CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 26 de mayo de 1995, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 9360
CONSEJERO PONENTE : Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR :
DEMANDADO : TELECOM
<TEMA : CADUCIDAD DE RECLAMOS CONTRACTUALES>
<RESUMEN>. <..."Para la sala el auto apelado deberá revocarse, por cuanto no hace suya la argumentación expuesta por el a-quo. Y no la comparte porque, aunque formalmente puede ajustarse a la jurisprudencia, el asunto tiene otras complejidades que impiden de entrada la definición de la caducidad y que imponen que el término deba resolverse en el fallo, con todos los elementos de juicio posibles.>
<Y se habla de un mero ajuste formal porque si bien la sala ha venido sosteniendo que los reclamos provenientes de un contrato ordinariamente caducan dentro del plazo de los dos años contados a partir del vencimiento del mismo, también ha dicho que con posterioridad a ese vencimiento la administración podrá expedir ciertos actos administrativos de carácter contractual, no separables del contrato. Y como tales, sujetas a las acciones propias de éste. Esta jurisprudencia hoy también tiene su apoyo en la ley 80 de 1993, la que prevé en su artículo 77 que será contractual la controversia que gire en torno a los actos que se expidan con motivo u ocasión de la actividad contractual.>
<En otros términos, si las partes guardan silencio durante el bienio siguiente al vencimiento del contrato, cualquier reclamo derivado del mismo estaría caducado.>
<Es la precedente la regla general. Pero, qué sucede cuando la administración expide un acto derivado del contrato dentro de esos dos años? Incuestionablemente ese acto, controvertible por la vía prevista en el artículo 87 del CCA, tendrá su propio término de caducidad asimismo de dos años.>
<No podría, sin afectar los derechos de una parte, y sin violar la regla de la caducidad en el inciso tercero del artículo 136 del CCA, decirse que en tal eventualidad ese término de caducidad solo sería el que falte para completar los dos años.>
<Despejado el primer interrogante, cabe preguntar, entonces, qué sucede si la administración luego de vencidos esos dos años, expide un acto contractual, como sucedió aquí, para adoptar y declarar en firme la liquidación final del contrato?.>
<La respuesta, para la Sala no puede ser sino ésta: el acto así expedido podrá impugnarse, como los demás de índole contractual, dentro del bienio siguiente a su notificación o desde la notificación del que agote la vía gubernativa.>
<Se afirma esto porque la caducidad en materia contractual, que tiene un plazo único de dos años, no se cuenta de manera uniforme para todas las hipótesis. Tan cierto es esto que la caducidad de la acción de nulidad absoluta se encuentra desde la celebración del contrato; la de nulidad relativa desde la ocurrencia del hecho generador del vicio (artículo 46, ley 80 de 1993); la de cumplimiento desde la ocurrencia del hecho que ponga de presente el incumplimiento del contratista; la que gire en torno a un acto contractual desde la ejecutoria de éste, etc.>
<Existe una razón de más para confirmar los asertos precedentes: en litigios gobernados por el decreto 222 de 1983, la administración contratante no pierde la competencia para expedir actos administrativos derivados del contrato tan pronto venza el término de dos años contados a partir de su vencimiento. En este campo el decreto aludido no delimitó temporalmente el ejercicio de la competencia por parte de la administración en aspectos relacionados con la liquidación del contrato ya terminado. Así la jurisprudencia ha venido aceptando, por ejemplo, que puedan expedirse actos declaratorios de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y todos aquellos tendientes a la liquidación unilateral o bilateral del contrato y sus respectivas aprobaciones".>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
Santafé de Bogotá, Mayo 26 de 1995
Ref. : Expediente 9360 - Apelación Auto
Actor :
Demandada : TELECOM
Consejero Ponente : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
<ENCABEZADO>. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 5 de noviembre de 1993, dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se inadmitió la demanda formulada por el actor, contra Telecom el día 28 de octubre de ese mismo año, por razones de caducidad.
Inconforme la parte actora, apeló y sustentó su recurso en el escrito que obra a folios 132 y ss.
<CONSIDERACIONES DE LA SALA>. Para resolver, SE CONSIDERA:
Estimó el a-quo que la acción contractual estaba caducada porque la demanda se había presentado el 28 de octubre de 1993, luego de vencido el término de dos años señalados en la ley, contado a partir del vencimiento del contrato el día 27 de enero de 1989.
Del proveído cuestionado se destacan los siguientes apartes:
"a. En el Acta de Liquidación final se dice que el contrato se firmó el 19 de abril de 1988 y se perfeccionó el 16 de julio de 1988; que el anticipo se entregó el 27 de julio de 1988; y que el plazo venció el 26 de enero de 1989 (folios 66 y 67);
"b. En el Acta No. 010, fechada el 10 de abril de 1989, llamada también de Liquidación Final del contrato, se dice que éste se perfeccionó el l6 de junio de 1988 y que las obras se terminaron dentro del plazo previsto, lo cual indica, según la fecha del acta en mención, que fue con anterioridad al 10 de abril de 1989 (folios 102-104); y
"En el Acta No. 18, de abril 20 de 1989, de Recibo Provisional de la obra, se dice: "Que las obras fueron construidas dentro del plazo de 6 meses previsto en la cláusula quinta del contrato C-0125-88, contado a partir de la entrega del anticipo en julio 27 de 1988 y la terminación de las obras en enero 27 de 1989, cumpliendo el plazo contractual" (numeral 2, página 107).
"En estas circunstancias, la acción promovida se encuentra caducada, pues entre la fecha de terminación del contrato, 27 de enero de 1989, y la presentación de la demanda, 28 de octubre de 1993, transcurrieron exactamente cuatro (4) años y nueve (9) meses, superior con mucho al plazo de dos (2) años que señala el artículo 136 del C.C.A.. Las discrepancias surgidas después de la entrega de la obra carecen de virtualidad para suspender o interrumpir el término de caducidad, ni los actos proferidos en razón de esas mismas diferencias abrieron nuevos términos de caducidad contractual.
"2. Ahora bien, como al juzgador le está permitido interpretar la demanda, dentro de ese poder pudiera pensarse que, producidos los actos administrativos acusados fuera del término de caducidad contractual y cuando ya la Administración había perdido sus facultades exorbitantes de carácter unilateral surgidas del contrato, la acción intentada realmente, sin importar su clasificación, fue la de nulidad y restablecimiento del derecho." (Fls 121 y 122).
Para la Sala el auto apelado deberá revocarse, por cuanto no hace suya la argumentación expuesta por el a-quo. Y no la comparte porque, aunque formalmente puede ajustarse a la jurisprudencia, el asunto tiene otras complejidades que impidan de entrada la definición de la caducidad y que imponen que el término deba resolverse en el fallo, con todos los elementos de juicio posibles.
Y se habla de un mero ajuste formal, porque si bien la sala ha venido sosteniendo que los reclamos provenientes de un contrato ordinariamente caducan dentro del plazo de los dos años contados a partir del vencimiento del mismo, también ha dicho que con posterioridad a ese vencimiento, la administración podrá expedir ciertos actos administrativos de carácter contractual, no separables del contrato. Y como tales, sujetos a las acciones propias de este. Esta jurisprudencia hoy también tiene su apoyo en la ley 80 de 1993, la que prevé en su artículo 77 que será contractual la controversia que gire entorno a los actos que se expidan con motivo u ocasión de la actividad contractual.
En otros términos, si las partes guardaron silencio durante el bienio siguiente al vencimiento del contrato, cualquier reclamo derivado del mismo estaría caducado.
Es la precedente la regla general. Pero ¨Qué sucede cuando la administración expide un acto derivado del contrato dentro de esos dos años? Incuestionablemente ese acto, controvertible por la vía prevista en el artículo 87 del C.C.A., tendrá su propio término de caducidad así mismo de dos años.
No podría, sin afectar los derechos de una parte, y sin violar la regla de la caducidad prevista en el inc 3o. Del artículo 136 del C.C.A., decirse que en tal eventualidad ese término de caducidad sólo sería el que falte para completar los dos años.
Despejado el primer interrogante, cabe preguntar, entonces, ¨Qué sucede si la administración luego de vencidos esos dos años, expide un acto contractual, como sucedió aquí, para adoptar y declarar en firme la liquidación final del contrato?.
La respuesta, para la sala no puede ser sino esta: El acto así expedido podrá impugnarse, como los demás de índole contractual, dentro del bienio siguiente a su notificación o desde la notificación del que agote la vía gubernativa.
Se afirma esto, porque la caducidad en materia contractual, que tiene el plazo único de dos años, no se cuenta de manera uniforme para todas las hipótesis. Tan cierto es esto, que la caducidad de la acción de nulidad absoluta, se cuenta desde la celebración del contrato; la de nulidad relativa, desde la ocurrencia del hecho generador del vicio (art. 46 Ley 80/93); la de cumplimiento, desde la ocurrencia del hecho que ponga de presente el incumplimiento del contratista; la que gire en torno a un acto contractual, desde la ejecutoria de éste, etc., etc..
Existe una razón de más para confirmar los asertos precedentes: En litigios gobernados por el Decreto 222 de 1983, la administración contratante no pierde la competencia para expedir actos administrativos derivados del contrato tan pronto venza el término de dos años contados a partir de su vencimiento. En este campo, el decreto aludido, no delimitó temporalmente el ejercicio de la competencia por parte de la administración en aspectos relacionados con la liquidación del contrato ya terminado. Así, la jurisprudencia ha venido aceptando, por ejemplo, que puedan expedirse actos declaratorios de incumplimiento, para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y todos aquellos tendientes a la liquidación unilateral o bilateral del contrato y sus respectivas aprobaciones.
Fuera de lo dicho, la complejidad del debate mismo planteado amerita que el asunto no se defina de primer intento. Sólo cuando la caducidad sea clara, deberá declararse en el primer auto; de lo contrario, el punto deberá reestudiarse en el fallo definitivo.
Finalmente, se anota que esta providencia será suscrita por el señor consejero doctor JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS, quien desplaza al Conjuez.
<FALLO>. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
Revócase el auto de 5 de noviembre de 1993, dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En su lugar:
Admítese la demanda contractual formulada contra la Empresa Nacional de Telecomunicaciones "Telecom".
Notifíquese personalmente esta providencia tanto al agente del Ministerio Público, como al representante legal de Telecom.
Fíjese en lista
Lo aquí previsto, deberá cumplirse por el a-quo.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala en su sesión de fecha
mayo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Presidente Sala
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria
