CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
RADICACIÓN No. : 25000-23-24-000-1998-1116-01(6589)
FECHA : Bogotá D.C, marzo 23 del año 2001.
CONSEJERA PONENTE : OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ACTOR : PATRICIA ELENA OSPINA MORALES Y OTRO
TEMA : APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por la parte actora, respecto de la sentencia que con fecha 1 de junio del año 2000 profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción y negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
La ciudadana Patricia Elena Ospina Morales, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los siguientes actos proferidos por la Empresa de Energía de Bogotá S.A., CODENSA S.A. y por el Superintendente de Servicios Públicos Delegado para Energía y Gas, respectivamente:
1) Factura de Cobro No. 199704 - 10791599 de mayo 27 de 1997,correspondiente al consumo de energía del inmueble situado en la calle 21 No. 43A - 02, piso 1, para el período comprendido entre el 31 de enero al 2 de abril de 1997, con cargo a la cuenta No. 22001021000043020020000000100 NIE 03993949.
2) Decisión Administrativa No. 001446 del 30 de octubre de 1997, mediante la cual se negó parcialmente la oposición planteada contra la liquidación contenida en la factura mencionada anteriormente.
3) Decisión Administrativa No. 014578 del 2 de enero de 1998, mediante la cual la Oficina de Peticiones y Recursos de la Empresa Distribuidora de Energía de Bogotá, CODENSA S.A. E.S.P., confirmó en su totalidad la Decisión Administrativa No. 001446.
4) Resolución No. 003821 del 8 de junio de 1998, mediante la cual el Superintendente de Servicios Públicos Delegado para Energía y Gas, confirmó la Decisión No. 014578.
b. Los hechos de la demanda.
1o. El inmueble ubicado en la calle 21 No. 43A - 02 de Bogotá con NIE 03993949 y de propiedad de la demandante, estaba arrendado a la firma Tejidos Corol Ltda por la época en que la Empresa de Energía de Bogotá expidió la factura de cobro 199704 - 10791599.
2o. Mediante escritos del 9 y 24 de octubre de 1997, respectivamente, se presentó derecho de petición y queja por facturación, ante la Oficina de Peticiones y Quejas de la Empresa Distribuidora de Energía de Bogotá CODENSA S.A., quien mediante Decisión 01446 del 30 de octubre del mismo año informó que el valor de la facturación había sido ajustado en razón a que el servicio estaba suspendido, pero no definió valores y, por el contrario, siguió cobrando consumos , refacturaciones y recargos por mora.
3o. Mediante escrito del 7 de noviembre de 1997, se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Decisión 01446. El primero de ellos fue resuelto desfavorablemente por CODENSA S.A., mediante Decisión 014578, la que luego fue confirmada mediante la Resolución 3821 del 8 de junio de 1998, proferida por el Superintendente de Servicios Públicos Delegado para Energía y Gas, resolviendo el correspondiente recurso de apelación y, con ello, dando agotamiento en debida forma a la vía gubernativa.
4o. Desde el año de 1992 el inmueble en mención tenía dos cuentas de energía, una para el primer piso con NIE 03993949 y otra para el segundo piso con NIE 03993951; por el mismo año, según informes de Tejidos Corol Ltda (arrendatarios), se presentó un corto circuito grave que hizo que se quemara parte de la instalación eléctrica y que se solicitara a la Empresa de Energía una revisión.
En octubre 29 de 1992 se realizó dicha revisión en la cual la Empresa de Energía retiró el medidor No. 25767375 correspondiente al primer piso, dejando en servicio todo el inmueble bajo la cuenta NIE 03993951, antes del segundo piso y que hoy se encuentra al día.
5o. Con posterioridad a la suspensión del servicio del 29 de octubre de 1992, se realizaron suspensiones sucesivas en julio 8 de 1993 y agosto 14 de 1996 sobre la cuenta del NIE 03993949, lo cual demuestra que no había ninguna prestación del servicio de energía, pues, aún hoy los cables se encuentran separados y con los sellos originales.
6o. A la cuenta NIE 03993949 la Empresa de Energía de Bogotá, hoy CODENSA S.A., bajo supuestos promedios, fue acumulando valores que no se estaban consumiendo ya que el servicio se hallaba suspendido desde 1992 y, por más que se hicieron varias peticiones para que se corrigieran los errores en la facturación, la Empresa no lo hizo de manera clara y definitiva.
7o. La demandada sigue expidiendo facturas liquidando de manera irregular consumos inexistentes, con base en promedios que no son ciertos, pues el servicio de energía lleva suspendido más de seis años; cabe agregar que los propietarios de Tejidos Corol Ltda, tenedores del inmueble en mención, cancelaron la suma de $ 4.000.000 como abono a la cuenta en julio 17 de 1997, pago que debe constar en los registros de la empresa.
8o. Ahora bien, interpuesto el recurso de reposición contra la Decisión 01446, la Empresa lo respondió sólo hasta el 2 de enero de 1998, es decir, casi dos meses después de haberlo presentado cuando debió ser resuelto a más tardar el 1o. de diciembre de 1997, hecho que dio lugar a la configuración de un silencio positivo en favor del usuario; dicha decisión fue dilatada a través de un escrito enviado por la empresa en donde comunicaba la necesidad de practicar pruebas, las cuales nunca se practicaron ni se demostró la necesidad de las mismas y, que en veinte días hábiles tomaría la decisión respectiva, tiempo que se cumplía el 31 de diciembre de 1997
9o. La Superintendencia de Servicios Públicos no le dio viabilidad al aludido silencio administrativo, argumentando que los 15 días hábiles para responder el recurso se prorrogaron con el oficio que comunicaba la necesidad de practicar pruebas; finalmente, la Empresa decidió el recurso de reposición argumentando que se facturó lo registrado en el medidor cuando estaba instalado y que, de manera unilateral desde enero de 1993, grabó la cuenta del medidor 25767096 que correspondía a otra cuenta del mismo inmueble y con otro NIE.
Argumentó, igualmente, que el consumo se puede determinar mediante promedios cuando no se encuentran aparatos de medida, pero, al respecto olvida en este aspecto la Empresa, que la cuenta tenía primero su respectivo medidor, el cual fue retirado por la misma y nunca lo devolvió; además, que una vez fue retirado, el servicio quedó suspendido.
10o. Frente a los consumos promedio a que alude la Empresa, éstos están autorizados únicamente cuando, sin acción u omisión del usuario, no es posible medir el consumo; en el presente caso no se presentó ninguna de éstas situaciones, puesto que fue la misma demandada la que retiró el medidor para una revisión, que nunca se realizó, y que no volvió a instalar.
Finalmente, la Superintendencia Delegada para Energía y Gas no se pronunció sobre el cobro de lo refacturado, argumentando que el usuario trataba de revivir los términos para reclamar consumos de más de 5 meses de antelación, pero en este caso la Empresa hizo un ajuste a la cuenta en donde reconsideró los promedios calculados con anterioridad y, unilateralmente, determinó unos valores fijando derechos de reconexión que supuestamente se dieron.
11o. Con todo lo anterior, la demandada continúa cobrando recargos por mora y por reconexión, cuando desde un inicio se le ha pedido que dé por terminado el contrato, a lo cual no ha dado trámite argumentando que la cuenta debe encontrarse a paz y salvo.
De otro lado, CODENSA S.A. E.S.P., afirmó que hubo una reconexión fraudulenta entre junio 16 y agosto 31 de 1992, afirmación que, de haber sido no fue demostrada, implicaba el inicio de acciones legales pertinentes en contra de los infractores; no puede el propietario, por este hecho, resultar perjudicado, puesto que los actos indebidos fueron cometidos por terceros quienes disfrutan de la tenencia del bien.
c. Las normas violadas y el concepto de la violación.
Se presentan como cargos los siguientes:
1o. Violación del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, por falta de aplicación, puesto que CODENSA S.A E.S.P. dejó vencer el término de 15 días hábiles para fallar el recurso de reposición, el cual debió ser reconocido en forma favorable al usuario quien lo interpuso el 7 de noviembre de 1997.
En todo caso, la Empresa sólo envió una comunicación dilatando el término para fallar dicho recurso, expresando la necesidad de practicar unas pruebas, hecho que no se llevó a cabo y que, de haber sido así, la decisión ha debido proferirse el 31 de diciembre de 1997, a más tardar.
Se violó igualmente el mencionado artículo, pues se expidió en forma irregular el acto administrativo complejo, toda vez que CODENSA dejó vencer el término para fallar el recurso de reposición y, cuando lo hizo utilizó elemento distintos a los que prevé la norma en mención, obrando, en consecuencia, de manera irregular.
2o. Violación del artículo 146, inciso 1o. de la Ley 142 de 1994, por cuanto una vez expedido el acto administrativo, CODENSA no aplicó el derecho consistente en la medición de los consumos, propio de los usuarios y de la misma Empresa; por lo tanto, la demandada ha debido reconocer que por su omisión se impidió el ejercicio de este derecho, que debió realizarse sobre la cuenta NIE 03993949.
3o. Violación del artículo 9o., numeral 9.1., de la Ley 142 de 1994, en cuanto la Empresa distribuidora de energía de Bogotá, CODENSA S.A. E.S.P., impidió el derecho del usuario a obtener la medición de su consumo real mediante instrumentos tecnológicos apropiados, cuando retiró el medidor y cobró supuestos consumos promedio.
4o. Violación del artículo 146, numeral 3o., de la Ley 142 de 1994, por cuanto CODENSA S.A. E.S.P., por la no medición del consumo, perdió el derecho a recibir el precio por el mismo en el predio de la actora cuando no se colocan medidores en un período superior a seis (6) meses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146, inciso 4o., de la Ley 142 de 1994, hay omisión, a lo cual se suma que se impidió la medición cuando realizó el retiro del medidor del inmueble.
Igualmente, perdió el derecho a recibir el precio por el consumo en forma contundente y efectiva, toda vez, que habiendo entregado las facturas, no describió el servicio que cinco meses después de entregadas éstas vino a cobrar hecho que resulta violatorio del artículo 150 de la mencionada Ley.
d. Las razones de la defensa.
En la contestación de la demanda, la Empresa Distribuidora de Energía de Bogotá CODENSA S.A. E.S.P., por intermedio de su apoderado, presentó su defensa, así:
1o. En primer lugar, propuso la excepción de falta de jurisdicción, por cuanto las controversias que se originan por los actos y acciones de CODENSA S.A. no son sujetos a trámite y decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El artículo 1o. del C.C.A., señaló que las normas contenidas en éste se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas y demás organismos allí mencionados, razón por la cual se determina que la demandada no ostenta las calidades de los organismos mencionados en dicha norma y, por lo tanto, no le son aplicables las disposiciones del C.C.A.
En consecuencia, los conflictos que se suscitan con ésta no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Mediante Escritura Pública No. 4610 del 23 de octubre de 1997, fue creada CODENSA S.A. E.S.P., como una sociedad comercial por acciones, del tipo de las anónimas, constituida como una empresa de servicios públicos conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, dicha sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal y ejerce sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresa mercantil.
CODENSA S.A. E.S.P., tiene como objeto social principal la distribución y comercialización de energía eléctrica dentro de todo el territorio nacional y, por expresa disposición de la Ley 142 de 1994, se rige por el derecho privado, y no recibe aportes o participaciones de fondos o dineros públicos provenientes del Distrito Capital de Bogotá, ni en general maneja dineros oficiales.
Si bien es cierto que el citado artículo 1o. del C.C.A. señala que las normas de dicho código se aplicarán, incluso a las entidades privadas cuando éstas cumplan funciones administrativas, es necesario advertir que no es este el caso de CODENSA, por cuanto una entidad privada es considerada como autoridad cuando, en virtud de la llamada descentralización por colaboración, participa en el ejercicio de la función administrativa, asunto que no corresponde al presente asunto, toda vez que la ley no la ha investido de la calidad de autoridad, al punto que todos sus empleados se rigen por las normas del Código Sustantivo del Trabajo.
2o. En segundo lugar, en cuanto a los hechos de la demanda son ciertos los que mencionan la existencia de dos cuentas para mediar el servicio de energía en el inmueble ubicado en la calle 21 No. 43A - 02, sin que le conste que el inmueble sea de propiedad de la demandante; los demás hechos relacionados en el escrito de demanda no son ciertos.
3o.CODENSA adoptó las decisiones que impugna la demandante, con base en:
- La cuenta No. 03993949, objeto de la presente demanda, tenía instalada el 29 de octubre de 1992 el contador de energía 25767375. Se facturó normalmente siguiendo los parámetros establecidos en las normas vigentes para la época de los hechos.
- El 29 de octubre de 1992, fue necesario retirar el medidor para su revisión, por lo que la cuenta se dejó sin medidor, o lo que es igual, en servicio directo hasta el 30 de enero de 1993, fecha para la cual se instaló el medidor 25767096 que estaba instalado en la cuenta del segundo piso del inmueble en mención, quedando exclusivamente para el consumo de energía del primer piso.
- Significa lo anterior, que la cuenta correspondiente al primer piso estuvo sin contador por un período de tres meses, tiempo durante el cual se le facturó un consumo sin contador o servicio directo.
- El servicio fue suspendido por falta de pago oportuno, cuando la deuda ascendía a la suma de $ 3.706.417., ante este hecho, el usuario reconectó el servicio en forma fraudulenta y no autorizada situación que originó nuevas operaciones de suspensión del servicio en las siguientes fechas: octubre 3 de 1994, febrero 2 y noviembre 16 de 1995, agosto 14 y 26 y septiembre 14 de 1996, y el que se encontró suspendido en visitas realizadas en abril 4 y julio 2 de 1997.
- Las reclamaciones sobre la cuenta se presentaron únicamente los días 9 de mayo y 9 y 24 de octubre de 1997, la primera de ellas por el Gerente de Tejidos Corol Ltda, y las dos restantes por quien actúa como agente oficioso, después de siete años de registrados los hechos.
3o. En cuanto a las cuentas existentes en el inmueble de la calle 21 No. 43A -02, siempre han existido en forma independiente pues cada uno de los dos pisos; se han facturado de la misma forma, sin haberse incorporado la una a la otra, hecho que se le ha explicado y comprobado a la demandante; cosa distinta es que haya utilizado este argumento para no cumplir con su obligación de pago del servicio suministrado.
4o. En cuanto a la afirmación de que debió pagar nuevamente los derechos para la instalación del contador del segundo piso, no es cierta por cuanto dicha cuenta nunca dejó de facturarse, enviándose siempre la cuenta correspondiente a dicho local.
5o. En cuanto a la cuenta del primer piso, identificada con el NIE 03993949, objeto de la presente demanda, es importante señalar que el servicio que en ella se presta fue suspendido y reconectado posteriormente, en forma fraudulenta sin autorización de la Empresa, razón por la cual fueron facturados y cobrados conforme a las normas vigentes, toda vez que, si suspendido el servicio se encuentra en posteriores visitas que ha sido reconectado sin los debidos permisos, se procede a suspenderlo nuevamente y a cobrar los valores del servicio tomado irregularmente.
Algunas de las visitas realizadas al inmueble para suspensión del servicio y el resultado de dicha visitas, son las siguientes:
03 - 10 - 94 se encontró suspendido el servicio
02 - 02 - 95 operación no efectuada
16 - 11 - 95 no se suspendió, pues no se tuvo acceso al medidor.
14 - 08 - 96 se suspendió el servicio
26 - 08 - 96 no se suspendió ,pues no hubo acceso al medidor
14 - 09 - 96 no se suspendió, pues no hubo acceso al medidor
04 - 04 - 97 se encontró suspendido el servicio
02 - 07 - 97 se encontró suspendido el servicio
De lo anterior se observa que la demandante se contradice en sus afirmaciones ya que, cuando reconoce que el servicio fue suspendido sucesivamente, acepta que el servicio fue reconectado en varias ocasiones de forma fraudulenta.
6o. En cuanto al silencio administrativo que solicita la demandante le sea reconocido, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas de servicios públicos domiciliarios disponen de un término de quince días (15) hábiles para responder los recursos, quejas y peticiones y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.
El trámite que se surtió al recurso de reposición se inició el 7 de noviembre de 1997, teniendo 20 días hábiles para realizar las pruebas, el cual corrió desde el 1 de diciembre de 1997; la respuesta fue dada el 2 de enero de 1998 y notificada el 15 de enero del mismo año.
En este sentido, la inconformidad del demandante se refiere al período que destinó para la práctica de pruebas, período que, según su opinión, no debe ser contabilizado dentro de los términos para resolver el recurso interpuesto y, por tal razón, considera que la respuesta fue extemporánea. En todo caso, el trámite de la etapa probatoria puede resumirse de la siguiente forma:
El 1 de diciembre de 1997, antes de que se venciera el término para resolver el recurso interpuesto, se decidió que era necesaria la práctica de algunas pruebas para poder tomar las determinaciones de fondo sobre el recurso planteado, determinando un término de 20 días hábiles para ello, decisión que le fue comunicada a la demandante.
7o. Menciona la demandante que la demandada nunca demostró la necesidad de realizar las pruebas solicitadas originando la dilación el proceso, este hecho no resulta cierto, pues figuran en el expediente las revisiones y reconstrucciones de la cuenta que fueron necesarias realizar para recopilar la información necesaria para tomar las determinaciones del caso.
Teniendo en cuenta la antigüedad de la cuenta y que se dejaron pasar más de siete meses para reclamar sobre unos valores facturados, fue necesario reconstruir bimestre a bimestre los valores facturados; adicionalmente, buscar la información referente a los listados de suspensión y reconexión del servicio, al igual que verificar las fechas de instalación de los medidores y, en general, recopilar toda la información que permitiera resolver el asunto planteado, información que requiere necesariamente de un tiempo considerable teniendo en cuenta que se cuenta con más de 1.600.000 clientes.
8o. Frente a la aludida ausencia de decisión en el fallo del recurso interpuesto, encuentra que la Empresa confirmó en todas y cada una de sus partes la Decisión 001446 del 30 de octubre de 1997, mediante la cual se ajustó la cuenta, descontando algunos valores en atención a que se verificó que el servicio se encontraba suspendido y, por esa causa, no era posible cobrar en los períodos que no hay servicio, ni siquiera el consumo mínimo, ajuste que se efectuó efectivamente e, igualmente, en dicha decisión se concedió el recurso de apelación.
9o. El acto proferido por la Superintendencia de Servicios Públicos, resolviendo el recurso de apelación, señala que no es procedente la declaración del silencio administrativo positivo por cuanto el mismo no se configuró al haberse decretado en forma legal la práctica de pruebas; igualmente, consideró que el usuario con su reclamación está tratando de revivir los términos para reclamar sobre consumos facturados con más de cinco meses de antigüedad, contrariando lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en el cual se dispone que en ningún caso proceden reclamaciones contra facturas con más de cinco meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
Señala la Superintendencia, en cuanto a la terminación del contrato, que debe atenerse a lo dispuesto para tal efecto en la reglamentación específica de la empresa para ello, y considerar que uno de los requisitos es que la cuenta se encuentre a paz y salvo.
10o. En cuanto a los consumos cobrados, que éstos se realizaron con base en las lecturas que arrojaron los medidores instalados sin cobrarse valor alguno por el tiempo en que no se efectuó consumo alguno; la diferencia de lecturas fue el consumo cobrado, y cuando no tuvo medidor el consumo se cobró con base en la carga instalada, como lo disponen las normas vigentes, resaltando que el último cobro se eliminó a favor del usuario y se ajustó la factura cobrándole exclusivamente el valor del servicio medido por el contador.
La Superintendencia de Servicios Públicos, en su escrito de contestación de demanda afirmó:
1o. No se ha violado el artículo 6o. de la Constitución Política, puesto que el mismo consagra el marco de responsabilidad que tienen tanto los particulares como los servidores públicos, lo que significa que se encuentra relacionado con el principio de legalidad que debe existir en las actuaciones de las autoridades; así la expedición de la Resolución No. 003821 del 8 de junio de 1998 se hizo en ejercicio de la funciones legalmente concedidas, encontrándose en ella la facultad de resolver recurso de apelación conforme a lo establecido en el artículo 154 de la ley 142 de 1994.
2o. En cuanto a la violación del artículo 123 de la Constitución, este artículo hace referencia a la obligación que tienen los funcionarios públicos de ejercer sus funciones de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y el reglamento, lo que no ha desconocido.
3o. En cuanto al silencio administrativo positivo, la demandante argumenta que el 31 de diciembre de 1997 fue día hábil y, que por lo tanto, la Superintendencia debió aceptar la ocurrencia de dicho silencio. Si bien es cierto que existen unas pautas para determinar la forma de contabilizar los días hábiles y cuando un día puede o no serlo, también es cierto que de acuerdo con la norma transcrita las empresas cuentan con cierta flexibilidad en el trámite de sus derechos de petición y recursos; por lo tanto, determinar si para el efecto el 31 de diciembre de 1997 era día hábil o no, estaba dentro de las posibilidades con que cuenta la empresa para atender las peticiones y recursos elevados por los usuarios.
4o. Sobre la aludida la violación del artículo 146 de la Ley 142 de 1994 la Superintendencia no se pronunció, teniendo en cuenta que la demandante quería con su recurso revivir términos a fin de reclamar sobre consumos facturados con más de cinco meses de antelación sobre los cuales no se hizo reclamación oportuna y, además, porque correspondía a facturas expedidas con anterioridad a la ley de servicios públicos domiciliarios.
5o. La Resolución No. 003821 del 8 de junio de 1998 fue expedida de conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, que consagra que para el ejercicio de sus funciones las autoridades no pueden solicitar al particular documentos o exigir el cumplimiento de procedimientos que no estén determinados dentro de las reglamentaciones aplicables. En el acto demandado, la Superintendencia tuvo en cuenta lo que determina la ley de servicios públicos domiciliarios y los reglamentos internos con que cuenta la entidad prestadora para llevar a cabo su actividad.
6o. Al citar el artículo 142 de la Ley 142 de 1994, como norma violada con la resolución mencionada anteriormente, el demandante está aceptando que las causas de la suspensión o corte le son imputables y que, para obtener el restablecimiento del servicio, debe eliminar previamente las causas e, incluso, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión que se ocasionen, junto con las demás sanciones previstas; no se ha demostrado que se hayan hecho los pagos correspondientes a los consumos que le fueron facturados.
7o. Frente a la solicitud de nulidad de la mencionada Resolución, sustentada en el artículo 142 de la Ley 142 de 1994, debe anotarse que independientemente de quien habite el inmueble, esto es, el propietario o el arrendatario, no cabe la procedencia de dicha nulidad, máxime cuando la decisión de la Superintendencia no recayó sobre quien debía pagar la deuda, puesto que dentro de las funciones de dicha entidad no está la determinar jurisdiccionalmente dicho aspecto, ya que su función es la de dar respuesta a los recursos interpuestos, independientemente de que sean presentados por los usuarios, por los suscriptores o por los propietarios del inmueble e, incluso por los usuarios potenciales.
8o. Sobre la terminación del contrato de condiciones uniformes de la cuenta NIE 03993949, conviene anotar que, para el efecto, existen unas condiciones mínimas para acceder a tales peticiones, por cuanto, sería muy cómodo para los usuarios que pudieran dar por terminado el contrato sin cumplir con sus obligaciones económicas para con la empresa y sin contar con el respaldo de quien figure como propietario. Por ello, la Superintendencia no desconoce que sea preciso consultar y dar cumplimiento a los reglamentos de servicios de la Empresa de Energía de Bogotá, hoy CODENSA S.A. E.S.P., para dar por terminado un contrato de condiciones uniformes.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal de primera instancia consideró, en primer lugar, frente a la excepción de falta de jurisdicción formulada por la empresa demandada CODENSA S.A. E.S.P., cuyo fundamento consiste en que las controversias que se originen por actos y acciones de dicha empresa, no están sujetos a trámite y decisión de la jurisdicción contencioso administrativa, que el tema ya ha sido decidido y, al respecto, trae a colación algunos apartes de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de fecha 23 de septiembre de 1997 ( C.P. Dr.: Carlos Betancur Jaramillo), para concluir que los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios son, por regla general, actos privados (art. 32), salvo los enunciados en el inciso 1o. del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, que serán materialmente actos administrativos, susceptibles de los recursos de reposición ante la persona o entidad que los dicte ( sea pública o privada) y de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; la cual, para estos efectos, tal como lo señaló también la Corte Constitucional, es superior jerárquico desde el punto de vista funcional, que no orgánico, de todas las empresas, así sean estas privadas o particulares.
En suma, los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios que decidan la negativa a contratar, la suspensión, terminación, corte y facturación es decir, los actos que niegan o afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, son administrativos, susceptibles tanto de los recursos previstos en el artículo 154 de la ley 142, con los requisitos y modalidades previstos en dicha norma, como de las acciones contencioso administrativas correspondientes, tal como se infiere de la normatividad analizada y de las decisiones de la Corte Constitucional antes referidas y que los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, distintos del de servicios públicos regulado por los artículos 128 y s.s. de la Ley 142, están sometidos al derecho privado y sus controversias serán dirimidas ante la jurisdicción ordinaria.
En cuanto al análisis de la legitimatio ad causam del señor JUAN CARLOS MOLINA, quien se presenta al proceso como demandante en nombre propio, y, la señora PATRICIA ELENA OSPINA MORALES, quien actúa también como actora, en su condición de propietaria del inmueble donde se encuentra instalado el medidor de energía que dio origen a la presente controversia, representada por aquél como su apoderado judicial, están legitimados activamente en la causa y por tal motivo tienen o no vocación para ejercer la acción que impetraron ante esta jurisdicción a través de la cual se busca obtener la nulidad de los actos administrativos que dan cuenta de las pretensiones de la demanda.
En segundo lugar, que revisado el material probatorio existente dentro del expediente, no hay duda que el titular del derecho de uso de la cuenta de energía 22001021000043020020000000100 NIE 3993949, correspondiente al inmueble ubicado en el primer piso de la Calle 21 No. 43A-02 de Bogotá, a quien CODENSA S.A. E.S.P. en sus recibos de facturación del servicio de energía, denomina en su orden CLIENTE o SUSCRIPTOR, no es otro que el ciudadano JUSTO ANGEL; que el tenedor - arrendatario de dicho inmueble y como tal usuario del mismo, es la sociedad TEJIDOS COROL LTDA; luego es fácil deducir que la aquí demandante PATRICIA ELENA OSPINA MORALES, no es ni ha sido la titular de dicha cuenta de energía NIE 03993949 objeto de la presente controversia en el presente asunto, pues no demostró en la vía gubernativa ni en este proceso judicial, su condición de cliente suscriptora, poseedora, tenedora del servicio de consumo de energía correspondiente a dicha cuenta, y tampoco la calidad con que se anuncia en la demanda, esto es, propietaria del inmueble de la Calle 21 No. 43A-02, piso 1o. de esta ciudad al que pertenece la aludida cuenta, pues no obra al informativo ninguna prueba al respecto que le permita acreditar que con el actuar de CODENSA S.A. E.S.P. le hayan sido quebrantados sus derechos como usuario del servicio de energía.
Igual acontece con el accionante JUAN CARLOS MOLINA Z, quien a través del material probatorio arrimado al proceso acreditó que en el trámite gubernativo se presentó y obró como agente oficioso de los propietarios del inmueble atrás referido, pero dicha agencia oficiosa nunca fue ratificada en los términos que exige el art. 47 del C. de P. C., por los propietarios, y lo que es aún peor, no se demostró en la vía gubernativa, ni en esta acción judicial, quienes eran al tiempo de la ocurrencia de los hechos objeto de controversia ó, al tiempo de esta demanda, ó en la actualidad, los dueños del inmueble respecto del cual se produjo el corte del servicio de energía y se expidió la factura de cobro No. 199704-10791599 del 27 de mayo de 1997 que se demanda en nulidad, correspondiente a la cuenta 220010210000430200200000001005 NIE 039939495 cuyo valor de cobro se controvierte en el presente asunto.
En las anteriores circunstancias, concluyó que es claro que existe falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes, lo cual conduce a absolver a las entidades demandadas, ya que por la razón antes señalada la Sala no entra a verificar un estudio de fondo en torno a las acusaciones o cargos que formulan éstos en relación con el contenido de los actos administrativos demandados.
III. LOS FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
El demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación, con los siguientes argumentos:
En la sentencia objeto de este recurso se produce un fallo inhibitorio, argumentando falta de legitimación en la causa activa de los demandantes, porque Patricia Ospina no demostró en la vía gubernativa, ni en el proceso Judicial la condición de cliente, suscriptora, poseedora, tenedora y tampoco demostró la calidad de propietaria del inmueble.
La discusión ante la Empresa de Energía y el Proceso ante la Superintendencia se llevó a cabo sin que nadie cuestionara la legitimación activa de los demandantes, porque no había razón para hacerlo. En el proceso se discute el acto administrativo complejo que se inició con una factura de cobro del servicio público de energía, sin que tenga incidencia el derecho del accionante sobre el inmueble.
La mencionada factura recaerá sobre el inmueble ubicado en el Lote No. 420 de la Calle 21 No. 43A-02 6 Carrera 43 No. 21-21 y menciona al suscriptor, que en este caso hace más de 45 años solicitó el servicio de energía por primera vez, pasando varios dueños prestándose el servicio sin importar quién era el propietario del inmueble.
Actualmente, la propiedad del inmueble se encuentra fraccionada y uno de los propietarios es la demandante, Patricia Ospina, quien resultaría perjudicada cuando se haga efectiva la factura en contra del inmueble. Con este proceso se busca evitar el perjuicio sobreviviente de un cobro injustificado por parte de la Empresa de Energía, y cuya propiedad se prueba con el Certificado de Libertad y Tradición del inmueble en mención, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Centro.
Reiteró que la factura grava al predio y no al propietario, usufructuario, arrendador, suscriptor o tenedor del inmueble, quienes en este caso son personas distintas, con relaciones jurídicas diferentes, que para el objeto del proceso no resulta relevante aclarar.
Es preciso mencionar que Patricia Ospina Morales tiene un derecho de propiedad equivalente a l/3 parte del inmueble; Justo Angel, ya fallecido, fue el suscriptor original de la cuenta de energía; son usufructuarios del inmueble Doreen Witting y Nubiola Morales; el arrendador del inmueble es la Sociedad Inmobiliaria Vulcano S.A.; el arrendatario y tenedor del inmueble la Sociedad Industrias K-Cera Ltda. La firma Tejidos Corol Ltda y César López eran los tenedores del inmueble por la época de los hechos y serán llamados a responder por los eventuales perjuicios en el momento en que la Empresa de Energía haga efectivo su cobro.
En este proceso se cuestiona la determinación del valor que pretende cobrar la Empresa de Energía por un servicio público no prestado sobre el inmueble, los legitimados para actuar dentro del presente asunto son aquellos que objetaron la factura y adelantaron el proceso gubernativo tendiente a aclarar el cobro que se estaba realizando, esto es, quienes actualmente actúan como demandantes.
En la sentencia recurrida se aduce que no se puede proceder a analizar el fondo del asunto por carencia de legitimación activa de la parte.
Con ello se vulnera el derecho sustancial, pues el fallo inhibitorio produce una vía de hecho al no haberse agotado las instancias necesarias para concluir en un pronunciamiento de mérito, sobre todo, cuando en este caso frente a las pretensiones de la demanda resulta innecesario determinar quién es el propietario del inmueble.
En aras de la discusión, si hubiere ausencia de legitimación en la causa por activa, la jurisprudencia nacional orientada en el criterio de Chiovenda considera que la legitimación en la causa hace referencia a la titularidad del derecho de las partes y cuya ausencia determina una decisión de fondo y no inhibitorio. La Corte Suprema de Justicia en Sentencia de 4 de Diciembre de 1981, (Gaceta Judicial Tomo CLXVI No. 2407 página 63) precisa que la ausencia de legitimación en la causa no determina sentencia inhibitoria sino de fondo.
La legitimación en la causa entendida en el sentido de que quién interviene como demandante sea el llamado a formular las pretensiones de la demanda, se cumple en este caso toda vez que la persona que se creyó lesionada en sus derechos fue Patricia Ospina, y ella ha adelantado todas las instancias de este proceso, sin que sea presupuesto para la decisión, evaluar la calidad de propietario, poseedor, usuario, suscriptor con que actuó;
En cuanto a la actuación como agente oficioso, cabe resaltar que la agencia oficiosa fue ratificada por la señora Patricia Ospina, en el poder que otorgara para presentar demanda y actuar en este proceso y que obra en el expediente.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSION
Durante el traslado para alegar de conclusión, la Empresa Distribuidora de Energía de Bogotá, CODENSA S.A.E.S.P, presentó su concepto destacando los puntos mas relevantes de la demanda, la sentencia apelada y el recurso de apelación interpuesto por la demandante, siendo expuesto éste último de la siguiente forma:
El primer argumento de la apelante consiste en afirmar que el fallo proferido es "inhibitorio", afirmación que puede leerse en varios pasajes del escrito.
Así por ejemplo, en el numeral 8o. se dice que "En la sentencia recurrida se aduce que no se puede proceder a analizar en el fondo de/ asunto sobre la Nulidad y el Restablecimiento del Derecho, por carencia de legitimación activa de la parte. Con ello se vulnera el derecho sustancial, pues el fallo inhibitorio produce una vía de hecho al no haberse agotado las instancias necesarias para concluir en un pronunciamiento de mérito, sobre todo cuando en este caso frente a las pretensiones de la demanda resulta innecesario determinar es el propietario del inmueble"
Y en el numeral 10, agrega que "La legitimación en la causa entendida en el sentido de que quién interviene como Demandante sea el llamado a formular las pretensiones de la demanda, se cumple en este caso toda vez que la persona que se creyó lesionada en sus derechos fue Patricia Ospina y ella ha adelantado todas las Instancias de este Proceso, sin que sea presupuesto para la decisión, evaluar la calidad de propietario, poseedor, usuario, suscriptor con que actuó".
En relación con este aspecto de la impugnación, no le asiste razón al apelante, pues el fallo proferido por el Tribunal no fue inhibitorio sino, todo lo contrario, un fallo que decide de fondo el litigio que enfrenta a las partes.
Para confirmar lo dicho basta leer la parte resolutiva de la sentencia para advertir que la decisión del Tribunal fue desestimatoria de las pretensiones contenidas en la demanda, y para que el apelante tuviera razón el Tribunal ha debido abstenerse de aceptar o de negar las pretensiones del actor.
Ahora bien, en sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha nueve de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, dictada dentro del proceso ordinario de Dalmira Adelma Yuco contra Oleoducto del Pacifico se afirma que la falta de legitimación en la causa no impide dictar sentencia de fondo, ya que "La legitimación en la causa, por tanto, no es presupuesto del proceso; ella mira a la pretensión y no a las condiciones para la integración y el desarrollo regular de aquel, Si no existe legitimación por activa o por pasiva, pero se reúnen los cuatro presupuestos del proceso, entonces la sentencia debe ser absolutoria, pues mal podría condenarse a quien no es la persona que debe responder del derecho reclamado o a quien es demandado por quien carece de la titularidad de la pretensión que reclama; y del mismo modo sería absurdo declarar la inhibición por falta de legitimación en la causa, pues así se permitiría que el litigante ilegítimo promoviera nuevamente el proceso o contra el se suscitara otra vez, y se iniciara así una cadena interminable de inhibiciones".
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho descansa sobre tres ejes diversos; norma violada, derecho subjetivo y acto violador de aquella, y ésta, y se encuentra, por lo tanto, encaminada a la protección directa del derecho subjetivo del administrado, vulnerado o desconocido por el acto de la administración y busca la condena de ésta para que sea efectivo el restablecimiento, siendo entonces de vital importancia que la acción se ejercite por persona que tenga legitimación en la causa.
El apelante considera que no tiene incidencia el derecho del accionante sobre el inmueble, pero nada más alejado de la realidad, por cuanto el acto administrativo cuya nulidad se solicita, tiene una relación directa con el inmueble al cual se presta el servicio público domiciliario y, por ello, el derecho subjetivo que eventualmente podría resultar violado sería el de una persona relacionada con tal inmueble.
En la sentencia apelada el Tribunal expresa que la demandante ".. no demostró en la vía gubernativa ni en este proceso judicial, su condición de cliente suscriptora, poseedora, tenedora del servicio de consumo de energía correspondiente a dicha cuenta, y tampoco la calidad con que se anuncia en la demanda, esto es, propietaria del inmueble, vale decir, que concluyó que el actor a quien incumbía la carga probatoria no probó los hechos que conformaban la causa petendi.
Tal aspecto es reconocido por el apelante cuando manifiesta que si se considera procedente aclarar la propiedad sobre el inmueble, acompaña certificado de tradición de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Centro que demuestra el hecho afírmado en la demanda, documento que no puede ser apreciado por cuanto la oportunidad procesal para aportarlo ya ha precluido. Adicionalmente, el derecho de dominio se pretende demostrar con el título que no aparece en el proceso.
Desde otro lado, el poder conferido por la demandante al abogado Juan Carlos Molina no implica en manera alguna ratificación de las actuaciones adelantadas por este último como agente oficioso.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La sentencia apelada será confirmada, con fundamento en razones distintas a las expresadas por el a quo, así:
1o. En primer lugar, debe señalarse la importancia de identificar si en cabeza de la demandante en el presente asunto, recae la titularidad para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos proferidos por la Empresa Distribuidora de Energía CODENSA S.A. E.S.P. y por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante los cuales se suspendió el servicio de energía en el inmueble ubicado en la Calle 21 No. 43A - 02 de Bogotá y se exigió el pago de las facturas adeudadas por la prestación del servicio de energía en dicho lugar.
Independientemente de si fueron o no ciertas las afirmaciones hechas por la demandante en cuanto a la omisión de CODENSA para efectuar las visitas al inmueble en mención con el objeto de verificar el daño que originó posteriormente la suspensión del servicio, es necesario determinar la Legitimación en la causa por activa, requisito para incoar la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., pues sólo está legitimada la persona que se cree vulnerada en un derecho suyo, esto es, un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica, que en el presente caso hace alusión al derecho de propiedad.
Aunque el derecho de dominio en cabeza de la señora Ospina Morales sobre el inmueble de la calle 21 No. 43A - 02, no fue probado dentro del proceso, ello no indica que no ostente legitimación para el ejercicio de la acción, pues de los antecedentes administrativos se infiere que el señor Juan Carlos Molina Zambrano intervino ante CODENSA S.A. E.S.P. y ante la Superintendencia de Servicios Públicos como agente oficioso del(a) suscriptor(a) y/o usuario al cual corresponde determinada NIE, sin que los integrantes de la parte demandada exigieran prueba de tal calidad, para dar trámite a la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados. ( ver folios 36 cuaderno de anexos)
Otras personas igualmente acudieron como agentes oficiosos ( ver folios 38 cuaderno de anexos), sin que CODENSA exigiera prueba del carácter de propietario o tenedor.
2o. Lo cierto es que la calidad de beneficiaria del servicio de energía le concede el derecho a la demandante de reclamar ante CODENSA S.A. por las actuaciones que esta realiza frente a la prestación de dicho servicio; igual derecho tendría, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 142 de 1994, si fuera ésta la usuaria, entendida como la suscriptora del contrato con la empresa.
Lo anterior significa que la actuación ante CODENSA y la Superintendencia de Servicios Públicos Delegada para Energía y Gas dentro del trámite de la vía gubernativa le permitió a la demandante, por medio de agente oficioso, solicitar las reclamaciones y aclaraciones que considerara necesarias para dejar en claro las circunstancias y los motivos que generaron la suspensión del servicio, como el estado actual de la cuenta NIE 03993949.
Es importante resaltar que la propia Empresa Distribuidora de Energía de Bogotá CODENSA S.A. E.S.P., en escrito de fecha octubre 30 de 1997, le manifestó al hoy apoderado de la parte demandante, Juan Carlos Molina
( folio 23 cuaderno No.1 ), que la única forma de terminar el contrato de la cuenta en mención era obteniendo solicitud o autorización del propietario del inmueble quien debía firmar todas las actuaciones que siguieran a dicha solicitud y, además, la necesidad de estar a paz y salvo con la Empresa en cuanto al pago de las facturas que hasta la fecha se debían, situación que es diferente a la pretendida falta de legitimación para demandar que coadyuva la parte demandada.
Por lo anterior, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por la demandante, además de la protección del derecho subjetivo que en ella recae, le permite solicitar la nulidad de los actos con los cuales se vulneraron sus derechos, sin que pueda alegarse que no ha demostrado la calidad de propietario del inmueble al cual se le ha suspendido el servicio.
Así las cosas, la Sala entrará al examen de fondo del presente asunto.
Debe aducirse, en primer término, que la Sección Primera asume el conocimiento de la controversia en la medida en que no se discute el monto de la tarifa impuesta por la prestación del servicio de energía, sino las razones de la demandada para realizar dicho cobro cuando la parte actora afirma que no procede frente a la ausencia de su prestación.
Para una mejor comprensión del asunto habrá de precisarse que el inmueble ubicado en la calle 21 número 43A 02 de Bogotá poseía dos números de cuenta de energía: la 03993949 y la 03993951, la primera de las cuales fue suspendida el 29 de octubre de 1992 a raíz de un corto circuito, siguiendo una sola cuenta bajo el segundo de los nombrados.
Pero, lo cierto es que, ante la ausencia del contador para la cuenta del primer piso, el servicio se midió en forma directa hasta el día 30 de enero de 1993, fecha en que se instaló para dicho piso el contador que se encontraba en el segundo piso, por lo que, en realidad, nunca se operó la cuenta en forma conjunta para los dos pisos.
La demanda versa sobre las razones para el cobro de la cuenta del primer piso, que como ya se advirtió, durante tres meses debió hacerse en forma directa, sobre promedios, ante la falta del contador. Igualmente, no puede afirmarse que se está cobrando un servicio que nunca se prestó desde el retiro del contador, pues lo cierto es que, cuando se habla de suspensiones del servicio, se deduce la prestación del mismo, así fuese en forma fraudulenta.
No existe prueba dentro del expediente que desvirtúe las razones de CODENSA S.A. ESP en el sentido de que los actos demandados contienen el cobro del servicio que, durante todo el lapso a que se refieren, ha tenido el inmueble, sin que importe si el mismo corresponde a una instalación legal obtenida fraudulentamente.
De otra parte, es cierto que el servicio se presta al inmueble, y bajo tal perspectiva los conflictos que surjan entre los propietarios del mismo y quienes lo habitaron en calidad de tenedores no resultan del resorte propio de las empresas prestadoras de servicios públicos, originando una controversia propia del conocimiento de los jueces dentro del ámbito del contrato de arrendamiento.
Por ello, que la sociedad Tejidos El Corol hubiese sido la autora de la reconexión fraudulenta, y con ello generado el cobro que contienen los actos demandados, resulta una situación ajena a la legalidad de dichas decisiones administrativas, pues, entre otros aspectos, quien habite un inmueble en calidad de inquilino, no es por sí mismo, asunto que pueda cambiar las condiciones en que se presta el servicio y, en la mayoría de los casos, es información que no registra la ESP.
En cuanto al cargo atinente a la configuración del silencio administrativo por la falta de decisión del recurso de reposición dentro del término de quince (15) días que establece el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, la Sala comparte las argumentaciones expuestas por la parte demandada, ya que, ciertamente, para decidir la impugnación hubo necesidad de practicar pruebas, y de ello se dio información oportuna al peticionario, para aportar documentación relativa a la historia del contrato de prestación del servicio de energía, de los inconvenientes y circunstancias que rodearon , dado, entre otros puntos, que se refería a situaciones acaecidas desde años atrás lo que implicó búsqueda de documentación archivada, todo lo cual implica la justificación que trae la norma.
Finalmente, advierte la Sala del examen de lo aportado que no resulta cierta la afirmación de que la Empresa Distribuidora de Energía impidió el derecho del usuario de obtener la medición del consumo real, pues, si de todas maneras el inmueble tuvo el servicio, estaba autorizada para hacer el cobro con base en el servicio directo; de otro lado, la parte actora no demostró dentro del proceso que no existió consumo de energía pese a la ausencia de contador, pues, en cuanto al tiempo en que no tuvo dicho servicio, en el texto del acto que resolvió el recurso de reposición se le hizo el respectivo descuento, quedando demostrado, una vez más, que si hubo servicio respecto del primer piso, y no, como lo afirma la demandante, que el mismo nunca se volvió a tener. Cabe la pregunta, se refiere la demanda solamente a la prestación autorizada del servicio de energí?
Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en su sesión de 23 de marzo del año 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. MANUEL S. URUETA AYOLA
