CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
FECHA: Santafé De Bogotá, D.C., primero (1o.) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ.
REF.: Expediente No. 8093
ACTOR: CONSTRUCCIONES CIPOCAR LTDA. Y OTRO.
DEMANDADO: INCORA.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia de 18 de noviembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se dispuso:
"PRIMERO.- DECLARAR sin fundamento jurídico las EXCEPCIONES propuestas por la parte demandada".
"SEGUNDO.- DECLARAR la NULIDAD de las Resoluciones Números 001311 de 25 de marzo de 1987 y 002243 del 14 de mayo del mismo año, mediante las cuales se decidió "interpretar unilateralmente el contrato de construcción de obra pública No. 025 de 1985" y se resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, respectivamente, proferida por el señor GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA, INCORA".
En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 27 de junio de 1987, las sociedades CONTRATISTAS ASOCIADOS LTDA. Y CONSTRUCCIONES CIPOCAR LTDA., a través de apoderada judicial, presentaron demanda en contra del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, para que se declararan nulas las resoluciones Nos. 001311 del 25 de marzo de 1987 y 002243 del 14 de mayo de 1987, proferidas por el Gerente del Instituto demandado y mediante las cuales interpretó unilateralmente el contrato de construcción de obra pública No. 025/85 celebrado entre las partes.
El 17 de julio de 1985, entre el consorcio integrado por las sociedades CONSTRUCCIONES CIPOCAR LTDA. Y CONTRATISTAS ASOCIADOS LTDA., de una parte y el INCORA de la otra, se celebró el contrato de obra pública No. 025/85, para la construcción de los puentes y carretera del tramo TAME RÍO CARANAL.
La suscripción del contrato con el consorcio demandante, estuvo precedida de una serie de incumplimientos por parte del INCORA, que no quería adjudicarles el contrato, a pesar de ser los proponentes calificados en primer lugar.
La entidad suscribió un acta de iniciación de obra, sin haber entregado la totalidad del anticipo pactado, pago que se hizo por abonos, el último de los cuales se efectuó en noviembre de 1986.
El INCORA, utilizó la institución exorbitante de la interpretación unilateral del contrato, para modificar los términos del contrato, especialmente la manera como se fija el plazo extintivo para la entrega de las obras, situación con la cual se han causado graves perjuicios al contratista los que se prevé que serán mayores y más graves en el futuro.
La parte actora señala que las resoluciones demandadas, son violatorias de las siguientes normas:
CONSTITUCIÓN NACIONAL (DE 1886).
Art. 2o. Por cuanto la administración usó el poder público de interpretación unilateral de los contratos, de manera ajena a los fines para los cuales fue establecido.
Art. 12. Porque el INCORA sustituyó el fin legal de la interpretación unilateral de los contratos, por los fines queridos por la entidad.
Art. 16. Por cuanto con la reducción del plazo extintivo del contrato, en una cuarta parte del mismo, se disminuyó el patrimonio económico de la demandante, al aplicarle multas.
Art. 20. Por cuanto el INCORA se extralimitó en sus funciones, al usar la facultad de interpretar textos contractuales, para conformar criterios de hecho sobre el desarrollo del contrato.
Art. 30.- Por cuanto con el pretexto de interpretación, se redujo el plazo contractual.
Art. 37.- Al usar una atribución legal para un fin diferente, el INCORA convirtió las prestaciones contractuales a cargo del contratista, en obligaciones irremediables que no podrían ser cumplidas nunca a cabalidad.
LEY 19 DE 1982.
Arts. 2o. y 7o., disposiciones donde se creó la institución de interpretación unilateral de los contratos, artículo que fue votado en el Congreso con el propósito de que tal facultad no fuera utilizada para que los funcionarios públicos modificaran bajo su pretexto los contratos firmados entre las partes, y eso fue precisamente lo que hizo el INCORA en este caso.
LEY 153 DE 1887.
Por cuanto no se interpretó el contrato sino los hechos, lo cual no es interpretar la norma sino aplicarla con su criterio particular y subjetivo.
CÓDIGO CIVIL.
DECRETO 222 DE 1983
Art. 24 y ss., normas donde se regula el uso de la facultad de interpretación unilateral y que imponen precisamente, algunas prohibiciones en su ejercicio, como la de introducir modificaciones a los contratos. Además, condicionan su utilización a razones de orden público, las cuales deben ser verdaderas y no supuestas.
La demanda fue admitida en auto del 15 de julio de 1987, providencia que se notificó a la parte demandada el 4 de septiembre de 1987. Oportunamente y por medio de apoderado judicial, el INCORA dio respuesta a la demanda, a través del escrito que obra en los folios 86 a 91 del expediente. Allí se aclara que la ejecución del contrato o de la obra comenzó el 15 de abril de 1986, conforme consta en acta suscrita entre las partes y el plazo para realizarla, concluye dentro de los 30 meses siguientes a esa fecha. Señaló además, que el perfeccionamiento del contrato no depende de las partes sino de la revisión del Consejo de Estado.
En relación con el pago del anticipo explicó que este era hasta del 30% del contrato y que por tal concepto se entregó $215'071.405.26, pago que se hizo por abonos, así: el primero, el 17 de diciembre de 1985, por $30'000.000.oo; el segundo el 17 de enero de 1986, por $105'000.000.oo y el tercero en febrero 24 de 1986, por $75'769.977.26. Del valor del anticipo se descontó el 2%, o sea $4'301.428,oo, por concepto de impuestos de retención en la fuente y ley 4a. de 1966 y 35 de 1985.
Aclaró que en noviembre de 1986, no se hizo ningún pago sobre el anticipo, sino que se hizo la devolución del impuesto retenido. Además, alegó en su favor que en la cláusula sexta del contrato se pactó que el anticipo podrá ser hasta del 30% del valor del contrato, lo que implica que con el pago al contratista de una suma menor a ese tope, la entidad contratante estaba facultada para ordenar la iniciación de la obra, lo cual se entendía así por cuanto el pago del anticipo estaba sujeto a las disponibilidades presupuestales de la entidad y al plan de utilización del anticipo dado por el contratista en su propuesta a la licitación pública No. 05 de 1983 que hace parte del contrato No. 025 de 1985. Conforme a este plan de utilización, aunque en una suma menor, el contratista tenía previsto utilizarlo en el término de aproximadamente ocho (8) meses, desde luego que iniciando las obras desde el primer abono del anticipo. La propuesta del contratista tampoco preveía recibir el anticipo en un solo contado, sino en varios, antes de comenzar la obra, como después de comenzada.
En el programa de trabajo e inversiones presentado por el contratista, este parte por comenzar obras desde la primera quincena del mes de abril de 1986 y termina la programación de la obra y de trabajos en octubre de 1988, a los 30 meses.
Por último, propuso las siguientes excepciones: 1) Falta de competencia del H. Tribunal, por cuanto la demanda es de simple nulidad, contra un acto del orden nacional. 2) Indebida escogencia de la acción. Como quiera que en la demanda se habla de que se ejerce una acción de simple nulidad contra actos administrativos, cuando la acción procedente era la contractual, consagrada en el art. 87 C.C.A.
Dentro del término que en primera instancia se concedió a las partes para presentar alegaciones y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo, se arrimaron al proceso los escritos visibles en los folios 94 a 116 del expediente.
La parte actora insistió en que a través de las resoluciones demandadas no se interpretaron cláusulas contradictorias o discrepantes del contrato, sino que se usó la institución de la interpretación unilateral, como pretexto para imponer un criterio de la entidad sobre un asunto de hecho, como es la fecha de iniciación del plazo. Explicó que al tenor de lo pactado en el contrato, para que se empezara a contar el plazo extintivo, se requería el cumplimiento de dos condiciones: de una parte que existiera la orden de iniciación de las obras, y de otra, que el contratista hubiera recibido el anticipo, condición esta última que sólo vino a cumplirse en noviembre de 1986. También destacó la conducta procesal de la parte demandada, quien a pesar de los requerimientos hechos por el Tribunal, no envió los comprobantes de pago del anticipo, ni los antecedentes del contrato que demostraban la fecha de entrega total del anticipo y el hecho de que el ingeniero FABIO BERMÚDEZ, gerente que dictó las resoluciones demandadas, era el mismo funcionario que formando parte de la Junta Directiva en etapa anterior, objetó la adjudicación del contrato a favor del consorcio demandante.
Sobre el monto del anticipo, dijo que en el contrato se previó hasta del 30% del contrato, debiendo entenderse que él hasta implicaba el límite del anticipo, de la cual no se podía pasar en exigir el contratista, pero ninguna otra cosa. Destacó que la última cuota del anticipo sólo se pagó en noviembre de 1986 y en consecuencia, sólo a partir de esa época, se podía empezar a contar el plazo de ejecución de las obras.
La entidad demandada por su parte, pidió que se declararan probadas las excepciones propuestas y que por consiguiente se proferirá fallo inhibitorio. En subsidio se pidió que se negaran las súplicas de la demanda, por cuanto los hechos narrados en ella no fueron probados en forma alguna. Por último agregó que los demandantes carecen de todo interés en el proceso, por cuanto el contrato que dio origen a los actos demandados, fue cedido por el consorcio a las compañías MORA MORA Y CÍA. LTDA. Y CONCIVILES S.A
El señor agente del Ministerio Público ante el a-quo, conceptuó que debía accederse a las súplicas de la demanda, por cuanto encontró que las resoluciones acusadas estaban viciadas de nulidad, dado que no había lugar a interpretación del contrato porque las cláusulas sexta y décima no ofrecen dificultad alguna, sino que determinan con precisión lo que han querido dejar claro, las voluntades de las partes y la interpretación sólo puede darse, cuando por lo oscuro del contenido del contrato, no permita su ejecución y haya necesidad de interpretarlo para que funcione. Concluyó que no había oscuridad en las cláusulas del contrato, sino incumplimiento por parte de los contratistas, por consiguiente, la administración debió declarar la caducidad del contrato, o imponer multas pero no hacer uso indebido de la facultad de interpretación.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, decidió el proceso en sentencia de 18 de noviembre de 1992, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, por cuanto con ellas lo que se hizo fue modificar unilateralmente el contrato, con lo que la administración incurrió en la prohibición establecida en el parágrafo del Art. 24 del Decreto 222 de 1983, de no poder introducir modificaciones a los contratos a través de la figura de la interpretación unilateral. Para llegar a esta conclusión, destacó el hecho de que las cláusulas respecto a las cuales se aplicó el poder de interpretación, eran claras y no ofrecían dificultad alguna para precisar el plazo allí fijado. Encontró que la discrepancia se presentó frente a la fecha en que debía comenzar a contarse el plazo de los 30 meses para la terminación de las obras, discrepancia que no nació de la redacción de la cláusula, sino de los hechos posteriores a la celebración del contrato.
Inconforme la parte demandada con lo así decidido, apeló, para que la sentencia del a-quo fuera revocada, por cuanto tal pronunciamiento judicial adolece de deficiencia en su fundamentación fáctica y jurídica, porque sin tener competencia para ello, el Tribunal resuelve considerar que la acción ejercida por el actor no es la de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., sino la contractual contemplada en el artículo 87 ibídem y así rechaza sin más razones las excepciones de falta de competencia y de indebida escogencia de la acción, formuladas por la parte demandada.
Por auto del 2 de abril de 1993, se corrió traslado común a las partes y al Ministerio Público, con el fin de que aquellas presentaran sus alegaciones finales y éste su concepto de fondo.
La parte actora, a través del escrito que obra en los folios 149 a 155 del cuaderno No. 1, pidió que se confirmara la sentencia, por cuanto ella se atiene a los principios constitucionales que rigen los procesos judiciales y a la ley contractual. Defiende la aplicación que hace el Tribunal del artículo 228 de la Constitución Nacional vigente, para desestimar la excepción propuesta por el demandado, de equivocada acción de demanda. Al respecto aclara que se limitó a pedir la nulidad de las resoluciones demandadas, por cuanto cualquier indemnización o compensación sólo podía ser decretada por el Tribunal de Arbitramento, dado que las partes convinieron someter la decisión de los conflictos que surgieran del contrato, a Tribunal de Arbitramento, pero la nulidad del Acto Administrativo mediante el cual se interpretó unilateralmente el contrato, sí debía ser demandada ante la justicia administrativa.
Agregó, que a partir del Decreto 2304/89, las acciones contractuales y de nulidad, deben ser tramitadas mediante el mismo procedimiento ordinario. Por último aclaró en relación con las alegaciones de la parte demandada en el sentido de que el consorcio demandante no tenía interés en el proceso por haber cedido el contrato, que justamente las acciones instauradas a través de este proceso, no fueron objeto de cesión.
La señora procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, presentó el concepto que obra en los folios 156 a 162 del cuaderno No. 1. Allí pide que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda. Para el efecto destaca el hecho de que las cláusulas cuya interpretación se realizó a través de las resoluciones demandadas, si eran oscuras, imprecisas y confusas, al punto que suscitaron diferentes puntos de vista entre las partes, en relación con la fecha en que debía empezar a contarse el plazo extintivo del contrato. Manifestó que el contratista insistió en su interpretación sin que se hubiera logrado un acuerdo, razón por la cual la administración utilizó a la facultad de interpretar unilateralmente, para fijar esa fecha.
El INCORA, en su alegato de bien probado también pide la revocación de la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se dicte sentencia inhibitoria, por cuanto el actor se equivocó en la escogencia de la acción, dado que sólo se pidió la anulación del acto cuando la acción debió ser la contractual, porque el acto demandado, no es separable. Para el caso de proferirse decisión de fondo, pidió que esta fuera absolutoria, porque las resoluciones demandadas y la cláusula décima del contrato, no se contradicen sino que se complementan. El INCORA interpretó la cláusula conforme había sido pactada, para señalar la fecha desde la cual se contaría el plazo de 30 meses para la realización de la obra.
II- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Para la Sala, la sentencia apelada debe revocarse y en su lugar se negaran las súplicas de la demanda.
Antes de entrar a estudiar el fondo del litigio, la Sala desestima la excepción de indebida escogencia de la acción, que formuló la parte demandada, por cuanto la demanda se inició en ejercicio de la acción de simple nulidad, cuando debió hacerse a través de la acción contractual, que tenía para la época de presentación de la demanda, un procedimiento especial. En primer lugar, se observa que en el texto de la demanda, nunca se dijo que la acción fuera la de simple nulidad, lo que se hizo fue pedir sólo la nulidad del acto administrativo, porque nada más podía pedirse ante el Juez administrativo, dado que en el contrato se había pactado el sometimiento a un Tribunal de Arbitramento, de las controversias que surgieran del contrato, por consiguiente, el Juez administrativo sólo era competente para decidir sobre la legalidad del acto administrativo demandado.
En el texto de la demanda, se observa que la parte actora advirtió que no consideraba el acto demandado como separable, pero que sólo demandaba su nulidad, dada la existencia del pacto de someterse a arbitramento.
De otro lado, el Tribunal le dio al proceso el trámite del proceso ordinario que resultaba más amplio en sus términos, para garantizar el derecho de defensa.
Para el estudio del fondo del litigio, se seguirá este derrotero: 1o. ) Las Resoluciones Demandadas; 2o.) Las cláusulas contractuales interpretadas a través de las resoluciones demandadas; 3o.) Los hechos que se probaron dentro del proceso; 4o.) Las facultades de la Administración en relación con el poder de interpretación unilateral de los contratos administrativos; 5o.) La conclusión.
1- Las Resoluciones demandadas.
a) Resolución No. 001311 del 25 de marzo de 1987, proferida por el Gerente General del INCORA, en la que se decidió:
"ARTÍCULO PRIMERO.- Confirmar que la fecha a partir de la cual se cuenta el plazo de ejecución de las obras objeto del contrato 025 de 1985, previsto en la cláusula Décima en concordancia con su Cláusula Sexta, celebrado con el Consorcio integrado por las firmas CONTRATISTAS ASOCIADOS LTDA. Y CONSTRUCCIONES CIPOCAR LTDA., es el quince (15) de abril de 1986. En consecuencia, el contrato debe continuar y ser ejecutado por el Contratista, teniendo en cuenta esta fecha de iniciación de obras, en un todo de acuerdo con las demás cláusulas del contrato".
"ARTÍCULO SEGUNDO.- Contra esta providencia solo procede por la vía gubernativa el recurso de reposición, el cual podrá interponerse en el acto de la notificación personal o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, como así lo previene el Artículo 51 del Decreto 01 de 1984".
ARTÍCULO TERCERO.- Notifíquese la presente providencia a los representantes legales del Consorcio Contratista, o a quienes hagan sus veces, en la forma prevista en los Artículos 44 y 45 del Decreto 01 de 1984".
ARTÍCULO CUARTO.- Comuníquese esta providencia a los representantes legales de las firmas CONSULTORÍA COLOMBIANA LTDA. Y SEGUROS ALFA S.A.".
b) Resolución No. 002243, del 14 de mayo de 1987, proferida por el mismo funcionario, mediante la cual desata desfavorablemente, el recurso de reposición interpuesto por el consorcio contratista en contra de la Resolución No. 001311.
2- Las cláusulas del contrato que se interpretan a través de las resoluciones demandadas.
"CLÁUSULA DÉCIMA.- PLAZO PARA TERMINACIÓN DE LAS OBRAS, VIGENCIA DEL CONTRATO Y MULTAS POR RETARDOS: El plazo del CONSORCIO CONTRATISTA para la terminación de las diferentes partes de las obras será de treinta (30) meses calendario, contados a partir de la orden de iniciación del contrato y recibido por el CONSORCIO CONTRATISTA el anticipo. El plazo indicado podrá ser cambiado únicamente en los casos contemplados en este contrato y por medio de acuerdos escritos firmados por ambas partes. El presente contrato tiene vigencia desde su perfeccionamiento hasta su liquidación. El CONSORCIO CONTRATISTA se obliga a ejecutar las obras de acuerdo con el programa de trabajo e inversiones de que trata este contrato".
"CLÁUSULA SEXTA. Pago por concepto de anticipo: El INCORA concederá.. un anticipo libre de interés hasta por el treinta por ciento (30%) del valor del contrato en pesos colombianos. Este anticipo se pagará de acuerdo con las disponibilidades presupuestales. El valor del anticipo será pagado después del perfeccionamiento del contrato de acuerdo con el plan de utilización del anticipo dado por el CONSORCIO CONTRATISTA en la propuesta, siempre y cuando el CONSORCIO CONTRATISTA haya suscrito la garantía que lo ampara de acuerdo con lo establecido y ésta haya sido aprobada por el INCORA".
3- Los Hechos que se probaron dentro del proceso.
La prueba documental que las partes allegaron oportunamente al proceso, acredita la existencia de los siguientes hechos:
Que el 17 de julio de 1985, las partes suscribieron el contrato de obra pública No. 025 de 1985, para la construcción de los puentes y carreteras del tramo TAME RÍO CARANAL (copia del contrato, en los folios 14 y ss. del cuaderno No. 1).
Que el tenor de lo dispuesto en la cláusula Décima del contrato, el plazo para la terminación de la obra sería de 30 meses calendario, contados a partir de la orden de iniciación del contrato y recibido por el consorcio contratista el anticipo. El contrato tenía un valor de $716.904.684,20.
Que de acuerdo con la cláusula sexta del mismo contrato, el INCORA concedería un anticipo libre de interés hasta por el 30% del valor del contrato, anticipo que se pagaría de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, después del perfeccionamiento del contrato y conforme con el plan de utilización del anticipo dado por el consorcio contratista en la propuesta.
Que el anticipo fue pagado en tres abonos, según los recibos suscritos por el consorcio demandante visibles en los folios 83 y 84 del cuaderno No. 3 del expediente. Los pagos fueron así: El 27 de diciembre de 1985, por la suma de $30'000.000.oo, el 17 de enero de 1986, por la suma de $105'000.000.oo. Del último pago no se aportó recibo, pero de los hechos aceptados por las partes en la demanda y su contestación, surge evidenciado sin lugar a dudas, que ese pago fue realizado en febrero 24 de 1986, por la suma de 75'769.977.26, para un total por concepto de anticipo de $210.769.977.26.
Que el anticipo que se cobró a la administración, correspondía a la suma de $215'071.405.26 igual al 30% del valor del contrato, suma de la cual la administración retuvo el 2%, como deducciones de las leyes 4a. de 1966, 33 de 1985 y retención en la fuente.
Que el 6 de marzo de 1986, el consorcio contratista reclamó al INCORA por la retención que se hizo. Aunque en el expediente no obra el documento en el cual consta tal reclamo, la Sala infiere su existencia del memorando dirigido al Jefe de la Sección Tesorería del INCORA por el Jefe de División Financiera - Sección Cartera, en que explica las razones legales por las cuales hizo la retención.
Que el 17 de noviembre de 1986, el INCORA entregó al contratista la suma retenida $4'301.428,oo, por cuanto no era procedente hacer tal retención. Así consta en el acta de una reunión que realizaron las partes contratantes, el 11 de marzo de 1987 (folio 114, cuaderno No. 3).
Que el 15 de abril de 1986, se protocolizó la iniciación de las obras del contrato. Así quedó plasmado en el acta que en fotocopia auténtica obra en el folio 86 del cuaderno No. 3 del expediente, acta que fue suscrita por las partes, sin que en ese momento se hubiera presentado algún reparo, por parte del consorcio, en relación con la fecha de iniciación de la obra.
Que las obras se iniciaron desde esa fecha. Así se desprende en los siguientes documentos: a) de las órdenes de pago de obra correspondientes al mes de mayo de 1986, visibles en los folios 94 y 95 del cuaderno No. 3; b) del acta de suspensión de obras para los meses de julio y hasta el 10 de agosto de 19865. No podía hablarse de suspensión de una obra que no se hubiera iniciado.
Que a partir de noviembre de 1986, el consorcio empezó a reclamar en relación con la fecha de iniciación del contrato, para que se tuviera como tal el 19 de noviembre de 1986, cuando se recibió la suma retenida del anticipo y no el 15 de abril de 1986. Tampoco obra en el expediente esta reclamación, pero a la Sala no le queda duda de su existencia, porque a ella se refiere el Gerente General del INCORA en el oficio 032948 del 31 de diciembre de 1986, dirigido al consorcio, para contestar a esa reclamación (folio 102, cuaderno No. 3).
Que dada la discrepancia que se presentó entre las partes, en relación con la fecha de iniciación del contrato, el INCORA citó al consorcio, a una reunión, el día 11 de marzo de 1986, a las diez de la mañana, con el fin de determinar el sentido y alcance de las cláusulas décima y sexta del contrato. En esa reunión las partes no llegaron a un acuerdo, por cuanto cada uno insistió en su punto de vista.
Que al no haberse llegado a un acuerdo, el INCORA procedió a utilizar el poder de interpretación unilateral del contrato y dictó la resolución No. 001311 del 25 de marzo de 1987, en la que fijó como fecha de iniciación el 15 de abril de 1986. Esa decisión fue recurrida en reposición por el consorcio y se confirmó por el INCORA.
4- Facultad de interpretación Unilateral de los contratos.
El art. 24 del Decreto 222 de 1983, consagra la facultad que tiene la administración de interpretar unilateralmente las cláusulas del contrato. Para poder hacer uso de ese poder exorbitante, es necesario que se reúnan los siguientes supuestos:
a) Que la cláusula por interpretar esté ínsita en un contrato administrativo.
b) Que las partes tengan discrepancias sobre la cláusula.
c) Que esas discrepancias puedan perturbar o paralizar la ejecución del contrato.
d) Que la redacción de la cláusula sea ambigua, confusa, que ofrezca verdaderos motivos de duda.
e) Que con la interpretación, no se hagan modificaciones al contrato, por cuanto la administración no puede, so pretexto de interpretar unilateralmente el contrato, cambiar las condiciones en él plasmadas.
Para la Sala las cláusulas décima y sexta del contrato de obra pública No. 025/85, si son confusas en cuanto a la determinación de la fecha de iniciación del contrato y la determinación de esa fecha perturba la ejecución del contrato, dado que puede cambiar en varios meses el plazo para la ejecución de la obra que en total era de 30 meses, es decir, modificaría el plazo contractual en un 23.33%. Por consiguiente, la administración sí debía hacer uso del poder de interpretación unilateral.
La ambigüedad de las cláusulas interpretadas se presenta en relación con el monto del anticipo, que era uno de los requisitos, junto con la orden de iniciación de la obra, para que se empezara a contar el plazo de 30 meses. Al tenor de la cláusula sexta; el INCORA concedería un anticipo libre de interés hasta por el treinta por ciento (30%) del valor del contrato. No dice esa cláusula que el anticipo sería igual al 30% del valor del contrato, sino que sería hasta por el 30% del valor del contrato. A 15 de abril de 1986, fecha que se protocolizó por las partes, como la de iniciación de la obra, el INCORA había pagado por anticipo la suma de $210'769.977.oo, que corresponde al 29.39% del valor del contrato. La cláusula sexta no exigía que el anticipo fuera exactamente el 30% del valor del contrato, de tal manera que en abril de 1986, el INCORA podía dar la orden de iniciación del contrato y así lo hizo, en un acto solemne donde intervino el contratista quien suscribió el acta sin manifestar ningún motivo de inconformidad.
En síntesis, la iniciación del plazo contractual según claras voces de las cláusulas décima y sexta del contrato, contenía dos condiciones, esto es, dos hechos futuros e inciertos como lo define el Código civil en sus arts. 1530 y ss. Dichos eventos condicionantes para la iniciación del término contractual bien podrían tener ocurrencia simultánea o sucesivamente; primero la orden de iniciación de labores, posteriormente el pago del anticipo o viceversa. O podía pagarse primero el anticipo y luego darse la orden de iniciación de labores. Pero en todo caso mientras no se dieran esas dos eventualidades, fue voluntad clara y objetiva de las partes el que no se iniciara la contabilización de los 30 meses de iniciación de la obra.
Destaca la Sala el hecho de que el contratista sólo cuando empieza a presentar demoras en la ejecución de las obras viene a cuestionar que sea el 15 de abril de 1986 la fecha de iniciación, con el propósito de extender en 7 meses el plazo que tiene para la ejecución del contrato.
Estas consideraciones llevan a la Sala a la conclusión de que la entidad demandada aplicó adecuadamente el poder de interpretación unilateral, sin desviar el fin para el cual lo consagra la norma y sin alterar las condiciones del contrato como quiera que la interpretación se hizo de acuerdo con el sentido de las cláusulas objeto de hermenéutica. En consecuencia, la sentencia apelada será revocada y en su lugar se negarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA.
REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, aquella proferida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá, el 18 de noviembre de 1992 y en su lugar NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha,
primero (1o.) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
(Firmados)
JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ
JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Secretaria Sección
