CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
EXPEDIENTE No. : 9264
FECHA : Santafé de Bogotá, D.C., 12 de diciembre de 1996
CONSEJERO PONENTE : Dr. SATURIO ALBERTO JAIMES ORDOÑEZ
ACTOR : SATURIO ALBERTO JAIMES ORDOÑEZ
DEMANDADA : GOBIERNO NACIONAL
TEMA : ACCION DE NULIDAD CONTRA EL ART. 2 DEL DECRETO 2251
DEL 11 DE NOVIEMBRE DE 1993, REGLAMENTARIO DE LA
LEY 80 DE 1993
Procede la sala a dictar sentencia dentro del proceso instaurado por el ciudadano Saturio Alberto Jaimes Ordoñez, quien interpuso acción de nulidad contra el art. 2o. del decreto 2251 del 11 de noviembre de 1993, dictado por el Presidente de la República.
I- ANTECEDENTES Y ACTUACION PROCESAL.
El actor, en escrito presentado el 3 de noviembre de 1993, demandó la nulidad del art. 2o del dec. 2251 de 1993 y pidió la suspensión provisional del mismo. Mediante auto del 11 de marzo de 1994 se admitió la demanda y se denegó la medida provisoria. Concurrieron a defender la legalidad de la norma, por conducto de apoderados, los Ministerios del Interior, Transporte y Comunicaciones. El ministerio público alegó de conclusión, según concepto visible al folio 102.
La sala transcribe lo pertinente del acto acusado, con la advertencia de que la nulidad pedida recae únicamente sobre el art. 2o. del decreto:
"DECRETO 2251 DE 1993
(Noviembre 11)
por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
......................................
"Artículo 2o. En virtud de lo dispuesto por el artículo 81 de la ley 80 de 1993, los contratos que a partir de la promulgación de dicha ley deseen celebrar las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales se sujetarán en su formación, ejecución, efectos, liquidación y demás aspectos pertinentes a la Ley 80 de 1993".
......................................
"Artículo 5o. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
III- EL CONCEPTO DE LA VIOLACION.
El ciudadano demandante estima que es nulo el art. 2o. del decreto transcrito, con fundamento en las argumentaciones que la sala pasa en seguida a resumir:
El concepto del actor inicia con la invocación del art. 4o de la carta para recordar la supremacía de la constitución y su prevalencia en el orden jurídico del país. Puntualiza que le corresponde al presidente de la república ejercer la potestad reglamentaria, conforme con el numeral 11 del art. 189 superior. Intenta luego dar una apreciación de los alcances de la función reglamentaria, destacando sus límites, como que ésta no puede adicionar, modificar o contrariar la ley reglamentada. Precisa en seguida que el acto acusado " es abiertamente contrario a la ley que trata de reglamento, ya que el inciso tercero, del art. 81 de la ley 80 de 1993 ordena:
"Las demás disposiciones de la presente ley, entrarán a regir a partir del primero (1o.) de enero de 1994 con excepción de las normas sobre registro, clasificación y calificación de proponentes cuya vigencia se iniciará un año después de la promulgación de la presente ley". Este decreto (se refiere al artículo acusado) modifica expresamente la vigencia de la ley, que se señalaba en ella para el primero (1o.) de enero de 1994, y lo retroactrae (sic) para el once (11) de noviembre de 1993, fecha de promulgación de este decreto, en cuanto hace referencia al cumplimiento de la ley por parte de las cooperativas y asociaciones territoriales". (fl 12).
En síntesis, el actor, en forma poco clara, se duele de que el acto acusado haya, en su sentir, fijado la vigencia de la ley 80 de 1993 - respecto de las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales - a partir de la promulgación de dicha ley, cuando esta estima, en su art. 81, había fijado otras fechas para iniciar esa vigencia. El actor estima entonces que el decreto reglamentario modificó la vigencia de la norma reglamentada, con violación de los límites propios de esa función administrativa.
IV- LAS INTERVENCIONES DEL GOBIERNO Y EL MINISTERIO PUBLICO.
a. Ministerio de Transporte.
El apoderado del Ministerio de Transporte defiende la legalidad del acto acusado y considera desacertado el concepto de la violación, porque: " si se mira cuidadosamente el querer de la ley 80 de 1993, se encuentra que el artículo 81 inciso segundo dela misma consagra que a partir de su promulgación entra a regir el parágrafo del artículo 2o. que dice:
"Para todos los efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades".
"A las disposiciones jurídicas hay que darles su sentido natural y obvio. Al mismo tiempo deben interpretarse de tal manera que produzcan un efecto en el tiempo y en el espacio.. Si la ley 80 de 1993 en su artículo 81 inciso segundo, quiso que el parágrafo del artículo 2o entrara a regir a partir de su promulgación, era por que se quería que sus efectos entraran a regir desde ese momento y no esperar hasta el 1o. de enero de 1994, como lo quiere interpretar el actor". (fl.44)
Es decir que, según esta postura, como fué el propio art. 81 de la ley 80 el que determinó que el parágrafo del art. 2o. de esa ley rigiera a partir de la promulgación de la ley 80, la norma reglamentaria no podía sino reiterar esa vigencia y que éste es el alcance del acto acusado, de donde en ninguna ilegalidad incurrió.
b. Ministerio de Comunicaciones
También el representante de este órgano alega en favor del acto acusado. Inicia descomponiendo el art. 81 de la ley 80 de 1993 para advertir los distintos momentos en que empezó a regir, según las varias materias reguladas. Aduce que a partir de la promulgación cobró vigencia el parágrafo del art. 2o., que se refiere a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales; y que en consecuencia, la norma reglamentaria se plegó a la voluntad del legislador al disponer en la práctica lo mismo que la ley señalaba.
c. Ministerio del Interior.
La apoderada de este organismo, al igual que los otros intervinientes, sostiene la legalidad del acto acusado con similares argumentos a los ya reseñados.
Empero, interpone la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda dado que, en su sentir, el actor omitió dar el concepto de la violación de las normas "que indica como violadas (art. 4o, 114, 115, 150 y 89 de la constitución nacional; el art. 81; inciso 3 de la ley 80 de 1993; art. 12 de la ley 153 de 1987 (sic)". Sin embargo, procede en seguida a referirse a dichas normas para concluir que " no vemos la violación que alega el actor.." (fl.83).
d. El ministerio público
La señora procuradora sexta delegada, Dra. Inés Hurtado C. en su concepto, aduce, en primer término, que la demanda, a pesar de algunas deficiencias técnicas, cumple con los requisitos básicos para tenerla como apta para proferir fallo de fondo. En segundo lugar afirma que deben denegarse las pretensiones porque la presunción de legalidad del acto acusado no fué desvirtuada por el acto. Coteja el art. 81 de la ley 80 y el art. 2o del dec.2251 de 1993 para deducir que éste no violó aquél porque en ambos se alude a promulgación de la ley 80 como la fecha de entrada en vigencia de ese estatuto.
V- Para resolver, SE CONSIDERA.
Para la sala la demanda no está llamada a prosperar. Comparte así las apreciaciones hechas tanto por la parte demandada a través de los ministros de Comunicaciones y del Interior como del ministerio público.
La claridad del asunto releva a la sala de mayores consideraciones. No obstante, sea anota:
1. Competencia.
El conocimiento del presente asunto le compete a esta corporación, dada la índole del decreto acusado, dictado por el gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el nl. 11 del art. 189 de la carta, de conformidad con lo previsto en los arts. 237 y 241 de la misma.
2. La ineptitud de la demanda.
Como lo destacó el ministerio público, la demanda sí cumplió con los requisitos procesales básicos para que el proceso pueda recibir sentencia de fondo.
En especial, el concepto de la violación fué expuesto y desarrollado por el actor, luego de invocar las normas supuestamente violadas (fl. 10, 11y 12). Tan cierto es esto que quien propone la excepción por la falta de ese requisito, ofrece paradójicamente un contraargumento para desvirtuarlo. Huelga decir que la ley procesal lo que exige en este tipo de acciones populares, es que el ciudadano actor diga, exprese o exponga el por qué cree que la norma o acto acusado resulta violatorio de la constitución o la ley, sin que sea menester que esa razón sea menester que esa razón sea correcta o brillantemente explicada, ni siquiera que coincida con los criterios previos del juzgador o de quienes intervienen en el debate. La filosofía que inspira a la acción prevista en el art. 84 del C.C.A. es la de democratizar el control judicial de los actos administrativos; propósito que no se lograría si se exigiera del actor versación técnica y exactitud conceptual en la elaboración de su demanda. De hecho, la falta de estas condiciones miran más bien ala eficacia de la pretensión que a la validez de su interposición. En consecuencia, la sala no accederá a declarar probada esa excepción y examinará el fondo del tema.
3. La legalidad del acto acusado.
El cargo formulado por el actor contra el art. 2o. del dec. 2251 de 1993 está basado en la presunta violación del art. 81 de la ley 80 de 1993, expresamente invocado por el acto acusado, tal como se observa en la transcripción hecha en párrafos anteriores. Corresponde entonces examinar el contenido y alcance de esa norma, en lo que a este asunto atañe.
a) Norma violada.
Dice la norma supuestamente violada, luego de enlistar las reglas que quedaron derogadas
Art. 81
" A partir de la promulgación de la presente ley, entrarán a regir el parágrafo del 2o.; el literal L) del numeral 1 y el numeral 9 del artículo 24; las normas de este estatuto relacionadas con el contrato de concesión; el numeral 8 del artículo 25; el numeral 5, del artículo 32 sobre fiducia pública y encargo fiduciario; y los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 38, sobre servicios y actividades de telecomunicaciones.
" Las demás disposiciones de la presente ley, entrarán a regir a partir del 1o. de enero de 1994 con excepción de las normas sobre registro, clasificación y calificación de proponentes, cuya vigencia se iniciase un año después de la promulgación de la presente ley".
Por su parte, el parágrafo del art. 2o. prescribe:
"Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades".
Para la sala no hay duda alguna que uno de los propósitos de la ley 80 de 1993 fué el de abarcar el mayor número de órganos y entes estatales, de modo que se hiciera patente la unificación del régimen de sus contratos.
La mencionada ley se dictó con la pretensión de unificar el régimen jurídico de la actividad y de los contratos estatales. Esta pretensión no se lograría, como es obvio, si no se enlistaban en la propia ley la mayor cantidad de órganos y entes públicos. Por eso el art. 2o. de ese estatuto hace una extensa denominación de las que para los solos efectos de la ley, se consideran entidades estatales.
El parágrafo transcrito incluyó dentro de la denominación de entidades estatales a las cooperativas Y asociaciones conformadas por entidades territoriales y las sometió al estatuto contractual, " especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas" entidades territoriales.
La pregunta sobre la vigencia de ese parágrafo está respondida por la propia ley 80, en cuyo art. 81, inciso 2o., al indicar que lo sería a partir de la promulgación de ese estatuto; fenómeno éste que se dió el 28 de octubre de 1993 (D.O. 41.094). En otros términos, a partir de esa fecha, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales se asimilan para los efectos de esa ley a entidades públicas y como tales están sometidas a su imperio.
b) El acto acusado.
El art. 2o. del dec. 2251 de 1993, reglamentario de la ley 80, es un desarrollo adecuado del parágrafo del art. 2o de ésta, orientado a su cumplida ejecución. Basta observar que el aludido parágrafo es norma imprecisa y, por ende, es de difícil cumplimiento, ya que se limita, de un lado, a darle el carácter de entidades estatales a las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, y de otro, a disponer que en su contratación "estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades"
Lo así dispuesto requería su complementación reglamentaria, no en cuanto a su vigencia porque está estaba señalada inequívocamente en la ley y no podía variarla el reglamento, sino en cuanto a cuáles eran las normas o principios de la ley reglamentada que debían aplicarse; y precisamente el decreto, en el articulo impugnado, llena ese vacío al disponer que los contratos que celebren los mencionados entes "se sujetarán en su formación, ejecución, efectos, liquidación y demás aspectos pertinentes a la ley 80 de 1993.
c) Conclusión.
No existió entonces desbordamiento de los limites que tiene el gobierno para reglamentar la ley. En cuanto a la vigencia de la misma, el acto acusado la reitera sólo para poder, de modo lógico, precisar las esferas de cobertura de la ley en la actividad contractual de los entes sujetos a ella, en concreto, de las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales.
El cargo formulado por el actor contra el reglamento estriba en que esta presuntamente anticipó la vigencia de la norma reglamentada, que como se acaba de demostrar así no ocurrió. Por ende se denegarán las súplicas de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre la República de Colombia y por autoridad de la ley.
1. Declárase no probada la excepción de inepta demanda.
2. Deniéganse las súplicas de la demanda
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
Este proveído fué estudiado y aprobado por la sala, en su sesión de fecha
doce (12) de diciembre de 1996.
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROSPresidente de Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
RICARDO HOYOS DUQUE
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
CARLOS ALBERTO CORRALES MUÑOZ
Secretario
