CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 13 de mayo de 1993, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 7031
CONSEJERO PONENTE : Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA
ACTOR :
DEMANDADO :
<TEMA : NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / CADUCIDAD /
LEGISLACION APLICABLE>
<RESUMEN>. <"... Del texto de la Resolución No. 1641 del 11 de marzo de 1985, expedida por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, se sabe que esta entidad celebró, el día cinco (5) de abril de 1982, un contrato de arrendamiento con la firma XXXX Y XXXX. LTDA., el cual tenía por objeto las áreas destinadas a aparcadero, vallas y avisos de publicidad, ubicadas en el Aeropuerto Olaya Herrera de la ciudad de Medellín, localizadas y alindadas como se precisa en el referido acto administrativo.>
<Para la Sala resulta inexplicable de tal acto jurídico no se hubiese hecho constar por escrito, como lo disponía el artículo 18 del decreto 150 de 1976, ley del contrato, pues del texto de la resolución acusada se desprende que el precio mensual del arrendamiento montaba SEISCIENTOS MIL PESOS ($600.000). La norma en comento preceptuaba:>
<"Artículo 18. De los contratos que deben constar por escrito.>
<"Salvo lo dispuesto en este decreto deberán constar por escrito los contratos cuya cuantía sea o exceda la suma de cincuenta mil pesos ($50.000)".>
<La ausencia de la anterior solemnidad eliminó la posibilidad de que se pactara la cláusula de caducidad que, por lo demás, solo era de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles, de empréstito o de arrendamiento (Artículo 48, Decreto 150 de 1976). Así las cosas, la administración no podía hacer uso de una cláusula exorbitante que ni se entendía incorporada al acto jurídico, ni se pactó, por la realidad fáctica en antes destacada.>
<Dentro del anterior marco jurídico, la Sala hace suya la perspectiva jurídica que manejó el sentenciador de instancia cuando en el proveído impugnado concluye: "... al expedir el acto administrativo declarando la caducidad del contrato, ejerció la administración una facultad que no tenía atribuido en éste, habiendo en consecuencia actuado sin competencia atribuida para el efecto, lo que genera la nulidad de los actos acusados".>
<... los contratos se rigen por la ley vigente en el momento de su celebración y, por lo mismo, si al surgir a la vida jurídica son de naturaleza civil, una ley posterior no los puede tornar, con retroactividad, administrativos. Ese principio solo admite dos excepciones, a saber: a) Las que se vinculan con el orden público, situación que no se registra en el caso sub-examine, y b) El de las leyes interpretativas, que al formar una unidad con la ley interpretada, como lo manda el artículo 14 del Código Civil, permiten concluir que el alcance de la ley es, abinitio, el que se precisa en la ley que hace la interpretación. Es verdad que el numeral 2o. del artículo 38 de la ley 153 de 1887 exceptúa de la ley del contrato las disposiciones "que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiera cometido", pero este precepto demanda que en el pasado la pena estuviese consagrada. Es el universo mismo que ella tenga, a la luz de la nueva normatividad, el que es aplicable con arreglo a la nueva ley...".>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá D.C., Mayo trece (13) de mil novecientos noventa y tres (1993)
Consejero Ponente : DOCTOR JULIO CESAR URIBE ACOSTA
Ref : Expediente No.7031
Actor : SOCIEDAD "ALBERTO VASQUEZ Y ASOCIADOS Y CIA LTDA"
Demandado : LA NACION - FONDO AERONAUTICO NACIONAL.
<ENCABEZADO>. I. Agotada la tramitación procesal de ley, sin que ------- causal de nulidad que vicie la actuación, la sala a desatar el recurso de apelación ------- por el apoderado del Centro de Imputación demandado contra la sentencia calendada del día -------- de junio de mil novecientos noventa y uno (1991) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en su parte resolutiva DISPUSO: " Declárase la nulidad de la resoluciones 1641 y 2581 de 11 de marzo y 24 de abril, ambas de 1985, por las cuales el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil declaró la terminación del contrato de arrendamiento verbal de algunas áreas del aeropuerto Olaya Herrera, y celebrado con la Sociedad ALBERTO VASQUEZ Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA." (folio 151).
<EL FALLO IMPUGNADO>. Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales y particulares del caso, se transcribe a continuación lo pertinente del fallo impugnado, en el cual se razona judicialmente dentro del siguiente temperamento: " La sociedad ALBERTO VASQUEZ Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad de las resoluciones 1641 y 2581 de 11 de marzo y 24 de abril de 1985 por lo cual el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, dio por terminado un contrato de arrendamiento que tenía celebrado sobre unas áreas del aeropuerto OLAYA HERRERA de la ciudad de Medellín. Considera suficiente como restablecimiento de derecho, la nulidad de los actos acusados.
"La providencia de 10 de julio de 1985, se remitió por competencia el negocio a esta corporación, donde ha surtido todo su trámite legal, encontrándose para ser decidido, a lo cual se procederá mediante la siguiente providencia. " Como hechos fundamento de la acción menciona los siguientes: " 1. El Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, como representante legal del Fondo Aeronáutico Nacional, dictó la resolución No.1641 de 11 de marzo de 1985, " por lo cual se da por terminado un contrato de arrendamiento", que dice fue celebrado verbalmente el 5 de abril de 1982, con la firma ALBERTO VASQUEZ OSORIO Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA.
" Por áreas destinadas a aparcadero, vallas y avisos de publicidad", áreas ubicadas en el aeropuerto Olaya Herrera de la ciudad de Medellín, cuya localización y linderos describe en el tercer considerando de dicha resolución.
"2. En el considerando 10 expresa que el representante legal de la sociedad mencionada " reconoció la celebración del contrato de arrendamiento con el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el canon o precio de $700.000,oo" en interrogatorio de parte ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Medellín.
"3. En los considerandos 11 y 12 afirma que "el arrendatario incumplió con lo pactado causando graves perjuicios de interés económico para la entidad, lo que hace inconveniente la continuación del contrato" y que "es obligación del Departamento proceder a dar por terminado el contrato verbal de arrendamiento".
"4. En virtud de lo anterior resuelve "dar por terminado el contrato verbal de arrendamiento" indicado, fijar un plazo de treinta días para la entrega de las áreas arrendadas y proceder a la liquidación del contrato.
"5. Interpuesto el recurso de reposición contra la providencia reseñada, el Jefe del Departamento lo negó, mediante la Resolución 2581 de 24 de abril de 1985 con lo cual quedó agotada la vía gubernativa.
"6. Aún cuando no es materia de este proceso, debo manifestar que el incumplimiento atribuido a mi patrocinada es inexacto. Fue del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en lo que incumplió al reducir arbitrariamente las áreas que aquel venía disfrutando.
"7. El Representante Legal de ALBERTO VASQUEZ OSORIO Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA, me ha otorgado poder para demandar la resoluciones acusadas.
"Admitía la demanda, de ellas se notificó el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (fls. 28 a 31 y 56) quién designo apoderado (fl.57) habiendo contestado la demanda (fl.59 a 63) y pidiendo pruebas. Evacuada la etapa probatoria, se dió traslado a las partes para que alegarán de concusión sosteniendo la actora sus puntos de vista sobre la nulidad impetrada y alegando la demandada que los actos expedidos debían mantenerse por encontrarse ajustados al ordenamiento legal.
"El Ministerio Público representado por el Fiscal Once de la Corporación descorre su traslado de rigor con concepto favorable a las súplicas de la demanda, señalando como normas aplicables al caso los artículos 48, 49, 50, 51 y 53 de Decreto Ley 150 de 1976 y no las del Decreto Ley 222 de 1983.
<CONSIDERACIONES>. "Para decidir la controversia se CONSIDERA:
"I. Se reduce el caso aquí planteado a establecer si los actos acusados son nulos por cuanto violan en criterio del demandante normas de carácter superior, al declarar la caducidad de un contrato de arrendamiento verbal existente entre las partes.
"Para la Sala sea lo primero dejar en claro que evidentemente los actos demandados declaran la caducidad del contrato verbal de arrendamiento, cuya existencia, dicho sea de paso, reconocen.
En efecto, al observar la motivación de las resoluciones 1641 y 2581 de 1985, en ellas, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil reconoce haber arrendado en forma verbal el día 5 de abril de 1982 a la sociedad demandante las áreas de Parqueadero Nacional No. 1 y No. 2, las de vallas y avisos de publicidad y las de baños públicos del aeropuerto Olaya Herrera de la ciudad de Medellín. Ahora bien, no obstante que los actos acusados dan por terminado el contrato verbal de arrendamiento, ellos equivalen a una caducidad del mismo, por cuanto como lo afirman en la motivación y concretamente el numeral 11, el incumplimiento del arrendatario le ha causado graves perjuicios que hace inconveniente la continuación del contrato.
"II. Del capítulo sobre normas violadas y concepto de violación, la Sala analizará el cargo vinculado a la violación de los artículos 47, 48, 49, 50, 51, y 53 del Decreto - Ley 150 de 1976, por considerarse que tal cargo prospera, lo que hace innecesario el estudio del otro cargo planteado.
"Sostiene la actora que las normas violadas, las que son aplicables al caso por cuanto eran las vigentes para la época en que se celebró el contrato el 5 de abril de 1982, fecha que señala la resolución 1641 de 11 de marzo de 1985, en su numeral 2 (Fl.4) establecían la obligatoriedad de la cláusula de caducidad en todos aquellos contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles, de empréstito o de arrendamiento. Al ser el contrato de arrendamiento verbal y así aceptarlo los actos demandados, no solamente no podía pactarse tal cláusula, sino que tampoco podía entenderse pactada por no ser obligatoria para tal clase de contrato, habiendo sido en consecuencia "aplicados indebidamente los preceptos citados " y presentándose " una desviación de la atribución del Jefe de la Entidad contratante. "Para la Sala evidentemente los actos acusados reconocen la existencia, de un contrato de arrendamiento entre la actora y la demandada.
Basta leer la motivación de la resolución No. 1641 de 11 de marzo de 1985 en la que la administración acepta haber celebrado un contrato de arrendamiento verbal el día 5 de abril de 1982, con la firma ALBERTO VASQUEZ OSORIO Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA.
"Ahora bien, a tal contrato de arrendamiento no solo le era obligatoria la cláusula de caducidad, conforme a lo normado en el artículo 48 del Decreto Ley 150 de 1976, sino que no era posible pactarla dado que como lo reconoce la administración el contrato de arrendamiento era verbal. Así las cosas al expedir el acto administrativo declarando la caducidad del contrato, ejerció la administración una facultad que no tenía atribuida en este, habiendo en consecuencia actuado sin competencia atribuida para el efecto, lo que genera la nulidad de los actos acusados" (folios 148 a 151).
<SUSTENTACION DEL RECURSO>. II. SUSTENTACION DEL RECURSO.
A folios 158 y siguientes del cuaderno No. 1 el escrito en que la apoderada del demandado hace sus valoraciones de naturaleza jurídica y fáctica, orientadas a defender la perspectiva desde la cual ella ha estudiado el caso, para lo cual argumenta dentro del siguiente universo: ----------------------------------------------ojo completar.-------------------------------------
"El alcance del recurso de apelación está encaminado a que se revoque en su totalidad la sentencia impugnada por se violatoria de las disposiciones legales que se citarán en la sustentación de la alzada, y especialmente porque: "1.) Este proceso debía haber concluido con fallo inhibitorio, en razón a que el demandante erró de bulto al demandar a la Nación representada por el Jefe del Fondo Aeronáutico Nacional. El Fondo Aeronáutico Nacional, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, según la ley 3 de 1977 que lo creó. Y fue el Fondo Aeronáutico Nacional el ente que celebró el contrato y el que profirió las resoluciones acusadas, a través de su representante legal.
"2.) El fallo de mérito que se ha proferido, y que impugnó, es también violatorio de las reglas contenidas en el Decreto Ley o extraordinario 222 de 1983, en cuanto que dicha legislación, por ser de orden público, es de aplicación inmediata, y conforme lo expresa su último artículo derogó expresamente el Decreto 150 de 1976.
"La sentencia impugnada en error evidente y protuberante declara la nulidad de las resoluciones 1641 de 11 de marzo de 1985 y 2581 de 24 de abril de 1985, por las cuales el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil declaró la terminación de un contrato verbal de arrendamiento, cuando en la realidad jurídica dichos actos fueron proferidos por el FONDO AERONAUTICO NACIONAL, cuyo representante legal es el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, persona jurídica totalmente distinta a la NACION, que demandó la actora". (folios 158 y 159).
<VISTA FISCAL>. III. VISTA FISCAL
La Fiscal Segunda del Consejo de Estado, Dra EDNE COHEN DAZA, en su concepto de fono, OBSERVA: " Sea lo primero referirnos a lo expresado por la recurrente.
"En realidad la señalización del ente demandado que hizo el actor es correcta, pues como lo reconoce la misma parte opositora, el ente con quien supuestamente se trabó la relación fue el Fondo Aeronáutico Nacional; y el acto administrativo acusado, en su encabezamiento indica que el jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil que profiere la Resolución, lo hace en su condición de representante legal del mencionado Fondo. No aparece error en la denominación de la parte llamada a responder, como lo dice la recurrente.
"En relación con la norma que debe aplicarse al caso, aunque sólo se hace la afirmación pero sin expresar las razones, tampoco tiene razón, pues considerando el enfoque dado a la demanda y teniendo en cuanta el sentenciador de instancia admite la existencia del contrato de arrendamiento celebrado en abril de 1982, la norma que aplica es la vigente en esa época como lo señala el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.
"En relación con las razones que tuvo al Tribunal para declarar la nulidad de los actos acusados, este despacho observa que tanto en la demanda, como en la sentencia, se parte de una ficción al suponer que en el presente caso existió un contrato administrativo de arrendamiento, cuando lo cierto es que éste no se realizó.
"El Decreto 150 de 1976, estatuto que regía en el momento de los hechos, establece de manera expresa en su artículo 134 que el contrato de arrendamiento "siempre constará por escrito".
"Así pues que era obligación para las partes la celebración de un contrato escrito.
"También existe una ficción cuando se afirma que se aplicó indebidamente la cláusula de caducidad, pues para esa época la ley exigía la inclusión expresa y escrita de esta cláusula exorbitante; es decir, la ley no admitía, como ahora, la posibilidad de darla por pactada tácitamente allí donde es obligatoria.
"Por otra parte, el artículo 48 del Decreto 150 de 1976 establecía que la cláusula de caducidad no era de forzosa estipulación en los contratos de arrendamiento. Así pues si las partes convenían en pactarla, se imponía la necesidad de incluirla expresamente en el contrato y obviamente no existiendo contrato escrito no puede suponerse tampoco la existencia de esta cláusula.
"Siendo el contrato administrativo inexistente, no podía la administración haciendo uso de otra ficción dictar un acto administrativo para darlo por terminado; carecía de competencia precisamente por no existir contrato escrito y además la cláusula de caducidad que le permitiera hacer uso de su potestad de ente público.
"La situación de hecho que se dio en el presente caso, necesariamente tuvo que quedar sometida al régimen de derecho común. Correspondía pues a los jueces de la justicia ordinaria decidir el problema de la existencia y prueba del contrato, de su terminación y de la entrega del inmueble, así como del pago de lo que la sociedad adeudaba a la administración.
"Por lo expuesto, resulta anómalo, que el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil haya decidido terminar con el contrato o con la relación existente mediante resolución, pues su competencia, se repite, solamente podría haber nacido de un contrato administrativo en donde de modo expreso se hubiera pactado la facultad para darlo por terminado unilateralmente.
"Como el contrato administrativo de arrendamiento a que alude el acto acusado, es inexistente, la administración carecía de facultad para dictar esa resolución; en consecuencia debe ser anulada.
"Aunque por razones un tanto diferentes, esta Agencia del Ministerio Público coincide con la decisión final de la sentencia apelada, en consecuencia se permite solicitar a la Sala su confirmación." (folios 177 a 180).
<CONSIDERACIONES DE LA SALA>. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
A) La sentencia impugnada será confirmada, pues ella se ajusta, en todo su universo, a la ley al derecho.
Del texto de la Resolución No.1641 de 11 de marzo de 1985, expedida por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, se sabe que ésta entidad celebró, el día cinco (5) de abril de 1982, un contrato de arrendamiento con la firma ALBERTO VASQUEZ OSORIO Y ASOCIADOS Y COMPAÑIA LIMITADA, el cuál tenía por objeto las áreas destinadas a aparcadero, vallas y avisos de publicidad, ubicadas en el aeropuerto Olaya Herrera de la ciudad de Medellín, localizadas y alindadas como se precisa en el referido acto administrativo.
Para la Sala resulta inexplicable que tal acto jurídico no se hubiese hecho constar por escrito, como lo disponía el artículo 18 del Decreto 150 de 1976, ley del contrato, pues del texto de resolución acusada se desprende que el precio mensual del arrendamiento montaba SEISCIENTOS MIL PESOS ($600.000,oo). La norma en comento preceptuada: "Artículo 18. De los contratos que deben constar por escrito.
"Salvo lo dispuesto en este Decreto deberán constar por escrito los contratos cuya cuantía sea o exceda la suma de Cincuenta Mil Pesos ($50.000,oo).
La ausencia de la anterior solemnidad eliminó la posibilidad de que se pactará la cláusula de caducidad que, por lo demás, solo era de forzosa estipulación en los contratos que no fueren de compraventa de bienes muebles, de empréstito o de arrendamiento (artículo 48 Decreto 150 de 1976). Así las cosas, la administración no podía hacer uso de una cláusula exorbitante que ni se entendía incorporada al acto jurídico, ni se pactó, por la realidad fáctica en antes destacada.
Dentro del anterior marco jurídico, la Sala hace suya la prespectiva jurídica que manejó el sentenciador de instancia cuando en el proveído impugnado concluye: "... al expedir el acto administrativo declarando la caducidad del contrato, ejerció la administración una facultad que no tenía atribuida en éste, habiendo en consecuencia actuando sin competencia atribuida para el efecto, lo que genera la nulidad de los actos acusados.
B) La Sala no patrocina la filosofía jurídica se recoge en el salvamento de voto de la Magistrada Miriam Guerrero de Escobar, cuando considera que era aplicable, para el caso, el nuevo Estatuto de Contratación Nacional, (Decreto ley 222 de 1983), que dispone que en los contratos de arrendamiento es de obligatoria inclusión la cláusula de caducidad. Y no la hace suya, porque los contratos se rigen por la ley vigente en el momento de su celebración y, por lo mismo, si al surgir a la vida jurídica son de naturaleza civil, una ley posterior no los puede tornar, con retroactividad, administrativos. Ese principio sólo admite dos excepciones, a saber: a) Las que se vinculan con el orden público, situación que no se registra en el caso sub-exmine, y b) El de las leyes interpretativas, que al formar una unidad con la la ley interpretada, como lo manda el artículo 14 de Código Civil, permiten concluir que el alcance de la ley es de, abinitio, el que se precisa en la ley que hace la interpretación. Es verdad que el numeral 2o. del artículo 38 de la Ley 153 de 1987 exceptúa de la ley del contrato las disposiciones "que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido". Pero este precepto demanda que en el pasado la pena estuviese consagrada. Es el universo mismo que ella tenga, a la luz de la nueva normatividad, el que es de aplicación con arreglo a la nueva ley.
C) La corporación no hace suya la perspectiva suplica que maneja el apoderado del centro de imputación jurídica demandado cuando al sustentar el recurso predica que éste proceso ha debido concluir con fallo inhibitorio en razón de que el demandante erró de bulto al demandar a la Nación, representada por el jefe del Fondo aeronáutico Nacional. Y no la comparte, porque desde un principio el Tribunal entendió que la acción se dirigía contra el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, a quién ordeno notificarle la demanda. Esta verdad explica que el jefe del mismo dictará la resolución No.3456 de 7 de abril de 1986 por medio de la cual se confirió poder a un profesional del derecho para que representara a la citada entidad, dentro del presente conflicto de intereses. Por lo demás, fue el jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, como representante legal del Fondo Aeronáutico Nacional, el que profirió los actos acusados.
Así las cosas, no hay duda alguna respecto de la legitimación por pasiva. El universo de sutilezas procedimentales que maneja el apoderado del demandado debe dar paso a lo SUSTANCIAL para que el derecho no quede sacrificado en la FORMA.
<FALLO>. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera proferiendo justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA
1.) CONFIRMASE la sentencia calendada el día veinte (20) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso del rubro.
2.) Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al tribunal de Origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE , COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Secretaria
