CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 20 de marzo de 1992, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 7309
CONSEJERO PONENTE : Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
ACTOR :
DEMANDADO :
<TEMA : NULIDAD DE CONTRATOS / ACCIONES POPULARES /
LEGITIMACION PARA DEMANDAR>
<RESUMEN>. <"...Para resolver si es del caso admitir o rechazar la demanda, el despacho previamente pasa a hacer las siguientes consideraciones:>
<1a. El art. 40 de la nueva Carta Política prescribe que "todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; para hacer efectivo este derecho puede:>
<"6. Interponer acciones públicas en defensa de la constitución y de la ley".>
<Se trata, pues, del establecimiento de los llamados DERECHOS POLITICOS que el constituyente le adscribe a todos los CIUDADANOS, con miras a que participen en la conformación, ejercicio y control DE PODER POLITICO. Para la efectividad de los referidos derechos, de carácter político, insite el Despacho, se enumeraron seguidamente siete mecansimos o instrumentos, según se puede leer en los varios numerales que contienen el referido art. 40.>
<Quiere decir lo anterior que a través de los señalados siete medios o instrumentos, taxativamente enumerados por el constituyente, cualquier ciudadano podrá lograr la eficacia de sus derechos políticos, bien sea participando en la conformación, en el ejercicio y en el control político.>
<2a. De entrada, se vislumbra que el numeral 6o. del art. 40 de la Carta, no constituye la acción apropiada para demandar la declaratoria de nulidad de un negocio jurídico como el que aquí se impugna y que ha quedado reseñado en la primera parte de esta providencia. En efecto, a través del contrato contenido en la Escritura Pública No 2714 de 1 de agosto de 1991, de la Notaria Octava del Círculo de Bogotá, las partes del mismo, esto es, ECOPETROL y XXXX, llevaron actos de autonomía particular para regular intereses propios de igual naturaleza. LLámese el contrato de "EVALUACION DE EXPLORACION INTEGRADA", de "EVALUACION TECNICA INTEGRADA", o simplemente de "EXPLORACION", o con cualquiera otra denominación típica o atípica, la verdad es que se trata de un negocio jurídico ajeno por completo a la noción de PODER POLITICO que pudiera controlarse mediante la acción impetrada por el demandante.>
<3a. La fiscalización, control y declaratoria de legalidad o ilegalidad de los contratos en que sea parte una entidad oficial, se gobiernan por el art.87 del C.C.A. , modificado por el art. 17 del Decreto 2304 de 1989. Esta normativa permite a cualquiera de las partes del contrato administrativo o privado de la administración con cláusula de caducidad, pedir al contencioso administrativo se declare la existencia o nulidad del negocio y para que se hagan otras declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; o bien, para que se ordene su revisión se declare su incumplimiento y para que se condene al contratante responsable a la indemnización de perjuicios. Concluye el primer inciso con una expresión amplia y genérica al agregar que mediante esa acción se pueden hacer "otras declaraciones y condenas".>
<4a. La acción referida a las "controversias contractuales" estudiada por el art 87 del C.C.A., tuvo el buen cuidado en su inciso final de legitimar su ejercicio también al Ministerio Público y a los terceros que acrediten " un interés directo en el contrato", para impetrar la declaratoria de nulidad absoluta. Siguiendo orientaciones que datan desde la ley 50 de 1936, adujo el inciso que ahora se comenta que "El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrado en el proceso y siempre que en el intervengan las partes contratantes o sus causahabientes", lo que esta también acompasado con la parte final del art 306 de C.D.P.C. en tratándose de asuntos entre particulares.>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C. veinte de marzo de mil novecientos noventa y dos
Consejero Ponente : Doctor DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Ref : Expediente No. 7309
Actor : GILBERTO GUZMAN CELIS
<ENCABEZADO>. El ciudadano GILBERTO GUZMAN CELIS, quien dice obrar en su propio nombre y con base en lo dispuesto por el numeral 6o. del artículo 40 de la Constitución Nacional, normativa que, según él, le concede el derecho a "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley", pretende que previos los trámites de un proceso ordinario de que trata el artículo 206 del Código Contencioso Administrativo y previa citación y audiencia del Sr. representante legal de la Empresa Colombiana de Petróleos "ECOPETROL", se declare:
"Que es absolutamente nulo el contrato que consta en la Escritura Pública No.2714 de 1 de agosto de 1991 firmado por la Empresa Colombiana de Petróleos, "ECOPETROL", empresa industrial y comercial del estado, representada para el efecto por ANDRES RESTREPO LONDOÑO, en su calidad el Presidente, por una parte, y por la otra, por la ESSO COLOMBIANA LIMITED, sociedad organizada de acuerdo con las leyes de los Estados Unidos de Norte América y que dentro del contrato se llamará ESSOCOL" representada por RAMON DE LA TORRE LAGO, en su calidad de apoderado general" . (fls.63, C..No.1).
En síntesis, el demandante considera que con fundamento en el numeral 6o. del artículo 40 de la Nueva Carta Constitucional, puede pretender la nulidad del negocio jurídico contenido en la escritura pública No.2714 de 1 de agosto de 1991 de la Notaría Octava del Círculo de Bogotá, dado que, en su sentir, tal negocio infringe normas de derecho público que señala explicando, lo que, en su pensamiento, constituye el motivo de la violación.
<ARGUMENTACION FACTICA>. Este Despacho sintetiza la argumentación fáctica del libelista, así:
a) Que la Junta Directiva de la Empresa Colombiana de Petróleos "ECOPETROL" el 31 de abril de 1991, autorizó al representante legal de dicha empresa para celebrar un contrato de evaluación exploratoria integrada con la Compañía Esso Colombiana Limited, ESSOCOL, en el sector denominado "Santander", localizado en los departamentos de Bolívar, Cesar y Santander.
b) Que con base en la autorización referida en el ordinal anterior se suscribió la escritura pública No. 2714 de 1 de agosto de 1991 en la Notaría Octava de Bogotá entre la Empresa Colombiana de Petróleos "ECOPETROL", y la Compañía ESSOCOL, pero cambiando el objeto materia de la referida autorización por cuanto en la Escritura Pública se indicó como tal la realización de "una evaluación técnica integrada del sector denominado SANTANDER".
c) Que en verdad lo consignado en la Escritura Pública No.2714 de 1 de agosto de 1991 constituye típico contrato de CONSULTORIA, en vez de un contrato de EXPLORACION, que fue lo autorizado por la Junta Directiva de ECOPETROL.
d) Que la Esso Colombiana Limited, según certificado de la Cámara de Comercio que se acompaña con la demanda "no es una empresa de servicios, ni mucho menos especializada en estudios geológicos ni geofísicos".
e) Que ESSOCOL no puede acreditar la idoneidad exigida por normas legales para firmar contrato de yacimientos petrolíferos.
f) Que el contrato le da el privilegio a ESSOCOL para seleccionar sectores hasta de 100.000 hectáreas y gozar de la primera opción para celebrar contratos de asociación, durante la vigencia del contrato (30 meses), o, a más tardar dentro de los 60 días siguientes a la fecha de su vencimiento, con lo cual se desatiende lo normado por los artículos 22 y 23 del Código de Petróleos, lo mismo que los Decretos 314 de 1975 y 743 del mismo año.
En fin, que el contrato enjuiciado se celebró sin la aprobación requerida por parte del Ministerio de Minas y Energía y sin que se hubiere hecho la convocatoria a concurso de méritos o licitación de que trata el Decreto 2310 de 1974. Resalta que la transnacional norteamericana EXXON, fue la misma que en 1982 realizó estudios y cálculos para CARBOCOL, determinando que la tonelada de carbón se pagaría en el exterior a US$95,00, resultando que al ponerse en marcha la empresa sólo se consiguió colocarla a US$21.00.
En el capítulo III de la demanda se cita multiplicidad de disposiciones legales y suscitamente se aduce el por qué resultaron infringidas con el contrato demandado.
<CONSIDERACIONES>. Para resolver si es del caso admitir o rechazar la demanda, el Despacho previamente pasa a hacer las siguientes consideraciones:
1a. El artículo 40 de la Nueva Carta Política prescribe que "todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
"1...
"6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley."
Se trata, pues, del establecimiento de los llamados DERECHOS POLITICOS que el constituyente le adscribe a todos los CIUDADANOS, con miras a que participen en la conformación, ejercicio y control de PODER POLITICO. Para la efectividad de los referidos derechos, de carácter político, insiste el Despacho, se enumeraron seguidamente siete mecanismos o instrumentos, según se puede leer en los varios numerales que contiene el referido artículo 40.
Quiere decir lo anterior que a través de los señalados siete medios o instrumentos, taxativamente enumerados por el constituyente, cualquier ciudadano podrá lograr la eficacia de sus derechos políticos, bien sea participando en la conformación, en el ejercicio y en el control de poder político.
2a. De entrada, se vislumbra que el numeral 6o. del artículo 40 de la Carta, no constituye la acción apropiada para demandar la declaratoria de nulidad de un negocio jurídico como el que aquí se impugna y que ha quedado reseñado en la primera parte de ésta providencia. En efecto, a través de contrato contenido en la Escritura Pública No. 2714 de 1 de agosto de 1991, de la Notaría Octava del Círculo de Bogotá, las partes del mismo, esto es, ECOPETROL y ESSO COLOMBIANA LIMITED, llevaron a cabo actos de autonomía particular para regular intereses propios de igual naturaleza. Llámese el contrato de "EVALUACION DE EXPLORACION INTEGRADA", de "EVALUACION TECNICA INTEGRADA", o simplemente de "EXPLORACION", o , con cualquier otra denominación típica o atípica, la verdad es que se trata de un negocio jurídico ajeno por completo a la noción de PODER POLITICO que pudiera controlarse mediante la acción impetrada por el demandante.
3a. La fiscalización, control y declaratoria de legalidad o ilegalidad de los contratos en que sea parte una entidad oficial, se gobiernan por el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989. Esta normativa permite a cualquiera de las partes del contrato administrativo privado de la administración con cláusula de caducidad, pedir al contencioso administrativo que declare la existencia o nulidad del negocio y para que se hagan otras declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; o, bien para que se ordene su revisión, se declare su incumplimiento y para que se condene al contratante responsable a la indemnización de perjuicios. Concluye el primer inciso con una expresión amplia y genérica al agregar que mediante esa acción se pueden hacer "otras declaraciones y condenas".
4a. La acción referida a las "controversias contractuales" estatuida por el artículo 87 del C.C.A., tuvo el buen cuidado en su inciso final de legitimar su ejercicio también al Ministerio Público y a los terceros que acrediten "un interés directo en el contrato", para impetrar la declaratoria de nulidad absoluta. Siguiendo orientaciones que datan desde la ley 50 de 1936, adujo el inciso que ahora se comenta que "El Juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrado en el proceso y siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes", lo que está también acompasado con la parte final del artículo 306 del C.de C.P. en tratándose de asuntos entre particulares.
5a. La jurisprudencia se ésta Corporación ha sido constante en exigir legitimación en el demandante de los contratos administrativos que puedan llegar a tipificar su nulidad absoluta. En otros términos, no se admite el ejercicio de la acción contractual por parte de extraños o terceros ajenos a la relación contractual; es indispensable acreditar por el accionante "un interés directo en el contrato". Así, en providencia de 12 de abril de 1978, que recoge otras en el mismo sentido, la sección tercera precisó:
"Es pertinente, antes de estudiar, el fondo del asunto en el presente proceso, analizar el interés que pueda tener el demandante para entablar su acción al pedir la nulidad del contrato celebrado entre la Zona Franca y A. Saportas:
"1. En providencia de 6 de abril de 1972 el Consejo de Estado, precisó que 'la acción pública de nulidad, en cuanto reconocida por el artículo 66 a 'toda persona ', no es procedente respecto de los contratos o convenciones administrativas'; precisándose de igual manera que en el derecho francés se excluye la acción de nulidad de los contratos administrativos 'que sólo son susceptibles de la plena jurisdicción, sin perjuicio de que aquella proceda como también sucede en el régimen Colombiano contra los actos separables de los mismos' .(ponente Doctor Humberto Mora Osejo, sección 1a.,Exp. 1714. Anales del Consejo de Estado, Año XLVII, tomo LXXXII. Primer semestre 1972, pág, 449 ).
"2. En la providencia de 21 de febrero de 1973 el Consejo de Estado concluyó que la acción pública de nulidad 'es procedente contra los contratos administrativos a condición de que la promueva el agente del Ministerio Público, por causa u objeto ilícitos, de interés público o social, por esto, la acción, que es pública no es popular'. (ponente Doctor Humberto Mora Osejo. Exp. 1910).
"3. Ha sido jurisprudencia tradicional del Consejo que es posible obtener la anulación de los contratos en que se parte la administración, cuando existe un vicio que los llegue a convertir en nulos, pero esto debe serle solicitado al Juez mediante un recurso de jurisdicción. En estos casos "se requiere de todas maneras un interés concreto derivado de la situación específica de que es fuente el contrato, o lo que es lo mismo, la acción de plena jurisdicción consagrada por el artículo 67 ibidem no la pueden ejercitar sino las partes contratantes o quienes tengan un interés jurídico concreto con el objeto de hacer valer sus pretensiones'. (25 de febrero de 1974, exp.No.1498, Dr. Alfonso Castilla Saíz).
"4. Igualmente el Consejo de Estado acepta la aplicación excepcional del artículo 2o. de la Ley 50 de 1936 para permitir que 'todo lo que tenga interés en ello' pueda pedir la nulidad del acto o contrato. (Jorge Valencia A. Exp.1817). Aunque debe reconocerse que este fallo implica un paso de avanzada, cabe también anotar, que se quedó un poco corto al no explicar la medida del interés que legítima a la parte actora en esas hipótesis.
"Así no debe entenderse ese interés de tercero como el de la legalidad que esgrime quién pretende la defensa del orden jurídico y que justificaría la acción contra un auto separable, como sería el que abre una licitación; en cambio para impugnar el de adjudicación sólo tendrán interés, en principio, los que licitaron. El interés en la anulación del contrato debe ser especial y concreto, personal y directo, como que ella condiciona el restablecimiento pretendido, porque en tal evento la responsabilidad de la entidad contratante surge o nace de la ilegalidad del acto de adjudicación, el cual, con el contrato subsiguiente, forma una unidad compleja. Y debe aceptarse así aunque pueda pensarse, en estricta técnica que el perjuicio que el licitante vencido realmente nace del acto de adjudicación ilegal y que solo la ilegalidad del contrato mismo podrá alegarse por las partes contratantes o por el Ministerio Público". (Exp. No.1492; Actor: Soc. Compañía Colombiana de Construcciones Urbanas Ltda.; Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).
El acopio jurisprudencial que se acaba de consignar merece ser reiterado ahora, pues, para este Despacho no ha habido circunstancia alguna que imponga nuevos horizontes; más aún, cuando, como quedó visto atrás, fundamento esgrimido por el actor, con base en el numeral 6o. del artículo 40 de la Constitución, regula materias o aspectos extraños a los temas contractuales.
6a. El Despacho no desconoce que en la contratación administrativa está presente el interés de la comunidad, dado que el negocio jurídico de dicha estirpe envuelve aspectos colectivos manejados por una de las Entidades públicas, que en mayor o menor grado compromete el patrimonio estatal. De allí, que en un futuro bien podrá reglamentarse la manera como los asociados, individual o colectivamente, puedan ejercer un control sobre la legalidad de dichos contratos. A ello apunta la preceptiva del artículo 88 de la Nueva Constitución Nacional al estatuir que "la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
"También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
"Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos".
Como hasta el momento el legislador no ha producido la ley que regule el tema de las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos que pudieran verse comprometidos con la celebración de contratos administrativos, se impone seguir aplicando el artículo 87 del C.C.A., para todo lo relacionado con las controversias contractuales.
Viene de lo atrás consignado, que la demanda no puede ser admitida por falta de legitimación del demandante.
<FALLO>. Por lo expuesto, este Despacho RESUELVE:
1. RECHAZASE la demanda instaurada a nombre propio por el ciudadano GILBERTO GUZMAN CELIS, contra el contrato administrativo contenido en Escritura Pública 2714 de 1 de agosto de 1991, de la Notaría octava del Círculo de Bogotá.
2. Ejecutoriado éste auto devuélvase la demanda y sus anexos, sin necesidad de desglose, al actor.
COPIESE NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Secretaria
