CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 24 de septiembre de 1992, Santafé de Bogotá D.C.
EXPEDIENTE : No. 6868
CONSEJERO PONENTE : Dr. CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR
DEMANDADO
<TEMA : INTERESES DE MORA>
<RESUMEN>. <"... La presente controversia plantea el problema de si la administración pública esta obligada a pagar intereses en el evento de que incumplan las obligaciones de pagar sumas de dinero derivadas de un contrato, sea administrativo o privado ...>
<... En materia de competencia es bien sabido que los funcionarios públicos no pueden hacer sino aquello que les esta expresamente autorizado. Postulado que se deriva del principio de la legalidad que gobierna la actividad administrativa. Pero las normas de competencia, pese a ser de derecho estricto, deben manejarse con un criterio racional y en función de la naturaleza de la actividad que regulan. Por eso en el campo contractual las cosas difieren de lo que sucede ordinariamente en la esfera propiamente administrativa, cuya manifestación es el acto general o particular, expedido con base en normas superiores que delimitan en todos los casos su alcance y contenido.>
<Si bien es cierto que en aquél campo contractual la competencia de la entidad pública contratante esta ligada por ciertas normas superiores de obligado acatamiento, que regulan, unas el proceso de contratación, sus requisitos y formalidades (artículos 25 y siguientes del decreto 222 de 1.983) y otras que deben figurar como cláusulas forzosas o de obligatoria consagración dentro de cada contrato (artículo 60 del citado decreto 222), no es menos cierto que por permisión del mismo estatuto contractual en todo contrato se podrán estipular además, salvo disposición en contrario, las cláusulas propias o usuales conforme a su naturaleza ...>
<... En los contratos de la administración existen unas cláusulas obligatorias impuestas por la ley, no susceptibles de ser modificadas o negociadas por las partes contratantes; y otras, que podrán ser pactadas o convenidas por ser propias o usuales según la naturaleza de cada contrato. En estas últimas existe cierta libertad, pero sus condiciones o alcances deberán fijarse en el pliego de condiciones o propuesta que hace la administración cuando invita a alguien a contratar.>
<Así que nada se opone a que en un contrato administrativo, vb. gr., el de obra pública, celebrado ordinariamente con una sociedad comercial, se pacten intereses de mora (no superiores a los permitidos en la ley, se entiende) ante el incumplimiento de la administración o cláusulas de reajuste por el no pago oportuno de las actas parciales de obra. Estos intereses, que son usuales y de la naturaleza de los contratos que celebran los comerciantes, no son mas que el efecto de las obligaciones contraídas; y en este campo la administración contratista no puede reclamar un privilegio exorbitante que no le ha dado la ley.>
<Así, si no cumple oportunamente se presume que causó perjuicios al contratista y deberá indemnizarlos. Y si esto es lo que manda la ley, qué impide que se pacte expresamente dentro del contrato el monto de los intereses de mora, máxime cuando el convenio puede ser mas favorable para la administración? ...>
<... Nadie puede negar que así como el contrato privado legalmente celebrado es ley para las partes, (artículo 1602 del c.c.), así lo es el administrativo; que unos y otros deberán ejecutarse de buena fe (1603 íbidem); que en ambos se puede dar el evento de la mora en casos de incumplimiento o el enervamiento de sus efectos en el evento del artículo 1609; que la indemnización de perjuicios comprende , por regla general, el daño emergente y el lucro cesante y se debe desde que el deudor este constituido en mora.>
<Estos principios operan por mandato legal y se entienden vinculados al contrato, aunque no se hayan expresamente pactado. Puede afirmarse que son elementos comunes, de la naturaleza de todo contrato privado o administrativo.>
<Y si la administración contrata con una persona particular que al hacerlo está haciendo un acto mercantil, ese contrato, en lo pertinente, se regirá por las disposiciones del código de comercio, tal como se desprende de su artículo 22 en armonía con el 20 ...>
<... En este orden de ideas, se destacan los siguientes aspectos jurídicos de alcance general:>
<1) Que las normas que regulan, entre otros aspectos, los efectos de los contratos civiles se aplican a los negocios mercantiles, a menos que la ley disponga otra cosa (artículo 822 del c. de co.).>
<2) Que nadie podrá enriquecerse sin causa a expensas de otro (831 íbidem).>
<3) Que en los contratos sujetos al derecho comercial la gratuidad no se presume.>
<4) Que en los contratos bilaterales, tanto de índole civil como comercial, va envuelta la condición resolutoria tácita en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado (artículos 1546 del c.c. y 870 del c. de co.) con la obligación de indemnizar al cumplido o al que se allanó a cumplir.>
<5) Que la indemnización de perjuicios, comprensiva del daño emergente y del lucro cesante, se debe por no haberse cumplido la obligación, o haberse cumplido imperfectamente o haberse retardado su cumplimiento (artículo 1613 del c.c.).>
<6) Que los contratos, que deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe, obligaran no solo a lo pactado, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre y la equidad natural. (art. 871 del c. de co.).>
<7) Que en los contratos mercantiles, en los cuales se presume el ánimo de lucro, cuando hayan de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique la tasa de éstos, el interés será el bancario corriente, y si las partes no han estipulado el moratorio, éste será el doble (art. 884 del c. de co.).>
<8) Que en la compraventa sujeta al derecho comercial el vendedor deberá hacer la entrega de la cosa dentro del plazo estipulado (art. 924 del c. de co.); y el comprador deberá pagar el precio en el término convenido o, en su defecto, al momento de recibir la cosa (artículo 947 íbidem) ...>
<TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>.
Expediente 6868 contratos
Actor : Sociedad Arautos S.A.
Consejero Ponente : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Santafé de Bogotá, D.C., 24 de Septiembre de 1992
<ANTECEDENTES>. Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de mayo de 1991, mediante la cual se declaró probada "la excepción sustantiva de ineptitud de demanda" y se denegaron las súplicas de la demanda.
<SUPLICAS>. Súplicas que en la demanda presentada el 1 de julio de 1989, se formularon así:
"Que se condena al DISTRITO ESPECIAL- DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL a pagar a mi mandante, la Sociedad "ARAUTOS S.A." la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS CATORCE MIL DOSCIENTOS NUEVE PESOS MONEDA LEGAL ($3.714.209.00 m.l) por concepto de intereses moratorios causados desde el 21 de diciembre de 1987, fecha en que la entidad demandada debió cancelar las sumas de VEINTIUN MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS MONEDA LEGAL ($21.962.555.oo m.l.) a mi representada, hasta el 5 de abril de 1988, fecha en que se verificó el pago de dicha suma. Que se condene además al pago de la devaluación de los intereses, sufrida entre el 5 de abril de 1988 hasta la fecha en que se solucione la obligación e igualmente al pago del impuesto de ventas sobre tales intereses según lo establece el Art, 17 del Decreto 570 de 1984."
<HECHOS>. Como hechos se narraron, en síntesis:
1) Que mediante contrato de compraventa # 395 de 2 de diciembre de 1987, la sociedad Arautos S.A., vendió al Distrito Especial (hoy Capital) 5 automóviles Mazda, de las características señaladas en el hecho 1 a folios 2).
2) Que en la cláusula tercera se dispuso que entregados los vehículos y presentada la cuenta de cobro, la entidad compradora debía pagar el precio convenido.
3) Que según acta de entrega # 7 de 21 de diciembre de 1987, en esa fecha cumplió la vendedora su obligación, a satisfacción de la compradora.
4) Que el precio del contrato solo se canceló el 5 de abril de 1988, cuando debió hacerse a la fecha de la entrega mencionada, según lo estipulado.
5) Que como consecuencia de ese incumplimiento la entidad incurrió en mora, causando intereses a favor de la vendedora.
6) Que los intereses comerciales de mora a la tasa del 58.54% ascendieron a la suma de $3.714.209.
Cumplido el trámite de la primera instancia el tribunal, como se dijo, declaró la ineptitud de la demanda y denegó, en consecuencia, las súplicas de la demanda. De ese fallo se destaca:
"6 Hay lugar a declarar la excepción sustantiva de la demanda. Asístele razón al señor Fiscal cuando dice, que para que prospere la pretensión de condena, es indispensable que se anteceda por una declaratoria de incumplimiento contractual, porque aquélla no es autónoma de ésta, sino que le sucede y de ella se deriva. Y de igual modo, se entiende la afirmación de la opositora, que indica que las acciones de restablecimiento contractual están signadas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y no comprenden la simple y única de condena aquí propuesta."
"Pero de todo ello no se deducen, las conclusiones que saca la procuradora del demandado, pues ni da lugar a una sentencia inhibitoria, ni convierte la acción en extracontractual."
"La sentencia inhibitoria, supone la ausencia de un presupuesto procesal, cuya omisión puede suplirse en algunos casos, por el camino de la declaración de nulidad, o mediante el decreto de pruebas de oficio, mientras que la ineptitud sustantiva, implica la falta de uno de los elementos de la acción, y conlleva una sentencia desestimatoria.
"De igual modo, el que falte un elemento de la acción, ejercitada, no trae consecuencialmente que sea de responsabilidad, pues en ella se exige, con el mismo argumento, que se pida la declaración sin la cual queda trunca la petición de condena."
"La falta de aptitud, conduce a una sentencia desestimatoria, que se apoya en las razones consignadas arriba y así ha de pronunciarse."
"Y ella, en el caso presente, no se funda en la única razón examinada a propósito de las alegaciones de opositor y procurador, sino que adicionalmente tiene su puntual en otras."
"Su ineptitud deviene igualmente de la ausencia de afirmaciones, que conduzcan a tener al demandante, como cumplidora de las obligaciones y deberes negociales previos al compromiso del demandado."
"La demanda omite en el capítulo de hechos, y por supuesto en el de las pruebas, indicar si el actor cumplió con la carga negocial de presentar la cuenta de cobro."
"Recordemos que en la compraventa se convino, que el Distrito Especial de Bogotá, se obligaba a pagar el precio de los autos, contra entrega de los mismos y presentación de cuenta de cobro debidamente legalizada."
"En tales condiciones era menester, que en el escrito de citación a juicio, se presentara como elemento determinante, aquél según el cual, el actor estuvo presto a cumplir o cumplió, con las obligaciones a su cargo, como con los deberes impuestos en el contrato, a pesar de lo cual el demandado incurrió en mora de las suyas. Y ello es esencial a la acción ejercida, y cuando falta lleva a convertir la demanda en inepta substantivamente."
"Y por otro camino, la misma falla nace del silencio que la demanda guarda frente a la mora del demandado. Siendo que el Distrito Especial de Bogotá, se obligó a pagar contra entrega y contra presentación de la cuenta, esto es, se obligó en términos puros y simples, y no sometido a plazo alguno, era menester para hacerlo incurrir en mora que se le reconviniera judicialmente en términos del artículo 1608.3 del Código Civil, aplicable a la compra venta mercantil, como lo dispone el artículo 822 del Código de Comercio."
"Esta última hipótesis, es la que trabaja la sentencia del Consejo de Estado, que cita en su apoyo Arautos S.A., caso en el cual, el demandante de ese proceso, si requirió al Ministerio de Comunicaciones, haciéndolo incurrir en mora."
"Inconforme la parte actora con la decisión; interpuso apelación y sustentó su recurso mediante el escrito que obra a folios 95 y ss.
Allí insiste que no era necesario solicitar la previa declaración de incumplimiento del contrato para pedir en consecuencia el pago de intereses de mora por la no solución de la obligación en la oportunidad convenida.
Cumplido el trámite de la segunda instancia, es oportuno decidir, Para ello, se considera:
Para el Distrito, la sentencia merece ser confirmada en todas sus partes, porque la administración cumplió adecuada y oportunamente con sus obligaciones contractuales, no así la demandante, la cual, al demorar el cumplimiento de las obligaciones a su cargo, hizo posible que se venciera la vigencia fiscal de 1987 y que el pago no pudiera hacerse por razones presupuestales sino en abril de 1988.
<ALEGATO DE LA ENTIDAD DEMANDADA>. Del aludido alegato de la entidad demandada, se transcriben los siguientes apartes:
"Si nos remitimos al expediente Administrativo, vemos como la Administración inmediatamente se suscribió el contrato; el 4 de diciembre de 1987 se expidió el certificado de Reserva Presupuestal No. 630 en el que en cumplimiento de lo establecido en los artículos 209 y 216 del Código Fiscal se registró en los libros de ejecución del presupuesto ordinario de Gastos de la Vigencia Fiscal de 1987, con base en las Disponibilidades 1071 y 1079, la suma de $22.390.000.oo, con destino al cumplimiento del contrato No. 395 de 1987 a nombre de ARAUTOS S.A."
"Como se puede apreciar claramente, la entidad administrativa, cumplió todos y cada uno de los requisitos establecidos por las normas distritales, inclusive, para el 4 de diciembre de 1987, la oficina de presupuesto afectó la suma de $22.390.000.oo para el pago del contrato suscrito el 2 de diciembre y por tanto la Administración no podría destinar esa suma a partir de ese momento sino para el cumplimiento de la obligación para la cual estaba afectada; ello de acuerdo a lo establecido por los artículos 137 y 215 del Acuerdo 6 de 1985."
"Entonces, ¨qué fue lo que sucedió para que la obligación pasara a vigencias expiradas y tuviera que esperarse la sociedad contratista para el pago del contrato?
"Pues como se deduce de los documentos que obran en el proceso, la sociedad contratista no acudió con la debida celeridad para el cumplimiento de las obligaciones que tenía a su cargo, vemos como, en efecto, solo hizo entrega de los vehículos hasta el 21 de diciembre de 1987, y no presentó la cuenta de cobro a la que estaba obligada de acuerdo a lo pactado en la cláusula tercera del contrato, en la que se comprometía a entregar junto con los vehículos, la correspondiente cuenta de cobro debidamente legalizada y soportada, con base en la cual, la Administración podría pasarla a presupuesto y a la Tesorería para que se verificara el pago."
"Vemos como el contrato materia de la litis, se adjuntó por parte de la sociedad Arautos, hasta el 21 de diciembre la garantía del cumplimiento que debía prestar con antelación a la entrega de los vehículos por parte de la sociedad, con el fin de que fuera aprobada y legalizada. Dicha garantía se encontraba modificada y presentada el 3 de diciembre de 1987, por cuanto era insuficiente."
"La demora en el pago no se le puede endilgar a la Administración, sino por el contrario, el causante fue el particular, por cuanto que las cuentas de cobro fueron presentadas con mucho retardo a la Administración Distrital, las cuales fueron posteriormente adicionadas, con base en la autorización de reajuste del contrato por la suma de $1.028.200; por cuanto había pactado, que el precio de los automóviles sería, el que rigiera al momento de la entrega."
"Como se puede apreciar, la cuenta de cobro presentada a la Administración, aunque no tiene fecha de recibo, ni tampoco fecha de expedición de la cuenta de cobro de cada automóvil; si tiene fecha de autenticación de la firma del señor Germán Padilla el 4 de enero de 1988, por lo tanto, es lógico concluir que fue entregada a la Administración con posterioridad a la fecha."
"(...)"
"En estos términos, quedando demostrado como la Administración cumplió a cabalidad todos y cada uno de los pasos consagrados en el Estatuto Contractual del Distrito Especial de Bogotá, y como siendo el particular el responsable de la demora del pago, y por lo tanto no debe ésta alegar a su favor su propia culpa, solicito comedidamente a esa Honorable Corporación se denieguen las súplicas de la demanda."
"Reitero la petición hecha en el memorial de contestación de la demanda, en el sentido de que: en un evento en que se ordenara al Distrito Especial de Bogotá por parte de la Jurisdicción Contenciosa el pago de intereses, nunca serían moratorios, como lo solicita la sociedad demandante, sino simplemente aquello en donde se indemnizara los daños que posiblemente se hubieran ocasionado, es decir, que como lo dice el H. Consejo de Estado en sentencia de marzo 20 de 1980 el interés debe ser pura y exclusivamente retributivo del precio del uso del capital que es lo que ha dejado de ganar el acreedor por falta de inversión de sus fondos, excluyendo el plus del interés que tiene como se dijo, otra función."
<CONSIDERACIONES DE LA SALA>. Para la sala la sentencia será revocada, por razones que pasan a explicarse, siguiendo este derrotero: a) La controversia y el régimen aplicable; b) La demanda; c) El cumplimiento del contrato; d) Los intereses de mora; e) La decisión.
a) La controversia y el régimen aplicable
Para la sala la controversia es contractual y del conocimiento de esta jurisdicción, con sujeción al mandato contenido en el artículo 87 del c.c.a., ya que ella tuvo su origen en el cumplimiento de un contrato de derecho privado, dotado de cláusula de caducidad (ver contrato # 395 de 2 de diciembre de 1987, cláusula décimo segunda, a folios 7 y ss) celebrado entre el Distrito Especial de Bogotá (Hoy Distrito Capital) y una firma comercial vendedora de automóviles (Arautos S.A.).
Se hace este enunciado para relievar que en estos eventos lo referente a dicha cláusula de caducidad se gobierna por las reglas del derecho público, pero lo relacionado con el régimen de los derechos y obligaciones propios del contrato está regido por el derecho privado, tal como sucede aquí con el derecho comercial, por cuanto la vendedora es una sociedad de comercio, cuyo objeto social gira en torno a la "comercialización, distribución, compraventa, fabricación, reparación......de vehículos automotores" (ver certificado de la Cámara de Comercio, a folios 20 y ss).
Se confirma la aseveración precedente (la aplicación de dicho estatuto) con el hecho de que el acto celebrado sea de naturaleza mercantil para la sociedad demandante. Este es el alcance del artículo 22 del C. de Co. Cuando dispone:
"Si el acto fuere mercantil para una de las partes se regirá por las disposiciones de la ley comercial."
b) La demanda
La demanda formulada por Arautos S.A., es indiscutiblemente contractual y es apta, aunque en el petitum se solicite expresa y directamente la condena al pago de intereses, sin pedir previamente que se declare el incumplimiento del contrato.
Esa aptitud se desprende de la interpretación racional de la demanda en su conjunto. Basta para confirmar este aserto leer los fundamentos de derecho para concluir que la causa para pedir radica precisamente en el incumplimiento de la administración. Así, se lee:
"Considero que la entidad demandada incumplió la obligación de pagar oportunamente el precio de los vehículos, ya que lo hizo solo transcurrido un plazo superior a tres meses contados a partir del 21 de diciembre de 1987, fecha en que se verificó la entrega correspondiente."
Se insiste en esta interpretación porque la hecha por el tribunal es crudamente formalista.
Cabe recordar aquí que, en contraste, la jurisprudencia de esta sala ha sostenido en múltiples oportunidades que puede pedirse directamente la indemnización de perjuicios derivados de un contrato, sin que sea menester, en todos los casos, pedir previamente la resolución o terminación del mismo o la expresa declaración de su incumplimiento. Esa orientación ha dado a entender que en el campo de la contratación administrativa el artículo 1546 del C.C., no tiene plena aplicación.
c) El cumplimiento del contrato
Según los términos del contrato (Cláusula tercera, forma de pago) el Distrito debía pagarle al contratista el valor del contrato "contra entrega de los vehículos objeto de esta negociación a entera satisfacción del mismo", previa presentación de la respectiva cuenta de cobro debidamente legalizada y soportada con el acta de entrega de los vehículos y documentos pertinentes para estos casos."
La sociedad demandante estima que el Distrito incumplió la obligación de pagar oportunamente el precio de los automotores, ya que solo lo hizo transcurrido un plazo superior a los tres meses (exactamente del 21 de diciembre de 1987 al 5 de abril de 1988); fecha ésta en la que se hizo el pago; y que ese incumplimiento lo hizo incurrir en mora y lo constituyó así en deudor, durante dicho lapso, de intereses moratorios a la tasa del 58,54% anual.
Por su lado, la entidad pública se defiende arguyendo que la vendedora demoró la entrega de los vehículos hasta el 21 de diciembre de 1987 (el contrato se firmó el 2 del mismo mes), lo que impuso que el pago no pudiere hacerse sino en el año siguiente, mediante la aplicación de las normas sobre vigencias expiradas; y que, además, en el evento de que llegara a condenarse, los intereses no podrían ser ni comerciales ni moratorios.
d) Los intereses de mora
La presente controversia plantea el problema de si la administración pública, está obligada a pagar intereses, en el evento de que incumpla las obligaciones de pagar sumas de dinero derivadas de un contrato, sea administrativo o privado.
El asunto no es nuevo para la sala. Y en esta oportunidad se reitera la jurisprudencia contenida en su fallo de 13 de mayo de 1988 (Proceso # 4303. Urbanización Villa Alicia. Ponente Carlos Betancur Jaramillo). Allí se sostuvo:
"Lo anterior pone de presente una vez más la discrepancia que desde hace largo tiempo se viene planteando en la doctrina en torno a si la entidad pública contratante puede pactar intereses de mora en favor de los contratistas particulares en los contratos que celebra; y si se puede condenar al pago de los mismos en el evento en que el contrato guarde silencio a ese respecto.
"Para la sala las respuestas a dichos interrogantes son afirmativas, tanto frente a los contratos administrativos, como frente a los demás contratos que celebre la administración, con la salvedad de que esa condena no podrá exceder las tasas indicadas en la ley."
"Aunque el caso concreto no ofrece dudas, ya que, como se dijo, la controversia gira en torno a un contrato privado sometido al régimen de los derechos comercial y civil, (los que permiten no solo el pacto de intereses sino el reconocimiento de los moratorios aunque nada se haya convenido al respecto) la sala tocará, así sea someramente, el punto de los intereses moratorios y su pacto en los contratos administrativos, ya que la sala de consulta de esta misma corporación, ha venido sosteniendo puntos de vista diferentes, tal como se compendian en su serio y razonado concepto de 10 de agosto de 1987 (# 115).
<CONSIDERACIONES>."Para el efecto, se considera:
"En materia de competencia es bien sabido que los funcionarios públicos no pueden hacer sino aquello que les está expresamente autorizado. Postulado que se deriva del principio de legalidad que gobierna la actividad administrativa. Pero las normas de competencia, pese a ser de derecho estricto, deben manejarse con un criterio racional y en función de la naturaleza de la actividad que regulan. Por eso en el campo contractual, las cosas difieren de lo que sucede ordinariamente en la esfera propiamente administrativa, cuya manifestación normal es el acto general o particular, expedido con base en normas superiores que delimitan en todos los casos su alcance y contenido.
"Si bien es cierto que en aquél campo contractual la competencia de la entidad pública contratante está ligada por ciertas normas superiores de obligado acatamiento, que regulan, unas el proceso de contratación, sus requisitos y formalidades (artículos 27 y siguientes del Decreto 222 de 1983) y otras que deben figurar como cláusulas forzosas o de obligatoria consagración dentro de cada contrato (artículo 60 del Decreto 222 de 1983), no es menos cierto que por permisión del mismo estatuto contractual, en todo contrato se podrán estipular además, salvo disposición en contrario, las cláusulas propias o usuales conforme a su naturaleza.
"Significa lo anterior, que mientras el aspecto obligatorio del contrato, no es más que corolario de la regla de competencia (la administración no podrá hacer sino lo expresamente autorizado), el aspecto que podría calificarse como convencional, se gobierna por la regla de la capacidad en la que se puede hacer todo aquello que no esté expresamente prohibido.
"Cabe recordar que en la contratación pública, son solo obligatorias las cláusulas relativas a caducidad administrativa, sujeción de la cuantía y pagos a las apropiaciones presupuestales; garantías, multas, penal pecuniaria y renuncia a reclamaciones diplomáticas cuando a ello hubiere lugar. Asimismo, tendrán este carácter obligatorio en los contratos administrativos o privados con cláusula de caducidad, los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales (artículos 18 y siguientes del Decreto 222 de 1983).
(...)
"De lo anterior se infiere que, en los contratos de la administración existen unas cláusulas obligatorias impuestas por la ley, no susceptibles de ser modificadas o negociadas por las partes contratantes; y otras, que podrán ser pactadas o convenidas por ser propias o usuales según la naturaleza de cada contrato. En estas últimas existe cierta libertad, pero sus condiciones y alcances deberán fijarse en el pliego de condiciones o propuesta que hace la administración cuando invita a alguien a contratar.
"Así que, nada se opone a que en un contrato administrativo, vr.gr., el de obra pública, celebrado ordinariamente con una sociedad comercial, se pacten intereses de mora (no superiores a los permitidos en la ley, se entiende) ante el incumplimiento de la administración o cláusulas de reajuste por el no pago oportuno de las actas parciales de obra. Esos intereses, que son usuales y de la naturaleza de los contratos que celebran los comerciantes, no son más que el efecto de las obligaciones contraídas; y en este campo, la administración contratista no puede reclamar un privilegio exorbitante que no le ha dado la ley.
Así, si no cumple oportunamente se presuma que causó perjuicios al contratista y deberá indemnizarlo. Y si esto es lo que manda la ley, ¨Qué impide que se pacte expresamente dentro del contrato, el monto de los intereses de mora, máxime cuando el convenio puede ser más favorable para la administración.?
"Y los reajustes por no pago oportuno, no buscan sino mantener el valor adquisitivo del peso en términos reales; o sea, pagar siempre lo que se debe.
"Vistas las cosas desde otro punto de vista, se concluye en forma similar, como pasa a explicarse:
"En todo contrato existen ciertos requisitos: los de su esencia, que no pueden faltar so pena de que no exista o que se de otro convenio no querido; los de la naturaleza, que se entienden pertenecerle sin necesidad de cláusula especial, pero que no son de su esencia; y los accidentales, que se convienen mediante cláusulas especiales, pero que ni esencial ni naturalmente le pertenecen.
"Ahora bien, en los contratos administrativos igualmente concurren esos requisitos. El hecho de que estén regulados, en principio, por normas de derecho público, no desvirtúa este aserto, porque las que contemplan el efecto de las obligaciones en general emanadas de éstos, así como las que regulan el consentimiento válido, el objeto y la causa lícitos, se regirán por las normas del derecho privado (civil o comercial).
"Lo precedente le ha permitido a la doctrina afirmar que en el campo de la contratación pública, no existen contratos exclusivamente regulados por el derecho público.
"Nadie puede negar que así como el contrato privado legalmente celebrado es ley para las partes, (artículo 1602 del C.C.), así lo es el administrativo; que unos y otros deberán ejecutarse de buena fe (1603 ibídem); que en ambos se puede dar el evento de la mora en casos de incumplimiento o el enervamiento de sus efectos en los eventos del artículo 1609; que la indemnización de perjuicios comprende, por regla general, el daño emergente y el lucro cesante y se debe desde que el deudor está constituido en mora.
"Estos principios operan por mandato legal y se entienden vinculados al contrato, aunque no se hayan expresamente pactado. Puede afirmarse que son elementos comunes, de la naturaleza de todo contrato privado o administrativo.
"Y si la administración contrata con una persona particular que al hacerlo, está haciendo un acto mercantil, ese contrato, en lo pertinente, se regirá por las disposiciones del Código de Comercio, tal como se desprende de su artículo 22 en armonía con el 20.
"Disposiciones que al prever tales cosas dan a entender que es este código el que gobierna el efecto de sus obligaciones, su cumplimiento, los efectos de la mora, los perjuicios, etc., etc..
"En este orden de ideas, se destacan los siguientes aspectos jurídicos de alcance general:
"1) Que las normas que regulan, entre otros aspectos, los efectos de los contratos civiles se aplican a los negocios mercantiles, a menos que la ley disponga otra cosa (artículo 822 Código de Comercio).
"2) Que nadie podrá enriquecerse sin causa a expensas de otro (831 ibídem).
"3) Que en los contratos sujetos al derecho comercial, la gratuidad no se presuma.
"4) Que en los contratos bilaterales, tanto de índole civil como comercial. Va envuelta la condición resolutoria tácita en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado (artículos 1546 del C.C. y 870 del C. de Comercio) con la obligación de indemnizar al cumplido o al que se allanó a cumplir.
"5) Que la indemnización de perjuicios, comprensiva del daño emergente y del lucro cesante, se debe por no haberse cumplido la obligación, o haberse cumplido imperfectamente o haberse retardado su cumplimiento (artículo 1613 del C.C.)
"6) Que los contratos, que deberán celebrarse y ejecutarse de buena fe, obligarán no solo a lo pactado, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural. (Art. 871 C. de Co.)
"7) Que en los contratos mercantiles, en los cuales se presume el ánimo de lucro, cuando hayan de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique la tasa de éstos, el interés será el bancario corriente, y si las partes no han estipulado el moratorio, ésta será el doble (art. 884 C. de Co.).
"8) Que en la compraventa sujeta al derecho comercial, el vendedor deberá hacer la entrega de la cosa dentro del plazo estipulado (art. 924 del C. de Co.); y el comprador deberá pagar el precio en el término convenido o, en su defecto, al momento de recibir la cosa (artículo 947 ibídem)."
Muestra el expediente:
1) Que Arautos cumplió su obligación, a satisfacción, el día 21 de diciembre de 1987, tal como se desprende del acta de entrega de esta fecha. (A fls 16).
2) Que la misma sociedad presentó su cuenta de cobro desde el 14 de esos mismos mes y años (a folio 15 del cuaderno principal).
3) Que el Distrito tenía disponibilidad presupuestal suficiente para hacer ese pago. Al respecto pueden verse los certificados que obran a folios 46 y ss del cuaderno # 3, y el certificado de registro y reserva presupuestal # 630 de 4 de diciembre de 1987 (folios 73 cuaderno 3).
4) Que pese a lo dicho en el numeral precedente, el pago solo se efectuó el día 5 de abril de 1988, tal como se desprende del recibo de caja # 1-1705 ( a folio 18 del cuaderno principal).
Vistos los supuestos precedentes se concluye que la administración distrital pagó el precio del contrato con un atraso que se extendió del 21 de diciembre de 1987 al 5 de abril de 1988; es decir, que desde aquel día debió solucionar su obligación, según el mandato del numeral 1 del artículo 1608 del C.C.; y por lo tanto, la mora se produjo a partir de la misma fecha, porque, para el efecto, no tenía que mediar requerimiento alguno para constituirlo en mora.
Asimismo, puede sostenerse que ante la ausencia del pacto de intereses, éstos se entenderán al 58.54% anual, o sea, el doble de los corrientes vigentes a la sazón en el campo comercial. Se toma esta tasa, por ser la solicitada, ya que realmente era superior (65.04%).
Aplicada aquella tasa al valor del contrato señalado en la demanda ($21.966.555) resulta que esos intereses, al 5 de abril de 1988, valían $3.749.923.24; suma equivalente a los intereses definitivamente debidos a la fecha del pago del precio de la compraventa de los vehículos. Pero como en la demanda se pide una indemnización de $3.714.209, a esta suma se circunscribirá la condena.
También pretende la parte actora que se le pague ese valor debidamente reajustado a la fecha en que el Distrito cumpla esta obligación.
Para la sala la pretensión es admisible.
Si bien es cierto, esa suma corresponde a los intereses que se debían el 5 de abril de 1988, no es menos cierto que la demandante pretende que se le pague esa suma así capitalizada, insoluta desde la indicada fecha, a la moneda de hoy, con sujeción a las normas que rigen la actualización de las obligaciones dinerarias.
Aquí la sala sigue también la jurisprudencia contenida en la sentencia citada atrás, y que al respecto anota:
"Y se pueden aplicar esas normas porque los intereses pretendidos no tienen el carácter de pendientes en sentido legal (art, 717 del C.C.), precisamente por no ser intereses de un capital todavía exigible. Lo fueron solo mientras el precio del inmueble permaneció insoluto, o sea, durante 6 meses y dos días. De allí en adelante, no son más que una deuda líquida de intereses.
"En otros términos, la actora no está pidiendo más de lo que se debe y mucho menos pretende el reconocimiento de frutos civiles desde la fecha del pago del precio hacia adelante.
"Pagar una suma actualizada -lo ha dicho la jurisprudencia de esta misma sala- no implica ni pagar más, ni enriquecer indebidamente al acreedor. Los mecanismos de la devaluación mantienen la obligación en los términos reales; vale decir, conservan el poder adquisitivo del peso en tal forma que hoy se le pague al acreedor una suma con un poder equivalente al que tenía la suma que se quiere actualizar.
"En otros términos, como lo dice Zannoni, la compensación por depreciación monetaria se dirige a mantener indemne el patrimonio del acreedor, que sufriría menoscabo si recibiese como reparación el monto del daño originario, en signo monetario envilecido."(Revaluación de obligaciones dinerarias. E. Zannoni Astrea 1977).
"Tan cierto es esto, que no se acumula nunca esa compensación con los intereses comerciales, porque en éstos, su incremento busca así mismo compensar, en parte, la incidencia del proceso inflacionario (Zannoni 131).
"En resumen. En el presente caso, no se está frente a la capitalización de intereses para hacer rendir a esa cifra otros nuevos intereses, sino que solo se pretende mantener el valor adquisitivo de la deuda que por intereses se liquidó el 27 de febrero de 1981, en $2.147,600.oo.
"En cambio, si se hubiera establecido su monto para gravar la suma así determinada con nuevos intereses, la sala se encontraría ante el fenómeno, inadmisible, de intereses de intereses, prohibido por el ordinal 3o. Del artículo 1617 del C.C., en forma por demás elocuente: "Los intereses atrasados no producen interés". Regla que armoniza con aquélla otra que prohibe expresamente el pacto de intereses de intereses (artículo 2235 del C.C.)."
"La ley comercial en esto es un poco más amplia que la civil y permite, en las hipótesis del artículo 886 del C. de Co., que los intereses aún pendientes puedan producir intereses. La regla es de alcance restrictivo y exige para su aplicación, además, que se haya presentado demanda judicial por el acreedor o un acuerdo posterior entre las partes. "Siempre que en uno y otro caso se trate de intereses debidos con un año de anterioridad, por lo menos."
Aceptada la procedencia de la actualización, la condena quedará así, con sujeción a la fórmula Vp = vh ind. f; --------- ind, i
de donde Vp es el valor presente o actualizado; vh, o sea, $3.714.209; ind, f. El índice vigente a la fecha de este fallo; e índice y, o sea, el vigente para abril de 1988.
Desarrollada la fórmula mencionada, el valor final a reconocer será el de $10.392.033.
<FALLO>. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Revócase la sentencia de 9 de mayo de 1991.
En su lugar:
Declárese responsable contractualmente al Distrito Capital Santafé de Bogotá (antes Distrito Especial de Bogotá) por los hechos expuestos en la motivación.
En consecuencia, condénase en concreto a la citada entidad a pagar a la firma ARAUTOS S.A., la suma de DIEZ MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL TREINTA Y TRES PESOS M/CTE ($10.392.033).
El cumplimiento deberá hacerse en los términos de los artículos 176 y 177 del c.c.a. y la condena devengará intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios luego.
Expídanse las copias para su debido cumplimiento.
Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala
en su sesión de fecha septiembre 24 de 1992.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Secretaria
