9510
CONSEJERO PONENTE : DOCTOR DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
ACTOR : HORACIO MENDOZA MARTINEZ
DEMANDADA : NACION - MINISTERIO DE DEFENSA ARMADA NACIONAL.
<TEMA : REAJUSTE DEL VALOR DEL CONTRATO / IMPOSIBILIDAD
DE HACERLO CUANDO SE CONOCEN LAS CONDICIONES
DEL CONTRATO>
<PARTE 1>. <RESUMEN>. Las pruebas recaudadas, en especial los antecedentes administrativos del contrato 19/89 cuya copia auténtica ocupa el cuaderno No. 3, permiten tener por establecidos los siguientes hechos:
1) Que con el fin de celebrar el contrato que dio origen al proceso, se abrió la licitación Pública Nacional No. 08/89 ARC, mediante la resolución No. 7145 del 10 de noviembre de 1988. (fl. 56 del cuaderno No. 3) La fecha de cierre de la licitación se estableció en el 5 de diciembre de 1988, a las 11:00 a.m..
2) En el punto 10.1 del pliego de condiciones (fl. 65 ibidem), se estableció que la adjudicación se efectuara dentro de los 100 días calendarios siguientes a la fecha de cierre de la licitación.
3) La adjudicación se realizó el 9 de marzo de 1989, a través de la resolución No. 1355, es decir, antes del vencimiento del término estipulado en el pliego.
4) Que según la cláusula 28 del contrato, los requisitos para su validez y perfeccionamiento eran los siguientes:
"Para la validez y perfeccionamiento de este contrato se requiere el lleno de los siguientes requisitos y formalidades: a) Firma del contrato por parte del CONTRATISTA y del Ministro de Defensa Nacional b) Certificado de disponibilidad de fondos plan especial Fondo Interno Decreto 2350/71. c) Constitución por el CONTRATISTA y aprobación por el Ministerio de Defensa Nacional de la garantía de cumplimiento. d) Concepto del Consejo de Ministros. e) Firma del Presidente de la República. F) Revisión del Consejo de Estado. Cumplidos los anteriores requisitos y formalidades el presente contrato se considerará perfeccionado y el CONTRATISTA procederá a pagar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes el impuesto de timbre nacional y los derechos de publicación del contrato exenta del pago de estos en el Diario Oficial por su cuenta la NACION está impuestos y derechos.".
Como anexo del pliego de condiciones figuraba la minuta del contrato, en la cual naturalmente se incluyó esa cláusula (fl. 78 y 79 del cuaderno No. 3). Demuestra lo anterior que el contratista conocía desde el comienzo cuáles eran los trámites a los cuales se vería sometida la aprobación y firma del contrato.
En este caso el contratista al igual que los licitantes vencidos conocían de antemano todos los trámites a los cuales se debía someter el contrato para lograr su perfeccionamiento y a sabiendas de esa circunstancia presentaron sus propuestas. No resulta viable que el licitante favorecido, trate de obtener un reajuste que no se contempló en el pliego y en caso de haberse incluido allí probablemente hubiera llevado a los demás licitantes a mejorar su propuesta.
Al no haberse demostrado la mora de la administración en los trámites para lograr el perfeccionamiento del contrato y efectuar el pago del anticipo no hay lugar a acceder a las súplicas de la demanda que descansan en ese supuesto. Como quiera que el a-quo llegó a la misma conclusión, se confirmará íntegramente la sentencia apelada.
<PARTE 2>. <TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
REF.: Expediente No. 9510
ACTOR: HORACIO MENDOZA MARTINEZ
DEMANDADA: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA ARMADA NACIONAL.
<PARTE 3>. <RESUMEN>. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 9 de marzo de 1994, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.
<PARTE 4>. I. ANTECEDENTES PROCESALES.
<PARTE 5>. 1o. Lo que se Demanda.
En escrito presentado ante la Oficina Judicial de Sincelejo el 26 de mayo de 1992, el señor HORACIO MENDOZA MARTINEZ por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el art. 87 del C.C.A., formuló demanda en contra de la NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - ARMADA NACIONAL, con el fin de que la demandada fuera declarada responsable de los perjuicios que le fueron causados en virtud del contrato de obra pública No. 19/89 A.R.C., celebrado el 2 de junio de 1989, al haberle sido negado el reconocimiento del reajuste de los precios fijos.
Como consecuencia de esa declaración el demandante pide que ordene el pago del valor de esos reajustes, con base en los índices del costo total de edificación de Camacol Seccional Bolívar, desde la fecha de cierre de la licitación, hasta junio de 1990. De la suma así resultante, se pidió la actualización hasta el momento de efectuarse el pago.
Por último solicita que el cumplimiento de la sentencia se ordenara en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A..
Para fundamentar las pretensiones se expusieron los hechos que permiten ser resumidos, así:
Mediante la Resolución No. 1355 del 9 de marzo de 1989 se adjudicó por la suma de $109'997.835,60, al demandante, la Licitación Pública Nacional No. 08/88 A.R.C., conforme a la propuesta que éste habla presentado en el mes de noviembre de 1988.
El contrato cuyo objeto era la construcción de obras civiles, instalaciones eléctricas e hidráulicas en el Batallón de Infantería No. 1 en Coveñas, Sucre, fue enviado al contratista para su firma, el 11 de julio de 1989, y éste lo devolvió en forma inmediata, una vez autenticado. Con anterioridad, el 25 de mayo, el Jefe de la División de Abastecimientos le había manifestado que la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, le había hecho 2 modificaciones al contrato, para aumentar a 420 días calendario, el término de duración del contrato.
El 21 de junio de 1989 debido a la demora en la iniciación del contrato, el demandante solicita una fórmula de reajuste, porque habían transcurrido aproximadamente 7 meses desde que se cerró la licitación y aún no se iniciaba la obra. No recibió respuesta.
En agosto se le envía nuevamente el contrato para que proceda a pagar impuesto de timbre, pagar publicación, a autenticar, etc. El contrato aparece suscrito el 2 de junio de 1989, o sea 2 meses después de haberlo firmado la parte actora.
El 3 de octubre de 1989 se le entrega el anticipo y el 12 del mismo mes se inicia la obra, la cual fue entregada en el mes de julio de 1990, un año y siete meses después de la apertura.
En marzo de 1990, el contratista se dirige nuevamente a la entidad para quejarse de la mora en el pago de las facturas de actas recibidas, e insiste en el reajuste del contrato con base en los índices del costo total de edificación de Camacol - Bolívar. El Ministro de Defensa negó la solicitud con fundamento en que según el pliego de condiciones y el, contrato, el reajuste era improcedente.
La negativa a aceptar el reajuste solicitado por la demora en la entrega del anticipo y en el pago de las actas de obras recibidas, rompió el equilibrio financiero del contrato.
<PARTE 7>. 3o. La Actuación Procesal.
La demanda se admitió en auto del 16 de febrero de 1992. Notificada la parte demandada dio respuesta por medio del escrito que reposa a folios 54 y s.s. del cuaderno principal. Allí dijo que no le constaban los hechos, se opuso a todas las pretensiones de la parte actora por carecer por completo de fundamento legal, dado que son contrarias a la realidad contractual y las disposiciones legales contenidas en el Código Civil y en el Dto. 222/83.
El término que el a-quo concedió para alegar sólo fue aprovechado por la parte actora y el Ministerio Público. El demandante en su escrito de alegaciones finales determinó en primer lugar que el fundamento de la demanda era que la contratante había dejado transcurrir demasiado tiempo para entregar el anticipo, y los precios subieron exageradamente entre la fecha de adjudicación y la entrega del anticipo, rompiéndose así el equilibrio financiero del contrato, en detrimento del contratista. En relación con la prohibición de reajustes establecida en el contrato expuso que ésta debía entenderse dentro de los parámetros normales del mismo, pero no frente a la actuación de la administración, que no podía tenerse como de buena fe dada la exagerada demora en el pago del anticipo.
El agente del Ministerio Público por su parte dedujo que las súplicas de la demanda no tenían vocación de prosperidad porque el contrato es ley para las partes y entre éstas existía un acuerdo de voluntades en relación con la imposibilidad de la existencia de los reajustes, según se convino expresamente en el contrato.
<PARTE 8>. 4o. La Sentencia Apelada.
El Tribunal en primer lugar determinó que lo que se estaba pidiendo no era el reajuste de precios del contrato sino una indemnización por el rompimiento del equilibrio financiero como consecuencia del incumplimiento de una de las partes. Luego negó las súplicas de la demanda por cuanto concluyó que no se había presentado una mora de tal naturaleza que hubiera causado el rompimiento del equilibrio financiero del contrato. Para fundamentar su decisión expuso que la mora no podía contarse desde el momento de la presentación de la propuesta, porque las obligaciones de la entidad no comienzan hasta cuando el contrato no está perfeccionado, situación que en el sub-lite se presentó el 7 de agosto de 1989, cuando quedó en firme la providencia del Consejo de Estado que declaró el contrato ajustado a la ley. Después de tal aprobación la cuenta de cobro del anticipo se presentó el 10 de agosto y la póliza para garantizar su buen manejo se aporta el 16 del mismo mes. Desde esa fecha corría el término que tenla la administración para pagar el anticipo el cual se ha fijado jurisprudencialmente en 30 días, con vencimiento entonces el 16 de septiembre de 1989. Como el anticipo fue pagado el 3 de octubre siguiente, la mora fue apenas de 17 días sin que sea posible predicarse que con la tardanza se rompió el equilibrio financiero del contrato.
<PARTE 9>. 5o. El Recurso de Apelación.
Inconforme la parte actora con esa decisión, apeló. La inconformidad la fundamentó en los siguientes puntos:
1) Que la indemnización de perjuicios reclamada no era otra que aquella resultante de reajustar el contrato de acuerdo a las fórmulas propuestas en la demanda.
2) Que el Tribunal no analizó el art. 1603 del Código Civil que se señaló como infringido.
3) Que la morosidad se presentó fue entre los pasos, necesarios para el perfeccionamiento del contrato.
4). Que nunca se pidió que la mora se contabilizara desde la fecha de cierre de la licitación, sino que se pidió el ajuste con los índices del costo total de Camacol - Bolívar, desde la fecha de cierre de la licitación.
<PARTE 10>. 6. La Actuación en esta Instancia.
En el término que el ad-quem concedió para alegar, sólo la parte demandada presentó el escrito que obra a folios 45 y s.s. del cuaderno principal. Allí pidió que se confirmara la sentencia de primera instancia frente al principio de derecho contractual de que el acuerdo de voluntades es ley para las partes y como en el contrato 19/89 los contratantes expresamente pactaron que no había lugar a ningún reajuste, no puede ahora reclamarse éste.
<PARTE 11>. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Para la Sala la sentencia apelada debe ser confirmada, puesto que comparte tanto las consideraciones como la conclusión a la cual arribó el a-quo.
Las pruebas recaudadas, en especial los antecedentes administrativos del contrato 19/89 cuya copia auténtica ocupa el cuaderno No. 3, permiten tener por establecidos los siguientes hechos:
1) Que con el fin de celebrar el contrato que dio origen al proceso, se abrió la licitación Pública Nacional No. 08/89 ARC, mediante la resolución No. 7145 del 10 de noviembre de 1988. (fl. 56 del cuaderno No. 3) La fecha de cierre de la licitación se estableció en el 5 de diciembre de 1988, a las 11:00 a.m..
2) En el punto 10.1 del pliego de condiciones (fl. 65 ibidem), se estableció que la adjudicación se efectuara dentro de los 100 días calendarios siguientes a la fecha de cierre de la licitación.
3) La adjudicación se realizó el 9 de marzo de 1989, a través de la resolución No. 1355, es decir, antes del vencimiento del término estipulado en el pliego.
4) Que según la cláusula 28 del contrato, los requisitos para su validez y perfeccionamiento eran los siguientes:
"Para la validez y perfeccionamiento de este contrato se requiere el lleno de los siguientes requisitos y formalidades: a) Firma del contrato por parte del CONTRATISTA y del Ministro de Defensa Nacional b) Certificado de disponibilidad de fondos plan especial Fondo Interno Decreto 2350/71. c) Constitución por el CONTRATISTA y aprobación por el Ministerio de Defensa Nacional de la garantía de cumplimiento. d) Concepto del Consejo de Ministros. e) Firma del Presidente de la República, F) Revisión del Consejo de Estado. Cumplidos los anteriores requisitos y formalidades el presente contrato se considerará perfeccionado y el CONTRATISTA procederá a pagar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes el impuesto de timbre nacional y los derechos de publicación del contrato exenta del pago de estos en el Diario Oficial por su cuenta la NACION está impuestos y derechos.".
Como anexo del pliego de condiciones figuraba la minuta del contrato, en la cual naturalmente se incluyó esa cláusula (fl. 78 y 79 del cuaderno No. 3). Demuestra lo anterior que el contratista conocía desde el comienzo cuáles eran los trámites a los cuales se vería sometida la aprobación y firma del contrato.
5) La fecha del contrato es 2 de junio de 1989, esa misma fecha aparece debajo de la firma del Presidente de la República. En los hechos de la demanda no se narró en forma explícita cuando fue que el contratista lo suscribió. Así es, en el hecho 6o. afirma que el contrato le fue enviado para su firma el 11 de julio de 1989 y en el hecho 9o dice textualmente:
"9.- En el mes de agosto de 1989 se le envía a la parte actora, el oficio Nro 041427R-DIABA-AS JUR-023 del Mindefensa, donde se le anexa el contrato Nro. 19/89 A.R.C. para que procediera a pagar el impuesto de timbre, la publicación, autenticar firma, etc, apareciendo suscrito el día 2 de junio de 1989, o sea, 2 meses después de haberlo firmado la parte actora.".
Está afirmando aquí que para el 2 de junio de 1989, hacia 2 meses que habla suscrito el contrato y en el hecho 6o dice que apenas le fue enviado para firma el 11 de julio de 1989. Frente a tal imprecisión, habrá de tenerse por celebrado el contrato el 2 de junio de 1989, según aparece en su texto.
6) En adelante los trámites fueron los normales y en un tiempo razonable la aprobación del contrato por parte de esta corporación se produjo el 3 de agosto de 1989, después de que habla sido presentado para su aprobación el 28 de junio de 1989, según consta en el oficio visible a folio 40 del cuaderno No. 3. No se observa tardanza tampoco en ese trámite.
7) Después de la aprobación por parte del Consejo de Estado, en agosto 4 de 1989, la contratante le envió al actor el contrato y un oficio en el cual le señalaba los pasos a seguir después de logrado el perfeccionamiento de] mismo (fl. 27 cuaderno principal).
El contratista procedió a autenticar el contrato el 8 de agostó de 1989 y en esa misma fecha constituya las pólizas para garantizar el cumplimiento del contrato, el buen manejo del anticipo y la responsabilidad civil. La Oficina Jurídica del Ministerio de Defensa aprobó las garantías así constituidas, entre el 16 y el 18 de agosto de 1989, (folios 6 y s.s. del cuaderno No. 3). Tampoco se observa mora en este trámite.
8) No se señaló ni en el pliego de condiciones ni en el contrato un plazo para el pago del anticipo, aunque si se condicionó a la presentación de la cuenta de cobro. Esa cuenta de cobro fue presentada el 10 de agosto de 1989 y el pago se efectuó el 3 de octubre del mismo año, según lo aceptan expresamente las partes. Como no existía un término señalado para el pago del anticipo, la administración debía pagar dentro de un término razonable y a criterio de la Sala el que se tomó para el efecto no resulta exagerado ni capaz de producir el perjuicio que el contratista dice haber sufrido frente al pago del anticipo en octubre de 1989.
En este caso el contratista al igual que los licitantes vencidos conocían de antemano todos los trámites a los cuales se debía someter el contrato para lograr su perfeccionamiento y a sabiendas de esa circunstancia presentaron sus propuestas. No resulta viable que el licitante favorecido, trate de obtener un reajuste que no se contempló en el pliego y en caso de haberse incluido allí probablemente hubiera llevado a los demás licitantes a mejorar su propuesta.
Al no haberse demostrado la mora de la administración en los trámites para lograr el perfeccionamiento del contrato y efectuar el pago del anticipo no hay lugar a acceder a las súplicas de la demanda que descansan en ese supuesto. Como quiera que el a-quo llegó a la misma conclusión, se confirmará íntegramente la sentencia apelada.
<PARTE 12>. <FALLO> En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
CONFIRMASE la sentencia apelada, esto es aquella proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, el 9 de marzo de 1994.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha,
treinta (30) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria
