CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 23 de marzo de 1995, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 8828
CONSEJERO PONENTE : Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR :
DEMANDADO : CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL
<TEMA : LIQUIDACION / LEGITIMACION EN LA CAUSA>
<RESUMEN>. <"...El acto principal impugnado -que es la resolución No. 2518 de junio de 1.988 (f. 11C.2)- contiene la aprobación de la liquidación unilateral del contrato No. 011 de 1.983 celebrado entre la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL y la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C; y, la sociedad aquí demandante, es ajena a dicha relación contractual.>
<Es cierto que la sociedad Demandante, celebró con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., el contrato No. 067 (f. 35 c. 1), el cual debe calificarse como subcontrato frente al de administración delegada anteriormente citado, pero que no vincula a aquella contractualmente con la entidad demandada...>
<... El vínculo contractual se constituyó entonces entre las dos sociedades (la administradora delegada y la subcontratista), por lo cual la entidad demandada, CASUR, es un tercero frente al citado contrato 067; y, a su turno, la demandante es un tercero frente al contrato No. 11/83 suscrito entre la entidad demandada y la citada sociedad VALDERRAMA ASOCIADOS S. EN C.>
<Por esta razón Alvaro Angel y Cia. Ltda. no podía impugnar la liquidación de un contrato del cual no era parte y carecía de legitimación para ello.>
<Y tampoco podía pretender que la entidad demandada adoptara un método de liquidación establecido en un contrato del cual no era parte y menos que le pagara sumas de dinero derivadas del mismo ...>
<... 3. - Frente al hecho de que el acta de liquidación se refiera al subcontrato celebrado por la sociedad demandante comparte la sala las apreciaciones hechas por el Ministerio Público en su alegato de conclusión, de las cuales se destaca:>
<"En la liquidación que hizo la administración, hubo necesidad de mencionar o relacionar la obra ejecutada por el subcontratista, sociedad Demandante, para efecto de establecer la cantidad de obra realizada y la pactada en el contrato de obra No. 011 de 1.983 y poder realizar la operación de liquidación. Pero en ningún caso la mención que se hace de esa sociedad en la resolución de liquidación puede tener el poder de convertir dicha sociedad en parte del contrato 011 de 1.983. La relación contractual de la sociedad actora Alvaro Angel y Cia. Ltda., solamente existió con la sociedad Raúl Valderrama y Asociados S. en C., en virtud del subcontrato No. 067 cuyo objeto fue el suministro, ejecución y prueba de las instalaciones eléctricas de la plataforma en la obra, Segunda Torre del Hotel Hilton Internacional de Bogotá. El administrador delegado, o sea la sociedad Raul Valderrama y Asociados S. en C., subcontrató parte del objeto del contrato de obra No. 011/83, ;lo cual hizo por su cuenta, quedando como único responsable de ese subcontrato y en consecuencia la administración resulta ajena a tal relación".>
<El acto de liquidación, en cuanto hace referencia al subcontrato con la sociedad demandante, tiene plenos efectos frente a la administración delegada; pero no es oponible al subcontratista, pues su relación contractual, como ya se dijo, es ajena al contrato de administración delegada ...".>
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Consejero ponente : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Ref : Expediente No.8828 - CONTRATOS
Actor :
Demandada : CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL.
<ENCABEZADO>. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de junio de 1993, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual en su parte resolutiva dispuso:
"Primero: Deniéganse las excepciones, que por falta de jurisdicción y de competencia, propuso el demandado.,
"Segundo: Declárase probada la falta de legitimación por activa, que propuso, la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL.
"Tercero: Como consecuencia de la declaración anterior, deniégase las súplicas de la demanda.
"Cuarto: Condénase en costas al demandante, por la secretaría tásense dentro de la oportunidad legal."
1.- El presente proceso tuvo origen en la demanda presentada el 3 de marzo de 1989 por la sociedad contra la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL (CASUR), con el objeto de que se declarara la nulidad de las resoluciones No.2518 y 4438 de 1989 dictadas por ésta, mediante las cuales se declaró en firme al acta de liquidación del contrato No.011 de 1983, celebrado entre dicha Caja de Sueldos y la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C.
A título de restablecimiento del derecho, se solicita en la demanda que se reconozca a la sociedad demandante la suma de $16'558.868, más intereses moratorios y corrección monetaria.
<HECHOS>. Se señala en los hechos de la demanda:
A.- La demandada, CASUR, celebró con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., el contrato de obra pública No. 11 de 1983 por el sistema de administración delegada, con el objeto de realizar los acabados arquitectónicos, montaje e instalaciones de la segunda torre del Hotel Hilton Internacional de Bogotá.
B.- La sociedad demandante, a su vez celebró con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C. el contrato No.067, para el suministro, ejecución y pruebas de las instalaciones eléctricas de plataforma en la misma segunda torre del hotel Hilton de esta ciudad, contrato que debía ejecutarse "en un todo de acuerdo con los planos especificaciones y a propuesta No. AA- 10286 de abril 21 de 1986 del contratista y que forma parte integrante del contrato."
C.- CASUR, mediante la resolución No.1107 del 2 de abril de 1987, declaró la caducidad del contrato No.011; mediante la No.2518 de 1988 procedió a declarar en firme la liquidación de oficio de dicho contrato y la parte pertinente del contrato No.067 celebrado con la sociedad Demandante, arrojando a su favor la suma de $4'998.405,74.
D.- Esta última sociedad interpuso recurso de reposición contra la resolución No.2518, el cual fue resulto negativamente mediante la resolución No. 4438 de 1988 (acto también demandado). En este acto la obligación a favor de la demandante se redujo a $1'406.700,12.
Como fundamento para solicitar la nulidad de las resoluciones impugnadas se señala que CASUR violó el artículo 289 del Decreto 222 de 1983 porque no tuvo en cuenta, al realizar la liquidación unilateral, la metodología establecida para tal efecto en el contrato No.067, celebrado por la sociedad Demandante con RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C.
2.- La demandada dio contestación a la demanda (f.26); señaló que la demandante no había recurrido la resolución No.2518 de 1989 y que quienes lo hicieron fueron personas jurídicas.
Propuso como excepciones: la falta de jurisdicción; la falta de competencia; la ilegitimidad en la causa por activa; y, la falta de vínculos jurídico entre la entidad demandada y la sociedad demandante que faculte a la última para exigir prestaciones a cargo de la primera.
3.- El Tribunal de primera instancia encontró acreditada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, fundamentada en la inexistencia de vínculo jurídico entre la sociedad demandante y la entidad demandada, señalando que el acto demandado se refiere a la liquidación unilateral de un contrato administrativo del que no es parte aquélla y frente al cual sólo se encontraban legitimados para demandar el contratista o su asegurador.
4.- La Demandante al sustentar su recurso de apelación señaló que cuando la entidad demandada profirió el acto administrativo impugnado, liquidó no sólo el contrato principal No.99, sino el sub-contrato No.062; y que dicho acto le fue comunicado directamente, conviertiéndola en tercero interesado y por ende con legitimación para impugnarlo.
5.- El Ministerio Público en su alegato de conclusión (f.235) solicitó la confirmación del fallo apelado. Igual petición hizo el apoderado de la demandada (f.237).
La Sala confirmará la sentencia apelada por considerar que en el presente caso la sociedad demandante no estaba legitimada en la causa para demandar las resoluciones impugnadas en libelo introductorio y, además, por encontrar también falta de legitimación en la causa de la entidad demandada para responder por las peticiones formuladas en su contra.
En efecto:
1.- El acto principal impugnado - que es la resolución No. 2518 del 22 de junio de 1988 (f.11 C. 2) - contiene la aprobación de la liquidación unilateral del contrato No.011 de 1983 - celebrado entre la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL y la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C.; y, la sociedad aquí demandante, es ajena a dicha relación contractual.
Es cierto que la sociedad Demandante, celebró con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., el contrato No.067 (f. 35 C. 1), el cual debe calificarse como subcontrato frente al de administración delegada anteriormente citado, pero que no vincula a aquella contractualmente con la entidad demandada.
En este contrato No.067 se señala en su cláusula primera (objeto) que el contratista Demandante "se obliga a ejecutar bajo su estricta responsabilidad a favor del contratante (RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C.) y en los términos que a continuación se detallan, lo siguiente: suministro, ejecución y pruebas de las instalaciones electrónicas de la plataforma (pisos primero a quinto, incluyendo mezzanine) en un todo de acuerdo con los planos..."., que la obligación de pago se impone a cargo de dicha sociedad contratante (cláusula tercera); y que las garantías que la sociedad contratista tienen que prestar, deben ser constituidas también en favor de la misma sociedad contratante (cláusula séptima). En forma alguna se deduce de sus estipulaciones que la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., obrara como intermediaria, o representante de la entidad demandada - CASUR-.
El vínculo contractual se constituyó entonces entre las dos sociedades (la administradora delegada y la subcontratista), por la cual la entidad demandada, CASUR, es un tercero frente al citado contrato No.067; y, a su turno, la demandante es un tercero frente al contrato No. 11/83 suscrito entre la entidad demandada y la citada sociedad VALDERRAMA ASOCIADOS S. EN C.
Por esta razón la Sociedad demandante no podía impugnar la liquidación de un contrato del cual no era parte y carecía de legitimación para ello.
Y, tampoco podía pretender que la entidad demandada adoptara un método de liquidación establecido en un contrato del cual no era parte y menos que le pagara sumas de dinero derivadas del mismo.
2.- La orientación anterior coincide con la jurisprudencia de la Sala relativa a los efectos de los subcontratos celebrados por el administrador delegado, contenida en sentencia del 12 de septiembre de 1994 (actor Fadaltex, ponente Carlos Betancur Jaramillo), en la cual se señaló:
"A.- La disposición consagrada en la parte final del artículo 90 del decreto 222 de 1983, según la cual el contratista que ejecute un contrato de obra pública por el sistema de la administración delegada es el único responsable de los subcontratos que celebre, es aparentemente contradictoria con lo dispuesto en el resto de la misma norma.
"Se dice que aparentemente porque dicha disposición señala primero que la obra ejecutada por este sistema -administración delegada- se realiza "por cuenta y riesgo del contratante", lo cual coloca al contratista en la posición de un intermediario o representante que no contrae obligaciones a nombre propio sino del contratante, para seguidamente indicar que es dicho contratista el único responsable de los subcontratos que celebre.
"Si el contratista es un intermediario de la entidad contratante, si en sus actuaciones debe hacer constar su calidad de representante, de mandatario de otro, y si los dineros que utiliza para pagar los compromisos que adquiere son suministrados por la entidad contratante, no se ve cómo puede sostenerse, aún desde el punto de vista teórico la responsabilidad del administrador delegado, ni desde el práctico para obligársele a cumplir los subcontratos con cargo a su propio peculio." (Pedro José Bautista Moller El Contrato de Obra Pública 2 Edición P. 50))
"B.- Sin embargo, considera la Sala que esta norma, de aplicación obligatoria, debe interpretarse sistemáticamente dentro del contexto de la regulación legal del contrato de obra pública, para poder otorgarle el alcance que el legislador en realidad quiso darle.
"Así, aparece claro que en este punto del contrato de obra pública, el decreto 222 de 1983, para los efectos propios de dicha normatividad, otorga un tratamiento diferencial a los subcontratos, a los contratos que tengan por objeto la vinculación del personal y los contratos relativos a la adquisición de materiales.
"Mientras el artículo 89 del decreto, refiriéndose a los contratos a precios unitarios señala que "el contratista es responsable por la vinculación de personal, la celebración de subcontratos y la adquisición de materiales", el 90, refiriéndose al contrato de la administración delegada sólo dispone que el contratista es el único responsable por los "subcontratos que celebre".
"Lo anterior indica entonces que, tal como lo entendió el Tribunal, en los términos del decreto 222 de 1983, no puede considerarse que cuando el administrador delegado adquiere materiales para la obra está celebrando un subcontrato.
"C. El subcontrato, en este tipo de contratación, sólo puede considerarse configurado cuando el administrador delegado encomiende la ejecución de parte de la obra objeto del contrato a un tercero. En tal caso y frente a dicho tercero, tendrá plena aplicación la disposición final del artículo 90 del Decreto 222 de 1983. Ese subcontratista vinculado en forma directa e independiente por el contratista, como lo señaló el tribunal en la sentencia apelada, asume parte de las obligaciones del administrador delegado y tiene con él un vínculo contractual, respecto del cual la administración contratante es efectivamente un tercero."
3.- Frente al hecho de que el acta de liquidación se refiera al subcontrato celebrado por la sociedad demandante comparte la Sala las apreciaciones hechas por el Ministerio Público en su alegato de conclusión, de los cuales se destaca:
"En la liquidación que hizo la administración, hubo necesidad de mencionar o relacionar la obra ejecutada por el subcontratista, Sociedad ALVARO ANGEL Y CIA LTDA, para el efecto de establecer la cantidad de obra realizada y la pactada por el contrato de obra No.011 de 1983 y poder realizar la operación de liquidación. Pero en ningún caso la mención que se hace de esa sociedad en la resolución de liquidación puede tener el poder de convertir dicha sociedad en parte del contrato No. 011 de 1983. La relación contractual de la sociedad actora, solamente existió con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., en virtud del subcontrato No.067 cuyo objeto fue el suministro, ejecución y prueba de las instalaciones eléctricas de la plataforma en la obra, Segunda Torre del Hotel Hilton Internacional de Bogotá. El administrador delegado, o sea la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C., subcontrató parte del objeto del contrato de obra No.011/83, lo cual hizo por su cuenta, quedando como único responsable de ese subcontrato y en consecuencia la administración resulta ajena a tal relación. El administrador en este caso, no actuó como intermediario de la entidad sino que celebró el subcontrato bajo su propia responsabilidad."
El acto de liquidación, en cuanto hace referencia al subcontrato con la sociedad demandante, tiene plenos efectos frente a la administradora delegada; pero no es oponible al subcontratista, pues su relación contractual, como ya se dijo, es ajena al contrato de administración delegada.
4.- Por último, se agrega que si bien es cierto en los hechos de la demanda se señala que la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL (CASUR), celebró un contrato se obra pública por el sistema de administración delegada con la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C. y que la entidad contratante declaró la caducidad administrativa de dicho contrato, estos hechos no aparecen probados en el expediente, al cual no se allegó copia del aludido contrato.
Y, tampoco aparece acreditado que la sociedad demandante hubiese recurrido al acto de liquidación como se afirma en la demanda. Por el contrario, aparece demostrado que las observaciones a la liquidación se las presentó a la sociedad RAUL VALDERRAMA Y ASOCIADOS S. EN C. (f.2 c.4), lo cual ratifica la condición de tercero de la sociedad demandante frente al contrato de administración delegada celebrado por la citada sociedad y la entidad demandada.
<FALLO>. Por lo expuesto el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sección tercera administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Confírmase la sentencia proferida el 3 de junio de 1993, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sal en su sesión de fecha
marzo 23 de 1995.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Presidente sala
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria
