CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 19 de mayo de 1995, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 7580
CONSEJERO PONENTE : Dr. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
ACTOR :
DEMANDADO : INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY
<TEMA : CADUCIDAD / DECLARACION EXTEMPORANEA / NECESIDAD DE
PRUEBA>
<RESUMEN>. <"... Casi todos los puntos sobre cuales el demandante considera que se quebrantó la ley son tan genéricos y confusos que, asiste razón al Tribunal cuando estima no cumplido el requisito procesal de la demanda; pero de dos de sus párrafos se deduce que el actor está cuestionando la falta de competencia temporal del Instituto de Tránsito de Boyacá para decretar la caducidad administrativa del contrato. Dicen como sigue:>
<"4.- Cuando se declaró la caducidad del contrato administrativo No. 004 de junio 5 de 1986, ya el INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA lo había terminado de hecho al producir los actos de perfeccionamiento en el último día de vigencia del plazo del mismo, lo cual hacía improcedente la invocación de la cláusula exorbitante por el aspecto de su incumplimiento, ya que mal podría continuarse o aun calcarse (sic), un contrato terminado por agotamiento del plazo en el mismo tal como aquí ocurrió. En esta forma se infringieron por aplicación indebida de la cláusula 17 y 19 del contrato y del art. 62 del Decreto 222 de 1983.>
<"5.- Tampoco puede desconocerse que la declaratoria de caducidad de un contrato administrativo no es un acto discrecional del ente administrativo, sino reglado, y uno de sus requisitos propios es el de que la vida del contrato no haya terminado por expiración del plazo pactado, pues siendo la caducidad de los contratos administrativos una de las formas de terminación anormal o antivipada (sic) de los mismos, mediante la cual la administración los da por terminados anticipadamente por incumplimiento o por cualesquiera otra causa de las estipuladas, resulta improcedente cuando el contrato terminó por vencimiento del plazo, como concretamente ha ocurrido en el presente caso.>
<De modo que la sala tendrá en cuenta este único motivo de censura de la demanda ...>
<... C.- Como la razón de la impugnación radica en el hecho de que la declaración de caducidad se operó por fuera del término contractual, es absolutamente indispensable, para establecerla, determinar primero la fecha en la cual se perfeccionó el contrato. Tal cosa, sin embargo, no es posible con el material probatorio que obra en el expediente.>
<En efecto, si bien el convenio fue fruto de la declaración de urgencia (fls. 33 y 34 del C.I.) y en la cláusula sexta se dijo que el término de quince días se contaría a partir de la firma del contrato, otras estipulaciones condicionaron la ejecución al perfeccionamiento del mismo, como era lo legal a términos del decreto 222 de 1983, vigente para la época.>
<La perfección del contrato dependía de los preceptos que, para el caso, hubiese expedido la Asamblea Departamental de Boyacá en ejercicio del las competencias establecidas en los artículos 1o. del decreto 222 de 1983, 5o. de la ley 58 de 1982 y 211 y 212 del decreto 1222 de 1986. Hoy esta situación ha variado con la expedición de la ley 80 de 1993 que elimina tales competencias a las asambleas departamentales y a los concejos municipales, pero para la fecha de celebración del contrato entre el ITBOY y el actor el procedimiento de celebración y perfeccionamiento del contrato era objeto de regulación por normas seccionales y locales.>
<Pese a lo anterior, al proceso no se trajo la copia de la ordenanza reguladora de los contratos que celebrara el Departamento de Boyacá y sus entidades descentralizadas, lo cual impide que se pueda apreciar este aspecto determinante en la litis, y por tanto, obstaculiza la prosperidad de las pretensiones de la demanda ...".>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá., diez y nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco
Consejero Ponente : Dr.JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
Ref : Expediente No. 7580
Actor :
Demandado : INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY-.
<ENCABEZADO>. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor en contra del fallo inhibitorio pronunciado por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyaca el 13 de mayo de 1992.
1. El 6 de marzo de 1987, actuando por apoderado judicial, XXXXX demandó al INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY- esgrimiendo frente a él estas pretensiones:
"PRIMERA. Son nulas las resoluciones No.462 de septiembre 9 de 1986, y No. 546 de octubre 15 de 1986, mediante las cuales se declaró la CADUCIDAD del contrato administrativo de compra - venta No.004 del 5 de junio de 1986, celebrado entre el INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY-. y el Sr. XXXXX y se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera de las citadas, respectivamente.
"SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración y a manera de restablecimiento de los derechos desconocidos al demandante con la expedición de los actos administrativos anulados condénese al INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY-., a pagar a Sr. XXXXXX, o a quien en sus derechos represente el monto de los daños materiales que ha sufrido por el desconocimiento de los derechos legales y contractuales ocasionados por la actuación administrativa demandada.
Los daños materiales están constituidos por el denominado daño emergente y el lucro cesante. El daño se actualizará en su valor al momento de la sentencia o de su pago, tal como lo ha reconocido el Honorable Consejo de Estado en diferentes oportunidades. Si no se pudiere hacer la condena en una suma concreta al momento de fallar, los perjuicios se liquidarán por el procedimiento señalado en el artículo 308 del C.P.C., siguiendo las pautas que la sentencia indicará para el cabal resarcimiento demandado.
"TERCERA. El INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY-., dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177, 178, y 179 del Código Contencioso Administrativo (decreto 01 de 1984)"
2. El Actor fundó sus pretensiones en hechos que la Sala resume de la siguiente manera:
a. Las resoluciones Nos. 462 de septiembre 9 y 546 de octubre 15 de 1986 expedidas por el director del ITBOY declararon la caducidad administrativa del contrato de compra venta No.004 de 5 de junio de 1986, al tiempo que ordenaron hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, la garantía del anticipo, la de cumplimiento, la de buena calidad de los bienes objeto del contrato, y la toma de posesión de las instalaciones y equipos.
b. El fundamento de la decisión fue el incumplimiento del contratista, el precio y la calidad de los equipos.
c. El contratista cumplió en rigor todos los pasos tendientes al perfeccionamiento del contrato; el ITBOY, sin embargo, no observó la misma conducta de modo que transcurrió el plazo contractual (15 días) sin que el contrato adquiriese perfección.
d. En consecuencia, el contrato no se pudo ejecutar pues se "dejo al actor en la práctica, sin plazo alguno para cumplir sus obligaciones. Por lo tanto, no se puede imputar incumplimiento al contratista.
e. La resolución que declara la caducidad se produjo después de vencido el término contractual y está afectada de incompetencia.
f. La actuación de la administración generó perjuicios al actor en cuantía no inferior a $5.000.000.
3. El actor estimó violadas las siguientes normas legales:
"Artículos 2o, 10, 16, 30, 50, 51, y 55 de la C. Nal; artículos 1592, 1594, 1595. 1593. 1602 y 1609 del C.C.; artículos 308 y ss. del C. de P.C.; artículo 299 Decreto 222 de 1983; artículos 156, 205, 215, 222, 233, 236, 241, 242, 247, 252, 320, 321, 322, 324, y 325 del C. Fiscal de Boyacá.
Cláusulas 5, 6, 8, 17 y 19 del contrato No. 004 del 5 de junio de 1986, suscrito entre el demandante y el ITBOY ".
4. La demanda endilga a los actos acusados unos vicios de forma que no precisa; igual ocurre con una presunta desviación de poder. De modo que la única razón que asiste a la impugnación es la falta de competencia temporal para decretar la caducidad administrativa del contrato.
5. La entidad pública demandada contestó la demanda; se opuso a las pretensiones argumentando la validez jurídica de la actuación cumplida pues el plazo contractual venció el 27 de junio y no el 24; el anticipo, en cuantía de $1.494.718 se pagó el 26 de junio circunstancia que ocurre con posterioridad al perfeccionamiento del contrato.
6. En el alegato de conclusión el demandado manifiesta que, si bien; la Contraloría Departamental refrendó el contrato, no se constituyeron las garantías de cumplimiento (artículos 215 y 241 del C. fiscal de Boyacá), pese a lo cual el contrato quedó perfecto al realizarse la primera de las circunstancias mencionadas; agrega el contratista actuó dolosamente como lo demuestra la investigación penal adelantada en su contra así como la que inició la Contraloría General de Boyacá, y que, con la declaración de caducidad no se ocasionó perjuicios al contratista.
El actor guardó silencio.
El señor Agente del Ministerio Público solicita un pronunciamiento inhibitorio y, en subsidio uno desfavorable a las pretensiones de la demanda
7. El fallo estimó que la demanda era inepta por cuanto encontró que no se había cumplido con la exigencia de exponer el concepto de la violación de la ley que se reprocha a los actos impugnados, y que la acción utilizada no esta procedente.
8. El actor apeló la inhibición del Tribunal por que estima que ha ejercido la acción correcta con la plenitud de los requisitos procesales.
<CONSIDERACIONES DE LA SALA>. LA SALA CONSIDERA:
A. Dos razones motivan el fallo inhibitorio de primera instancia:
- El incumplimiento de la exigencia procesal prevista por el artículo 137- 4o. del C.C.A., en cuanto a la explicación del concepto de violación, y
- No haber ejercido la acción contractual como era de rigor.
Es cierto que la demanda presenta ostensibles errores de técnica; sin embargo, cumpliendo el deber de interpretarla que atañe al juzgador, se deduce que los requisitos cuya ausencia subraya el a-quo están cumplidos al menos mínimamente, circunstancia que permite a la Sala proferir un pronunciamiento de fondo.
En efecto:
Casi todos los puntos sobre los cuales el demandante considera que se quebrantó la ley son tan genéricos y confusos que, asiste razón al Tribunal cuando estima no cumplido el requisito procesal de la demanda; pero dos de sus párrafos se deduce que el actor está cuestionando la falta de competencia temporal del INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA para decretar la caducidad administrativa del contrato. Dicen como sigue:
"4. Cuando se declaró la caducidad del contrato administrativo No.004 de junio 5 de 1986, ya el INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA lo había terminado de hecho a producir los actos de perfeccionamiento en el último día de vigencia del plazo del mismo, lo cual hacia inprocedente la invocación de la cláusula exorbitante por el aspecto de su incumplimiento, ya que mal podría continuarse o aún calcarse (sic), un contrato terminado por agotamiento del plazo en el mismo tal como aquí ocurrió. En esta forma se infringieron por aplicación indebida de la cláusula 17 y 19 del contrato y del artículo 62 del decreto 222 de 1983.
"5. Tampoco puede desconocerse que la declaratoria de caducidad de un contrato administrativo no es un acto discrecional del ente administrativo, sino reglado, y uno de sus requisitos propios es el de que la vida del contrato no haya terminado por expiración del plazo pactado, pues siendo la caducidad de los contratos administrativos una de las formas de terminación anormal o anticipada (sic) de los mismos, mediante la cual la administración los da por terminados anticipadamente por incumplimiento o por cualesquiera otra causal de las estipuladas, resulta improcedente cuando el contrato terminó por vencimiento del plazo, como concretamente ha ocurrido en el presente caso.
"De modo que la Sala tendrá en cuenta este único motivo de censura de la demanda.
De otra parte, el actor manifiesta en la demanda que actúa en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; pero del contexto general de la misma y, sobre todo, de los hechos que invoca como constitutivos de la causa pretendí se deduce que la controversia gira alrededor de la ejecución de un contrato de compraventa que vinculó al actor con el demandado; en consecuencia, se debe entender que pese a la existencia de un acto administrativo unilateral (la declaración de caducidad), la acción ejercitada es de naturaleza contractual, todo lo cual se acomoda a cuanto ha sostenido al respecto la Sala, toda vez que es el contenido de la demanda y no la simple manifestación del actor lo que permite calificar la naturaleza de la acción.
B. Surge la litis aquí planteada por la declaración de la caducidad administrativa del contrato de compraventa que habían celebrado INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA - ITBOY-.y el demamdante el 5 de junio de 1986.
En virtud de dicho contrato, celebrado con fundamento en la previa declaración de urgencia evidente, el contratista se comprometió a entregar en venta el ITBOY." ... Veinte (20) radios (Handys) marca Yaesu de 5W, modelo FTC 2205; cuatro(4) radios transrecptores marca Yaesu, modelo 2640 de 40 wattios de potencia, tres (3) antenas, cuatro (4) dipolos de alta ganancia (sic); una (1) antena de torre de 16 metros de 16 metros; cuatro (4) fuentes de alimentación para el sistema; veinte (20) cargadores de repuesto para los equipos portátiles FTC 2205; diez (10) pillas de repuesto para los equipos portátiles FTC 2205; veinte (20) estuches para radios portátiles modelo FTC 2205; cuatro ( 4 ) antenas debidamente instaladas, incluyendo todos los implementas tales como cables, tensores, RG8, etc." (cláusula 2a), " debidamente instalados en sus bases o móviles y en perfecto estado de funcionamiento dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la firma del presente contrato, es decir, seis (6) días antes de la fecha de visita del Sumo Pontífice a la ciudad de Chiquinquira; a tramitar la frecuencia respectiva ante el Ministerio de Comunicaciones, a ofrecer garantía de los equipos y elementos objeto de este contrato por el término de un año contado a partir del recibido a satisfacción por parte del INSTITUTO DE TRANSITO DE BOYACA, a impartir la capacitación necesaria para el manejo de los equipos de comunicación"; en contraprestación, el ITBOY se obligó a pagarle $4.999.060, de los cuales, $1.499.718, en calidad de anticipo, una vez perfeccionado el contrato; en la cláusula sexta se repitió que "la duración del presente contrato es de Quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su firma"; y en la décima se pactó "...la caducidad administrativa del presente contrato por cualesquiera de las causales del Código Fiscal de Boyacá, mediante resolución motivada, que tendrá como consecuencia a partir de la fecha de su ejecutoria la terminación del contrato, hacer efectivas las garantías, las multas decretadas, la cláusula penal pecuniaria y la indemnización por perjuicios a que hubiere lugar de conformidad con las normas legales respectivas. En concordancia con los artículos 251 y 252 del Código Fiscal de Boyacá, son causales de caducidad del contrato: La muerte del Contratista, la incapacidad financiera del contratista, que se presume cuando se le declare en quiebra o se le abra concurso de acreedores, o cuando el contratista ofrece concordato preventivo o se retrase en el pago de salarios o prestaciones sociales o sea embargado judicialmente, y si a juicios de la Entidad contratante, del icumplimiento de las obligaciones del contratista se deriven consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato o se causen perjuicios a la Entidad".
C. Como la razón de la impugnación radica en el hecho de que la declaración de caducidad se operó por fuera del término contractual, es absolutamente indispensable, para establecerla, determinar primero la fecha en la cual se perfeccionó el contrato. Tal cosa, sin embargo, no es posible con el material probatorio que obra en el expediente.
En efecto, si bien el convenio fue fruto de la declaración de urgencia (fls. 33 y 34 del C.1) y en la cláusula sexta se dijo que el término de 15 días se contaría a partir de la firma del contrato, otras estipulaciones condicionaron la ejecución al perfeccionamiento del mismo, como era lo legal a términos del decreto 222 de 1983, vigente para la época.
La perfección del contrato dependía de los preceptos que, para el caso, hubiese expedido la Asamblea Departamental de Boyacá en ejercicio de las competencias establecidas en los artículos lo del decreto 222 de 1983, 5o. de la ley 58 de 1982, y 211 y 212 del decreto 1222 de 1986. Hoy esta situación ha variado con la expedición de la ley 80 de 1993 que elimina tales competencias a las asambleas departamentales y a los consejos municipales, pero para la fecha de celebración del contrato entre el ITBOY y el actor el procedimiento de celebración y perfeccionamiento del contrato era objeto de regulación por normas secciónales y locales.
Pese a lo anterior, al proceso no se trajo la copia de la ordenanza reguladora de los contratos que celebrara el Departamento de Boyacá y sus entidades descentralizadas, lo cual impide que se pueda apreciar este aspecto determinante en la litis y, por lo tanto, obstaculiza la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
<FALLO>. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: REVOCASE el fallo apelado.
SEGUNDO: DENIEGANSE las peticiones de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la
Sala en sesión de fecha diez y ocho (18) de mayo del mil novecientos noventa
y cinco (1995).
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Secretaria
LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ
