CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 21 de Abril de 1994.
EXPEDIENTE : No.8772
CONSEJERO PONENTE : DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
ACTOR : INDUSTRIAS EL HOMBRE CAIMAN
DEMANDADA : MUNICIPIO DE PLATO
<TEMA : TERMINACION UNILATERAL / OBLIGACION DE LA
ADMINISTRACION DE PAGAR PERJUICIOS>
<RESUMEN>. <Las pruebas oportunamente allegadas al proceso permiten tener por establecido que el 8 de marzo de 1990, la sociedad Industrias El Hombre Caiman Ltda., y el municipio de Plato (Magdalena), suscribieron un contrato de suministro por valor de $104.216.447. en virtud del cual la contratista se comprometía a suministrar al municipio accesorios de P.V.C. y H.F. para las redes de distribución y domiciliarias del Acueducto de Plato.>
<Mediante la Resolución No.003 del 9 de abril de 1990, la Contraloría Municipal de Plato, aceptó todas las pólizas presentadas por el contratista, con miras a lograr el perfeccionamiento del contrato.>
<De acuerdo con la cláusula 6a., el anticipo equivalente al 50% de valor del contrato, sería pagado en la fecha de perfeccionamiento de éste, contra cuenta de cobro previa presentación por parte del contratista y aceptación del Municipio, de las garantías de cumplimiento y manejo.>
<El contratista presentó la cuenta de cobró del anticipo el 22 de marzo de 1990 (folio 27) y repitió el requerimiento de pago, el 4 de junio del mismo año.>
<El 3 de agosto de 1990, la Alcaldía de Plato (Magdalena) expidió la resolución 551, mediante la cual dio por terminado unilateralmente el contrato, de acuerdo con las facultades consagradas en el Decreto 222 de 1983 por consideraciones de orden público o coyuntura económica crítica, frente al hecho de que el Banco Central Hipotecario negó el préstamo con destino al programa de optimización del servicio de acueducto y alcantarillado.>
<Los hechos así establecidos muestran, no sólo que entre las partes existió un contrato de suministro, sino que ese contrato termino por decisión unilateral de la demandada, la cual se plasmó en la resolución No. 551 de 1990 y cuya legalidad no ha sido controvertida en este proceso. Así es, el demandante encamina las pretensiones a obtener el pago de una indemnización, previa la declaración de incumplimiento del contrato por parte de la administración y la Sala no puede hacer tal declaración dado que la administración al terminar el contrato en forma unilateral, lo hizo en uso de las facultades que le confiere el artículo 19 del Decreto 222 de 1983, y plasmó su decisión en un acto administrativo que se encuentra en firme, que por consiguiente está revestido de presunción de legalidad que no puede ser discutida dentro de este proceso por cuanto el interesado no lo impugnó ante la jurisdicción. Así las cosas, frente a la imposibilidad de discutir la legalidad de la resolución 551/90, la Sala se encuentra ante un contrato que fue legalmente terminado por decisión unilateral de la demandada, la que al no haber sido controvertida impide entrar a analizar si existió o no incumplimiento. Si se aceptara lo contrario se estaría frente a la posibilidad de que existieran al mismo tiempo dos decisiones contradictorias, una jurisdiccional declarando en sentencia el incumplimiento del contrato por parte de la administración y otra, de carácter administrativo, perfectamente válida y legal, mediante la cual la administración declara la terminación unilateral del contrato, evento en el cual no cabe la posibilidad del incumplimiento del contrato.>
<Estas consideraciones le impiden a la Sala acceder a declarar el incumplimiento de la administración, pero ello no es óbice para reconocer los perjuicios sufridos por el contratista como consecuencia de la terminación unilateral.>
<En efecto, el artículo 18 del Decreto 222 de 1983 autoriza a la administración para terminar unilateralmente los contratos cuando graves motivos posteriores a su perfeccionamiento o sobrevinientes dentro de su ejecución, determinen que es de grave inconveniencia para el interés público su cumplimiento, pero a la vez, le impone a la administración la obligación de incluir en la liquidación del contrato el estimativa del valor compensatorio que el artículo 8 de la ley 19/82 ordena que se reconozca al contratista, por cuanto éste no tiene por qué sufrir los perjuicios que le pueda acarrear la decisión unilateral de la administración.>
<En la resolución No. 551 el ente demandado ordenó en el numeral segundo, la liquidación del contrato teniendo en cuenta el estimativa del valor compensatorio que ordena la ley se le reconozca al contratista. Esa orden no es suficiente para que se entienda cumplida por la administración la obligación que impone el artículo 19 del Decreto 222 de 1983: para el efecto es necesario que efectivamente la administración proceda a realizar la liquidación, actuación que se echa de menos en el caso que se estudia, por consiguiente la jurisdicción debe entrar a liquidar ese contrato.>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., Abril veintiuno de mil novecientos noventa y cuatro.
CONSEJERO PONENTE: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
REF. : EXPEDIENTE No.8772
ACTOR : INDUSTRIAS EL HOMBRE CAIMAN
DEMANDADA : MUNICIPIO DE PLATO
<ENCABEZADO>. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida Por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 10 de junio de 1993, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Magdalena el 10 de mayo de 1991, la Sociedad Industrias El Hombre Caimán Ltda., a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del C.C.A., formuló demanda en contra del Municipio de Plato (Magdalena), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
"PRIMERA: Que el municipio de Plato (Magdalena), representado por su Alcalde es administrativamente responsable de haber cumplido sin razón justificativa alguna, el contrato de Suministro, sin número, de marzo ocho (8) de 1990, celebrado por el municipio de Plato, con mi mandante INDUSTRIAS EL HOMBRE CAIMAN LTDA.
"SEGUNDA: Que como consecuencia del incumplimiento del contrato ya reseñado, por parte del municipio de Plato, con mi mandante INDUSTRIAS EL HOMBRE CAIMAN LTDA. se le condene al pago de perjuicios, que bajo juramento estimatorio se liquida así:
"a) PERJUICIOS MATERIALES.- Los estimo en suma superior a treinta millones de pesos ($30.000.000.oo), incluyendo el daño emergente y el lucro cesante, más los intereses y corrección monetaria y/o el incremento anual del 30% y demás sumas a que haya lugar por pago de timbres, seguros, publicación en el diario Oficial, transportes, pago de seguros, honorarios profesionales y demás. De haber objeción o no ser conciliable, que se liquide por el procedimiento de los arts 334 y ss del C. de P. Civil.
"b) PERJUICIOS MORALES.- Bajo juramento estimatorio, los estimo en la suma de DOS MIL GRAMOS ORO, al precio que tenga el gramo oro en el Banco de la República, ya que la entidad que represento judicialmente se ha expuesto al descrédito con la terminación unilateral del contrato, más fruto de maniobras políticas que de objetividad en la terminación.
"c) Los intereses, aumentados por la elevación del Indice al consumidor, desde la fecha del incumplimiento del contrato hasta el día del pago de las obligaciones que resulten del fallo a dictarse.
"TERCERA: Que el municipio de Plato (Magd.) está obligado a dar cumplimiento al fallo dentro del término señalado en el art. 176 del C.C.A. que nos rige."(folios 3 y 4).
Los hechos narrados para sustentar las pretensiones, dicen en síntesis:
Mediante los acuerdos 03 del 18 de diciembre de 1989 del Consejo de Gobierno del Municipio de Plato y 034 de la misma , fecha proferido por el Concejo de ese Municipio, se declaró la emergencia o coyuntura de orden sanitario, con base en la cual, el 8 de marzo de 1990 las partes suscribieron un contrato de suministro por valor de $104.216.447, cuyo objeto era que el contratista suministrara al municipio de Plato accesorios de P.V.C. y H.F.
El demandante cumplió con todos los requisitos a su cargo para el perfeccionamiento del contrato y el 18 de mayo de 1990 solicitó el pago del anticipo por $52.108.223.50, como se había convenido sin que se hiciera tal pago.
El 3 de agosto de 1990, la nueva alcaldesa por motivos políticos, dictó la resolución No.551 en la que declaró la terminación unilateral del contrato alegando un estado de coyuntura económica crítica, con base en que no se pudo lograr la financiación o empréstito con el Banco Central Hipotecario. Contra esa resolución el contratista formuló recurso de reposición ante el cual la administración guardó silencio.
En la cláusula 37 del contrato, éste se sujetó a las apropiaciones presupuestales del municipio y no a empréstitos especiales.
En la demanda se señalaron como tales, las siguientes:
Constitución Nacional: 16, 20 y 30.
Código Contencioso Administrativo: arts. 86 y 217.
Decreto 222 /83.
El concepto de violación lo explicó, con el argumento de que la administración no aplicó las facultades exorbitantes con legalidad y transparencia sino con móviles políticos debido al cambio de Alcalde.
La demanda fue admitida en auto del 24 de mayo de 1991, decisión que se notificó a la demandada el 17 de julio del mismo año. Se guardó silencio.
Precluída la etapa probatoria, el a-quo corrió traslado para alegar. En esa oportunidad, la parte actora por medio de escrito que obra a folios 117 y ss. pidió que se accediera a las súplicas de la demanda por cuanto el contrato materia de controversia se había ajustado a todos los requisitos de ley y el contratista quien estaba suscrito como tal en el municipio de Plato, había cumplido con todos los trámites que estaban a su cargo, mientras que la administración lo incumplió cuando hubo cambio de Alcalde, so pretexto una coyuntura económica, critica, que no probó desatendiendo así la jurisprudencia de esta sección que exige la fundamentación y prueba de las causales de caducidad y terminación unilateral del contrato.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
El aquo negó las súplicas de la demanda en primer lugar, por cuanto las pruebas arrimadas al proceso le permitieron tener por demostrada la existencia del estado de coyuntura económica critica en que se fundamentó la resolución de terminación unilateral del contrato, debido a que el Banco Central Hipotecario se negó a otorgar el préstamo para la ampliación y optimización del acueducto por haber encontrado fallas en los procesos de licitación y adjudicación de los contratos.
En segundo lugar, y con el fin de abundar las motivaciones para negar las súplicas de la demanda, dijo que el accionante no había demandado la nulidad de la resolución que contenía la declaración de terminación unilateral del contrato, y por consiguiente este acto mantenía su presunción de legalidad.
6o- El recurso de apelación
Inconforme la parte actora con esa decisión, la apeló para que fuera revocada y en su lugar se accidiera a las súplicas de la demanda. Para fundamentar su inconformidad expuso que si pidió la declaración de incumplimiento del contrato, es porque entendía que la resolución donde se declaró el incumplimiento, no era más que una acto preparatorio para este y que no había demandado la nulidad de esa resolución por cuanto su acumulación con la pretensión de declaratoria de incumplimiento era indebida. Insistió además, en que el municipio había incumplido el contrato puesto que ese ente podía conseguir el empréstito con cualquier entidad crediticia.
7o- La actuación en esta instancia.
En el término concedido por el ad-quem para alegar, la parte actora insistió en que el municipio hizo uso de la facultad exorbitante de terminar unilateralmente el contrato, sin que existiera una coyuntura económica crítica y que el uso ilegal de esa facultad. constituía un supuesto típico de incumplimiento, como lo ha sostenido la doctrina.
El señor Procurador Décimo Delegado ante esta Corporación, pidió que se confirmara la sentencia apelada, por cuanto no se demandó la resolución 551 del 3 de agosto de 1990, mediante la cual se terminó unilateralmente el contrato, la que al no ser impugnada, goza de toda su vigencia jurídica.
II- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para la Sala la sentencia apelada debe revocarse para acceder parcialmente a las súplicas de la demanda, por las razones que se explican a continuación.
Las pruebas oportunamente allegadas al proceso permiten tener por establecido que el 8 de marzo de 1990, la sociedad Industrias El Hombre Caiman Ltda. , y el municipio de Plato (Magdalena), suscribieron un contrato de suministro por valor de $104.216.447. en virtud del cual la contratista se comprometía a suministrar al municipio accesorios de P.V.C. y H.F. para las redes de distribución y domiciliarias del Acueducto de Plato.
El perfeccionamiento del contrato de acuerdo a la cláusula 40, se condicionó a que el contratista presentara; el certificado de Paz y Salvo Nacional del impuesto a la renta y complementarios; los certificados de expedición de las garantías y seguros de que tratan las cláusulas 12 y 13 del contrato, previa aprobación de estos por el municipio; el certificado de apropiación presupuestal: el paz y salvo municipal por todo concepto; el recibo de pago de timbre nacional y municipal; y el recibo de pago de los derechos de publicación del Contrato en el diario oficial o gaceta departamental.
Mediante la Resolución No.003 del 9 de abril de 1990, la Contraloría Municipal de Plato, aceptó todas las pólizas presentadas por el contratista, con miras a lograr el perfeccionamiento del contrato.
De acuerdo con la cláusula 6a., el anticipo equivalente al 50% de valor del contrato, sería pagado en la fecha de perfeccionamiento de éste, contra cuenta de cobro previa presentación por parte del contratista y aceptación del Municipio, de las garantías de cumplimiento y manejo.
El contratista presentó la cuenta de cobró del anticipo el 22 de marzo de 1990 (folio 27) y repitió el requerimiento de pago, el 4 de junio del mismo año.
El 3 de agosto de 1990, la Alcaldía de Plato (Magdalena) expidió la resolución 551, mediante la cual dio por terminado unilateralmente el contrato, de acuerdo con las facultades consagradas en el Decreto 222 de 1983 por consideraciones de orden público o coyuntura económica crítica, frente al hecho de que el Banco Central Hipotecario negó el préstamo con destino al programa de optimización del servicio de acueducto y alcantarillado.
Los hechos así establecidos muestran, no sólo que entre las partes existió un contrato de suministro, sino que ese contrato termino por decisión unilateral de la demandada, la cual se plasmó en la resolución No. 551 de 1990 y cuya legalidad no ha sido controvertida en este proceso. Así es, el demandante encamina las pretensiones a obtener el pago de una indemnización, previa la declaración de incumplimiento del contrato por parte de la administración y la Sala no puede hacer tal declaración dado que la administración al terminar el contrato en forma unilateral, lo hizo en uso de las facultades que le confiere el artículo 19 del Decreto 222 de 1983, y plasmó su decisión en un acto administrativo que se encuentra en firme, que por consiguiente está revestido de presunción de legalidad que no puede ser discutida dentro de este proceso por cuanto el interesado no lo impugnó ante la jurisdicción. Así las cosas, frente a la imposibilidad de discutir la legalidad de la resolución 551/90, la Sala se encuentra ante un contrato que fue legalmente terminado por decisión unilateral de la demandada, la que al no haber sido controvertida impide entrar a analizar si existió o no incumplimiento. Si se aceptara lo contrario se estaría frente a la posibilidad de que existieran al mismo tiempo dos decisiones contradictorias, una jurisdiccional declarando en sentencia el incumplimiento del contrato por parte de la administración y otra, de carácter administrativo, perfectamente válida y legal, mediante la cual la administración declara la terminación unilateral del contrato, evento en el cual no cabe la posibilidad del incumplimiento del contrato.
Estas consideraciones le impiden a la Sala acceder a declarar el incumplimiento de la administración, pero ello no es óbice para reconocer los perjuicios sufridos por el contratista como consecuencia de la terminación unilateral.
En efecto, el artículo 18 del Decreto 222 de 1983 autoriza a la administración para terminar unilateralmente los contratos cuando graves motivos posteriores a su perfeccionamiento o sobrevinientes dentro de su ejecución, determinen que es de grave inconveniencia para el interés público su cumplimiento, pero a la vez, le impone a la administración la obligación de incluir en la liquidación del contrato el estimativa del valor compensatorio que el artículo 8 de la ley 19/82 ordena que se reconozca al contratista, por cuanto éste no tiene por qué sufrir los perjuicios que le pueda acarrear la decisión unilateral de la administración.
En la resolución No. 551 el ente demandado ordenó en el numeral segundo, la liquidación del contrato teniendo en cuenta el estimativa del valor compensatorio que ordena la ley se le reconozca al contratista. Esa orden no es suficiente para que se entienda cumplida por la administración la obligación que impone el artículo 19 del Decreto 222 de 1983: para el efecto es necesario que efectivamente la administración proceda a realizar la liquidación, actuación que se echa de menos en el caso que se estudia, por consiguiente la jurisdicción debe entrar a liquidar ese contrato.
De acuerdo al artículo 8o. de la ley 19 de 1982, esa liquidación incluirá un estimativa de los perjuicios que deban pagarse. Las pruebas recaudadas en el plenario no aportan suficientes elementos de juicio que permitan cuantificarlos por cuanto en el contrato no se estimó el porcentaje de la utilidad, ni existe otro documento que permita concluir cuál era. Frente a esta situación, la Sala impondrá una condena en abstracto, para que en incidente posterior se establezca por diferentes medios probatorios, el monto de los perjuicios sufridos por el contratista.
En el incidente se deberán tener en cuenta las siguientes pautas:
1. El monto de los perjuicios corresponderá a la utilidad que el contratista pretenda obtener, la que se establecerá con base en documentos provenientes de las partes en los cuales se haya mencionado el asunto, tales como una propuesta, oferta o cotización y en su defecto mediante dictamen pericial.
2. Calculada la utilidad. será esa la suma a reconocer por concepto de perjuicios, teniendo cuidado de no incluir allí, los gastos realizados por el contratista con miras a perfeccionar el contrato, porque se entienden como necesarios para poder obtener esa utilidad.
3. El valor que se liquide, en ningún caso podrá exceder la suma de $30.000.000, cuantía a la cual se limitó la demanda, el monto de los perjuicios reclamados.
4. No habrá lugar a reconocimiento alguno por concepto de perjuicios morales, puesto que no se probó que hubieran existido.
El incidente deberá iniciarse dentro de los 60 días siguientes a la notificación del auto del a quo que ordene estar a lo dispuesto en esta sentencia y se tramitará de acuerdo al artículo 137 del C. de Procedimiento Civil.
<FALLO>. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Revócase la sentencia apelada, esto es aquella proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 10 de junio de 1993 y en su lugar se dispone:
1. Niégase la declaratoria de incumplimiento del Municipio de Plato-Magdalena en el contrato de suministro que celebró con la sociedad Industria El Hombre Caimán Ltda., el 3 de marzo de 1990.
2. Condénase en abstracto, al Municipio de Plato (Magdalena), a pagar a la sociedad Industrias el Hombre Caimán Ltda., los perjuicios causados con la terminación unilateral del contrato y que resulten liquidados en el incidente que se adelantará con sujeción a las pautas señaladas en la parte motiva.
3. La suma que allí resulte liquidada, devengará intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes al auto que ponga fin al incidente y moratorias de ahí en adelante.
4. Niéganse las demás pretensiones de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha,
veintiuno (21) de Abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
JUAN MONTES HERNANDEZ
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
Secretaria
