CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 12 de septiembre de 1994, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 8677
CONSEJERO PONENTE : Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR :
DEMANDADO : MUNICIPIO DE ENVIGADO
<TEMA : RESPONSABILIDAD DE MUNICIPIOS / POR INCUMPLIMIENTO DE
CONTRATO>
<RESUMEN>. <"...El fallo del Tribunal deberá confirmarse, porque esta sala hace suya la argumentación expuesta por éste.>
<De ese fallo se destacan los siguientes apartes que la sala comparte:>
<"Los efectos de una adjudicación son bien conocidos afirmándose constantemente en reiterada jurisprudencia que desde que ella se comunica surge entre el adjudicatario y el adjudicante una situación contentiva de mutuos derechos y obligaciones y que el contrato no viene a ser sino la forma instrumental o el acto formal, por cuanto lo ya transmitido traba la situación jurídica.>
<Y por eso se puede afirmar que desde el 17 de enero de 1990 (folio 64) y cuando oficialmente se le hizo saber a Construcciones XXXXX que se le había otorgado lo licitado nacieron derechos y obligaciones entre las partes comprometidas, una de ellas por supuesto la celebración del contrato que efectivamente se suscribió el 13 de febrero de 1990 como también es observable a partir de folios 39.>
<Y mal podría sustraerse el Municipio de Envigado y su compromiso valiéndose del procedimiento que él mismo le impuso al contratista.>
<... Aunque a simple vista el Estatuto Fiscal Municipal de Envigado contenido en el 268 de 1986 se aleja en algo sobre la autoridad competente para adjudicar, pues en su artículo 54 dispuso que los terminados mediante licitación pública o privada lo haría el Comité Asesor de Contrataciones administrativas, no se podrá ignorar aún ciñéndose a este ritual, que fue el alcalde municipal Jorge Arturo Bastidas Ruiz como Jefe de la Administración y en desarrollo de un principio constitucional, quien reunido en la Alcaldía y con los demás integrantes del Comité Asesor de Contrataciones Administrativas por él formado, fue el que adjudicó la construcción del Acueducto de las Flores, previo por supuesto al concepto de sus subalternos y por eso lo contemplado en el Acta visible a folios 37, (acto de adjudicación) era de por sí algo ajustado al precepto del artículo 34 del Decreto 222 de 1983 y en donde tampoco se puede descartar como lo apunta el acto revocatorio ya conocido, que no hubo motivación porque allí se explican los razonamientos que se tuvieron en cuenta para su escogencia, como el precio y los antecedentes que tenía el ganador, con otros convenios que había cumplido con la localidad.>
<Además no existe norma administrativa que obligue a que la escogencia y su motivación sean tomadas en momentos diferentes.>
<Es claro para el juez administrativo que en lo que se controvierte existió una distribución de trabajo del Municipio de Envigado para Pico y Pala Ltda. por parte del Alcalde Municipal con la anuencia de su Comité Asesor y con una explicación razonada de los motivos que tenía la Administración para elegirlo y que desde que se le anunció al licitante el 17 de enero de 1990, apareció una obligación que aunque impulsó el respectivo contrato, finalmente no se cumplió pero que debe originar a favor de la lesionada con el incumplimiento, el respectivo resarcimiento de los perjuicios derivados de una conducta no ceñida a la ley que rige las relaciones contractuales".>
<Dispone el artículo 54 del Código Fiscal de Envigado (decreto 256 de 1986) que la autoridad competente para adjudicar los contratos sometidos a licitación pública es el Comité Asesor de Contratación Administrativa. Aunque esta norma finalmente colide con el artículo 34 del decreto 222 de 1983 (vigente a la sazón) y con otras normas que le dan la representación legal del municipio a su alcalde, en el caso concreto no se dio ningún vicio de fondo invalidante por incompetencia, porque ese Comité Asesor estuvo presidido por el alcalde y bajo su dirección se tomó la decisión sin observación alguna de dicho funcionario. Para confirmar este aserto basta leer el acta de dicho organismo, en la cual se da fe que el día 11 de enero de 1990, en sesión presidida por el Dr. Jorge Antonio Bastidas Ruiz (alcalde municipal), se adjudicó la licitación 008-89 a la firma Construcciones XXXX, "teniendo en cuenta que es la firma que sigue en precio además de que cumple con todos los requisitos exigidos para esta licitación y porque ha tenido contratos con el municipio y ha cumplido (a folios 37 y siguientes). Además, el alcalde suscribió luego el contrato en representación del municipio y autorizado no solo por el decreto 1333 de 1986 sino por el acuerdo 037 de 1989.>
<... Hecha la adjudicación y comunicada la firma favorecida, el acto se volvió irrevocable, no solo por así señalarlo el artículo 55 del Código Fiscal Municipal, el cual es claro al disponer: "Efectos de la adjudicación". Comunicada la adjudicación ésta es irrevocable y obliga por lo mismo al municipio y al adjudicatario", sino porque el artículo 35 del decreto 222 reitera ese principio. De tal suerte que esa irrevocabilidad implica que, en principio, solo el juez del contrato podía dejarla sin efectos.>
<Producida esa revocatoria, la entidad contratante comprometió su responsabilidad para con la contratista y deberá indemnizarle los perjuicios producidos ...".>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá D.C., Septiembre doce (12) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Consejero ponente : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Ref : EXPEDIENTE No. 8677.- CONTRATOS.-
Actor :
<ENCABEZADO>. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 7 de mayo de 1993 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sección Segunda) mediante la cual se dispuso:
"1.- Declárase que el MUNICIPIO DE ENVIGADO incumplió el contrato de Obra Pública celebrado con CONSTRUCCIONES XXXX y de fecha 13 de febrero de 1990.
"2.- Como consecuencia de lo anterior, el MUNICIPIO DE ENVIGADO cubrirá a CONSTRUCCIONES XXXX la suma de Doce Millones Ochocientos Veinticinco Mil Novecientos Treinta y Cuatro pesos con cuarenta centavos ($12.825.934.40), que se actualizará a la fecha de ejecutoria de esta providencia en la forma señalada en la parte motiva.
"3.- Niéganse las demás súplicas de la demanda.
"4.- Se dará cumplimiento a este fallo en los términos establecidos en el artículo 176 del C.C.A."
<HECHOS>. En la demanda, formulada el 14 de septiembre de 1990 por la Sociedad "CONSTRUCCIONES XXXXX" contra el Municipio de Envigado, se narraron, en síntesis, los siguientes hechos:
1) Que el 8 de noviembre de 1989 el Municipio de Envigado abrió la licitación pública No. 008 - 89 para la construcción del acueducto del Alto de Las Flores.
2) Que culminada la etapa licitatoria se procedió a la adjudicación, resultando favorecida la firma demandante, por reunir todas las exigencias de ley.
3) Que le fue comunicada la adjudicación a la mencionada firma mediante oficio el 17 de enero de 1990; suscribiéndose entre las partes el contrato el día 12 de febrero siguiente.
4) Que cumplida la etapa de perfeccionamiento del contrato y cuando la firma se aprestaba a cumplir el objeto contractual; empezaron las dilaciones injustificadas; fue así como mediante comunicación de 25 de abril de ese año se le pidió a la contratista que ampliara la póliza de seriedad de la oferta, pese a estar solemnizado el contrato con todas las exigencias de la ley.
5) Que como continuaran esas demoras injustificadas, la contratista reiteró sus peticiones para que se le diera la orden de iniciación de los trabajos.
6) Que sin dar explicación alguna, la administración expidió el acto administrativo No. 000019 del 30 de junio de ese mismo año de 1990, por el cual revocó la adjudicación del 11 de enero, posiblemente por razones de carácter político, dado el cambio que se había operado a nivel de la administración municipal.
7) Que lo anterior se infiere del hecho de haber procedido la administración luego a abrir otra licitación (005-90) para la construcción de la misma obra pero con una denominación diferente (construcción del acueducto "Loma de Los Raves"), dado que el lugar de los trabajos se conoce con esos dos nombres.
El Tribunal, luego del trámite correspondiente a la primera etapa, decidió en la forma indicada atrás. Inconforme la entidad demandada, apeló y sustentó el recurso mediante el escrito que obra a folios 291 y siguientes.
Allí sostiene que la adjudicación no podía hacerla el comité asesor sino el alcalde, en los términos del artículo 34 del Decreto 222 de 1983, y que el estatuto fiscal del municipio no podía, sin violar la ley, establecer nada diferente (decreto 268/86). Cita en apoyo de su tesis una providencia del mismo tribunal (3 de noviembre de 1989), en la cual se afirma que es el alcalde el funcionario competente para celebrar los contratos municipales; y que celebrar no es sólo suscribir el documento contentivo del mismo sino cubrir los pasos previos y posteriores al contrato.
Durante la segunda instancia se intentó conciliación, pero las partes no lograron ningún acuerdo. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio; no así la parte actora, la cual insistió en la confirmación del fallo, aunque con la adición de que el ajuste de la condena impuesta no podía hacerse con base en I.P.C., sino con apoyo en intereses comerciales.
<CONSIDERACIONES>. PARA RESOLVER, SE CONSIDERA:
El fallo del Tribunal deberá confirmarse, porque esta Sala hace suya la argumentación expuesta por éste.
De ese fallo se destacan los siguientes apartes que la Sala comparte:
"Los efectos de una adjudicación son bien conocidos afirmándose constantemente en reiterada jurisprudencia que desde que ella se comunica surge entre el adjudicatario y el adjudicante una situación contentiva de mutuos derechos y obligaciones y que el contrato no viene hacer sino la forma instrumental o el acto formal, por cuanto lo ya transmitido traba la relación jurídica.
"Y por eso se puede afirmar que desde el 17 de enero de 1990 (folios 64) y cuando oficialmente se le hizo saber a CONSTRUCCIONES XXXXX que se le había otorgado lo licitado nacieron derechos y obligaciones entre las partes comprometidas, una de ellas por supuesto la celebración del contrato que efectivamente se suscribió el 13 de febrero de 1990 como también es observable a partir de folios 39.
"Y mal podría sustraerse el Municipio de Envigado a su compromiso valiéndose del procedimiento que él mismo le impuso al contratista.
"Los razonamientos para incumplir el convenio por la parte de la municipalidad es básicamente la superación al artículo 34 del Decreto Nacional 222 de 1983 que señala que la adjudicación corresponde al jefe del organismo y la misma deberá efectuarse mediante resolución motivada y en el caso discutido y a su pensar, fue realizada por el Comité Asesor para la Contratación Administrativa y se omitió el requisito de dictar la correspondiente resolución, pues únicamente se elaboró el acta de la reunión.
"El Decreto 222 de 1983 que contempla normas sobre contratos de la Nación y sus entes descentralizados, en su artículo 1o., dispuso que lo allí enseñado en cuanto a tipos de convenio, clasificación, efectos, responsabilidad y terminación así como los principios generales desarrollados en el título IV, se aplicarían también a los departamentos y municipios y por eso es dable observarse dicho decreto como un regulador de lo que se controvierte y específicamente si el proceso, a que se sometió, superó el artículo 34 de dicho régimen donde se ordenó que le correspondía adjudicar el contrato al jefe del organismo, previo concepto de la junta de Licitaciones y Adjudicaciones o del Comité Técnico del mismo.
"Aunque a simple vista el Estatuto Fiscal Municipal de Envigado contenido en el Decreto 268 de 1986 se aleja en algo sobre la autoridad competente para adjudicar, pues en su artículo 54 dispuso que los terminados mediante licitación pública o privada lo haría el Comité Asesor de Contrataciones Administrativas, no se podrá ignorar aún ciñéndose a este ritual, que fue el alcalde municipal Jorge Arturo Bastidas Ruiz como jefe de la Administración y en desarrollo de un principio constitucional, quien reunido en la Alcaldía y con los demás integrantes del Comité Asesor de Contrataciones Administrativas por él formado, fue el que adjudicó la construcción del Acueducto de las Flores, previo por supuesto el concepto de sus subalternos y por eso lo contemplado en el Acta visible a folios 37, (acto de adjudicación) era de por sí algo ajustado al precepto del artículo 34 del Decreto 222 de 1983 y en donde tampoco se puede descartar como lo apunta el acto revocatorio ya conocido, que no hubo motivación porque allí se explica los razonamientos que se tuvieron en cuenta para su escogencia, como el precio y los antecedentes que tenía el ganador, con otros convenios que había cumplido con la localidad.
"Además no existe norma administrativa que obligue a que la escogencia y su motivación sean tomadas en momentos diferentes.
"Es claro para el juez administrativo que en lo que se controvierte existió una distribución de trabajo del Municipio de Envigado para Pico y Pala Ltda, por parte del Alcalde Municipal con la anuencia de su Comité Asesor y con una explicación razonada de los motivos que tenía la Administración para elegirlo y que desde que se le anunció al licitante en enero 17 de 1990, apareció una obligación que aunque impulsó el respectivo contrato, finalmente no se cumplió pero que debe originar a favor de la lesionada con el incumplimiento, el respectivo resarcimiento de los perjuicios derivados de una conducta no ceñida a la ley que rige las relaciones contractuales."
Dada la claridad del asunto, lo transcrito sería suficiente para mantener la decisión recurrida. Pero no obstante se hacen algunas precisiones en torno al organismo que hizo la adjudicación del contrato y en torno al lucro cesante de la indemnización ordenada.
Dispone el artículo 54 del Código Fiscal de Envigado (decreto 268 de 1986) que la autoridad competente para adjudicar los contratos sometidos a la licitación pública es el Comité Asesor de Contratación Administrativa. Aunque esta norma formalmente colide con el artículo 34 del decreto 222 de 1983 (vigente a la sazón) y con otras normas que le dan la representación legal del municipio a su alcalde, en el caso concreto no se dio ningún vicio de fondo invalidante por incompetencia, porque ese Comité Asesor estuvo presidido por el alcalde y bajo su dirección se tomó la decisión sin observación alguna de dicho funcionario. Para confirmar este aserto basta leer el acta de dicho organismo, en la cual se da fe que el día 11 de enero de 1990, en sesión presidida por el Dr. Jorge Antonio Bastidas Ruiz (alcalde municipal), se adjudicó la licitación 008-89 a la firma Construcciones XXXX, "teniendo en cuenta que es la firma que sigue en precio además de que cumple con todos los requisitos exigidos para esta licitación y porque ha tenido contratos con el municipio y ha cumplido (a folios 37 y siguientes). Además, el alcalde suscribió luego el contrato en representación del municipio y autorizado no sólo por le decreto 1333 de 1986 sino por el acuerdo 037 de 1989.
Obsérvese que en el sistema anterior a la ley 80 esa adjudicación la hacía el jefe del organismo, previo concepto de una junta u organismo asesor. En tal sentido y para el caso, daba exactamente igual que primero se produjera el concepto del órgano asesor y que luego el jefe de la entidad contratante hiciera la adjudicación; o que en reunión con el comité asesor el representante del ente hiciera allí mismo la adjudicación, máxime cuando todos estuvieron de acuerdo con tal determinación.
Hecha la adjudicación y comunicada la firma favorecida, el acto se volvió irrevocable, no sólo por así señalarlo el artículo 55 del código fiscal municipal, el cual es claro al disponer: "Efectos de la adjudicación". Comunicada la adjudicación ésta es irrevocable y obliga por lo mismo al municipio y al adjudicatario, "sino porque el artículo 35 del decreto 222 reitera ese principio. De tal suerte que esa irrevocabilidad implica que, en principio, sólo el juez del contrato podía dejarla sin efectos.
Producida esa revocatoria, la entidad contratante comprometió su responsabilidad para con la contratista y deberá indemnizarles los perjuicios producidos.
El Tribunal siguió esta orientación y fue así como en su fallo, con base en el dictamen pericial que obra a folios 247 y siguientes, condenó a las sumas de $12'801.036.40 por concepto de reconocimiento de la utilidad que hubiera percibido la contratista de haber ejecutado el contrato (lucro cesante o utilidad no percibida) y de $24.898 por gastos de legalización.
La condena impuesta por la utilidad frustrada deberá mantenerse, ya que ella se ajusta a la orientación que la Sala ha marcado en asuntos similares.
Pero no sucederá igual con los gastos de legalización del contrato, ya que si la pretensión del demandante tiene su apoyo o fundamento en el contrato debidamente perfeccionado, para dicho perfeccionamiento forzosamente tenía que hacer tales erogaciones.
Las demás pretensiones formuladas en la demanda se entienden bien denegadas. A este respecto la Sala acoge la vista fiscal de primera instancia en la parte que estudia las distintas pretensiones formuladas, concretamente en sus nls. 1,2 y 4 (a folios 275).
Impuestas las condenas que se dejan señaladas atrás por el fallo recurrido, la parte actora al no cuestionarlas mediante el recurso de apelación perdió la oportunidad de que fueran revisadas por esta sala; la cual solo podrá moverse dentro de la órbita que le dio la apelación de la parte demandada y el grado de consulta que igualmente procedía.
Así las cosas y por impedirlo el grado de consulta, la Sala no podrá hacer más gravosa la condena impuesta al Municipio. Esta es la razón para que la Sala no estudie la viabilidad del reajuste con base en intereses comerciales ni decida nada en torno a la imposición de un interés técnico, como lo ha previsto la jurisprudencia.
En este orden de ideas, la aplicación de la fórmula de actualización de cifra única que trae el fallo recurrido --- ($12.801.036.40) asciende a la fecha de este fallo a la suma de --- $31.856.717.53, según este desarrollo:
vp = vh ind.f
------
ind.i
Indices: Jul/90 = 150.06
Jul/94 = 373.44
vp = 12.801.036.40 x 373.44
---------
150.06
vp = 12.801.036.40 x 2.488604558
vp = $31.856.717.53
Se observa que como en el presente caso la Contraloría Municipal no refrendó el contrato (condición para la iniciación del plazo de 120 días hábiles acordados para la ejecución de la obra), alegando consideraciones que escapan a su función fiscal y que son propias del juez del contrato, tal como lo da a entender el mismo Tribunal en su fallo a folios 287 y siguientes, se estima que el perjuicio para la contratista se inició el día 30 de julio de 1990 (a folios 100) fecha en la cual debía terminar el contrato, si el municipio hubiera permitido su ejecución.
<FALLO>. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Adminstrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia de 7 de mayo de 1993, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sus ordinales primero, tercero y cuarto.
Modifícase su ordinal segundo, el que quedará así:
2o.- Como consecuencia de lo anterior, el Municipio de Envigado pagará a Construcciones XXXX, la suma de TREINTA Y UN MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS DIEZ Y SIETE PESOS CON CINCUENTA Y TRES CENTAVOS ($31'856.717.53) ya actualizada a la fecha de este proveído. La condena impuesta devengará intereses comerciales durante los seis meses siguientes a la ejecutoria de este proveído y moratorios luego.
Expídanse las copias para su cumplimiento.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión
de fecha 8 de septiembre de 1994
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMLLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDEZ LOPEZ
Secretaria
