CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 13 de Marzo de 1992
EXPEDIENTE : No. 6759
CONSEJERO PONENTE : CARLOS BETANCUR JARAMILLO
ACTOR
DEMANDADO
<TEMA : EQUILIBRIO FINANCIERO>
<PARTE 1>. <RESUMEN>. <"Muestran estos hechos, debidamente probados, que por causas no imputables a los contratantes, el perfeccionamiento del contrato solo vino a lograrse corridos 10 meses del primer año comprendido en la licitación. En otros términos, al perfeccionarse el contrato a fines de octubre de 1984, su plazo de ejecución de dos años se proyectó hacia 1986, durante 10 meses, cuando según los pliegos y la propuesta debió finalizar en diciembre de 1985.>
<Es importante no olvidar la idea precedente, ya que ella es fundamental para la definición de este asunto: la demora en el perfeccionamiento del contrato no se debió a culpa o negligencia de ninguno de los contratistas.>
<Esta afirmación permite sostener así que la controversia indemnizatoria que aquí se dirime no tiene como fundamento el incumplimiento de una de las partes, sino solo el rompimiento del equilibrio financiero del contrato. En términos generales, lo que ejecuta el contratista debe ser equivalente a lo que percibe por su trabajo, con un margen prudencial de ganancia o lucro.>
<Si circunstancias ajenas a la voluntad de las partes proyectaron su ejecución hasta el 1o de noviembre de 1986 (10 meses después del bienio que debía culminar en diciembre de 1985), es apenas justo reconocer que debe restablecerse dicho equilibrio, porque durante esos meses tuvo el contratista que prestar el servicio en condiciones más gravosas a las que le sirvieron de apoyo cuando elaboró su propuesta. Por eso mismo no es un problema de previsibilidad ni cabe hablar aquí de condiciones conocidas por el contratista que no le dan derecho a ser indemnizado, porque lo previsto o lo imprevisto debe jugar dentro del plazo contractual (años 1984 y 1985) y no después de éste. No era previsible pensar que un contrato de aseo para dos anualidades dada (1984 y 1985) tuviera que negociarse con precios de 1986.>
<Además, nadie podía ignorar y menos la administración, que si el contrato se ejecutaba en parte en 1986, el reajuste del salario mínimo de ese año obligaría al contratista en forma extraordinaria y por fuera de lo convenido.>
<La exigencia del cumplimiento del contrato en condiciones más onerosas que las que debía soportar el contratista rompió el principio del equilibrio financiero a favor de la administración y en contra de aquel; razón por la cual deberá indemnizársele.>
<PARTE 2>. <TEXTO ORIGINAL DE LA SENTENCIA>
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Santafé de Bogotá, D.C. Marzo trece (13) de mil novecientos noventa y dos (1992)
REF: EXPEDIENTE No. 6759
ACTOR: JUAN JAIME SALDARRIAGA RUIZ <PARTE 3>. <ENCABEZADO>. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de marzo 21 de 1991, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
Súplicas formuladas del siguiente tenor:
"1) Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura, es responsable de la totalidad de los perjuicios causados al señor Juan Jaime Saldarriaga R., originados por el retardo en la legalización del contrato de prestación del Servicio de aseo, No. 0040 de Octubre 8 de 1984, lo cual originó igualmente el retardo en la ejecución de su objeto y la consiguiente variación de precios a causa del aumento del salario mínimo legal decretado por el Gobierno Nacional."
2") Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura, está obligada a cancelar al señor Juan Jaime Saldarriaga R., el mayor valor que este debió cubrir en la ejecución del contrato No. 0040 de Octubre 8 de 1984 como consecuencia de la mora en la ejecución del mismo debido a retardo en su legalización."
"3) Condénase a Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura a pagar al señor Juan Jaime Saldarriaga R., la suma de Tres Millones Doscientos Sesenta mil novecientos treinta y nueve pesos con 10/100, correspondiente al mayor valor del contrato No. 0040 de Octubre 8 de 1984."
"4. Condénase a Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura a pagar la corrección monetaria de la suma de dinero determinada en el punto anterior, desde el momento en que debía pagarse dicha suma hasta el momento en que efectivamente se pague en su totalidad."
"5) Condénase a la empresa de Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura a pagar los intereses corrientes que rijan legalmente al momento de efectuarse dicho pago, sobre la suma resultante de la cantidad indicada en el numeral tercero de estas peticiones y la corrección monetaria solicitada en el numeral cuarto, desde que el pago se hizo exigible hasta su cancelación total."
"6) La empresa Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Buenaventura dará cumplimiento a la Sentencia, en los términos estipulados en los Arts. 176, 177, y 178 del Código Contencioso Administrativo."
<PARTE 4>. <HECHOS>. En la demanda de reparación directa y cumplimiento, presentada el 22 de octubre de 1988, se narraron, según la síntesis de la fiscalía, los siguientes hechos:
"La Empresa de Puertos de Colombia, abrió licitación pública con el objeto de contratar el servicio de aseo en las instalaciones portuarias. De esa licitación le fue adjudicada al actor la llamada zona 4."
"Una vez cumplidos los requisitos legales se firmó el contrato en Octubre de 1984, empezando su ejecución el 1o. de Noviembre de ese mismo año, y terminando el 31 de Octubre de 1986 fecha en la cual se cumplió el término de 24 meses pactado en el mismo."
"El actor cotizó en su oferta los valores correspondientes a los años de 1984 y 1985. No ofreció valores que se ajustaran a los costos del año 86, porque éstos no fueron objeto de solicitud en el pliego de licitación."
"Al haber incrementado el Gobierno Nacional el valor del salario mínimo para 1986 en un 24% y dado que el contrato que debió terminarse en Diciembre de 1985 se terminó en Octubre de 1986 por la demora en su legalización se hacía necesario reajustar el valor del contrato. El contratista elevó varias solicitudes en tal sentido durante la ejecución, sin recibir ninguna respuesta de la entidad contratante."
El Tribunal Administrativo para denegar las pretensiones, luego de interpretar la demanda como contractual y no como de reparación directa, estimó que la parte demandante no había cumplido con la carga de la prueba y que había errado en la orientación de su demanda, Así, sostuvo:
"De conformidad con los principios que regulan la carga de la prueba, quien pretenda la indemnización de un perjuicio que ha sufrido, le corresponde demostrar tanto el daño cuya reparación impetra, como su cuantía."
"En el caso que se resuelva el actor, no sólo no le dio cumplimiento a esta exigencia procesal demostrando mediante prueba suficiente, tanto el perjuicio, como el pago efectuado de más en razón del aumento del valor del salario mínimo, sino que la acción que ha debido impetrar era la contractual, y no, la de Reparación Directa."
"Considera la sala, que si a juicio del contratista, Colpuertos no legalizó dentro de un término prudencial el contrato, este hecho por sí, ha debido alegarse en ejercicio de la Acción contenida en el Art. 87 del C.C. Administrativo, para que se declarará el incumplimiento del mismo."
"Con relación al desequilibrio económico sufrido a raíz del aumento decretado por el Gobierno Nacional en los salarios mínimos, lo anterior, no solo no daría lugar a ninguna acción indemnizatoria, por tratarse de un alza general que afecta a todo un conglomerado social, sino, que la acción pertinente, al igual que la primera sería la consagrada en el Art. 87 ya citado, solicitando la orden de revisión del contrato."
"Dice el H. Consejo de Estado: "Todo contrato de la administración se celebra para ser cumplido, porque con ellos está comprometida la satisfacción de un servicio público o de una necesidad igualmente pública."...
"Si circunstancias extraordinarias e imprevistas entorpecen la obtención de ese beneficio porque hacen más oneroso el cumplimiento de la obligación, el contratista no se exonera de cumplir (el interés general impone ese cumplimiento) pero si puede pedir a la administración la revisión del contrato en sus términos económicos. De no aceptarse esta solución se rompería el principio de igualdad frente a las cargas públicas...
Pero ese acontecimiento excepcional que rompe el equilibrio financiero del contrato debe ser en un todo ajeno a la voluntad de las partes; y por ende, no ha debido entrar en las previsiones normales que tuvieron en cuenta al celebrar el contrato."
"Lo procedente deja ver que, por ejemplo, un aumento de los precios tenidos en cuenta dentro del contrato ocurrido con posterioridad a la firma de éste, no podrá invocarse como apoyo de la pretensión indemnizatoria basada en la imprevisión si dicho aumento es consecuencia de un proceso inflacionario desatado con anterioridad y que mostraba una tendencia fácilmente detectable. Como realmente aconteció en el caso concreto." (Jurisprudencia y Doctrina - 1989 - pág. 402)."
<PARTE 5>. <CONSIDERACIONES>. Inconforme la parte actora con la sentencia, interpuso contra ella apelación. Cumplido el trámite de la segunda instancia, es oportuno decidir. Para ello, se considera:
Para la señora Fiscal Segunda de la corporación, Dra. Edné Cohen D. en su vista de noviembre 8 de 1991 ( a folios 228 y ss) estima que la sentencia merece ser confirmada, por cuanto en los términos planteados en la demanda no es posible que prosperen las pretensiones formuladas.
De esa vista fiscal, se destaca:
"Ahora bien, en la demanda se reclaman unos perjuicios supuestamente causados "por retardo en la legalización del contrato de prestación de servicio de Aseo, No. 0040 de octubre 8 de 1984..."
"Nótese que el hecho que origina la reclamación fue la demora o el retardo en legalizar el contrato, más no el incumplimiento del contrato en sí como ocurre usualmente. Pues bien, podríamos pensar que esa irregularidad fue convalidada o al menos admitida por el contratista al momento mismo en que convino firmar y ejecutar el contrato. Se dice firmar, porque no obstante que en la demanda se hace alusión a la demora en la legalización, la tardanza tuvo ocurrencia en la firma del contrato, ya que la adjudicación se llevó a cabo a principios de 1984 (concretamente en febrero 7) y el contrato se suscribió el 8 de octubre de 1984."
"Si realmente la demora hubiera ocurrido en la "legalización" del contrato, como lo afirma la demanda, esta legalización según la cláusula vigésima octava (28) del contrato, estaba a cargo del contratista y consistía en el pago que debía hacer éste; y aunque no se dijo claramente ni se especificaron allí los pagos, ellos eran los que acarreaban las publicaciones del contrato y el pago de impuestos señalados en la cláusula vigésima séptima (27)."
"La demora existente en el trámite de la contratación, sin lugar a dudas tuvo lugar entre el día de la adjudicación y la firma del contrato."
"Sobre la adjudicación del contrato se hace alusión en un acta que aparece anexada al folio 30 del C-1, específicamente cuando se refiere a la reclamación de los contratistas de aseo a folios 31 y 32."
"Tenemos pues que el contratista no obstante haber transcurrido ocho (8) meses desde la adjudicación, convino en suscribir el contrato."
"Ahora bien, si leemos el contrato, encontramos que en la cláusula octava (8a) se estipuló: "VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO: El valor del presente contrato asciende a la suma de QUINCE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON 60/100 ($15.837.681.60) Moneda corriente, según el siguiente detalle:
Item. Número de Zona Valor Mensual.- Valor Total.-
1 4 $659.903.40 $15.837.681.60
el cual lo cancelará COLPUERTOS en veinticuatro (24) cuotas iguales, sucesivas y vencidas en forma mensual. Una vez recibidos los trabajos por el interventor EL CONTRATISTA pasará a COLPUERTOS una cuenta de cobro y COLPUERTOS a más tardar treinta (30) días después de recibida la cuenta pagará a EL CONTRATISTA la cantidad debida, o dará por escrito la razón para retener el pago.".
"Si en octubre de 1984 se estaba firmando este convenio y estipulando un término de duración de 24 meses y conviniendo un precio único, no se puede hablar de imprevistos; sería más acertado hablar de imprevisión por parte del contratista, quien ante la tardanza en el trámite del contrato, aceptó suscribirlo en los términos en que lo hizo."
"Como bien lo anota el Tribunal, el interesado no demandó para que se surtiera la revisión de los valores pactados en el contrato, sino que después de ejecutarlo y vencido el término pactado en el mismo, optó por entablar la presente acción por un hecho que tuvo ocurrencia y del cual tuvo pleno conocimiento antes de suscribir el convenio."
Por su lado, la demandante insiste en la prosperidad de su demanda. Sostiene que el reajuste no solo es posible sino justo porque ella licitó en términos muy precisos y solo con referencia a los precios de 1984 y 1985, por señalarlo así el pliego de condiciones, ya que el plazo de ejecución era exclusivamente para dos años contados a partir de su perfeccionamiento.
Que por circunstancias ajenas al contratista no imputables a él el contrato solo pudo empezarse a ejecutar el 1o. de noviembre de 1984.
Que ese desfase en tiempo, desbordó los términos de la licitación e hizo que el contratista tuviera que prestar su servicio durante 10 meses de 1986, a los precios de ese año, no incluídos ni en la propuesta ni en los pliegos de la licitación. (ver escrito que obra a folios 227 y ss del cuaderno principal).
Para la Sala la sentencia será revocada, por las razones que se exponen a continuación:
La controversia, como lo definió el a-quo, es fácilmente calificable como contractual, dado su inequívoco origen en el contrato de prestación de servicios suscrito entre la Empresa Puertos de Colombia y el señor Juan Jaime Saldarriaga e identificado con el # 0040 de octubre 8 de 1984.
Aunque la actora presentó su demanda como de reparación directa, los hechos allí narrados permiten detectar con facilidad un error en la calificación de la acción que no alcanza a afectar la demanda y menos a producir su ineptitud. La causa pretendi expuesta es bien sencilla: La demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios sufridos con la ejecución del contrato, porque por culpas ajenas a su voluntad se dio un retardo en su ejecución, que incidió en los precios del mismo y rompió el equilibrio económico del contrato.
Dejan ver los autos:
a) Que la empresa Puertos de Colombia abrió la licitación pública Ger 001/83 con el objeto de contratar, para los años de 1984 y 1985, el servicio de aseo de sus instalaciones portuarias de Buenaventura.
b) Que el señor Juan Jaime Saladarriaga R., participó en la licitación y le fue adjudicada la zona #. 4.
c) Que con sujeción a los pliegos de condiciones presentó propuesta en los siguientes términos: para el año de 1984, $585.026.95 mensuales y para 1985 $734.774.85 mensuales, para un contrato de $15.837.681.60. Como es obvio, no hizo la propuesta con los precios de 1986, porque este año no estaba incluido en el acto de apertura ni en los pliegos.
d) Que el contrato 0040 se celebró en los términos propuestos y por el valor indicado en el literal precedente, aunque con una distribución uniforme e igual para cada una de las 24 mensualidades, a razón de $659.903.40 (ver cláusula octava del contrato, a folios 8 del cuaderno principal).
e) Que por lo dispendioso de los trámites legales previstos en los arts. 169 del Decreto 222 de 1983, 1, inciso 2o., 21, inciso 1o., 22 y 23 del decreto 3049 de 1986 (autorización de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia de la República), el contrato sólo vino a suscribirse el 8 de octubre de 1984 y a perfeccionarse a fines del mes para empezar su ejecución el 1o. de noviembre siguiente.
Muestran estos hechos, debidamente probados, que por causas no imputables a los contratantes, el perfeccionamiento del contrato solo vino a lograrse corridos 10 meses del primer año comprendido en la licitación. En otros términos, al perfeccionarse el contrato a fines de octubre de 1984, su plazo de ejecución de dos años se proyectó hacia 1986, durante 10 meses, cuando según los pliegos y la propuesta debió finalizar en diciembre de 1985.
Es importante no olvidar la idea precedente, ya que ella es fundamental para la definición de este asunto: la demora en el perfeccionamiento del contrato no se debió a culpa o negligencia de ninguno de los contratistas.
Esta afirmación permite sostener así que la controversia indemnizatoria que aquí se dirime no tiene como fundamento el incumplimiento de una de las partes, sino solo el rompimiento del equilibrio financiero del contrato. En términos generales, lo que ejecuta el contratista debe ser equivalente a lo que percibe por su trabajo, con un margen prudencial de ganancia o lucro.
El expediente revela una realidad incuestionable:
Las partes ajustaron su voluntad en torno a un pliego de condiciones, para la ejecución de un servicio de aseo durante dos anualidades específicas, o sea los años de 1984 y 1985, y en torno a una propuesta del licitante vencedor elaborada en consideración a los precios de dicho bienio; precios en los que estaba incluido el valor del salario mínimo legal vigente en esos dos años.
Si circunstancias ajenas a la voluntad de las partes proyectaron su ejecución hasta el 1o de noviembre de 1986 (10 meses después del bienio que debía culminar en diciembre de 1985), es apenas justo reconocer que debe restablecerse dicho equilibrio, porque durante esos meses tuvo el contratista que prestar el servicio en condiciones más gravosas a las que le sirvieron de apoyo cuando elaboró su propuesta. Por eso mismo no es un problema de previsibilidad ni cabe hablar aquí de condiciones conocidas por el contratista que no le dan derecho a ser indemnizado, porque lo previsto o lo imprevisto debe jugar dentro del plazo contractual (años 1984 y 1985) y no después de éste. No era previsible pensar que un contrato de aseo para dos anualidades dada (1984 y 1985) tuviera que negociarse con precios de 1986.
Además, nadie podía ignorar y menos la administración, que si el contrato se ejecutaba en parte en 1986, el reajuste del salario mínimo de ese año obligaría al contratista en forma extraordinaria y por fuera de lo convenido.
La exigencia del cumplimiento del contrato en condiciones más onerosas que las que debía soportar el contratista rompió el principio del equilibrio financiero a favor de la administración y en contra de aquel; razón por la cual deberá indemnizársele.
Lo procedente muestra que la jurisprudencia citada por el a-quo como apoyo de su decisión (sentencia de abril 18 de 1989, proceso 5426, ponente Carlos Betancur Jaramillo) no es exactamente aplicable al caso, porque parte de supuestos fácticos diferentes, como que en el asunto juzgado en esa oportunidad se dio el cumplimiento del contratista, el que quiso escudarse no sólo en la teoría de la imprevisión para justificarlo e imputárselo a la administración, sino en el hecho de un tercero, mientras que en el subjudice el contratista cumplió a satisfacción lo de su cargo, pese a que la ejecución se le volvió más onerosa, y pretende no que se declare que la administración incumplió su obligación, sino que debe indemnizarséle porque las diligencias que demoraron el perfeccionamiento del contrato rompieron la ecuación financiera del mismo. <PARTE 6>. El Perjuicio.
Muestra el expediente que el contratista tuvo que ejecutar su contrato durante 10 meses del año de 1986; es decir, que debió prestar el servicio de aseo con un personal al que se le había reajustado su salario mínimo en un 24%. Se habla solo de 10 meses porque solo frente a éstos debió soportar el aumento del valor del salario mínimo, ya que el 85 quedó cubierto con los valores convenidos. En tales condiciones esa erogación mensual resultó equivalente $158.376,72 mensuales o sea $1'583.767.
Esta suma deberá reajustarse con sujeción a la fórmula
Ind. f
Vp = vh ---------
Ind. i ; o sea, Vp igual al valor reajustado a la fecha de esta decisión; vh o valor histórico ($1.583.768); ind. f el índice de precios a la fecha de este fallo ($219.13); ind. y índice a octubre de 1986 (61.29). Con estos supuestos, el valor reajustado asciende $5.662.442.
Como lucro cesante, el valor histórico indicado ganará intereses al 6% anual desde noviembre de 1986 y hasta la fecha. Se señala esa tasa por cuanto ella esta desprovista de todo sentido revaluacionista. Por este concepto, el valor de la indemnización será $411.780. <PARTE 7>. <FALLO>. Por lo expuesto, y en desacuerdo con la Fiscalía el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrando Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
Revócase la sentencia de marzo 21 de 1991, dictada por el tribunal administrativo del Valle de Cauca. En consecuencia:
Declárase responsable a la Empresa Puertos de Colombia de los perjuicios sufridos por el señor Juan Jaime Saladarriaga R.
Condénasele a pagar al mencionado señor la suma de SEIS MILLONES SETENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS VEINTIDOS PESOS ($6.074.222) m/cte.
El pago deberá efectuarse dentro de los términos de los artículos 176 y 177 del c.c.a., y la condena devengará intereses comerciales dentro de los seis meses siguientes a su ejecutoria y moratorios luego.
Deniégase las demás súplicas. Expídanse las copias autenticadas para su cumplimiento.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Se deja constancia que esta providencia fue aprobada y estudiada por la Sala de la sesión de fecha 12 de Marzo de 1992.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Secretaría
